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M. Baudin rappelle comment M. Say définissait le Trésor : « C’est le banquier de l'État, un intendant qui sert son maitre et qui doit le servir avec fidélité; 1l encaisse, pour le compte du budget, les ressources créées par le Parlement; il dépense pour son compte les sommes votées aux divers chapitres du budget; et lorsque les dépenses vont plus vite que les recettes, il avance les sommes nécessaires. » Si le budget meurt sans avoir réussi à encaisser autant qu'il a dépensé, il est alors constitué débiteur pour le rester éternellement vis-à-vis du Trésor qui lui a fourni les avances. En second lieu, il tient les comptes avec les correspondants réguliers de l’État, services publics, gouvernements coloniaux, départements, villes, trésoriers géné- | raux, encaisse également leurs disponibilités et leur consent des avances. Les ressources au moyen desquelles il effectue ces opérations sont les excédents de recette des budgets en cours d'exécution, qui généralement anticipent de beaucoup les paiements, les recettes de services spéciaux, tels que les capitaux de cautionnements en numéraire, les fonds de concours, le produit de l’aliénation d'immeubles, les contributions directes et taxes assimilées recouvrées par le compte des départements et des communes, le prélèvement sur le pari mutuel, la dernière avance de 40 millions faite par la Banque de France au Trésor, les redevances an-

b ions à court terme. Si ces Hucrcte ressources ne surfisent pas, le Trésor a recours à la dette flottante quiest constituée par les bons du Trésor, les dépôts de communes, départements, établissements divers, du | gouvernement beylical de Tunis, de l'Algérie, les avances des trésoriers généraux sur leurs fonds particuliers.

Les comptes de 1907 résument comme suit la dette . flottante :

Découverts et avances du Trésor.............. 1 087 millions. Avances et créances à régulariser.............. 181 — Avances à rembourser par les budgets ultérieurs - ousur les fonds d'emprunt................. 4478 — ToTaL..... 5 746 millions.

. De cette somme il faut déduire la différence entre … l'excédent des services créanciers et des services débiteurs, que M. Baudin estime s'élever à un chiffre bien plus élevé que celui de 4410 millions qui est indiqué par la comptabilité officielle.

Le compte des avances à rembourser sur les budgets ultérieurs comprend la rente 3 pour 100 amortissable, qui se monte encore à 3600 millions; les obligations à court terme émises en 1896 pour les dépenses d’armement, soit 197 millions; l'avance de 3 millions de la Banque de l'Algérie; les obligations amortissables par annuités terminables en 1923 remises à la caisse de dépôts et consignations en contre-valeur de la dette du Trésor pour 619 millions (loi du 30 mars 1902).

. Comme le dit fort justement M. Baudin, les sources réelles de la dette flottante sont l'insuffisance des recettes budgétaires et surtout les découverts. La vieille théorie de la dette flottante servant à procurer au ministre des finances les sommes dont il aurait besoin pour équilibrer ses recettes et ses dépenses en cours

d'exercice ne trouve plus d'application : les recettes vont aujourd'hui plus vite et plus régulièrementqueles M dépenses, dont beaucoup ne se font que lentement. Au 31 décembre, l'excédent des recettes est presque toujours considérable, et, si la dette flottante doit fournir des ressources, c’est parce qu'il y a un déficit dans le règlement final du budget, et non pas un retard dans les rentrées prévues.

Il en est de même en ce qui concerne les services spéciaux et certaines avances faites par le Trésor, qui ne forment pas l’objet de comptes spéciaux. C’est l’opération elle-même qui crée aloïs une charge pour le Trésor; l'ouverture d'un compte spécial aboutit à la création d'un découvert. Tels sont les comptes des avances aux Compagnies de chemins de fer pour garantie d'intérêt, de la liquidation des chemins vicinaux et des constructions scolaires, du perfectionnement du matériel d'armement. De 1885 à 1893, le compte d'avance aux Compagnies pour garantie d'intérêt a été débité de 407 millions, dont 304 ont été remboursés; 1l subsiste un solde de 103 millions. Le compte de liquidation des anciennes caisses des chemins vicinaux et des constructions scolaires présente de même, depuis 1903, un débit invariable de 78 milhons. 69 autres millions figurent, depuis la même date, comme avance du caissier payeur central pour les opérations relatives à la conversion de la rente 3 1/2 en 3 pour 100, ordonnée par la loi du 9 juillet 1902, notamment pour la bonification de un franc par 3 fr. 50 de rente qui fut alors consentie aux porteurs. En outre, l'insuffisance moyenne des budgets de 1898 à 1907 a été de 183 millions.

On a pris l'habitude, dans le compte général des finances et dans les rapports budgétaires, de classer par périodes les découverts du Trésor et de prétendre qu'ils ont diminué sous la troisième République.

me le dit M. Colson, ce procédé d'écriture ‘pas servir à PiPécier rétrospectivement la jon financière des divers régimes; car les décous représentent non les déficits réels de chaque péode, mais la fraction de ces déficits qui n’a été léga- Jément couverte par aucune ressource spéciale, de sorte que les époques où de très gros emprunts ont étécontractés pour combler les déficits des budgets ont souvent laissé moins de découverts que celles où on se | résignait plus difficilement à grossir la dette publique — d'une manière durable. »

M. Baudin estime que depuis 1814 les découverts ont atteint 3705 millions, dont 2023 provenant de —déhcits et 782 de dépenses hors budget. Ce dernier … chiffre est loin de comprendre toutes les dépenses ainsi effectuées : un grand nombre d’entre elles ont été cou- . vertes au moyen d’excédents budgétaires, très rare- … ment affectés — ce qui eùt été pourtant logique — à l'atténuation des déficits. Les 3705 millions de découverts ont été compensés, jusqu'à concurrence de 2287 millions, par des emprunts et de 330 millions seu- « lément par des excédents budgétaires.

D'après la Kgislation existante, la plupart de ces comptes courants sont obligatoires : les communes, les départements, la ville de Paris, les établissements publics, le Crédit foncier, les corps de troupes doivent «déposer leurs fonds au Trésor. D’autres dépôts ne sont qué facultatifs, par exemple ceux des caisses … d'épargne privées, de la Caisse des retraites pour la …Mieillesse, de la Caisse des dépôts et consignations pour ses fonds propres. Mais de toute façon, plus les dépôts au Trésor augmentent, et plus le danger du système apparaît : ils constituent une tentation permanente de . dépenses extra-budgétaires et servent à masquer des è “découverts ou des déficits. En outre, ils coûtent cher à l'Etat, qui paie en ce moment, à titre d'intérêt sur ces

Te

366 BUDGET, TRÉSOR ET BANQUE D’É sommes, une vingtaine de millionsparan. Enfinl accr sement des dépôts va moins vite que l’accumulation des” déficits, qui se sont élevés à 54 millions pour l'exercice 1908 et davantage pour 1900 : le ministre des finances"

.prévoyait, dans son discours du 19 novembre.1900, la nécessité de les couvrir au moyen d’obligations sexennaires. La Cour des comptes, dans son rapport de 1004, rappelait qu’au premier janvier de cette année la dette flottante, qui atteignait 1 262 millions, était presque entièrement immobilisée par les découverts du Trésor, évalués, à la même date, à 1 254 millions. M. Baudin estime qu’au premier janvier 1909 ces découverts atteignaient 1 341 millions, contre une dette flottante de 1 317 millions. Une crise, ou un événement quelconque qui provoquerait le retrait d’une partie des fonds déposés au Trésor, mettrait donc celui-ci dans une situation embarrassée.

LA

Après avoir étudié la trésorerie, l’auteur passe au budget. Il n’a malheureusement aucune peine à démontrer que, malgré l'accroissement annuel régulier de son total, il est loin de comprendre toutes les dépenses qui devraient y figurer ; l’équilibre n’est qu’apparent et le déficit réel. La mise en état du matériel naval; les approvisionnements en projectiles de la marine; la création de nouveaux régiments d'artillerie; la part de l’État dans les retraites des employés de chemins de fer, peuvent être cités commé des exemples de ce qui a été omis. En outre, il existe toute une série de dépenses urgentes, qu'il va falloir envisager au premier jour; la réfection du fusil, l'ouverture de nouveaux camps d'instruction, l'aviation militaire, l’augmentation de la solde des officiers, les conséquences de la loi du service de deux ans, notamment au point de

des rimes consenties aux rengagés ; les augmenions de frais dans la plupart des autres ministères : les services d'assistance, de sûreté générale et une foule d’autres, paraissant exiger des montants supérieurs à ceux qui sont inscrits aux budgets actuels. Les augmentations de recettes, si belles qu’elles soient, ne suffisent pas. I] faut di. des-ressources ele tal faut surtout, d'après M. Baudin, renoncer à deux dogmes qui depuis longtemps étaient acceptés sans “discussion chez nous : l’unité et l’annalité du budget. Le pays veut voir clair et ne consentira à payer des impôts nouveaux que si la nécessité lui en est démon- Dotrée.

L'un des bons résultats du rétablissement de l'unité budgétaire a été de mettre fin aux emprunts à jet continu. Maïs l’un de ses inconvénients est d'empêcher d'établir, pour les exploitations industrielles de l’État, une comptabilité rationnelle. Des services comme ceux des chemins de fer, des postes, des télégraphes, des téléphones, des tabacs, des allumettes, exigent des “dépenses de premier établissement et l'ouverture d’un compte capital, doté ensuite d’un amortissement suffisant, qui permette de suivre les résultats des exploitations. D'autre part, les comptes de l'État avec les grandes Compagnies de chemins de fer sont une source d'erreurs et de confusion. Les conventions de 1883 avaient eu pour effet de mettre à la charge de l'État la plus grande partie du coût de la construction des … lignes nouvelles. Mais, ne voulant pas débourser les sommes nécessaires à cet effet, le Trésor avait demandé maux Compagnies de les emprunter pour son compte et SOUS sa garantie : celle-ci a, de ce chef, atteint des sommes croissantes.

On a confondu l’universalité du budget et son unité. Ildoit être universel, c’est-à-dire contenir toutes les dépenses de l'État ; mais on peut admettre l’autonomie

d’un certain nombre d’exploitations, pour lesquelles il convient également de faire fléchir la règle de l’an-, nalité du'budget. Même lorsqu'on a créé un budget spécial comme celui des chemins de fer de l'Etat, on lui a appliqué la règle qui oblige à ne dépenser chaque année que les crédits ouverts et qui rend impossible l'établissement d'un programme de grands travaux. Le retard et l’infériorité de nos ports comparés à ceux de l'étranger sont dus aux mêmes causes. Aussi M. Baudin conclut-il à la nécessité d’organiser-un certain nombre de budgets véritablement autonomes et de supprimer le vote annuel pour les crédits destinés à assurer l'exécution de programmes qui ne peuvent s’'accomplir qu'en plusieurs années. Il convient de conférer à des budgets tels que ceux des postes, télégraphes et téléphones et des chemins de fer, l’autonomie, et le faire gérer par un conseil d’administration qui, tout en opérant sous le contrôle du ministre responsable, représenterait un élément de continuité, de permanence. Déjà aujourd’hui le bilan des manufactures de régie fiscale, allumettes et tabacs, donne : chaque année lieu à un rapport adressé au Président de la République. Ce document indique les résultats de ces exploitations, mais les amortissements en sont absents.

L’autonomie des ports est une question financièré plutôt que technique et administrative; elle consiste à permettre aux intéressés de toucher des taxes jusqu'ici versées au budget de l'État. Il ne s’agit donc ‘ que d’entreprendre des travaux rémunérateurs. C’est ainsi que le programme de 1901 ne contenait que des travaux pour lesquels les intéressés sont disposés à faire un sacrifice; et ils ne le font que parce qu’ils savent qu'ils seront remboursés par les taxes ou péages à percevoir. Quant aux dépenses improductives, telles que celles que la guerre ou la marine

j ï ui permette 2 au pays de se rendre compte des ifices qu'il aura à s'imposer.

11. Baudin voudrait que le mode actuel de présen- Hation du budget fût modifié. Il proteste contre les « paraisons faites à la légère entre les comptes de “pays qui ont un grand nombre d'exploitations d'État et ceux de nations qui, comme l'Angleterre, n’en ont \guère d’autres que les postes et les télégraphes. Dans “sa conclusion, l’auteur indique la nécessité de modifier nos méthodes financières. Nous sommes d’accord avec lui sur ce point : nous aurions aimé le voir compléter, à “iVec l'autorité qui lui appartient, son plan de réfor- : mes. Les principales de ses idées nous paraissent tre la constitution de budgets industriels pour les exploitations et monopoles d’État ; le perfectionnement …du contrôle financier au moyen de l’adjonction d’un “personnel technique. Nous proposerions, pour notre part, de transformer l’action de la Cour des comptes et s deluiconfier un rôle beaucoup plus actif dans l’exécution .nème du budget. M. Baudin déplore avec raison que JS hommes éminents qui composent cette assemblée - perdént une partie de leur temps ét de leur intelligence mi des besognes de vérifications qui pourraient être <ccomplies, sous leurs ordres, par un personnel subal- “tme. [l conviendrait de faire viser par la Cour, comme en Belsique, comme en Italie, les mandats des compta- Llesordonnateurs : ce contrôle préventif serait beaucoup plus efficace qu'un examen tardif des dépenses opérées, pur que la plupart du temps le ministre responsable I n'est déjà plus en fonctions.

AA Pile Vi, 3: 45

Il est ne qu'un des tres etes bn: ce réforme serait d'apporter une plus grande clarté dans’ nos écritures publiques et d’ empêcher ces applications, fréquentes des ressources de caissé du Trésor à des dépenses extraordinaires, qui sont un des traits caractéristiques de notre gestion financière. Les chapitres! du livre de M. Baudin consacrés à cette question sont d’un intérêt particulier et permettent au lecteur de comprendre le fonctionnement d’un mécanisme igrioré du public. Avec tous les dépôts forcés qu'il reçoit, notre Trésor public devrait avoir une des caisses les mieux garnies du monde. Mais, au lieu de présenter. un bilan qui se solde par des disponibilités de nombreuses centaines de millions, on voit l'État français, comme un commerçant be demander en pleine:

paix à la Banque de France des avances de plus en plus considérables, et son compte courant chez cet établissement tomber à un niveau bien inférieur aux 180 millions de francs qu’il lui doit d’une façon permanente. Au 19 janvier 1911, il n’était plus créditeur dans son compte ordinaire que de 91 millions, c’està-dire qu’en réalité il était à découvert de 89 millions de francs. Voilà également un côté de nos finances qui méritait d'être étudié de très près et qui Va été tout récemment par nous dans un volume dont le titre indique l'objet : Banques d'émission et Trésors pu- Olics (1).

La partie de notre ouvrage consacrée à la France permet de vérifier sur le vif en quelque sorte l’exacti-

tude des observations que nous venons de présenter

(1) Un vol. in-8° chez Hachette et Ci, par Raphaël-Georges Lévy,

der à la gestion du Trésor Hi de même l'étude quelle nous nous sommes livrés sur les principales nques d'émission du monde nous a permis de mettre “lumière les lois qui régissent les rapports de ces ques avec les finances publiques. C’est là un côté plus importants de l’économie des nations, qui avait pas jusqu'ici été toujours apprécié à sa (re valeur dans les travaux relatifs à ces matières et qui apparaît avec une singulière clarté pan on approfondit les recherches historiques et qu'on multiplie sobservations contemporaines sur ce terrain.

Les banques d'émission ont pour objet de créer la onnaie fiduciaire, le billet, qui représente les espèces étalliques et qui, circulant avec une facilité bien plus ande, multiplie singulièrement les échanges et les ansactions de toute nature. Ce papier, qui porte la signature des banques et constitue de leur part une promesse de payer à vue, au porteur, la somme qui y est mentionnée, possède ee dans une certaine me- “sure la vertu monétaire. On s’explique dès lors que l'autorité publique intervienne dans l’organisation des …ctablissements qui créent le billet, le mettent en cir- …culation et doivent toujours être prêts à le reprendre, Cest-à-dire à en rembourser la valeur. C’est d’ailleurs lorsque le public est certain qu’il n'éprouvera aucune difmiculté à échanger le papier contre l'or qu’il s’abstient de procéder à l'opération. [1 lui suffit de savoir qu'il peut le faire à tout moment : mais il ne faut pas qu 1l it le moindre doute, la moindre inquiétude à cet égard, car aussitôt alors. il refusera de faire crédit à la oignature qu'il acceptait jusque-là, et la confiance “perdue ne se rétablira pas aisément.

Il résulte de ces explications que l'opération de | l'émission du balet de banque est en réalité une opéra-

tion commerciale; l’idée de crédit y pa au premiet) chef. L'intervention de l’État ne doit s'exercer ques pour poser certaines règles générales, d’après lesquelles devront opérer les banques, par exemple en ce qui concerne la conservation d’une encäisse proportionnée à la circulation, la défense d’immobiliser les ressources sociales, la limitation de l’échéance des valeurs escomptées.

Mais il arrive fréquemment que la Haique d’émission ayant acquis la confiance du public, et son billet circulant avec une facilité croissante à l’égal des monnaies, auxquelles les particuliers les préfèrent pour les usages journaliers, l'État cède à la tentation de se procurer des ressources en demandant à la Banque de. lui consentir des avances. Les politiciens à courte vue s’imaginent qu'il suffit de mettre en mouvement la planche à graver les assignats pour créer de la richesse, Si la Banque cède aux injonctions du pouvoir exécutif, elle se met elle-même dans une situation difficile, parce que les nouveaux billets qu’elle lance ainsi dans la circulation n’ont d'autre garantie que la promesse du Trésor de rembourser un jour la Banque, et que les porteurs peuvent mettre celle-ci en demeure de les rembourser à toute minute, bien avant que son débiteur principal ait songé à s'acquitter vis-à-vis d’elle. Elle est alors amenée à demander au ministre des finances de décréter le cours . forcé, c’est-à-dire de la délier de l'obligation de remettre des espèces métalliques en échange de ses billets, qui perdent aussitôt leur qualité de monnaie de banque et ne sont plus que du papier-monnaie. Il faut bien observer que cette détérioration se produit sous l'influence des exigences de l’État et non pas en vertu du jeu naturel des opérations de l'établissement. Si celui-ci était laissé en face de sa clientèle ordinaire, à laquelle il est libre de prêter son concours dans la mesure qu'il juge compatible avec la sécurité de ses

s, il n'aurait nul besoin de mesures exceponnelles ; et si par hasard 1l les réclamait, l’ État serait n droit de les refuser, parce que le one nstitutions de banque doit être tel que les ressorts jent pas à être faussés.

- L'histoire de tous les pays modernes confirme cette théorie. Si l'Autriche et la Russie, pendant presque tout le dix-neuvième siècle, ont Run des maux qu entraine le cours forcé, c’est que les banques de ces deux empires n'avaient cessé de fournir des avances aux budgets. Les deux gouvernements, à peu près à la mème époque, ont pris la résolution d’en finir une fois ur toutes avec ce régime instable et dangereux : ourd'hui leurs billets de banque sont, en droit ouen it, remboursables en roubles et en couronnes d’or. Il instructif de lire le récit des efforts qui ont été nééssaires pour atteindre ce but : l’origine en remonte loin dans l'histoire économique de Vienne et de Saint- Pétersbourg (1). Il ne faudrait pas qu'en France nous nous laissassions aller à glisser insensiblement sur une pente dangereuse et à demander, en pleine paix, à la Banque un concours qui serait de nature à affaiblir sa Situation et à la priver par avance des moyens d’action “quelle doit tenir en réserve pour les époques de crise. Nous avons connu, nous aussi, les affres du papiermonnaie, et d’une on plus Te et plus désastreuse ; qu aucune autre nation. Les billets de la Banque royale “de Law, sous la Régence; les assignats de la première Mébolution (2 2) ont été l'expression, au point le plus u, de ce que peut être, ou plutôt ne pas être, un “papier-monnaie, puisque dans les deux cas la valeur En est témbée à zéro.

1) Voir en particulier les chapitres 1v et xi1 de Banques d'émission et Trésors publics. È (2) Voir le chapitre 1° de Banques d'émission et Trésors publics.

de 4 060 millions qui ee presque les t de sa circulation de 5411 millions (situati vrier 1911). Il est certain que sa position quoique moins favorable qu’elle ne l'était il: y

alors que la proportion du numéraire par rappo billets était de 85 pour 100, — et la mauvaise de 1910 explique aisément cette différence” — es

naire d’en exiger une plus tes Ua conven de genre nous ferait entrer dans une voie

que dans le sien propre.

Quoi qu’il en soit, on voit par pi liens étroits cette question de la He d'émission se rattache ah celle des finances nationales, et combien il faut avoir soin, en temps normal, de ne pas faire de la première la servante des secondes, sous peine de compromettre gravement le crédit de Dee sans donner aux autres une aide bien efficace. Il nous a paru nécessaire, après avoir montré la situation réelle de notre. trésorerie, de mettre le pays en garde contre telle solution empi-| rique qu’on va lui recommander pour essayer de com

ë ta je Banque de France. Il faut, plus que ais, défendre avec un soin jaloux nos réserves de rre et ne pas les gaspiller follement en temps de

thènes aussi, au cinquième siècle avant Jésusist, voulut mettre son budget en équilibre en puiant dans les trésors des dieux, amassés à l’Acropole; richesses d'Athéna-Polias représentaient alors lque chose d’analogue à ce que sont aujourd’ hui les ncaisses de nos Brands instituts d'émission. Quand les successeurs de Périclès eurent besoin de ressources “jour faire face aux orages qui s'amoncelaient de tous

ôtés, ils ne trouvèrent plus celles que la sagesse de Mleurs prédécesseurs avaient voulu laisser intactes. Les iprunts faits à la déesse ne lui avaient pas été remboursés. On ne trouva plus de quoi équiper l’armée ni a flotte, c'en fut fait de l’hégémonie athénienne. A imot-cinq siècles de distance, ces souvenirs sont utiles à méditer.