ORIGINE ET ORGANISATION DES CONSULATS

364. L'antiquité connaissait déjà des institutions qui avaient pour objet la sauvegarde des étrangers : il suffit de rappeler la proxénie chez les Grecs, Vhospitium, \e patronattis et \e prxtor peregriniis chez les Romains; mais les consulats proprement dits ne datent que du moyen-âge et, plus particulièrement, des croisades. A compter surtout des expéditions entreprises pour la conquête des Lieux Saints, les peuples commerçants du Midi fondèrent des colonies marchandes sur le littoral oriental de la Méditerranée. La première préoccupation de ces colonies fut, pour sauvegarder leurs intérêts commerciaux et leur autonomie, de s'affranchir de la juridiction territoriale, ce qui leur fut possible par l'effet d'une tolérance de la souveraineté du pays où elles étaient fondées, étant donné que l'on acceptait alors facilement le principe de la personnalité des lois en vertu duquel chacun pouvait relever des institutions légales de sa patrie d'origine. Pour atteindre ce but, les colonies dont nous parlons éliront parmi elles des juges ou consuls qui eurent pour mission de les diriger, en môme temps qu'ils étaient investis de la juridiction entre leurs nationaux. Certaines villes, comme Marseille au xni® siècle, établirent elles-mêmes leurs consuls dans les colonies fondées par elles, et les cités de la Ligue Hanséatique

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procédèrent de même dans leurs comptoirs de la mer du Nord et de la Baltique en créant les aldermanns. Au surplus, l'usage des légations permanentes pour représenter les Etats n'étant pas encore répandu, les consuls remplissaient également les fonctions diplomatiques. Peu à peu, les gouvernements prirent rhabitude de nommer eux-mêmes, en les investissant d'un caractère officiel, les consuls qui prirent alors la qualification de missiy tandis qu'auparavant, désignés par leurs compatriotes à l'étranger, ils n'étaient que electi.

Mais l'envoi d'un fonctionnaire exerçant le droit de juridiction sur ses nationaux ne pouvait plus être toléré quand les souverainetés territoriales se furent accentuées et voulurent exercer leur autorité sur tout leur domaine. La création des légations permanentes dépouilla les consuls de leur mission diplomatique et, privés en môme temps de la juridiction, ils n'eurent plus qu'un rôle d'agents chargés de surveiller et de défendre les intérêts de leur nationaux, spécialement au point de vue commercial.

Ce n'est que dans les Etats hors chrétienté que, pour les raisons indiquées plus haut, la mission des consuls a conservé toute l'étendue qu'elle avait dans le principe, spécialement au point de vue du droit de rendre la justice.

365. Quand les consuls furent officiellement investis de leur mission par le gouvernement, on dut se préoccuper d'assurer leur organisation et de fixer leurs attributions.

En France, cette œuvre a été accomplie successivement par le Mémoire au Roi, de Colbert, en 1669 ; par la grande ordonnance sur la marine de 1681 ; puis par l'ordonnance de 1781 que commenta et précisa la circulaire du ministre des affaires étrangères du 8 août 1814. L'institution des consulats a été réformée par une série d'ordonnances parues en 1833 et dont l'ensemble constitue un modèle imité par la plupart des pays étrangers.

366. Pour se rendre compte du caractère des consuls, il faut distinguer les consuls nommés directement par le gouvernement, qui suivent l'ordre hiérarchique de la carrière, sont rétribués par l'Etat et à qui toute autre profession est interdite, de ceux qui, quoique exerçant une profession particulière, généralement le commerce, sont simplement appelés à suppléer les consuls proprement dits, dans les localités où ces derniers ne

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peuvent se trouver. On appelle souvent les premiers consules 7nissi ou consuls de carrière, les seconds ne sont que des rorww/w electi, parce qu'ils sont souvent désignés par le consul qui les délègue, ou des agents consulaires.

367. Consuls de carrière. — L'Administration des consulats, en France et dans la plupart des pays, est composée de fonctionnaires nommés par le chef de l'Etat, sauf aux Etats-Unis où le Président les nomme avec le concours du Sénat (const. art. Il, sect. 2, 2); après avoir dépendu du ministère delà marine, elle relève en France, depuis le décret du 14 février 1793, de celui des affaires étrangères.

L'ensemble des consulats français dans un pays étranger forme un (établissement consulaire qui est subdivisé en arrondissements embrassant l'ensemble du pays. Dans la plupart des Etats, par esprit d'économie, l'ambassadeur ou autre représentant diplomatique est le chef de rétablissement consulaire; depuis 1890, la France n'a plus même de consuls aux sièges des ambassades, le représentant diplomatique remplissant, en même temps, les fonctions consulaires. L'Angleterre seule maintient des chefs d'établissement consulaires distincts du représentant diplomatique.

La classification adoptée en France est celle de consuls généraux, consuls de 1'' et de 2"* classe, de vice-consuls (Ordon. 20 août 1833 ; décrets du 20 sept. 1880 et 12 nov. 1891).

D'ailleurs, quel que soit leur grade, tous les agents des consulats ont des fonctions égales et indépendantes; ils communiquent tous directement avec le ministre des affaires étrangères de leur gouvernement : ils sont seulement placés sous la surveillance administrative du chef de l'établissement consulaire.

Dans les pays fédérés ou confédérés, l'administration consulaire devrait être une, de même que les consuls étrangers devraient pouvoir exercer leurs attributions dans leurs rapports avec la Fédération ou la Confédération tout entière. Cependant, en Allemagne, si l'Empereur nomme seul les consuls à l'étranger pour l'Empire fédéral tout entier, après avis du Comité fédéral pour les relations commerciales (art. 56 de la Constit.), chaque Etat de l'Empire peut recevoir des consuls étrangers spéciaux pour son territoire, en môme temps qu'il y a des consuls autorisés par l'Empire fédéral lui-même.

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368. Les agents subalternes des consulats, en France, sont les suivants : 1** les secrétaires interprètes, à Tadministration centrale, à Paris ; 2^ les drogmans ou secrétaires interprètes des consulats d'Orient, recrutés parmi les indigènes élevés dans ce but à Paris, ou Jeunes de langues, et parmi les élèves de TEcole des langues orientales vivantes ; 3° les chanceliers, qui cumulent les fonctions d'archiviste, greffier, huissier, notaire et trésorier, sans parler de leur rôle dans la rédaction des actes de Téta t civil; dans les Echelles du Levant le chancelier est un drogman désigné par le chef de TEtat (Ordon. du 26 avril 1845, art. 7).

Tous ces agents sont salariés par TEtat comme les consuls et, comme eux, ne peuvent se livrer à une autre profession, notamment faire le commerce (Ordon. du 28 août 1833, art. 24).

368 bis. Les agents consulaires sont délégués par les consuls pour les remplacer dans les localités où ils ne peuvent se trouver, généralement commissionnés par les consuls eux-mêmes et agissant sous la responsabilité de ces derniers. On les appelle vice-consuls dans les postes les plus importants et, dans certains pays, par exemple en Espagne, ils portent toujours ce titre.

A la différence des consuls de carrière et de leurs agents subalternes, qui doivent toujours être citoyens français (Décret du 24 juin 1886), les agents consulaires sont souvent des nationaux du pays étranger, généralement pris parmi les commerçants familiarisés avec les affaires maritimes. Ils n'ont pas de traitement fixe et reçoivent seulement, à titre d'indemnité, certains droits sur les actes qu'ils rédigent ou qu'ils visent.

Le décret du 18-20 septembre 1880 a créé les vice-consuls qui sont nommés par le chef de l'Etat et ont le caractère de fonctionnaires publics français, distincts ainsi des agents consulaires dont nous venons de parler. Le décret du 12 novembre 1891 fait de cette fonction la première étape, après le concours d'entrée, de la carrière des consulats. Un décret du 29 février 1880 a créé aussi les consuls suppléants remplaçant les élèves consuls ou attachés consulaires, que le décret du 12 novembre 1891 qualifie encore d'élèves consuls en leur imposant un stage dans les consulats.

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