INTRODUCTION

Candidature officielle et pression administrative.

L'élection a été, en France, depuis 1791, sauf pendant le Consulat et le Premier Empire, le mode de recrutement de la plupart des assemblées délibérantes. Un certain nombre d'hommes, à qui les lois en vigueur conféraient, à des conditions différentes suivant les régimes, la capacité électorale, ont été appelés à désigner les membres de ces assemblées.

Dans presque tous les cas, le choix des votants était déterminé par des considérations d'ordre politique. L’option entre des candidats acquérait ainsi une plus iaute portée puisqu'elle engageait les intérêts supérieurs de la nation. C’est en ce sens qu'il est vrai de dire qu’une élection générale est une consultation nationale, étant admis que le pays exprime ses désirs et ses volontés par les voix des électeurs. En fait, par suite, depuis 1791, la période qui s’étend de 1800 à 1814 exceptée, les élections ont eu, en France, un sens et une portée politiques.

Puisqu'uneélection estune consultation du pays, dont l’avenir dépend des votes émis, le gouvernement qui préside à la vie publique ne sauraits en désintéresser. Mais il peut prendre des attitudes différentes, orienter son action dans des sens divers.

Ou bien, se proclamantarbitre impartial du combat politique dans lequel, volontairement, il renonce à s'engager, il observe à l'égard des adversaires une

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neutralité parfaite, tout en assurant, en vertu de la haute fonction de police qui lui appartient, des droits égaux à tous les candidats, et en exigeant de chacun l'application des lois ainsi que le respect de l’ordre public ;

ou bien il entre activement dans la lutte, soit le masque au visage, en pratiquant une intervention occulte, soit à découvert, en proclamant publiquement: tels principes sont mes principes ; les candi” | dats qui les adoptent sont mes candidats ; voter pou M'", c’est voter pour moi.

Il va de soi que dans cette compétition le gouvernement devenu champion mène la lutte en conséquence. Il met en action toutes ses forces, notamment la puissance administrative dont il dispose et qui est si grande dans un Etat centralisé comme la France. C'est dans ces conditions qu’éclosent les candidatures officielles.

Dans tous les cas, le but d’un gouvernement qui pratique une intervention électorale est d’obtenir des électeurs une approbation de sa politique, comme s'il reconnaissait qu’il est responsable devant eux. Cette approbation affecte une forme indirecte, sauf en cas de plébiscite, par le vote en faveur des candidats qui se réclament du gouvernement. Tautôt celui-ci leur confère son investiture et les proclame ouvertement ses candidats ; tantôt il se contente de leur accorder son appui, ostensible ou occulte, mais sans déclarer explicitement que sa propre cause et la leur sont solidaires. |

Ici apparaissent les deux formes de l’action gouvernementale s’exerçant sur les élections.

Dans l’une, le gouvernement, neutre en apparence, affirme l'entière liberté du choix des électeurs ainsi

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que son impartialité entre les candidats ; mais, par les agents d’une administration rigoureusement hiérarchisée et disciplinée, il manifeste sa volonté sur tous les points du territoire ; il atteint tous les électeurs pour essayer d'obtenir d'eux par promesses, par faveurs ou par intimidation, en un mot, par voie de corruption ou de contrainte, un vote favorable. C'est la forme de l’intervention administrative ou de la pression officielle.

Dans l’autre, le gouvernement met en œuvre les mêmes moyens d'action, en faveur de candidats désignés par lui ou qu’il a agréés, mais qu’il présente en tout cas explicitement et officiellement comme ses candidats ; tous les autres, sans distinction de principes ui de programmes, étant considérés par suite comme des adversaires ou des ennemis du gouvernement. Ainsi l'électeur, dans la mesure restreinte où l’action administrative le laisse libre dans l'émission de son vote, est invité à se prononcer pour ou contre le gouvernement. C’est la forme de la candidature officielle. Celle-ci, par le fait même qu’elle suppose le gouvernement engagé à fond dans l'élection, entraîne toujours avec elle, en France, l'intervention

administrative.

Il est facile, tarit qu'on reste dans le domaine abstrait de la spéculation politique, de différencier avec précision ces deux formes de l'action électorale des gouvernements, et de donner aux formules «intervention administrative» et «candidature officielle » un sens plein et véritable. Mais cette rigueur théorique s’applique mal aux faits complexes de la réalité politique. Dans les luttes que l’histoire ou la vie actuelle nous présentent, ces deux formes se pénetrent jusqu’à constituer un tout dont les éléments sont le

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plus souvent inséparables, au pointque l’on présenterait une vue déformée des évènements si l’on s'obstinait à les considérer isolément, du moins en France.

Daus les divers cas que nous aurons à examiner l’un ou l'autre de ces éléments serévèle prédominant, mais ils ne sont jamais séparés. De sorte que nous avons été amené dans ce travail, pour tenir compte de cette liaison constante, à ne pas nous borner à l'étude des faits de candidature officielle, au sens rigoureux des mots, mais à considérer d'une manière plus large l'intervention des gouvernements dans les élections depuis 1851.

Nous reconnaissons que le titre donné à cet Essai est, par suite, d’une justesseseulement approximative. Nous nous sommes arrèté au terme que nous avons adopté, en dépit de son impropriété partielle, pour nous conformer à l'usage constant du langage politique, lequel ne distingue pas rigoureusement, comme nous l'avons fait plus haut, la candidature officielle stricto

sensu, de l'intervention administrative. Témoin la détnitién suivante, faite par M. Steeg, Ministre de l'Intérieur, à la tribune du Sénat (1): « La candidature officielle est celle qui est délibérément voulue par le gouvernement, celle pour le triomphe de laquelle on emploie la corruption, l'intimidation, bref tous les moyens qui peuvent être mis à la disposition d'un ministère sans scrupules ».

Il y a bien de l’imprécision, on le voit, dans cette définition, surtout dans sa première partie. Mais, en raison même de son indétermination, elle nous paraît convenir à la complexité des faits et des situa tions politiques auxquels elle s'applique, parce qu’on

(1) Discours au Sénat, 10 décembre 1920. Jour. Off. du 11 déc. 1920. p. 1878.

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ne saurait les enfermer sans violence et sans mutilation dans le cadre strict d’une classification rigoureuse (1).

À maintes reprises, pendant la Restauration, la Monarchie de Juillet, le Second Empire et la Troisième République, les partis d'opposition ont élevé des protestations contre l'intervention du gouvernenement dans les élections, contre la pratique de la candidature officielle qui se révèle par là même aussi ancienne que le régime représentatif. De leur côté, par contre, certains ministres ont solennellement affirmé leur droit, proclamé même leur devoir d'exercer une action électorale effective.

Trois grands débats surtout ont soulevé cette question dans toute son ampleur devaut une Chambre française, depuis 1851, eu cours de la période à laquelle nous avons limité notre étude.

Le 12 janvier 1864, après les élections de 1863, une discussion s'ouvrit à propos de l'amendement suivant à l’Adresse: « la liberté électorale, méconnue et violée par le système des candidatures officielles, est la première des libertés politiques ». Pendant quatre séances, Ernest Picard, Jules Favre, Thiers, dans les rangs de l'opposition; — Rouland, Ministre, Président du Conseil d'Etat, Rouher, Ministre d'Etat, au nom du gouvernement, soutinrent une longue lutte oratoire, très ardente, qui aboutit le 15 janvier au rejet de l'amendement par 205 voix contre 43 (2).

(1) Sur une série d'actes qui ne sont pas des actes de candidature officielle, voy. Eug. Pierre: Traité de Droit politique pp.202-206 et Supplément p. 101.

(2) Y. Moniieur offfciel de l'Empire français des 13, 14, 15 et 16 janvier 1864.

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La question fut reprise le 23 février 1870. Jules Favre et ses amis interpellèrent le gouvernement à la tète duquel était Emile Olivier, Garde des Sceaux, pour savoir de lui s’il entendait persévérer dans le système des candidatures officielles. » (1). Successivement Jules Favre, Ernest Picard, Jules Grévy, Jules Simon, s’élevèrent contre l'intervention du gouvernement dans les élections, intervention devenue, d'après eux, particulièrement abusive et dangereuse depuis que l’Empire avait revêtu la forme parlementaire.

Des Mamelucks, Dugué de la Fauconnerie, Granier de Cassagnac surtout, se firent les défenseurs de la candidature officielle, Mais Emile Olivier, après avoir justifié l’usage constant que l'Empire en avait fait jusque là, déclara nettement que « toute l’application d’un ministère libéral dit être de ne jamais l'exercer. Il doit par son langage, par ses actes, animer, exciter assez le pays pour qu'il puisse abandonner aux électeurs seuls le soin de le défendre », affirma t-il.

Après le 16 mai et les élections législatives de 1877, Albert Grévy, au nom des républicains, déposa, à la séance du 12 novembre, un projet de résolution tendant à la nomination d'une commission d'enquête dont ce considérant définit la mission : «la campagne au cours de laquelle, pendant cinq mois, toutes les lois ont été violées pour exercer sur les élections une pression illégitime a été couronnée par le scandale de la candidature officielle s’étalant sous une forme etse manifestant par des procédés qui ont révolté la

(2) V. Journal officiel de l'Empire français des 24 et 25 février 1870. ,

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conscience publique. ». De Fortou, Ministre de l’Intérieur ainsi que de Broglie, Garde des Sceaux et Président du Conseil, défendirent la politique suivie par le gouvernement de Mac-Mahon. Invoquant le péril social né de la propagande du parti radical, ils réclamèrent pour le pouvoir responsable de la défense de la Société le droit de désigner aux électeurs les candidats de son choix par des affiches blanches, « manière la plus simple, la plus loyale, la plus correcte », de leur faire connaître les noms des hommes qui s'étaient engagés à suivre sa politique. Albert Grévy, Léon Renault, Jules Ferry et Gambetta s’élevèrent contre l'intervention du gouvernement dans les élections. (1) Jules Ferry notamment, à la séance du 14 novembre, s’attacha à montrer, dans un discours véhément, que la candidature officielle était « la honte et le fléau de la patrie ».

Au cours de ces trois grands débats où, des deux côtés, tant de talent fut mis en œuvre, les orateurs du gouvernement invoquèrent les précédents pour justifier leur po:itique électorale. C'est ainsi que successivement Rouher, Olivier, de Fortou firent à la tribune l’histoire de l'intervention gouvernementale et administrative dans les élections. Leurs exposés, qui se complètent, sont pour nous du plus haut intérêt, car ils renferment la précieuse substance des documents les plus confidentiels conservés dans les archives du Ministère de l'Intérieur. Rouher, Emile Olivier, de Forton en «vaient la libre disposition ; ils les ont utilisés sans aucun ménagement pour les gouvernements antérieurs.

Des faits cités au cours de ces discussions ilrésulte

(1) Journal Officiel des 13, 14, 15 et 16 novembre 1877.