PRÉFACE

Nous nous sommes proposé dans cette étude de donner un exposé aussi exact et aussi complet que possible de Torganisation et des attributions des Chambres législatives, sous l'empire des lois constitutionnelles qui nous régissent, ainsi que de la procédure qu'elles suivent dans leurs divers travaux et de leur régime intérieur. Mais pour bien faire comprendre leur fonctionnement actuel, pour éclairer les principales questions que rinsuffîsance des textes et les variations des opinions font surgir journellement, il a été indispensable de remonter à l'origine même du gouvernement des Assemblées en France, à la grande date de 1789. Nous avons pu ainsi reconstituer les vraies traditions politiques de notre pays, traditions que les réactions momentanément triomphantes ont pu recouvrir quelquefois, sans pouvoir jamais les dérçiciner.

Nous avons notamment cru devoir reproduire les discussions qui, dans la grande Constituante et dans la

Convention, comme plus tard dans la Constituante dé 1848 et dans TÂssemblée nationale de 1871, ont abouti à rétablissement d'une Assemblée unique ou de deux Chambres. Nous avons relevé également les règles constitutionnelles ou législatives qui depuis 1789 jusqu'à ce jour ont fixé les conditions de l'électorat et de Téligibilité politiques et la procédure des élections. Enfin nous nous sommes particulièrement appliqués à mettre en lumière les pouvoirs respectifs des Chambres législatives, ainsi que leurs rapports avec le Pouvoir exécutif, rapportsqui donnent l'exacte mesure de la réalité et de la sincérité du gouvernement parlementaire.

L'établissement du gouvernement parlementaire sous la forme démocratique et républicaine, dans un pays de traditions et de mœurs monarchiques, ne put se faire d*un seul coup. L'effort de tout un siècle n'y a pas suffi, et les générations futures auront longtemps encore, auront sans doute toujours à travailler à ce grand œuvre. Il semble toutefois que la base de l'édifice tout au moins est désormais solidement assise, et que l'un des principaux obstacles qui se soit opposé à cet établissement est définitivement écarté. Cet obstacle était l'idée excessive que l'on s'était faite du principe si juste en soi et si nécessaire de la séparation des pouvoirs et spécialement de la séparation du Pouvoir législatif et du Pouvoir exécutif. Disciples convaincus de Montesquieu, mais dépassant certainement sa pensée et exagérant sa doctrine, les constituants de 1789 et de l'an III, suivis encore de trop près, quoique avec quelque réserve; par ceux de 1848, avaient cru assurer la stabilité et le bon fonctionnement de la Constitution en cantonnant chacun des deux pouvoirs dans des attri-

butions nettement définies et dans des limites infranchissables, sans pénétration réciproque, sans aucune prise de l'un sur l'autre. De là des conflits à la fois inévitables et insolubles, car le Législatif n'avait aucun moyen constitutionnel de contraindre l'Exécutif à l'obéissance, ni l'Exécutif aucun moyen de faire appel à un pouvoir supérieur pour résoudre les différends qui pouvaient surgir entre lui et le Parlement.

La solution de ce problème ne s'est dégagée que peu à peu sous la monarchie constitutionnelle. Elle se compose de deux facteurs : premièrement, la création d'un conseil des ministres, solidairement responsables pour les actes de gouvernement, pris dans les Assemblées ou du moins indiqués par les votes des Assemblées, prenant part à toutes leurs délibérations, apportant dans le gouvernement la volonté du Parlement, et dans le Parlement les principes, les traditions, les nécessités du gouvernement^ ; secondement, la possibilité de faire trancher par un juge souverain les différends prolongés qui peuvent se produire entre le Législatif et l'Exécutif. C'est à quoi Ton est arrivé par le droit de dissolution, c'est-à-dire le droit d'appel au corps électoral, soit, sous le régime du suffrage universel, à la nation.

La république parlementaire de 1875 a emprunté à la monarchie constitutionnelle ce double organisme en l'adoptant plus ou moins heureusement à la forme républicaine. C'est le Parlement qui imprime la direction au gouvernement et qui désigne au chef du Pouvoir exécutif, sinon les personnes, au moins les opinions dont les représentants doivent former le ministère. Et le ministère ainsi constitué non seulement

dirige Tadministration, mais encore fournit au Parlenient, pour la confection- même des lois, les documents administratifs et tous les renseignements qui peuvent l'éclairer . Bien plus, parle droit d'initiative qu'il exerce concurremment avec les membres des deux Chambres, il saisit le Parlement de toutes les questions qui lui paraissent intéresser la nation. Dans les temps ordinaires, cette pénétration réciproque du Pouvoir législatif et du Pouvoir exécutif fonctionne sans grande difficulté. Mais il peut arriver que sur des questions de haute importance, les deux pouvoirs ne soient pas d'accord. Dans ce cas, deux situations peuvent se présenter. La Constitution qui nous régit pose bien en principe que le Pouvoir législatif prime l'Exécutif et lui impose sa loi; mais le Pouvoir législatif lui-même est divisé en deux branches, le Sénat et la Chambre des députés . Si les deux Chambres sont en parfait accord, pas de doute, c'est au Pouvoir exécutif à se soumettre : le Parlement a le droit de l'y contraindre, puisqu'il a la plénitude du Pouvoir législatif, et il en a la force, puisqu'il possède à l'égard des ministres, et même en certains cas vis-à-vis du Président de la République, un pouvoir de juridiction. Mais si les deux Chambres sont ellesmêmes divisées, si l'une d'elles est contre Tautre avec le Pouvoir exécutif, la nécessité s'impose de s'adresser au juge suprême, à la nation, et la forme de cet appel est la dissolution.

La Constitution de 1875, à la différence de toutes les Constitutions républicaines antérieures, admet ce droit de dissolution, mais sous une forme toute nouvelle, qui n'a pas été assez remarquée et qui en fait peutêtre le trait le plus saillant de nos institutions ^C"

tuelles. En effet, tandis que, sous la monarchie constitutionnelle, le droit de dissolution était un attribut essentiel et exclusif du pouvoir royal, la Constitution de 1875 ne permet au Président de la République de l'exercer que sur l'avis conforme du Sénat. Et d*un autre côté, tandis que la Constitution presque en toute matière reconnaît aux deux Chambres des pouvoirs égaux et identiques, la Chambre des députés seule peut être dissoute. Le Sénat ne le peut pas.

Il nous a paru que cette organisation du droit de dissolution a une importance capitale, notamment en ce qui concerne la détermination exacte et précise des droits respectifs des deux Chambres. Quand, en effet, le Parlement se compose de deux Chambres, il ne suffit pas de dire que c'est le Parlement qui imprime et impose sa direction au Pouvoir exécutif. Les textes ont beau mettre les deux Chambres sur le même plan, leur donner les mêmes pouvoirs d'initiative et de vote, leur reconnaître les mêmes droits de contrôle ; il est dans la force des choses que le pouvoir de direction appartienne, en réalité, à Tune des Chambres. Et la Chambre à laquelle appartient ce pouvoir prépondérant, c'est la Chambre des députés. Il en était ainsi déjà sous la monarchie constitutionnelle, et l'on n'avait pas de peine à justifier alors la prépondérance politique de la Chambre des députés : il suffisait en effet de constater que, issue de l'élection, elle représentait ou était censée représenter la volonté nationale en face de la Chambre des pairs nommée par le roi. Par la même raison, la Chambre revendiquait en. droit et faisait toujours prévaloir en fait son droit prépondérant dans le vote des lois de finances. Si les mêmes solutions s'imposejit,

selon nous, sous l'empire de la Constitution de 1875, il est certain que le même argumentne. les justifie plus avec une égale autorité. Le Sénat actuel, eo effet, est aussi indépendant du Pouvoir exécutif que la Chambre elle-même, et presque autant que celui-ci, il peut se considérer comme le représentant et comme l'organe delà volonté nationale. C'est la principale raison qu'ont toujours invoquée ceux qui s'appellent les défenseurs des droits du Sénat. Mais ils ont oublié que, d'après la Constitution, non seulement le Sénat ne peut être frappé de dissolution, mais que son esprit ne peut pas même être modifié, comme il pouvait l'être sous la Restauration par l'adjonction de nouveaux membres. Si doncun conflit s'élevait entre lo Sénat et le Pouvoir exécutif, alors même que celui-ci serait appuyé par la Chambre des députés, le conflit serait constitutionnellement insoluble. Au contraire, si un conflit éclate entre le Pouvoir exécutif et la Chambre, et si le Sénat se range du côté du Pouvoir exécutif, ce conflit trouvera sa solution légale et relativement facile, dc^ns l'exercice du droit de dissolution, dans l'appel â la nation. De là ressort clairement, selon nous, la Justification de la prépondérance, non contestée d'ailleurs, de la Chambi-e des députés en matière politique, et aussi celle de sa prépondérance, très contestée, en matière budgétaire. Nous avons cru devoir insister tout particulièrement sur ce point de vue, parce qu'il est à nos yeux le caractère le plus original de la Constitution qui nous régit, et qu'il a été très rarement mis en lumière dans les discussions nombreuses et passionnées où. les droits respectifs des deux Chambres ont été débattus.

Nous n'en dirons pas davantage ici. L'étude que nous

publions est nécessairement fragmentaire; elle ne pouvait traiter que d'une portion des pouvoirs publics ; mais, dans les limites où nous avons dû nous renfermer, nous espérons n*avoir omis rien d'important et n'avoir mentionné rien d'inutile.