INTRODUCTION. XI

d'ordre dominait dans tout le pays. La lassitude^ le découragement, l'exil, avaient triomphé de plus d'un citoyen jadis rebelle à tous les caprices du pouvoir comme à toutes les injures de la fortune. Plus d'aristocratie pour essayer de ressaisir une influence locale. La bourgeoisie n'existait pas encore, ou ce qui la représentait en ce moment manquait de direction, de science et d'autorité. Dès lors, il est naturel que le premier Consul, en homme de génie qui juge immédiatement son temps, se soit attribué un pouvoir plus que royal aussitôt acclamé par le pays. Il ne faut ni trop louer Napoléon, ni trop le maudire de la place qu'il prit dans le gouvernecaent, du ressort énergique dont il dota l'autorité qu'il s'attribuait. La centralisation vint comme d'elle-même après les orages de la Révolution, les faiblesses et les misères du Directoire. Et une centralisation aussi puissante devait conduire promptemënt au despotisme ; c'est ce qui arriva en efl'et. La loi du 28 pluviôse an VIII est restée, de l'aveu de tous, la base de l'administration française moderne. Ce qui a fait la force de cette loi et assuré sa durée, c'est que, comme le Code civil, elle est une transaction heureuse entre le passé et le présent. Elle est simple comme ces rouages auxquels les machines les plus compliquées doivent leur premier élan ; elle est prévoyante et en harmonie avec le caractère permanent de l'administration même. Quoi de plus simple et de plus heureux, en effet, que de distinguer la délibération, l'exécution et le jugement? Cette distinction pourtant était une nouveauté ; c'est par là que l'œuvre de la loi de pluviôse est demeurée vraiment originale, et trois quarts de siècle écoulés depuis ont justifié la sagesse du législateur. Pour que les affaires soient délibérées

il INTRODUCTION.

pline et de probité qui la distinguent ? De longs efforts ont pu seuls amener ces résultats qu'o^t favorisés, du reste, les tendances de notre caractère national.

Lorsqu'à Rome le pouvoir impérial se fut peu à peu substitué à tous les autres pouvoirs, quand il eut absorbé toutes les dignités et toutes les charges de la République, il chercha à faire accepter, presque à faire oublier son omnipotence, en répartissant avec symétrie les emplois, en régularisant l'action de ses subordonnés, en distribuant, du mieux qu'il put, la justice, la police et les diverses fonctions de l'organisme social. Les luttes du forum avaient cessé, la tribune aux harangues était silencieuse, toutes les voix libres se taisaient l'une après l'autre, ou découragées, ou comprimées par la force, ou gagnées par les caresses du despotisme. Le peuple perdait peu à peu le goût de la liberté ; bientôt même il lui en resta à peine le souvenir. Alors un changement profond s'opéra dans l'Empire et l'on vit apparaître cette organisation, si savante et si complexe, que Trajan, Marc-Aurèle, Dioclétien, Constantin ^et Théodose perfectionnèrent successivement. La République avait conquis et gouverné le monde sans une hiérarchie administrative bien définie, sans bureaux, presque sans fonctionnaires. L'Empire multiplia les fonctions, les distinctions, les employés de tout ordre, traçant à chacun son rôle, ses pouvoirs, son costume. Tout fut prévu, tout fut combiné avec une habileté consommée dans ce mécanisme qui faisait mouvoir tous les ressorts du pouvoir. L'administration étendit son réseau sur la surface du monde et l'on vit réalisée la centralisation la plus vigoureuse, la plus effrayante qui fut jamais. On a peine à se figurer quels pouvoirs le préfet du prétoire, un gouverneur

. INTRODUCTION. XIH

à son gré le pays. Ce n'était pas tout encore : au souMnet, le Conseil d'Etat domina tous les agents comme tous les pouvoirs inférieurs; par les règlements d'administration publique, par l'action incessante qu'il exerça durant le premier Empire, le Conseil d'Etat affermit véritablement l'autorité centrale, compléta et inferpréta les lois, et, redressant les erreurs des différents administrateurs, fit aimer cette centralisation absorbante qu'on n'envisage pas aujourd'hui sans une sorte d'effroi.

Au moins, par la formation des listes communale et nationale, le pays sembla-t-il prendre quelque part, durant bien peu de temps, il est vrai, à la désignation de ses administrateurs. Bientôt la volonté de l'Empereur dicta tous les choix, imposa à tous les agents absolument révocables et dépendants des ordres que nul ne songeait à discuter; mais telle était pourtant la force de l'habitude, tel était le besoin d'ordre, que les désastres de 1814 et de 1815 n'ébranlèrent presque pas notre édifice administratif. Le pays, qui maudissait la conscription et les droits réunis, ne demanda pas la suppression des préfets, ni une part plus grande dans la gestion des affaires locales. On réclama, on obtint la liberté politique; un véritable Parlement fut établi, le Gouvernement constitutionnel s'essaya et bientôt s'affermit chez nous ; mais la Restauration continua de nommer les maires, les conseillers de département et d'arrondissement, et rien ne fut relâché de la rigueur de la tutelle administrative. Il semble que la nation tout entière, les yeux tournés vers la tribune, du haut de laquelle de Serre, Foy, Benjamin Constant, Manuel, Camille Jordan lui envoyaient les accents d'une éloquence qu'on n'a point .surpassée, fît peu de cas des libertés locales, et, fière