DE LA

DES ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE

De quelques idées générales qui allaient dominer les constitutions américaines. Comment, dans Jos ^émoersi^es, on peut opposer un centre de résistance à la puieSanujB î)répondcr^te.

Le régime. parlementaire était à peine établi en Angleterre qu'un certain nombre de citoyens, opprimés par les luttes religieuses^ ^abandonnaient la mè3:*é patrie pour aller préparer au delanl^s, mers rétablissemôtfjr de colonies nouvelles. En appôHaht dans Je nowé^aJiutïi'onde la haine de rintolérance qui d^^olait la Grknôé^Bretagne, ils ne se séparaient cependant pas de la métropole. Unis avec elle par le sang, les traditions et les goûts, ils se plaçaient sous sa protection et prenaient bientôt, avec ses lois, le fond même de sa constitution politique.

^ ^^ Divisées au début en trois groupes de provinces distinctes : les unes, organisées en étais royaux, qui q^vaient à leur tête un gouverneur et un conseil colonial nommés par le roi ; les autres, en pays de chartes, qui s'administraient et se gouvernaient librement sous la tutelle de la métropole ; les troisièmes, en provinces feudataires, gouvernées par leurs propriétaires selon les règles de principautés du moyen âge, les colonies d'Amérique prirent, vers le milieu du xvn* siècle, une tendance commune qui les rapprocha sous l'apparente variété qu'elles présentaient encore. C'est en vain qu'on cherche à imposer aux diverses fractions d'un même peuple des constitutions dissemblables ; la nature, plus forte que la main des hommes, rassemble ce qu'ils ont tenté de séparer. Unies par la communauté d'origine et de traditions et guidées par un même besoin d'indépendance, les colonies américaines, quoique parties de points de départ différents, se rencontrèrent bientôt sur le terrain commun de la constitution d'AngJetetf rè.' \' - .

Les provinces royalês:aicaîent dejflHûdi ^t obtenu d'abord une Chambre de dèpjitéâ élus par elles'.iôt'-^geant à côté du conseil colonial nommé par le roi. Les pays, de chartes, désolés par les! querelles religieuses et les provinces feudataires, oppri»iéë§;par une aristocratie*siyan«iée, les suivirent d'un pas -pjixs» lent et plus inégut-jdaijls cette voie. Mais, lorsque l'intiriéwûBjQV eût, £ait'placit*S4a liberté dans les premières et que la'* hiérarchie féjôd^le se fut écroulée dans les secondes, elles atteignirent' le même but, pour ainsi dire, sans efforts. Dès la deuxième moitié du xviii* siècle, l'unité de la constitution politique est à peu près faite dans les colonies. <« La forme du gouvernement, dit Blak-

stone (1), dans la plupart des colonies, est empruntée à celle du gouvernement de l'Angleterre. Elles ont un gouverneur nommé par le roi (ou dans quelques colonies concédées en propriété par le propriétaire) qui est son représentant ou délégué. Leurs assemblées générales qui sont leur chambre des communes, avec leur conseil d*État, qui est leur chambre haute, avec le concours du roi ou du gouverneur son représentant, peuvent faire les lois qu'exigent leurs intérêts et les circonstances. >

Cependant, en pénétrant en Amérique, la constitution anglaise avait pris un caractère essentiellement distinct de celui qu'elle présentait dans la Grande-Bretagne. En Angleterre, la société, sortie de la féodalité et de la conquête, s'était divisée en deux classes qui, montées l'une et l'autre au pouvoir, n'étaient pas encore confondues. Entre elles, il y avait inégalité de droits et de privilèges, et c'est sur cette inégalité même, intimement unie à la liberté, que reposait le gouvernement parlementaire avec le dualisme du pouvoir législatif. En Amérique, la constitution politique allait s'appuyer sur une autre base, car, plus heureux que les Anglais qui ne connaissaient que la liberté, les Américains entraient dans la vie politique guidés à la fois par les idées libérales et les principes égalitaires.

L'égalité avait été en quelque sorte, le point de départ des colonies. Qu'ils fussent venus dans le nouveau monde pour fuir les persécutions religieuses ou pour y chercher la richesse, les premiers colons avaient trouvé l'égalité dans

(1) Commentaires des lois anglaises. Introduction, section IV, page

une commune infortune. Plus tard, elle était sortie du cœur des Américains pour entrer dans les lois politiques. Chassée de la constitution sociale, l'inégalité, sous l'empire de circonstances diverses, s'était, il est vrai, refaite dans les fortunes; les lois électorales étaient même appuyées sur le cens et, dans les provinces méridionales, la richesse constituait encore un réel élément de puissance. Mais la fortune, indépendamment de la naissance, est incapable de fonder une aristocratie durable. En n'apercevant que ce seul élément de distinction entre les Américains, on pouvait prédire qu'ils couraient vers l'égalité politique. Déjà la souveraineté du peuple, dont celle-ci n'est, pour ainsi dire, que l'instrument, naissait et se développait au sein des colonies américaines. Contrainte par les lois de la métropole, l'égalité ne pouvait encore se répandre dans les hautes sphères de la politique ; mais, renfermée au sein de la commune, comme dans son berceau, elle y prenait tous les jours les forces nouvelles qui allaient bientôt lui permettre d'envahir l'État tout entier.

Toutefois, les Américains n'étaient pas moins attachés à l'esprit de liberté. S'ils avaient rencontré l'égalité dans le nouveau monde, ils avaient déjà puisé l'idée de liberté en Angleterre. C'était leur passion dominante et c'est pour la sauver qu'ils avaient abandonné leurs titres, leurs biens, leurs parents et leurs amis. C'est elle qui, jetant dans le sol vierge de l'Amérique des racines profondes, avait effacé la division arbitraire des colonies, banni l'intolérance religieuse, et établi des chambres élues à côté du conseil des gouverneurs ; c'est elle qui protesta contre les injustes exactions de la métropole, qui fit déclarer la guerre, sou-

tint les courages dans répreuve et conduisit les troupes américaines à la victoire.

On aperçoit les conséquences de la coexistence de ces deux principes dans la sphère politique et Theureux amalgame qui allait en résulter au moment où les colonies allaient se constituer à l'état libre.

L'idée d'égalité établit au centre et au-dessus de toutes les institutions le dogme de la souveraineté populaire. Dans les démocraties, le peuple règne sur le monde politique comme le souverain absolu sur son empire ; il est le principe et la fin de toutes choses; tout sort de lui et tout y revient. C'est là qu'est la différence fondamentale qui sépare la constitution américaine de la constitution britannique.

En Angleterre, où la souveraineté du peuple est inconnue, la séparation des pouvoirs repose non seulement sur la dissemblance de leurs attributions mais encore sur la diversité de leur origine. La chambre haute représente l'aristocratie, la chambre des communes le peuple ; la royauté se représente elle-même appuyée sur le principe d'hérédité. Les différents intérêts qui se partagent la nation possèdent ainsi, dans l'organisme gouvernemental, un rouage distinct et l'équilibre qui en résulte maintient la liberté de tous.

En Amérique, la division des pouvoirs ne réside plus que dans la différence de leurs attributions. La puissance législative est chargée de faire la loi et la puissance executive est investie de la mission de l'exécuter ; mais tous les pouvoirs ont une même origine et c'est sous l'influence du même esprit que la loi est faite, qu'elle est exécutée et appliquée aux cas particuliers. Joignez à cela que cet esprit est celui

— iode la masse du peuple, trop peu instruite pour être libérale, trop portée à céder à ses passions pour ne pas être oppressive. Remarquez, en outre, que, dans toutes les démocraties, le peuple, toujours disposé à augmenter sa puissance, tend continuellement vers deux buts : le premier, qui le porte à concentrer toute l'autorité dans le corps législatif et à lui subordonner tous les autres pouvoirs ; le second, qui le conduit à asservir ce corps à ses volontés. Vous apercevrez alors que l'équilibre des pouvoirs est rompu et la liberté menacée sinon détruite.

Mais ridée de liberté vient, en partie, réparer ces dangers. L'égalité nous menace de l'unité de puissance et par conséquent de la tyrannie; mais, la liberté étant ennemie de la concentration des pouvoirs, le premier besoin qu'éprouve le législateur, sous l'empire de cette idée, est de donner des bornes aux forces populaires. Sa tâche est singulièrement diflScile et complexe. Il ne peut opposer au peuple une autre puissance ayant une origine distincte de lui sous peine de détruire la forme démocratique, de paralyser la souveraineté du peuple et de faire perdre toute influence et tout caractère de légitimité à la puissance même qu'il voudrait ainsi établir. Ne pouvant élever ses barrières en dehors du peuple, le législateur est donc contraint de les placer dans son sein ; il ne peut arrêter les excès de la souveraineté populaire qu'en en maintenant le principe, ce qu'il tente de faire en laissant les divers pouvoirs dépendre de la majorité par leur origine, mais en les constituant de manière à ce qu'ils puissent, tout en se contenant réciproquement, se mouvoir avec liberté dans leur sphère, lutter contre les ca-r prices du peuple et se dérober à ses exigences dangereuses.

La division des pouvoirs apparaît alors aux yeux du législateur comme la suprême sauvegarde de la liberté et il est conduit, comme de lui-même, à partager la puissance législative.

Dans quelque pays qu'elle soit établie, la division du pouvoir législatif procurera toujours un double avantage. Organisée pour introduire la discussion et le contrôle au sein de la législature, elle modère l'emportement et la précipitation, prévient les réformes imprudentes, assure à la loi une préparation plus réfléchie et devient ainsi plus propre à découvrir et à consacrer les règles de la justice. Constituée pour servir de barrière à la tyrannie, elle contient les ambitions désordonnées, empêche les mouvements soudains, prête, dans les fluctuations du gouvernement représentatif, son appui au pouvoir menacé, rétablit l'équilibre compromis et assure ainsi le maintien de la liberté.

Mais, c'est surtout dans les pays de démocratie qu'elle manifeste son influence, étant susceptible d'y constituer un centre de résistance à la puissance prédominante.

Toute puissance trop forte, par cela seul qu'elle émane des hommes, porte toujours avec elle un vice originel qui la pousse naturellement à tout absorber. Qu'elle apparaisse dans la monarchie ou qu elle se produise sous la forme républicaine, elle apporte les mêmes menaces et engendre les mêmes maux. Les politiques superficiels ont critiqué tour à tour ces divers gouvernements : c'étaient moins les dépositaires du pouvoir que le pouvoir même qu'il fallait accuser. La Monarchie, comme la République, n'ont jamais par elles seules produit la tyrannie. L'une et l'autre ne se sont pas perdues par leur principe, mais malgré leur prin-

-^ 12 • cipe et par l'excès de leur principe même. On avait confié à leurs représentants un pouvoir trop lourd pour la main des hommes.

C'est ce qu*ont voulu éviter les Américains. Persuadés que les gouvernements ne périssent pas seulement par faiblesse, mais encore par excès de force, et trouvant la puissance prépondérante aux mains du législatif, ils ont songé à le diviser pour le modérer et, en quelque sorte, pour Taflfaiblir. Ils n'ont pas créé deux chambres pour faire monter deux classes au pouvoir, comme en Angleterre, mais pour opposer un frein à l'esprit démocratique; non pour satisfaire surtout aux besoins d'une république fédérative, mais pour empêcher que, de maître, le peuple ne pût devenir tyran.

On répète communément en France que le gouvernement de rUnion, étant assis sur la base d'une fédération d'États, devait, en s'inspirant de sa nature particulière, diviser le pouvoir législatif en deux chambres pour représenter à la fois l'élément du nombre et celui de l'autonomie des États. Lorsqu'on consulte les travaux de la Convention américaine (1), on aperçoit, au contraire, que le rédacteur de la constitution fédérale agitait la question de la division du législatif au point de vue des principes, avant de la discuter au point de vue des besoins de la confédération, de sorte que, si l'existence d'un gouvernement fédéral devait être invoquée pour régler la composition et les attributions des deux assemblées, elle allait, pour ainsi dire, rester étrangère dans rétablissement du principe de leur division. < Ce

(1) Voyez Madis8on*8 popersy t. II, p. 631 et suiv.

-^ 13 qui fait la nécessité â*un Sénat, disaient les Fédéralistes (l), est indiqué par la disposition que toutes les assemblées seules et nombreuses ont à céder à Timpulsion des passions violentes qui s'y élèvent d'un moment à l'autre et à être entraînées, par des chefs de factions, dans des résolutions précipitées et imprudentes ».

Mais il ne suffit pas de axer les principes ; il faut encore les organiser de manière à leur donner une existence assurée. C'est en vain qu'on chercherait à limiter la puissance prépondérante si les bornes qu'on traçait autour d'elle étaient assez faibles pour être éludées. Il serait inutile d'organiser un Sénat si, sous prétexte de contenir la chambre des représentants, il était seulement chargé d'enregistrer ses délibérations ; si, chargé de modérer cette assemblée, il n'avait pas la force nécessaire pour en contenir les ardeurs. En vain, la législature se diviserait alors en deux branches ; sa division ne présenterait plus qu'une apparence trompeuse destinée à masquer, sous une forme libérale, l'omnipotence des majorités.

Déterminer la force de résistance de la haute assemblée sera toujours un des problèmes les plus difficiles dans les siècles démocratiques, car le législateur y sera sans cesse placé entre le danger d'abandonner le peuple à son impulsion irréfléchie et celui de trop comprimer sa volonté éclairée. Bans les deux cas^ le péril est le même ; car, si le despotisme est remis aux mains des assemblées dans celui-ci, il est restitué au peuple dans celui-là ; si, d'une part, le peuple gouverne trop, d'autre part, il est trop gouverné ; la liberté

(1) Voyez The Federalisf, t. II, p. 259.

périclite dans les deux systèmes, câr elle est compromise dans ses deux excès. « Qui nous donnera, disait Alexandre Hamilton, de rester les mentors du peuple sans devenir ses maîtres ? »

Problème redoutable, qui se posera toujours deyant les législateurs des démocraties, comme ce sphinx de ^l'antiquité prêt à dévorer ceux qui ne devinaient pas ses énigmes I Si certains législateurs se sont peu préoccupés de le résoudre, j'essaierai d'établir, par ce coup d'œil jeté sur les constitutions d'Amérique, que les Américains ont consacré à sa solution les méditations les plus opiniâtres, recherchant un terrain commun où ils pussent unir, dans une heureuse alliance, l'idée de la liberté au principe du gouvernement.

Ce n'est pas néanmoins du premier coup qu'on arrive à la solution d'un aussi délicat problème. Si la raison peut en découvrir les prémisses, l'expérience seule peut en assurer les bases. C'est ainsi que, pour juger l'œuvre des Américains, il importera de faire une distinction capitale. Les États-Unis étant composés de provinces distinctes et chaque État ayant organisé sa constitution avant la formation de celle de l'Union, les constitutions particulières des États devaient présenter des vices inséparables d'une organisation première, tandis que la constitution fédérale allait profiter de leur expérience ; si les premières devaient trop donner à la puissance populaire, la seconde allait la renfermer dans de justes bornes ; de sorte que les Américains, se plaçant à deux points de vue différents, devaient donner à notre problème deux solutions diverses, nous fournissant, dans un espace de vingt années, la double expérience qui devait sortir de ces deux systèmes.

Du pouvoir légblatif dans les États particuliers. La chambre unique dans rÉtat de Pensylyanie ; ses résultats. Division de la puissance législative dans les autres États ; ses imperfections et conséquences qu'elles produisirent.

Il est rare que des colonies, autrefois distinctes, consentent, sans transition, à perdre leur personnalité et à se fondre dans un État unitaire. L'idée de Tindépendance ou un péril commun peuvent, un instant, les réunir dans un même effort ; mais, la liberté conquise ou le danger passé, on voit bientôt disparaître l'unité qu'elles avaient momentanément établie. C'est en vain que la similitude de race, de mœurs et de langage les pousse à se réunir en un seul corps, le goût de l'indépendance, développé par des habitudes séculaires, les porte infailliblement à conserver leur autonomie.

Mais des colonies de même origine, établies dans un même pays, auront toujours des intérêts communs dont le développement ne peut prendre son caractère normal et progressif que sous l'action collective de toutes ces provinces. Exposées aux attaques du dehors, leur indépendance respective ne pourra plus être sérieusement protégée que lorsque leurs forces, groupées en un seul faisceau, seront réunies pour une défense commune.

C'est ainsi qu'au début de la guerre de Tlndépendance on avait vu se former en Amérique un gouvernement complexe qui avait eu pour but de respecter la personnalité des provinces, tout en concentrant leurs efforts pour résister avec énergie à l'action armée de la métropole. Rédigés, en 1778, à l'effet d'établir entre les colonies € une ligue d'amitié pour leur commune défense, leur bien-être mutuel et général >, les articles de confédération et d'union perpétuelle n'avaient remis à l'Union que des pouvoirs strictement définis et en petit nombre, tandis qu'ils avaient laissé aux États particuliers des pouvoirs indéterminés et multiples. La première avait des attributions générales concernant presque exclusivement les objets extérieurs, tels que la paix, la guerre et les relations diplomatiques ; les seconds avaient gardé, avec leur souveraineté et leur indépendance, le droit de se gouverner librement. C'est dans cet état que les colonies s'étaient données leurs constitutions respectives.

Au moment où elles les rédigeaient, les passions, violemment remuées par la guerre, n'étaient pas encore assoupies. L'idée d'une égalité extrême et d'une tyrannie populaire, les sentiments que font naître l'envie et la haine n'étaient pas restés inconnus aux Américains, et il est probable qu'ils leur auraient fait courir de grands dangers si toutes leurs institutions politiques avaient été à créer. Mais, chaque État possédait déjà un gouvernement ancien, formé sous l'influence des mœurs des citoyens, et qui les avait conduits insensiblement à la liberté. C'était assezpour que l'esprit de tradition dominât les institutions nouvelles. € La Grande-Bretagne, dit Thistorien Bancroft, devint pour

les États-Unis une nation étrangère, chacun des anciens sujets du roi d'Angleterre dut maintenant son serment à la dynastie du peuple et devint citoyen de la nouvelle république. A cette exception près, toute chose demeura dans le même état que devant. >

Le principe de la division des pouvoirs, introduit autrefois en Amérique sous l'égide de l'Angleterre, domina donc encore les constitutions particulières des États et l'on vit, dans chacun d'eux, le législatif se diviser en deux corps, l'un appelé chambre des représentants et l'autre sénat. Le pouvoir exécutif fut confié à un gouverneur et le pouvoir judiciaire fut exercé par des magistrats inamovibles pendant la durée de leurs fonctions.

Seule, la constitution de Pensylvanie avait fait échec à cette règle et concentré le pouvoir législatif aux mains d'une seule assemblée. Au rebours de la constitution britannique, qui avait divisé le pouvoir législatif pour rendre sa marche plus lente et concentré l'exécutif pour rendre son action plus rapide, le législateur de Pensylvanie avait réuni le législatif pour le délivrer de toute entrave et divisé l'exécutif pour donner des bornes à son arbitraire. Cette constitution avait été préparée par Franklin. Ce grand citoyen, encore sous l'impression vivante des idées de Turgot, considérait le partage de la puissance législative comme un obstacle au fonctionnement général du gouvernement susceptible de retarder indéfiniment toute réforme : « Un pays avec deux chambres, disait-il, me paraît ressembler à une charrette attelée de deux chevaux, l'un en avant et l'autre en arrière. » Trop confiant dans la pensée humaine et trop épris des idées simples, il avait cru

• 18 — que les machines les moins complexes sont les plus sûres. Comme si la société politique, édifiée pour le développement de la société civile, ne devait pas en représenter les ressorts multiples et l'organisme compliqué I

L'innovation de Franklin allait être féconde dans ses résultats, car elle allait faire apparaître, dès l'abord, aux yeux des Américains, les dangers d'une chambre unique.

Partout où elle apparaîtra, l'unité législative engendrera les mêmes maux. Qu'ils soient aristocratiques, monarchiques ou démocratiques, les gouvernements seront toujours impuissants à se défendre contre elle. Quand, sous la république de Cromwel, les députés du peuple anglais supprimèrent la chambre des lords, isolée au milieu de la révolution, sans contrôle pour la modérer dans ses emportements et sans appui pour la soutenir contre ses faiblesses, la chambre des communes donna, tour à tour, l'exemple de la servilité la plus humble et de la tyrannie la plus excessive. Pendant la longue durée de son pouvoir, elle oscilla constamment entre le despotisme et la servitude jusqu'au moment où, discréditée aux yeux de tous, elle fut honteusement chassée par un usurpateur qui établit la tyrannie en son nom.

Les mêmes causes produisent toujours les mêmes effets. Lorsqu'elle fut introduite en Amérique, la chambre unique tendit à concentrer les divers pouvoirs entre ses mains et l'absolutisme se réveilla sous les traits de la tyrannie législative. Hamilton, Madisson et Jay (1), qui expriment sur ce point toutes leurs craintes, nous indiquent les résultats

(1) The Federalist, t. II, p. 142.

pratiques obtenus par la constitution pensylvanienne. « L'autorité que nous invoquons, disent-ils, est celle du conseil des censeurs convoqués en 1783 et 1784. Une partie des fonctions attribuées à ce corps était de chercher si la constitution avait été maintenue dans toute sa pureté ; si le corps législatif et le dépositaire du pouvoir exécutif avaient rempli leurs devoirs en fidèles défenseurs du peuple, et s'ils ne s'étaient pas appropriés et n'avaient pas exercé d'autres ou de plus grands pouvoirs que ceux qui leur sont confiés par la constitution. > Le conseil des censeurs se réunit ; il examine la conduite des représentants des différents pouvoirs et, tandis que le pouvoir exécutif s'est maintenu dans la sphère de ses attributions, on reconnaît que le corps législatif a attaqué la constitution en empiétant violemment sur le terrain réservé aux autres pouvoirs. Il s'est immiscé dans les fonctions executives et les a usurpées ; il a tenté d'asservir les juges en modifiant leur salaire ; et ce salaire qui, aux termes de la constitution, devait être déterminé, a varié suivant les occasions. Enfin les garanties prises par la constitution pour éviter les erreurs et la précipitation législatives ont été éludées : on a enfreint notamment, et sans nécessité, la règle qui exige que tous les bills d'un intérêt public soient imprimés pour être soumis à l'examen du peuple.

Le peuple ne gagne rien à ce que la tyrannie soit exercée plutôt par une assemblée que par un monarque. Ici même, quand elle se produit, la tyrannie prend des traits plus effrayants car un peuple se sent plus puissant qu'un roi et une foule moins responsable qu'un homme. Les législateurs de Pensylvanie le comprirent et abandonnèrent la chambre

unique après la mort du grand citoyen qui Tavait imposée. Le système pensylvanien était jugé et condamné en Amérique au moment où, accepté par la faveur publique, il s'introduisait dans les constitutions primitives de France.

Les constitutions des autres États avaient divisé le pouvoir législatif pour se garder de ces maux ; mais elles n'avaient pu entièrement les éviter parce qu'une mauvaise organisation avait présidé à ce partage.

Pour que cette division produise son action bienfaisante, elle doit réserver à la chambre haute, avec des fonctions identiques, des attributions plus nombreuses et un esprit différent de celui de' la chambre des représentants. Les premières la restituent /contre ana faiblesse, le second la dispose à l'idée de conservation ; un esprit dissemblable lui inspire le désir de la résistance et des droits plus nombreux lui procurent la force de l'exercer.

Ces principes n'avaient pas échappé aux législateurs des États qui s'étaient spontanément engagés dans celte double voie.

Dans chaque constitution les deux chambres possédaient^ en principe, avec la plénitude de l'action législative, des attributions identiques. L'une et l'autre avaient l'initiative de la loi et tout projet de loi, voté par l'une, devait nécessairement être soumis à l'autre qui avait la faculté de l'accepter ou de le rejeter. Le sénat avait, en outre, des attributions plus étendues que la chambre des représentants. Tandis que la mission de celle-ci était renfermée dans la sphère législative, le sénat sortait de ce domaine et faisait pénétrer son action sur le terrain de l'administration et de la justice. Il prenait part à l'administration en

concourant au choix des fonctionnaires, et participait au pouvoirjudiciaire en jugeant les délits politiques et en prononçant quelquefois sur certaines affaires de Tordre civil.

Pour introduire dans leur organisation un esprit dissemblable, on l'avait soumise à une double différence : Tune, relative au nombre de leurs membres; l'autre, à la durée de leur mandat. Tandis que le nombre des représentants fut relativement considérable, celui des sénateurs fut restreint dans d'étroites limites ; tandis que les représentants furent ordinairement élus pour une année et intégralement renouvelés, les sénateurs furent, suivant les États, nommés pour deux, trois ou quatre ans et renouvelables, tous les ans, par moitié, par tiers ou par quart.

Mais, les deux chambres étaient élues par les mêmes électeurs. C'étaient les citoyens, réunis en corps électoral, qui nommaient les membres des deux assemblées. Les États, restant encore fermés au suffrage universel, tous les citoyens ne pouvaient participer à l'élection de leurs membres : des conditions de cens étaient exigées pour l'exercice des droits politiques ; mais on essayait déjà d'en reculer, le plus loin possible, les limites (1).

Ainsi organisée, la division du pouvoir législatif produisait un réel avantage. Elle soumettait la loi à une éla^

(1) Ainsi, tandis que dans le Massachussets, le Rhode-Island, le New- York, le Connecticut, le Maryland et la Caroline du Sud, il faut, pour être électeur, posséder une propriété ou un capital variant de 133 dollars à 60 livres sterling ou donnant un revenu de 3 livres sterling à 17 dollars, dans la Virginie, la Pensylvanie, le Delaware, le New-York et le New-Hamshire le paiement des taxes ou le service de la milice suffisaient pour faire accorder aux citoyens le droit de sufErage.

boration plus lente, à une délibération plus réfléchie, et atténuait, en partie, l'instabilité législative en ralentissant l'action des assemblées délibérantes. Mais ce n'est pas son principal bienfait. Imposer au progrès impatient un sage attermoiement ou une transaction nécessaire, tempérer les ardeurs du peuple et modérer ses passions, imprimer, en un mot, à la marche de la législation une allure conservatrice, tel est l'avantage le plus considérable qu'un pays puisse retirer du partage du corps législatif en deux chambres.

Or, il est facile d'apercevoir maintenant qu'en faisant élire les membres du Sénat de la même façon et par les mêmes électeurs que la Chambre des représentants, les Américains obtenaient le premier de ces avantages sans réaliser le second. Sans doute, en abaissant le nombre des sénateurs et en étendant la durée de leur mandat, on introduisait au sein de la première chambre un plus grand calme, une unité de vues et un esprit de tradition plus persistants. Mais, qu'une passion violente émeuve la Chambre des représentants, on peut présager qu'elle aura son contre-coup dans le Sénat et que, loin d'y trouver des adversaires, elle y rencontrera presque toujours un appui. Les deux assemblées sont animées du même esprit et la seconde ne peut avoir dans la première un frein capable de modérer ses ardeurs. On rétablit ainsi la concentration des pouvoirs qu'il fallait éviter : la liberté n'est plus garantie.

Remarquez, en outre, que les États particuliers ne font pas seulement élire les membres des assemblées directement par le peuple ; mais que, pour les maintenir plus sûrement sous sa dépendance, ils bornent à une courte période

la durée de leur mandat ; que, lorsqu'ils ont fait de ces pouvoirs les instruments de sa volonté ils placent le gouverneur et les juges sous leur dépendance, leur remettant le droit de fixer chaque année leur salaire.

C'était corrompre à jamais l'œuvre si sage que les Américains s'étaient eflforcés de réaliser. Il ne suffit pas, en eflTet, de diviser les pouvoirs ; mais, sous peine de ramener toute la puissance dans une main unique, qui est celle du peuple, il importe de les laisser se mouvoir avec indépendance de manière à ce qu'ils puissent modérer la puissance populaire tout en s'inspirant de ses vœux. Le législateur des démocraties ne doit jamais oublier que si le peuple doit tout inspirer il ne doit rien conduire, que si tous les pouvoirs doivent émaner de lui il doit leur laisser la liberté d'action nécessaire pour se diriger. Le peuple nomme les autorités constituées pour imposer lui-même des limites à sa puissance et montre ainsi qu'il ne peut commander qu'à la condition de savoir obéir. Tout sera sauvé si ces autorités peuvent se mouvoir librement ; tout sera compromis si, après les avoir nommées, le peuple les garde sous sa main pour les conduire.

Les vices de ce système se montrèrent bientôt à nu. Jefferson, lui-même, les recueillant après une hâtive expérience, se chargea de les dénoncer aux Américains. € Le Sénat, disait-il (1), est, par sa constitution, trop homogène avec la chambre des députés... Nous ne tirons donc pas de la distinction de ces deux corps les avantages qu'un mélange convenable de personnes, de principes et d'intérêts

(1) Observations sur la Virginie, p. 251 et auiv.

diflférents pourraient nous donner et qui servent à compenser les inconvénients dont leur combat peut être suivi... Tous les pouvoirs du gouvernement, le législatif, l'exécutif, le judiciaire restent dans le corps législatif ; or la concentration de ces pouvoirs dans les mêmes mains est précisément ce qui constitue le despotisme. La liberté n'est pas avantagée parce que ces pouvoirs sont exercés par un certain nombre d'hommes et non par un seul. Cent soixantetreize despotes peuvent devenir oppresseurs aussi bien qu'un seul. Venise en fournit l'exemple et la preuve. Ce n'est pas pour être soumis à un despotisme électif plutôt qu'à un despotisme héréditaire que nous avons combattu, nous avons voulu nous donner un gouvernement non seulement fondé sur les principes de la liberté, mais dans lequel les pouvoirs fussent tellement partagés et balancés entre les différents corps de magistrature qu'aucun ne pût passer les limites établies par la constitution sans être efficacement arrêté et contenu par les autres. C'est pour arriver à ce but que nous avons établi comme base de notre constitution la division des pouvoirs... Mais, avec cette intention, nous aurions du lever une barrière réelle et forte, capable d'empêcher tout empiétement d'un de ces pouvoirs sur l'autre, et c'est ce que nous n'avons pas fait. Nous avons laissé le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire dépendre l'un et l'autre du corps législatif. C'est du corps législatif que les magistrats des deux autres tiennent leurs salaires, et il dépend de lui de les continuer dans leurs places... Aussi est-il arrivé déjà plusieurs fois que le corps législatif a décidé des questions qui devaient être laissées au corps judiciaire et qu'il dirige presque toujours, pendant tout le temps

qu'il reste assemblé, toutes les opérations du corps exécutif. L'argent du public et la liberté du citoyen, dépôts qu'on n'a voulu confier aux trois corps de la magistrature que conjointement, se trouvant, sans que nous nous en soyons aperçu, entre les mains d'un seul de ces corps, quelqu'un y verra bientôt des sources de richesse et de pouvoir où il puisera et voudra puiser ; et la tentation sera d'autant plus forte qu'il trouvera dans le même objet et la fin qu'il se propose et les moyens d'y arriver. >

Ainsi, au moment où on allait rédiger la constitution fédérale, l'expérience américaine s'était enrichie de deux faits nouveaux qui devaient exercer une influence déterminante sur l'esprit des législateurs du congres. La pratique avait démontré : premièrement, qu'une chambre unique introduit la tyrannie dans un pays en concentrant tous les pouvoirs entre ses mains ; deuxièmement, que deux assemblées, nommées par les mêmes électeurs, sont animées des mêmes passions et que, sous l'image apparente de deux corps distincts, elles dissimulent mal l'unité du pouvoir législatif. En se réunissant pour organiser le gouvernement de l'Union, les législateurs américains savaient quelle route il fallait choisir pour marcher vers la liberté.

Du pouvoir législatif dans la constitution fédérale. Convention de 1787. Division des partis : fédéralistes et républicains. Plans de Bandolph et de Hamilton. Fusion de ces deux projets. Recherche d*un centre de résistance à opposer à la puissance populaire.

Au début de la guerre de Tlndépendance, le gouvernement de runion était représenté par un congrès qui avait, à travers les vicissitudes des combats, conduit et soutenu la fortune des armes américaines. Pour faire face à toutes les difficultés, il s'était formé en corps unique et avait concentré les pouvoirs entre ses mains pour conserver l'ardeur, la spontanéité, l'unité de vues qui étaient nécessaires au moment de l'action. Mais, après la victoire, il était devenu soudainement impuissant à administrer les colonies. Chaque État ayant conservé sa souveraineté et son indépendance, le congrès, revêtu d'une simple autorité déclarative, était privé de toute action directe sur les citoyens. Obligé, pour prendre la moindre mesure, d'obtenir le concours de neuf États sur treize, il était réduit à l'inertie par les divisions qui les séparaient. Puis, quand, par un heureux ensemble de circonstances, ce concours avait été obtenu, le congrès ne rencontrait plus que l'impuissance, n'ayant aucune sanction pour appliquer ses décrets dont l'exécution restait abandonnée à la discrétion de chacun des États. Sous l'em-

pire de cette organisation, le congrès ne pouvait ni lever une armée ni établir un impôt. Il y avait une ombre de pouvoir législatif, mais la puissance exécutrice n'était nulle part. Aussi, après la paix, tous les défauts de la constitution se montrèrent-ils à découvert. L'argent manqua pour tenir tête aux nations indiennes ; Tintérêt des dettes contractées pendant la guerre resta impayé ; le pavillon américain fut abandonné aux outrages des autres peuples. L'Union sembla se dissoudre. « Près de périr, le pays déclara lui-même officiellement son impuissance et en appela au pouvoir constituant. » La Convention de Philadelphie allait s'assembler, le 14 mai 1787, pour essayer de porter remède à tant de maux.

Fallait-il fonder une fédération étroite ou une union relâchée ; concentrer tous les pouvoirs entre les mains du peuple pour augmenter son autorité ou les diviser pour éviter son omnipotence ?

Sur ces questions diverses, les Américains étaient partagés en deux partis. Les républicains, imbus des théories françaises, réclamaient, dans sa plus large extension, le développement du principe démocratique ; les fédéralistes, plus portés vers la constitution de la Grande-Bretagne, recherchaient surtout les moyens de contenir le despotisme populaire qui semblait déjà menacer la liberté naissante.

L'alliance dans la guerre établit presque toujours entre les peuples une union qui survit à la victoire. Après avoir aidé les colonies américaines à conquérir leur indépendance, les Français leur offrirent encore leurs conseils dans l'œuvre politique qu'ils préparaient. Aux yeux de nos publicistes, la division et l'équilibre des pouvoirs avaient leur

nécessité an sein d'une monarchie pour contenir l'omnipotence du roi ; mais, la royauté supprimée, on pouvait concentrer toute la puissance entre les mains du peuple chargé de se gouverner. < Je vois, disait Turgot (1), dans le plus grand nombre des constitutions rédigées par les États américains, l'imitation sans objet des usages de TAngleterre. Au lieu de ramener toutes les autorités à une seule, celle de la nation, l'on établit des corps différents, un corps de représentants, un conseil, un gouverneur, parce que l'Angleterre a une chambre des communes, une chambre haute et un roi. On s'occupe à balancer ces différents pouvoirs comme si cet équilibre de forces, qu'on a pu croire nécessaire pour balancer l'énorme prépondérance de la royauté, pouvait être de quelque usage dans des républiques fondées sur l'égalité de tous les citoyens ; et comme si tout ce qui établit différents corps n'était pas une source de division >. L'organisation d'une chambre unique devenait, dans ce système, la base de toute constitution démocratique. Aussi, dans ses Lettres à vfn citoyen de la Virginie, Condorcet insistait-il pour que les Américains conââssent la puissance législative à une seule assemblée (2).

(1) Œuvres de Turgot, IX, p. 380, Lettre au docteur Price, 22 mars 1778.

(2) « Je crois, disait-iJ, cette manière de détruire les abus inséparables de toutes les institutions humaines, plus conforme à la raison, d*un effet plus eti, plus calculable, s'il est permis de le dire, que le moyen ordinaire de multiplier les pouvoirs dans Tintention qu'ils se fassent mutuellement équilibre ; méthode empirique, en quelque sorte, et dont les efEets ne me paraissent susceptibles ni d'être prévus avec quelque précision ni d'être calculés. ]» Puis, examinant les inconvénients de la division du pouvoir législatif, il les ramenait à trois principaux. Elle produisait- d'abord des divisions nuisibles, « la nation étant partagée en deux partis dont

On rencontre toujours, dans le cœur d'un peuple libre, un certain désir de domination dont la violence s'accroît encore lorsqu'il vient de conquérir son indépendance. Les idées françaises, qui flattaient ce désir, furent vivement soutenues et propagées en Amérique par le parti républicain. Jaloux de sa liberté nouvelle et redoutant pour elle le rétablissement des institutions anglaises, ce parti allait jusqu'à réclamer la suppression du lien fédératif et la transformation des États-Unis en nation unitaire. Il demandait rétablissement du suffrage universel, la nomination d'une chambre unique, maîtresse absolue dans la sphère législative, déléguant les pouvoirs exécutif et judiciaire et placée elle-même sous la dépendance du peuple par la courte durée de son mandat. Il compromettait ainsi la liberté par l'ardeur aveugle qu'il mettait à reculer les barrières qui pouvaient la contenir dans de justes bornes.

Émus par ces théories dangereuses, les fédéralistes se rattachaient au passé avec une anxiété prudente. Ils sentaient la nécessité d'augmenter les pouvoirs de l'Union, mais le lien fédératif qui unissait les États leur paraissait, dès à présent, fondé sur des habitudes et des intérêts qu'il était désormais impossible d'uniâer. La division du pays en

chacun appuie une chambre, ce qui crée les rivalités » ; deuxièmement, « Tesprit de parti conduit à Tesprit de sophisme, et celui de sophisme à des préjugés qui peuvent être dangereux » ; troisièmement, € cet esprit de parti, suite de la division, a encore Tinconvénient d'amener la corruption... cette corruption moins déshonorante qui a lieu lorsque la réputation, Tavancement, la considération deviennent le prix de l'attachement à un parti. » (Lettres d'un bourgeois de New-Haven à un citoyen de Virginie sur VinutiUté de partager le pouvoir législatif en deux corps, — Œuvres de Condorcet, t. IX, p. 1).

^ 30 - États distincts leur semblait, du reste, une garantie puissante contre la tyrannie toujours plus redoutable dans les nations unitaires. C'est donc sur les bases présentes qu'ils désiraient élever la constitution.

La constitution anglaise, déjà éprouvée parmi eux, leur paraissait, avec son système de contre-poids, le véritable type de la sagesse politique. Ils pensaient qu'il y a, dans chaque gouvernement, un principe de tyrannie qu'il faut s'efforcer d'enfermer dans d'étroites limites et cherchaient à discerner les moyens qui devaient permettre de le contenir. En Angleterre, c'est la royauté qui avait tout d'abord menacé l'indépendance du peuple et c'est contre elle que le législateur avait pris ses garanties ; aux États-Unis, la puissance populaire pouvait seule compromettre la liberté générale, et c'est devant elle qu'ils tentaient d'élever des obstacles. Aux yeux de ces hommes prudents, la division du pouvoir législatif devenait l'axiome fondamental de la politique; c'est elle qui devait prévenir la tyrannie populaire et tempérer l'instabilité législative plus à redouter dans les pays démocratiques que partout ailleurs.

« Le vœu d'une nation libre, disaient-ils, doit toujours prévaloir sur les intentions de ceux qui la gouvernent ; mais il est tel moment où le peuple, stimulé par une passion irrégulière, par le désir de s'assurer un avantage illégitime ou trompé par les arguments captieux d'hommes intéressés, peut solliciter des mesures que bientôt il désapprouvera et dont il sera réduit à déplorer l'effet. Dans ces moments critiques, combien sera salutaire l'interposition d'un corps de citoyens respectables et modérés pour arrêter une impulsion funeste, suspendre le coup que le peuple

veut se porter à lui-même jusqu'à ce que la raison, la justice et la vérité reprennent leur empire sur l'esprit public (1). »

Tels étaient encore les deux systèmes qui divisaient les Américains lors de la réunion de la Convention. Mais, le premier, qui avait joui, tout d'abord, d'un grand crédit en Amérique avait perdu déjà en partie son prestige. En 1787, les doctrines radicales avaient été éprouvées dans les États particuliers. Partout elles avaient produit le désordre et ranarchie et les hommes sincères qui les avaient autrefois partagées songeaient maintenant à élever les barrières qui devaient désormais les contenir. « J'ai été trop républicain, disait le conventionnel Elbridge Gerry, je le suis cependant encore, mais l'expérience m'a appris les dangers de l'esprit niveleur. » C'était un aveu sincère, partagé par presque tous les anciens chefs de la démocratie américaine, et Hamilton pouvait s'écrier à juste titre : « Voyez les progrès de l'esprit public, les membres les plus tenaces dans leur attachement à la république déclament plus haut que personne contre les vices de la démocratie. >

Ce revirement de l'opinion publique éclairée ramenait les législateurs de la Convention vers les idées fédéralistes. Son organisation la disposait, en outre, à subir, avec plus de force, l'ascendant des doctrines modérées. Composée de cinquante-cinq membres seulement, renfermant dans son sein tous les hommes illustres du pays, elle avait cependant, malgré ces garanties puissantes, qui assuraient le calme etla profondeur des débats, éprouvé encore certaines

(1) Th. Federalist, II, p. 259.

craintes et, pour empêcher la passion populaire de venir la troubler dans son œuvre, elle avait proclamé, des l'ouverture de ses travaux, le secret de ses délibérations.

Les législateurs américains se félicitèrent bientôt de ces sages mesures, car ils virent, des le début, se manifester, au sein du congrès, la division qui séparait les partis. Deux projets principaux, organisant les pouvoirs de l'Union, furent présentés : l'un résumait les tendances exagérées des républicains, l'autre reproduisait les opinions extrêmes du parti fédéraliste.

Le premier projet de constitution émanait d'Edmond Randolph, gouverneur de la Virginie et républicain radical. Personne n'osant désormais soutenir la théorie de l'unité du pouvoir législatif, il divisait ce pouvoir entre une chambre des représentants et un sénat, remettait la puissance executive à une commission et le pouvoir judiciaire à une magistrature centrale. La chambre des représentants était élue par les États proportionnellement au nombre de leurs habitants. C'est elle qui nommait le sénat, la commission executive et la magistrature de l'Union. Un conseil de révision, composé des membres du pouvoir exécutif et de la magistrature centrale, avait un droit de veto sur les actes du congrès.

Le second, présenté par Hamilton, confiait également la puissance législative à deux chambres ; Tune, nommée par le suffrage universel et direct, devait personnifier les intérêts populaires ; rautre,représentant la fortune immobilière, devait être élue par le suffrage à deux degrés et choisie exclusivement par le corps des francs tenanciers. Les membres de cette dernière assemblée étaient nommés à vie.

L*autorité executive était remise à un président à vie et élu par les citoyens au suffrage à deux degrés. Il avait un droit de veto sur les actes du congrès.

Ces projets étaient, Tun et l'autre, trop absolus.

Le premier, en annulant indirectement Tautonomie des États particuliers, supprimait la division des forces de la démocratie et les réunissait en un seul faisceau. Lorsqu'il leur avait ainsi donné un élan irrésistible, il établissait un pouvoir unique et le remettait aux mains du peuple. Il n'y avait, en réalité, dans l'Union, qu'une seule assemblée qui faisait la loi, qui l'exécutait par une commission nommée par elle et l'appliquait aux cas particuliers par les magistrats qu'elle avait choisis. Il y avait bien à côté d'elle un sénat, mais il était son mandataire et par conséquent son esclave ; une autorité pouvant opposer son veto aux actes du congrès, mais elle était formée de deux corps élus par la chambre et placés ainsi sous sa dépendance. C'était la concentration des pouvoirs sous ses traits les plus effrayants et Tavènement, à bref délai, du despotisme populaire dont certains États avaient déjà éprouvé les excès.

Le deuxième était entaché d'un vice contraire. Imitation trop servile de la constitution anglaise, il remontait le cours de la civilisation américaine pour jeter les fondements d'un gouvernement monarchique. Qu'était-ce que cette présidence à vie, sinon une sorte de royauté privée de l'hérédité, garantie suprême de la monarchie ? Qu'était-ce que le sénat, sinon une noblesse viagère placée à la tête de l'Union pour inspirer au gouvernement l'esprit aristocratique ? Ces institutions s'accordaient mal avec les besoins d'une démocratie, assez forte pour se conduire elle-même,

~â4 qui avait repoussé tout projet d'établissement monarchique et au sein de laquelle ni Taristocratie de fortune ni la noblesse de race n'avaient pu prendre racine.

Aussi ces deux projets n'eurent-ils pas d'écho dans 1^ Convention et la grande majorité des membres de cette assemblée se rallièrent-ils à un moyen terme. Dickinson exprimait bien à cet égard le sentiment de la majorité : « La monarchie limitée, disait-il, est l'une des meilleures formes de gouvernement ; il n'est pas certain qu'on puisse obtenir les mêmes bienfaits d'un autre régime, et il est évident que la république n'en a jamais donné d'aussi grands. Mais la monarchie est hors de question et il ne faut pas s'abandonner au désespoir parce que la Constitution, peut-être la plus parfaite en elle-même, est impossible. Il faut chercher quelque chose qui puisse la remplacer >. Abandonnant alors le projet d'Hamilton, il recherchait les éléments de stabilité qui manquaient au projet de Randolph. Il les rencontrait : 1** dans le partage du pouvoir législatif en deux chambres ; ^ dans la division du pays en États distincts et dans la part spéciale réservée à ces États dans la nomination de l'une des branches de la législature : < Enlevez toute part aux États dans le gouvernement de la nation ; faites émaner tous les pouvoirs du peuple entier et vous verrez le gouvernement national se précipiter dans la voie où marchent aujourd'hui les gouvernements locaux et tomber dans les mêmes excès. La réforme n'aura servi qu'à réunir les treize ruisseaux en un seul torrent entraîné sur sa pente sans rencontrer d'obstacles... Il faut laisser intervenir les États dans le gouvernement central pour amener cette division et cette lutte des pouvoirs par lesquelles ils

-^. 35 — se contiennent réciproquement. Que le peuple nomme directement Tune des branches du pouvoir législatif; que les législatures locales nomment l'autre. Mêler ainsi les gouvernements particuliers au gouvernement général, c'est une combinaison aussi politique qu'elle est inévitable... Le Sénat doit être composé de personnages distingués par leur rang dans le monde et par leur fortune. De tels personnages arriveront bien plus sûrement par la voie des législatures locales que partout autre mode d'élection ».

C'est sous l'influence de ces idées que fut préparé, dans le sein du comité, le plan de constitution adopté définitivement au mois de septembre 1787.

On répudiait la forme unitaire pour maintenir le gouvernement fédéral. Mais^ si la confédération des États était maintenue, les pouvoirs de l'Union étaient augmentés dans une large mesure: on laissait, en principe, aux États le droit de se gouverner et de s'administrer eux-mêmes, mais on centralisait dans les mains de l'Union toutes les forces générales du pays. Les pouvoirs de l'Union étaient définis. Tous ceux qui ne lui avaient pas été spécialement attribués étaient laissés aux États. On confiait à l'Union toutes les attributions nécessaires pour assurer, dans ses rapports avec les peuples étrangers, la paix et la prospérité des États-Unis. Elle ne régissait plus seulement les États particuliers, mais elle avait une action directe sur chaque citoyen ; ses lois, une fois votées, devenaient obligatoires pour tous ; une force armée distincte lui permettait de prévenir les séditions et de vaincre les révoltes. On assurait au peuple des États-Unis les bienfaits de la centralisation

gouvernementale sans lui enlever les avantages de la décen^ tralisatîon administrative. »

Pour pourvoir à raccoraplissement de la tâche de l'Union, on organisait un pouvoir central composé d'un congrès, d'un président, chef de l'exécutif, et d'une magistrature fédérale.

Au congrès revenait le pouvoir de faire les lois sur tous les objets placés dans les attributions de l'Union. Il était divisé en deux branches, l'une appelée Chambre des représentants et l'autre Sénat.

Le pouvoir exécutif était confié à un président des États- Unis, nommé par le peuple de l'Union au suffrage à deux degrés, et investi de ses fonctions pour une durée de quatre années.

Le pouvoir judiciaire était remis à une cour 'suprême composée de juges inamovibles dont le traitement ne pouvait être diminué pendant la durée de leurs fonctions. Elle était investie d'une haute juridiction sur « les cas de droit ou d'équité » soulevés par la Constitution, les lois des États- Unis, les traités, les différends dans lesquels les États-Unis étaient partis ou qui ^'élevaient entre des États particuliers.

Lldée démocratique triomphait dans la Constitution ; les éléments du projet d'Hamilton qui lui étaient hostiles avaient disparu ; tous les pouvoirs sortaient du peuple et aucune puissance personnelle ne lui était opposée.

Jusque-là la Constitution fédérale présentait des ressemblances assez frappantes avec les constitutions particulières ; mais elle allait bientôt s'en distinguer par la part

considérable qu'elle allait faire au principe de conservation.

Certains politiques pensent que la modération s'impose moins dans les démocraties parce que les pouvoirs, étant essentiellement temporaires, le despotisme y rencontre moins d'issues que dans les gouvernements monarchiques. Les fédéralistes ne s'étaient pas laissé abuser par cette idée. Ils pensaient que, dans les républiques, la puissance est moins stable que dans les monarchies parce que le pouvoir change plus souvent de mains, mais que sa force est plus irrésistible parce qu'elle appartient à la multitude. L'instabilité ne saurait être confondue avec la faiblesse : dans les gouvernements instables la tyrannie est peut-être moins longue, mais non pas moins terrible. Elle pèse moins longtemps sur un parti, mais elle est susceptible de les atteindre tous ; de sorte que l'instabilité devient plutôt un mal qu'un remède et que la démocratie doit ainsi parer à deux dangers.

Pour obvier au premier, les Américains avaient absolument divisé et, pour ainsi dire, morcelé les pouvoirs, chacun étant libre dans sa sphère. Le législatif était indépendant de l'exécutif, qui était privé du droit de sanction, comme l'exécutif était indépendant du législatif puisque, devenu responsable, il pouvait gouverner selon ses vues en dehors même des inspirations du congrès. Enfin la magistrature fédérale, étant inamovible, était mise à l'abri des fluctuations législatives, de sorte que chaque pouvoir rencontrait à côté de lui une barrière qu'il ne pouvait briser.

Pour parer au second, ils avaient cherché à établir un point de fixité au cœur même de leur gouvernement. Dans les démocraties, plus encore qu'ailleurs, il importe qu'il y

ait un pouvoir qui inspire les autres et maintienne dans le gouvernement l'unité sans laquelle il ne pourrait vivre. Mais, tandis que les législateurs des États l'avaient placé dans l'élément populaire, celui de l'Union avait compris que, destiné à empêcher la tyrannie et à prévenir l'instabilité, il ne saurait être placé ailleurs que dans l'idée de conservation. C'est pourquoi, en organisant la puissance législative, il donnait à l'esprit de modération, avec les moyens de se perpétuer, la force nécessaire pour tout conduire.

Deux systèmes ont été jusqu'à présent employés par les modernes pour limiter la puissance populaire. Le premier, né au cours de la Révolution française, a placé, à côté et au-dessus du peuple, une autre puissance qui devint sa maîtresse, après avoir été sa rivale. Le second, qui inspirait le législateur d'Amérique, consistait à mettre ces bornes, noa dans un pouvoir adverse, mais dans la puissance même qu'il importait de contenir. Pour que la démocratie soit contenue sans être menacée, il faut qu'elle porte toujours avec elle ses barrières, qu'elle soit seule dans l'État sans y être tout, qu'elle trouve partout des issues, mais qu'elle rencontre partout des limites. C'est la seule condition de sa puissance et de sa durée, car, n'ayant plus rien à redouter d'un pouvoir étranger, elle n'a plus rien à craindre d'elle-même.

C'est pourquoi les Américains, faisant du corps législatif, à la fois l'instrument et le rempart de la démocratie, son organisation a été dominée par trois principes.

En premier lieu, ils ont admis la puissance du nombre, mais ils n'ont pas voulu lui conférer la suprématie absolue.

A côté d'elle, ils ontptecé le principe de l'intérêt, pour que la nation fut représentée dans son esprit comme dans son corps, et pour que l'élément du droit fut placé à côté de celui du nombre.

En second lieu, non contents d'avoir donné à chacun de ces éléments une existence distincte, ils ont voulu mettre dans l'un d'eux, c'est-à-dire dans l'esprit de conservation, avec une somme plus considérable de puissance, le centre et en quelque sorte la direction du gouvernement.

Enfin, comme si ces garanties étaient encore insuffisantes, les Américains ont tracé à la puissance législative des bornes qu'elle ne saurait franchir, garantissant ainsi contre le peuple même les principes primordiaux delà liberté.

C'est ce que nous verrons avec plus de détails en étudiant : 1* la composition des chambres législatives ; 2** les attributions du Sénat; 3** l'organisation de la justice fédérale.

Le sénat fédéral. Représentation de l'intérêt à côté du principe du nombre ; faiblesse de la constitution du sénat. Comment on lui confère une force prépondérante en Finvestissant d*attributions exclusives. Limites apportées par les Américains aux pouvoirs des assemblées. Rôle politique de la cour de justice fédérale.

On avait vu, avant la constitution d'Amérique, des peuples divers s'unir par les liens de la confédération, mais aucun d'eux n'avait trouvé comme elle un organisme sage capable d'allier, dans un ensemble harmonieux, l'idée d'intérêt au principe du nombre.

Deux systèmes avaient partagé jusqu'alors les nations fédérales : l'un qui reposait sur les bases de la proportion-nalité, l'autre sur celles de Yégalité. Dans le premier, les provinces qui la composaient avaient, dans la confédération, une influence ou une représentation équivalentes à leurs populations respectives ; dans le second, chaque région distincte, quel que fût le chiffre de ses habitants, avait un même nombre de représentants ou pesait d'un poids égal dans la balance de l'Union. Celui-là consacrait uniquement le principe du nombre, celui-ci donnait à l'idée d'intérêt une prépondérance exclusive.

L'un et l'auiire avaient leurs vices propres et engendraient des conséquences funestes.

L'égalité, introduite dans les États fédéraux, sera toujours une entrave à la logique en même temps qu'un mensonge à la réalité des faits, car il sera toujours contraire à la raison que la minorité tienne la majorité en échec et TÉtat le plus puissant se prévaudra sans cesse de sa force pour rétablir, par une inégalité véritable, l'égalité fictive qu'on aura imposée. L'oppression sortira toujours de cette combinaison artificielle, étant impossible aux hommes d'égaliser des forces que la nature même a rendues inégales.

Lorsque, au contraire, le principe de la proportionnalité prédomine, l'omnipotence des grands États est établie, de sorte que la majorité n'a pas besoin de ravir par la violence la prépondérance qu'elle exerce sous le couvert de la loi. Les institutions s'accordent alors davantage avec la nature des choses ; mais, comme elles ne laissent plus aux petits États les moyens de résister à l'arbitraire des grands, les minorités, opprimées dans leurs intérêts, en appellent à la coalition ou à Tinertie, et on voit naître l'anarchie ou éclater la révolte.

L'un et l'autre de ces systèmes ont toujours conduit les nations fédérales à la ruine. L'amphictyonie grecque n'a pas vécu plus longtemps que la confédération des Pays-Bas et l'organisation des Pays-Bas n'a pas produit des résultats meilleurs que les confédérations primitives des peuples suisses.

Cependant, quand la Convention américaine se réunit, les deux mêmes systèmes partagèrent exclusivement les États-Unis, les grands États luttant pour obtenir la dûminationf les petits pour conserver leur indépendance. A côté

du projet de la Virginie qui demandait que chaque État ne fût représenté dans les assemblées fédérales qu'en proportion du nombre de ses habitants, le plan du New-Jersey réclamait une législature, élue par les assemblées locales, dans laquelle les votes seraient recueillis par États. Le premier constituait un gouvernement purement national, le second un gouvernement exclusivement fédéral ; celui-ci n'était dominé que par l'idée d'intérêt, celui-là que parle principe du nombre ; l'un organisait le despotisme des majorités, l'autre, la tyrannie des minorités.

Fractionnés en deux partis, les États luttèrent avec une égale énergie pour faire prévaloir leur opinion respective et leur ardeur prit bientôt les proportions d'une guerre acharnée. Chacun se retranchant opiniâtrement dans son Système, les séances furent suspendues et les membres de la Convention se séparèrent. Au début même de ses travaux, l'existence de l'Union sembla compromise. Mais la nécessité d'un rapprochement opéra ce que n'avait pu faire la sagesse des législateurs et une organisation intermédiaire sortit de la trêve des partis.

Assise sur une combinaison mixte et trait d'union entre les grands et les petits États, la constitution fédérale concéda quelque chose tant à la forme unitaire qu'à l'indépendance des États : « Elle ne fut, à proprement parler, disent les auteurs du Fédéraliste ni une constitution nationale ni une constitution fédérale ; elle fut d'une nature complexe, à la fois nationale et fédérale. > Aux grands États, elle accorda, avec la forme nationale, une représentation proportionnelle dans la chambre des représentants ; elle concéda aux petits États, avec l'idée fédérale, une représen-

tation égale dans le sénat. Les Américains introduisirent ainsi, dans la politique, un système nouveau qui constitua l'une des plus belles découvertes des temps modernes, plaçant le droit de la minorité à côté de celui de la majorité, l'influence de l'intérêt à côté de celle du nombre, l'idée de justice à côté de celle d'égalité.

Appelés, l'une à représenter le nombre et l'autre l'intérêt, la chambre des députés et le sénat devaient, en s'inspirant de leurs fins différentes, présenter une organisation dissemblable. La chambre fut élue par le suffrage direct de tous les citoyens de l'Union votant dans leur ensemble et le sénat nommé séparément par les législatures de chacun des États (1).

Le suffrage direct s'harmonisera toujours mieux avec le système des majorités dont il est l'image exacte et le vote à deux degrés avec celui des minorités dont il est l'organe

(1) « La chambre des représentants sera composée de membres élus tous les deux ans par le peuple des divers États, et les électeurs de chaque État devront avoir les qualifications exigées des électeurs de la branche la plus nombreuse de la législature de l'État. — Personne ne pourra être représentant, à moins d'avoir atteint Page de vingt-cinq ans. d'avoir été, pendant sept ans, citoyen des États-Unis, et d*être, au moment de son élection, habitant de l'État qui l'aura élu. D

€ Le sénat des États-Unis sera composé de deux sénateurs de chaque État, élus par sa législature, et chaque État aura un vote. — Immédiatement après leur réunion, en conséquence de leur première élection, ils seront divisés en trois classes..., de manière à ce que tous les deux ans un tiers du sénat soit réélu. — Personne ne pourra être sénateur à moins d'avoir atteint l'âge de trente ans, d'avoir été pendant neuf ans citoyen des États-Unis et d'être, au moment de son élection, habitant de l'État qui l'aura choisi. > (Ck)n8tîtution des États-Unis, article premier section II, § 1 et 2 et section III, § 1, 2, 3.)

• 44 plus fidèle. Le premier représente la force impulsive né-^ cessaire à Taction de la démocratie ; la sagesse et la maturité, qui président à l'esprit de conservation, se manifestent davantage dans le second. L'un est approprié à la puissance qui pousse, l'autre à la force qui modère. Mais, si l'un et l'autre ont leurs qualités particulières, ils ont aussi leurs défauts proportionnés aux buts divers vers lesquels ils tendent.

Le suffrage direct introduira toujours dans le corps électoral une certaine ignorance, parce que ce corps, plus éloigné des candidats, apportera moins de maturité dans ses choix. Ainsi nommée, la chambre des représentants renfermera rarement l'élite du pays. Mais, élue par le peuple sans intermédiaires, elle puisera, dans cette élection immédiate, une force qui lui procurera un pouvoir irrésistible dans l'Union.

Le vote à deux degrés élèvera, au contraire, l'intelligence du corps électoral ; car, composant ce corps d'un nombre restreint d'électeurs choisis déjà par les citoyens, il renfermera des hommes plus éclairés que la masse du peuple et échappera, en raison de son petit nombre, aux passions désordonnées qui égarent la multitude. Le sénat contiendra ainsi, presque toujours, les illustrations de la nation. Mais il ne faut pas oublier que, dans les pays de démocratie, l'influence s'attache davantage à la vigueur qu'une assemblée tire des votes du peuple qu'à la distinction de ses membres; de sorte qu'obligé de se recruter par un mode d'élection qui ne fait pénétrer dans son sein que l'image affaiblie de la représentation populaire, le sénat devient plus faible que la chambre des représentants.

Investie seulement d*un mandat de deux années et réélue entièrement, la chambre populaire voit pénétrer dans son sein une versatilité qui énerve son œuvre par une instabilité constante; mais ce mandat de courte durée et ce renouvellement intégral augmentent encore la force de cette assemblée, semblable à ce géant de la fable, dont la vigueur renaissait aussitôt qu*il touchait la terre.

Le sénat, au contraire, étant investi d'un mandat de neuf années et soumis à un renouvellement partiel, la majorité de la chambre haute se modifie insensiblement et son esprit, dominé par la tradition, n'est conduit aux réformes qu'insensiblement et par transitions successives. Ce qui aggrave encore sa faiblesse, cette assemblée ne recevant qu'un contre-coup affaibli des brusques emportements du peuple, que le peuple confond souvent avec sa volonté même.

Ainsi, les Américains ont placé l'intérêt à côté du nombre, la représentation de la minorité à côté de celle de la majorité, et ils ont pu, par là même, tempérer l'ardeur par la modération et corriger l'inexpérience par les lumières. Mais, la chambre des représentants étant plus forte que le sénat, l'action de ce dernier sera amoindrie, sinon annulée, de sorte que le nombre l'emportera sur l'intérêt, la majorité absorbera la minorité, l'inexpérience prévaudra sur les lumières. Il n'y aura plus de centre de résistance capable de contenir la puissance prédominante.

Il est des républiques qui ont aperçu le danger sans l'atténuer, soit qu'elles l'aient jugé trop peu redoutable, soit qu'elles aient été impuissantes à en trouver le remède. Erreur dangereuse, parce que le Sénat, pouvant devenir,

dans des circonstances critiques, le boulevard de la démocratie, doit aussi avoir la force de la sauver.

La république américaine, sous l'impression de ce péril, a compris qu'elle devait restituer le sénat contre sa faiblesse ; et, comme une assemblée ne puise pas seulement sa vigueur dans l'élection, mais encore dans les attributions qu'elle exerce, elle a élevé cette assemblée, non au niveau de la chambre des représentants, mais au-dessus d'elle, augmentant ses attributions en raison même de celles qui étaient retirées à l'assemblée populaire.

La loi devant être exécutée dans l'esprit qui Ta inspirée, la mission des chambres ne consiste pas seulement à la faire, mais encore à en surveiller l'exécution: d'où il résulte que les assemblées délibérantes sont généralement investies de deux actions : Tune législative, pour faire la loi ; l'autre gouvernementale pour inspirer l'autorité chargée de l'exécuter.

Lorsque l'action parlementaire eût pris, en Angleterre, son caractère définitif, on aperçut que les attributions législatives se partageaient également entre la chambre des pairs et l'assemblée des communes, mais que les 'prérogatives gouvernementales étaient exclusivement concentrées aux mains de la chambre basse. La chambre haute acceptait, amendait ou rejetait souverainement |la loi votée par les communes ; mais les communes disposaient seules des finances du pays, et, comme elles seules élevaient ou précipitaient les ministères, elles seules conduisaient la politique de la nation.

Quand on a recherché la raison d'être de cette distinction, les observateurs superficiels ont déclaré que la chambre basse, représentant plus exactement le pays, devait être investie d'attributions plus nombreuses. Sur la foi de cette explication, les législateurs d'Europe ont inégalement réparti les attributions parlementaires entre les assemblées, donnant aux deux chambres une somme égale de pouvoir dans les fonctions législatives, mais réservant presque exclusivement l'action gouvernementale à l'assemblée populaire. En vain, les monarchies constitutionnelles et nationales ont remplacé les monarchies légitimes et les royautés ont fait place aux républiques; les chambres hautes, d'abord héréditaires, puis nommées par le roi et enfin soumises à l'élection, se sont toujours mues dans le même cercle d'attributions restreintes.

C'est pour avoir mieux pénétré le secret de la constitution britannique (1) que les Américains devaient s'engager

(1) Lorsque les communes anglaises furent introduites au parlement, elles trouvèrent en &ce d'elles une aristocratie puissante^ maîtresse de tous les privilèges, et une royauté formidable qui marchait vers le pouvoir absolu. Entrées dans les assemblées à la voix d'un baron révolté, Tappui de la noblesse consacra alors leur existence ; mais, lorsque Taristocratie, faisant cause commune avec la couronne, sembla menacer les libertés publiques, la chambre basse, voyant sa vie menacée, n'eût plus à recourir qu'à ses seules forces pour la sauver. Elle commença d'abord à déclarer qu'aucun impôt ne serait établi sans avoir été librement consenti par elle ; puis, quand elle voulut être convoquée chaque année, elle décida que l'impôt serait annuel ; enfin, pour se réserver un droit auquel son existence était attachée, elle revendiqua et obtint l'initiative exclusive en matière de finances. S'il eût été permis au roi de porter, dès l'abord, ses demandes de subsides à la chambre des pairs, il aurait pu, quelque temps après, considérer comme suffisant le vote de cette

dans une autre voie. Apercevant que les institutions ne sont pas invariables, ils pensèrent qu'elles doivent se modifier quand Taxe de la politique a changé. Les communes anglaises s'étaient arrogé la plénitude de l'action gouvernementale dans un esprit de résistance au pouvoir absolu du roi; le sénat américain fut investi de cette action exclusive dans un esprit de résistance à l'omnipotence du peuple. Semblant s'écarter, en apparence, de la constitution britannique, les Américains suivaient en réalité la même voie; les institutions variant avec les milieux, la puissance modératrice était confiée à des mains diverses dans les deux pays, mais le sentiment général restait le même, qui était la haine du despotisme et l'amour de la liberté.

Les auteurs qui ont écrit sur la constitution anglaise, au XVIII* siècle, ont discute sur le motif qui avait fait accorder aux communes l'initiative exclusive de l'impôt : € Le motif qu'on donne généralement de ce privilège, dit Blakstone (1), c'est que les subsides sont levés sur les peuples et

assemblée et le droit des communes serait, à la un, passé aux mains de la chambre haute. Obligé de s'adresser, en premier lien, à la basse assemblée, il devait éternellement compter avec elle : sa convocation était assurée et la voie du despotisme était fermée à jamais.

Les conquêtes s*engendrent et s'enchaînent dans Tordre moral comme dans Tordre matériel. Chargées de Tinitiative de Timpôt, les communes devinrent maîtresses du budget et donnèrent à la chambre haute jusqu'au droit même de contrôler les lois de finance ; puis, comme le droit de voter le budget entraînait celui d'en surveiller Temploi, la chambre basse prit une action exclusive sur le ministère dont elle inspira la politique et régla souverainement la durée.

(1) Commentaires des lois anglaises : Introduction : du Parlement

qu'il convient, dès lors, qu'ils aient seuls le droit de se taxer eux-mêmes. » C'était apercevoir la raison fictive plutôt que réelle des choses. Les communes ne taxaient pas seulement leurs biens, mais encore ceux des lords qui possédaient la plus grande partie de la fortune immobilière du royaume. Les lords n'avaient cependant aucune voix dans l'établissement de l'impôt. Aussi Delolme semble-t-il avoir été plus avant dans l'interprétation du privilège de la chambre basse, donnant pour raison la nécessité qu'il y a, dans un gouvernoment monarchique, d'assurer l'existence de la chambre populaire : « Si, dit-il, les communes ne s'étaient pas irrémissiblement réservé l'exercice d'un droit auquel leur existence était attachée, il aurait pu glisser à la fin dans le corps qu'elles y auraient laissé prendre part (1). » Blakstone parlait en jurisconsulte et Delolme en politique; l'un analysait la constitution pour expliquer son texte, l'autre pour interpréter son histoire ; l'un en voyait mieux les rouages apparents et l'autre les ressorts cachés. L'existence des chambres, convoquées de plein droit, étant assurée dans les démocraties, le privilège de la chambre basse semblait perdre, aux yeux des Américains, une grande part de sa nécessité. Les démocraties étant partagées entre deux penchants, dont l'un les rattache au présent et l'autre les pousse vers l'avenir, il parut utile aux membres de la Convention de donner à l'un et à l'autre les moyens d'assurer leurs besoins. Ils pensaient aussi que les finances ne sauraient être gérées de la même façon à la chambre des communes anglaises, composée des classes

(1) La Constitution d'Angleterre, t. I, chap. vii.

moyennes et à la chambre des représentants américains dont les membres se rapprochent davantage des classes ouvrières. Dans la première, le législateur sera plus porté à modérer les dépenses, parce qu'il sera lui-même chargé de les acquitter ; dans la seconde, il pourra d'autant plus se livrer à la prodigalité qu'il échappera davantage à l'impôt. C'est pourquoi les Américains voulurent donner, en matière de budget, des attributions identiques aux deux assemblées.

Mais leur projet fut compromis, dès l'abord, parce qu'il fut mêlé aux différends qui séparaient les États : « Si, disait Franklin, l'on adopte le principe de la proportionnalité, les petits États soutiennent que leurs libertés sont en danger ; si on le remplace par l'égalité, les grands États disent que leur argent est en danger. » De sorte que la seconde chambre obtint l'initiative exclusive des bills de finance, non à cause de sa composition, mais par suite de la nature du gouvernement fédéraL non parce qu'elle représentait mieux les sentiments du peuple que la première, mais parce qu'on ne voulut pas accorder aux petits États le droit d'ouvrir librement la bourse des grands.

Mais, à cette exception près, le sénat eut les mêmes droits que la chambre des représentants. Si, en Angleterre, les communes déniaient à la chambre haute le droit de modifier les lois de finance votées par elles, rejetant, sans examen, jusqu'à l'ombre même d'un changement proposé, en Amérique, les bills de finance étaient assimilés aux lois ordinaires et le sénat gardait sur eux un droit de contrôle absolu (1). Il ne modérait pas seulement la démo-

(1) € Tous les bills établissant des impôts doivent prendre naissance

cratie dans ses dépenses abusives, il la tempérait encore dans ses économies inconsidérées ; s'il pouvait empêcher la création d'administrations inutiles, il avait aussi le droit de prévenir la désorganisation de services nécessaires; son contrôle était aussi eflacace pour écarter la prodigalité que pour énerver l'action dissolvante de la chambre populaire. Mais c'est dans la sphère gouvernementale proprement dite que les attributions du sénat américain présentent surtout un caractère remarquable.

Lorsque les Français voulurent permettre au pouvoir exécutif de résister à la chambre des députés, ils décidèrent qu'il aurait la faculté de la dissoudre avec l'assentiment préalable du sénat. En unissant ces deux puissances, ils savaient qu'ils constituaient dans la République une autorité formidable, le sénat communiquant sa force à l'exécutif et recevant son appui. Ce que le législateur français devait faire dans un cas exceptionnel, les Américains rérigèrent en principe et admirent que la politique serait dirigée, d'un commun accord, par le président de la République et le sénat. C'est pourquoi ils déclarèrent que le président ne pourrait nommer que € de l'avis et du consentement du sénat les ambassadeurs, les autres ministres publics et les consuls, les juges des cours suprêmes et tous autres fonctionnaires des États-Unis aux nominations desquels il n'aurait pas été pourvu, d'une autre manière, dans la constitution. » Ils pensaient ainsi obtenir un double

dans la chambre des représentants ; mais le sénat peut y concourir par des amendements comme aux autres bills. » (^ConsUtuHoM des États- Unis^ article premier, sect. VII, § l.

avantage, car, en même temps qulls limitaient le pouvoir exécutif, ils assuraient au sénat une influence manifeste sur l'administration et à la politique une allure modérée.

Que si on redoutait de la part du sénat une ingérence absorbante dans les fonctions de l'exécutif, la constitution de ce pouvoir suflarait pour écarter tout danger.

On comprend que, dans les monarchies, la chambre des députés ait une action incessante sur les ministères, car, les monarques étant héréditaires et inviolables, il importait de limiter leur puissance en les empêchant d'agir. Ils ont été créés irresponsables, ce qui a permis de transporter le gouvernement des mains des rois dans celles des ministres et d'accorder aux peuples de se gouverner eux-mêmes par le contrôle des assemblées. Mais l'irresponsabilité des monarques es.t une fiction qui ne saurait être étendue en dehors des nécessités qui l'ont fait naître. Quand la magistrature suprême est donnée à l'élection, le suffrage du pays ne confère au chef de l'État qu'un pouvoir limité et appelle de lui-même la force et par conséquent la responsabilité. Cette responsabilité sauvera toujours les gouvernements républicains d'un double danger parce qu'elle maintiendra, dans le ministère, une stabilité qui le fera échapper aux fluctuations des assemblées et parce qu'elle laissera les fonctionnaires sous la dépendance du pouvoir qui les a institués. L'unité de conduite se maintiendra dans le gouvernement en même temps que ses organes échapperont au joug des assemblées. L'exécutif gardera son centre de gravité et son action sera soumise à un contrôle sans être paralysée par une entrave.

S'il est vrai que les assemblées républicaines auront

~ 53 — toujours une tendance à régenter le gouvernement, la constitution fédérale, tout en sacrifiant à cette tendance, aura su la renfermer dans des limites précises. Elle aura écarté l'action de la chambre populaire et n'aura donné au sénat qu'une influence indirecte, lui réservant le droit de prévenir le mal sans lui laisser la faculté de le faire. L'indépendance du pouvoir exécutif sera garantie et la source de son arbitraire tarie à jamais.

La même pensée, qui avait conduit les législateurs de la Convention à conférer au sénat un contrôle sur la politique intérieure, les poussait plus vivement encore à étendre sa surveillance exclusive à la conduite des affaires internationales.

Pour conduire la politique extérieure d'un grand État, il faut des qualités multiples qu'il est rare de rencontrer dans la chambre élue par les suffrages directs du peuple. Cette assemblée présente communément plus de générosité que de stabilité dans les projets, plus de spontanéité que de calme, plus d'ardeur que d'opiniâtreté, plus de sentiment que d'esprit de conduite. Or, pour régler les affaires extérieures, il faut savoir résister aux passions soudaines et impétueuses, méditer, dans le silence, des combinaisons multiples, les conduire, dans le secret, à travers des voies détournées, et attendre patiemment, l'esprit toujours dominé par l'unité de vues qui seule assure les grands desseins et prépare les succès éclatants.

Lorsque Rome, rêvant déjà la conquête du monde, voulut assurer la bonne direction des affaires extérieures, elle souffrit qu'elle fût entièrement livrée aux mains du sénat. En lutte avec les patriciens pour toutes les questions inté-

rieures, le peuple sut leur réserver la plénitude de l'action internationale. Ce fut la cause de la grandeur de Rome, comme l'ingérence constante du peuple dans la politique extérieure fut l'une des principales raisons de la ruine de Carthage.

Si les Américains n'avaient pas une aristocratie comme Rome ou Londres, ils possédaient un sénat, composé de vingt-six membres, joignant aux garanties de calme d'une assemblée peu nombreuse celles qui sortent d'un suffrage éclairé. C'est donc entre ses mains qu'ils remirent exclusivement la surveillance de la politique extérieure. « Le président, dit la constitution, aura le pouvoir de faire des traités, de l'avis et du consentement du sénat, pourvu que les deux tiers des sénateurs présents y donnent leur approbation. » Excellente disposition, qui soustrait le secret des délibérations aux discussions passionnées, pour le remettre aux mains d'une assemblée peu nombreuse composée de l'élite de la nation qui, en se renouvelant partiellement, conserve une sorte de perpétuité dans les projets.

Dès lors, le but du législateur était atteint, car le sénat possédait les attributions qui en faisaient le supérieur de la chambre des représentants. Il n'était pas élevé au-dessus du peuple et était tenu de conformer sa conduite à l'opinion du pays ; mais il était chargé de tempérer ses désirs et d'éclairer ses desseins. Le peuple restait l'inspirateur de la politique, mais c'était le sénat qui la dirigeait. Le pouvoir était dans le peuple, mais c'était dans la chambre haute que résidait le gouvernement.

Il est peu de républiques qui aient poussé si loin l'esprit de conservation. Cependant, même après avoir élevé cette digue puissante contre les passions démocratiques, les législateurs d'Amérique ont pensé que la liberté pouvait encore courir quelques dangers. Poursuivant le despotisme sous toutes ses formes, ils ont imaginé l'hypothèse où le sénat, ému accidentellement par les mêmes instincts que la chambre des représentants, s'accorderait avec elle pour porter atteinte aux droits primordiaux de la liberté, et, comme cette supposition ne leur paraissait pas invraisemblable dans un pays de démocratie, ils ont dû chercher, en dehors de la haute assemblée, un dernier rempart contre la tyrannie.

En Angleterre, le pouvoir exécutif, investi d'attributions nombreuses, forme une barrière naturelle qui contient le despotisme des chambres. Son droit de sanction lui permet de rejeter les projets de loi téméraires et, dans le cas où ils se reproduiraient, il trouve, dans son droit de dissolution, le moyen de mettre fin au mandat des assemblées.

En Amérique, le problème devient plus difficile, car, comme on y redoute de mettre une puissance considérable et indépendante entre les mains d'un seul, le pouvoir exécutif n'est plus régal mais le subordonné des chambres législatives. Le président ne peut choisir ses agents sans l'intervention du sénat; ses ministres n'entrent pas dans les assemblées : il ne peut présenter aucun projet de loi et on lui retire le veto absolu réservé aux monarques constitutionnels. Toutefois, pour le relever contre cette faiblesse, on le rend responsable c'est-à-dire indépendant dans sa conduite à l'égard du congrès. On lui confère même le

droil de renvoyer au congrès la loi par lui votée, qui ne devient définitive que lorsqu'elle est à nouveau adoptée par les deux tiers des voix dans chaque assemblée.

Mais ici le pouvoir exécutif conseille au lieu de commander ; il ne peut avoir qu'une sorte d'influence morale, moins encore sur les assemblées que sur le peuple dont il fixe l'attention et qu'il constitue ainsi juge des difficultés qui surgissent entre lui et la puissance législative. Quant aux chambres, accidentellement remuées par une passion puissante, elles trouveront toujours dans leur sein la majorité nécessaire pour faire prévaloir leurs désirs. C'est donc en dehors du pouvoir exécutif qu'il faut chercher l'instrument qui protégera la liberté menacée.

Les Français, sous l'ancienne monarchie, pensaient que le roi pouvait tout faire. Lorsqu'ils eurent échappé au joug d'un seul, ils s'empressèrent de remettre entre les mains du peuple tout le pouvoir qu'ils avaient arraché à la royauté. Ils crurent être libres, parce qu'ils avaient euxmêmes forgé leurs fers et qu'ils tenaient en main l'extrémité de leur chaîne. Ils admirent donc que les assemblées pouvaient tout tenter et leur remirent la faculté de tout entreprendre. Devant elles s'ouvrit une sphère illimitée : elles purent atteindre tous les droits et la majorité victorieuse, s'engagoant dans la voie de l'oppression, la minorité n'eut plus de refuge où elle pût échapper à ses coups.

Les Américains n'avaient pas besoin de l'exemple que la Révolution française allait donner au monde, pour déclarer qu'aucun pouvoir ne peut être absolu et que la puissance législative doit rencontrer des limites dans son propre domaine. Il y a au-dessus du législateur des principes qui

s'imposent : ce sont ces règles d'éternelle justice qui lui commandent de respecter le droit d'autrui dans toutes ses manifestations légitimes et en dehors desquelles il n'y a plus qu'arbitraire et tyrannie. Il est des peuples qui ont pensé que ces principes devaient rester dans le domaine de la théorie, et qui ont tout remis aux mains des assemblées. Les Américains ont eu le sens pratique de les faire passer dans le domaine des lois, en soustrayant les droits principaux du citoyen à l'ingérence du législateur. « Le congrès, dit la constitution (1), ne pourra faire aucune loi relative à l'établissement d'une religion, ou pour en prohiber une ; il ne pourra point non plus, restreindre la liberté de la parole ou de la presse, ni attaquer le droit qu'a le peuple de s'assembler paisiblement et d'adresser des pétitions au gouvernement pour obtenir le redressement de ses griefs. »

Par là, la constitution fédérale consacrait un précepte de justice politique, mais il fallait encore organiser une puissance chargée de le sanctionner. Il ne suffit pas, en effet, de mettre les libertés principales en dehors des atteintes des assemblées. L'expérience a prouvé que les textes législatifs sont impuissants à se défendre d'eux-mêmes contre les entreprises du pouvoir souverain. Aussi, a-t-on voulu confier leur garde et leur interprétation à un corps puissant ayant déjà sur le peuple l'ascendant que donnent les lumières et les fonctions élevées, jouissant de l'indépendance que procure l'inamovibilité, animé de l'esprit conservateur qui inspire sa nomination.

La coui: suprême fédérale, qui forme la tête du pouvoir

(1) Premier amendement à la Constitution (1789).

judiciaire aux États-Unis, constituait une puissance distincte dans l'Union ; l'inamovibilité protégeait ses membres contre la pression du gouvernement ou des assemblées, et elle renfermait dans son sein l'élite des jurisconsultes du pays. C'est donc à la cour de justice fédérale que fut confiée la mission de juger la loi.

Les légistes seront toujours appelés à remplacer l'aristocratie absente dans les républiques modernes. Ils y apportent, en efiet, le goût de l'ordre, le culte de la forme et l'esprit de tradition qui forment autant d'obstacles à la turbulence des partis. Leur esprit éclairé et leur intelligence cultivée les mettent au-dessus de la foule ; l'ascendant qu'ils gagnent toujours sur le peuple, par leurs lumières et la connaissance des lois, leur procurent sa confiance et son respect. Quand le peuple manque de cheta^ il tourne instinctivement les yeux vers eux pour se conduire. D'où vient que les Américains ont fait aux légistes une place immense dans leur république.

En remettant à une autorité spéciale le soin de défendre la constitution contre les atteintes du pouvoir législatif, on pouvait craindre de voir cette autorité pénétrer bruyamment sur la scène politique, attaquer la loi d'une façon théorique et générale et troubler l'œuvre qu'elle était chargée de défendre. Investie de cette mission en qualité de puissance judiciaire, la cour suprême trouvait, dans son caractère et dans sa procédure, les barrières qui allaient tempérer son pouvoir et la faculté de comprimer la tyrannie législative sans lui permettre de pénétrer dans son domaine.

Supposez, par exemple, que le congrès ait porté atteinte

~ 69 à Tune des libertés garanties par la constitution, tant que la loi votée reste dans le domaine théorique, elle échappe au contrôle du pouvoir judiciaire. Le rôle de la cour judiciaire ne commencera qu*au moment de Tapplication de la loi. Elle ne se saisira pas elle-même, mais si un citoyen soutient que sa liberté a été violée, il aura la faculté de recourir à la justice fédérale et, c'est seulement dans les limites d'un procès particulier que ce corps pourra décider si le congrès s'est renfermé dans le cercle tracé par la constitution ou s'il est sorti de ses bornes. Elle examinera cette grave question avec toutes les garanties de la procédure judiciaire. Appelée ensuite à juger la loi, la cour fédérale, étrangère à la puissance législative, n'aura pas le droit de détruire son œuvre; elle aura seulement le pouvoir de décider que, dans le cas particulier, la loi est inapplicable parce qu'elle est inconstitutionnelle ; de sorte que la loi subsistera malgré sa sentence, mais perdra indirectement sa force d'exécution, le gouvernement renonçant à exécuter une loi jugée inconstitutionnelle aux yeux de toute la nation. Ainsi le pouvoir judiciaire devient non le supérieur, mais l'égal du pouvoir législatif; il garde la constitution de toute atteinte sans qu'il lui soit permis de l'attaquer lui-même : la scène politique lui est fermée et il ne peut empiéter sur les attibutions du législateur.

La liberté est maintenant garantie; partout où l'on tourne les regards, l'on aperçoit les remparts qui la protègent. Le pouvoir exécutif, toujours redoutable en raison de son unité même, est subordonné ; le pouvoir législatif, plus menaçant encore, est fractionné en deux parties inspirées l'une et l'autre d'un esprit différent et trouve, dans

son propre sein, le moyen de tempérer ses passions; enfin, dans le cas où, accidentellement, il marcherait vers la tyrannie, le domaine des libertés générales est fermé devant lui et, s'il y pénétrait, malgré toute défense, il trouverait un corps indépendant prêt à réprimer ses atteintes. C'est ainsi que, dans une démocratie, se divisent et s'équilibrent les pouvoirs : l'esprit du peuple pénètre partout et rencontre partout les limites qui arrêtent ses excès. Les Américains ont atteint leur but et Jefferson lui-même pouvait s'écrier avec orgueil que « cette constitution est la plus sage qui ait jamais été présentée aux hommes et le plus grand titre de gloire des législateurs de Philadelphie (1) >•

(1) Jefferson au colonel Humphreys; Paris, 18 mars 1789; Works of Jefferson, t. III, p. 12.

Premiers résultats produits par la division du pouvoir législatif dans rUnion américaine.

Un peuple n'a pas encore terminé sa tâche lorsqu'il a achevé sa constitution. Les constitutions ne sont que des instruments placés entre les mains des hommes, de sorte que, lorsqu'ils les ont organisées de toutes pièces, il leur reste encore le souci de les appliquer. Il appartient, en eflfet, aux citoyens d'en rectifier les rouages par leur sagesse ou d'en fausser les ressorts par leur témérité. Il faut autant de prudence et d'énergie pour user d'une constitution que pour la faire. C'est ainsi qu'on a vu des peuples, oubliant la pensée qui avait présidé à la confection de leur œuvre, faire sortir la tyrannie de la liberté.

Tel n'était pas le danger qui menaçait les Américains ; la constitution fédérale, mise en vigueur le 6 avril 1789, la fortune des États-Unis appelait Washington à la présidence. Par un heureux concours de circonstances, le soin d'appliquer la constitution était remis aux mains de ceux qui l'avaient faite.

Tout fut d'abord à organiser. A l'intérieur, on dût régler les relations du président avec les chambres, déterminer la manière dont il communiquerait avec le sénat pour la con-

fection des traités ou là nomination des fonctionnaires, organiser Tordre judiciaire et les départements ministériels. A l'extérieur, les traités de commerce étaient à faire, les dettes à liquider, les relations à établir, le crédit à fonder.

On a vu, dans les temps contemporains, des missions non moins difficiles à exécuter. Elles n'ont jamais été accomplies sans la participation active du chef du gouvernement. Washington montait au pouvoir investi d'une influence immense ; mais, disait-il, « l'influence n'est pas le gouvernement. > Il pensait que l'exécutif n'est pas créé pour tout laisser faire et pour tout accepter, que son inaction et son indolence peuvent perdre les meilleures causes et que son action et son énergie peuvent sauver les plus compromises. Devenu responsable pour mettre toute la force de son pouvoir au service du bien public, il résumait d'un mot le double but qu'il se proposait d'atteindre. « Dans notre pays, la monarchie est moins à craindre que la licence, l'isolement moins i redouter que les amitiés compromettantes avec les nations étrangères. » S'inspirant constamment de ces deux principes, il voulut se laisser guider au dedans par les vœux légitimes du peuple, mais former en même temps les esprits à l'idée d'autorité, non de cette autorité qui mène au pouvoir absolu, mais de celle qui contient les passions turbulentes en les enfermant dans les bornes de la justice; il se proposa, au dehors, d'amortir et d'éteindre l'inimitié des nations hostiles, de relever le crédit de l'Union, de fuir les alliances étroites qui pouvaient conduire à la guerre, de soutenir la dignité des États-Unis sans menacer leur prospérité naissante.

Deux instruments se présentaient à lui pour travailler en commun à cette grande œuvre, qui étaient la chambre des représentants et le sénat.

La première était composée d'hommes d'un mérite vulgaire, moins éclairés que le sénat parce qu'ils étaient sortis plus directement du peuple, plus prompts à [l'entraînement parce qu'ils représentaient plus fidèlement les passions des partis. Bien qu'elle se fût montrée au début un peu prévenue et irritable, cette assemblée sembla plutôt aider Washington que l'arrêter dans l'accomplissement de sa mission. A part les luttes qui éclatèrent au sein du congrès sur la concentration, à la charge de l'Union, des dettes contractées par les États particuliers pendant la guerre, sur le choix de la résidence du congrès, sur le nombre des représentants de la seconde chambre, elle accepta la politique fédéraliste, pour ainsi dire, sans discussion.

Mais c'est dans le sénat que fut le véritable centre de cette politique. C'est là qu'était l'élite des intelligences de la République ; hommes prudents et avisés qui songeaient à contenir la puissance populaire sans l'abaisser, à la modérer sans l'affaiblir, à lui opposer la résistance sans violence et à lui faire des concessions sans faiblesses, persuadés qu'en acceptant ce qui est nouveau il importe de n'abandonner jamais les principes de droit et de justice éternels.

L'accord rêvé par la constitution entre les deux grands pouvoirs de l'État se réalisait dans la pratique. Washington pouvait concevoir sa politique de rénovation, sûr de trouver dans le sénat l'appui qui devait lui permettre de l'accomplir. C'est à l'aide de ce grand corps qu'il releva à l'extérieur le prestige et le crédit de l'Union, qu'il pacifia les

partis à l'intérieur et imprima à la démocratie américaine le sceau puissant des doctrines conservatrices. L'œuvre d'organisation fut réalisée dans le même esprit qui avait présidé à son origine.

Sans doute, dans sa collaboration active, le sénat avait travaillé sans ostentation et, pour ainsi dire, dans le silence. Son rôle avait paru moins nécessaire parce qu'il avait été rendu plus facile. L'humanité est ainsi faite qu'elle confond quelquefois le bruit avec les services et l'ostentation avec la grandeur. On a vu l'histoire, moins discrète dans le tumulte que dans le calme de la vie publique, consacrer de longues pages aux querelles des chambres bruyantes et oublier, pour ainsi dire, l'œuvre féconde des assemblées silencieuses. ;Mais, s'il est vrai que l'efficacité d'un corps se mesure aux obstacles qu'il rencontre, le moment allait venir où, devant user des armes que la constitution lui avait confiées, la nécessité du sénat et la sagesse de son organisation allaient apparaître à tous les yeux.

En 1793, au moment où Washington était appelé pour la seconde fois à la présidence, le parti républicain avait pris une extension notable. Trouvant en elles-mêmes une ardeur naturelle, les passions démocratiques avaient encore ressenti le contre-coup de la révolution française et elles étaient maintenant remuées par les publications révolutionnaires et les excitations du représentant de la convention de France. Dans la chambre des représentants renouvelée, l'opposition était devenue plus nombreuse, plus animée, plus intolérante. Elle voulait, au dedans, une certaine désorganisation des principes d'autorité sociale et

politique ; elle cherchait, au dehors, une rupture avec l'Angleterre et une alliance avec la France. « Elle travaillera bientôt, disait Hamilton, à la ruine de son pays. »

Réduit à abandonner sa politique, s'il se fût trouvé seul en face de la seconde chambre, Washington rencontra, dans la première, l'auxiliaire puissant qui lui permit de la maintenir en résistant au jeu des passions violentes.

Il est impossible d'établir, en principe absolu, le caractère de la résistance des chambres hautes. Il est évident qu'il variera suivant les pays et ne sera pas le même à la chambre des lords d'Angleterre qu'au sénat d'Amérique.

Les monarchies ont des institutions fixes, qui revêtent un caractère de perpétuité, contre lesquelles nulle atteinte légale ne saurait être dirigée ; l'esprit d'autorité et de conservation y est plus étendu, et la résistance serait par conséquent plus énergique, si les passions subversives en tentaient l'assaut.

Dans les démocraties, on ne donne rien à la perpétuité et on concède peu à )a fixité ; tout est subordonné à la volonté du peuple. C'est entre ses mains que reposent les institutions et il a le droit incontestable de les modifier ou de les changer à son gré, de sorte qu'en ouvrant un lit plus large à la volonté populaire, on enlève d'autant plus au droit de résistance de la haute assemblée.

Les sénats démocratiques auront donc toujours deux choses présentes à l'esprit. Institués pour représenter l'idée de conservation dans l'œuvre législative, ils ne doivent pas se laisser aller au gré des désirs changeants de la multitude, mais chercher à modérer ses écarts ; délégués, non d'une classe ou de la royauté, mais de la nation même, ils ne

doivent pas s'abandonner à une résistance aveugle et égoïste, mais se diriger suivant les vrais intérêts et les véritables besoins du pays. Ils ne doivent pas remonter le courant des idées démocratiques mais ne doivent le suivre qu'en le modérant.

Aucune assemblée n'a mieux réalisé ce programme que le sénat d'Amérique pendant la seconde présidence de Washington. Il amenda les lois ordinaires, y introduisit l'ordre et la clarté et y fit pénétrer les lumières de son expérience. Il fit sentir son action modératrice dans les lois de finance, de représentation, et partout où la seconde chambre tenta d'attirer à elle une influence majeure. Il aida toujours Washington dans les attributions communes que leur conférait la constitution : partout les hauts emplois restèrent confiés à des hommes sincèrement attachés aux idées modérées, désignés à ces emplois par leurs talents, leurs lumières, les services rendus. < L'expérience nous a appris, disait Washington, que, sans l'existence d'un pouvoir coercitif, les hommes n'adoptent et n'exécutent pas les mesures les mieux combinées pour leur bonheur (1) ».

Mais, les questions intérieures réglées, la lutte allait s'ouvrir sur la politique extérieure sous l'impulsion de la Révolution française. Si les fédéralistes avaient salué son aurore avec plaisir, ils n'en avaient pas moins conçu une vive appréhension contre ses tendances. « Comme ami de la liberté et de l'humanité, écrivait Hamilton à Lafayette, je me réjouis de vos efforts, tout en craignant

(1) Washington à John Jay. Writings of Washington^ t. IX, p. 187.

beaucoup pour le succès final de l'entreprise (1) ». Les républicains, au contraire, avaient applaudi, sans restriction, à ses débuts et ils en excusaient maintenant tous les excès : « Une telle conquête, s'écriait Jefferson, a-t-elle été jamais faite au prix de si peu de sang innocent ? Mes propres aflFections ont eu à souffrir pour le triomphe de cette cause ; mais, plutôt que de la voir perdue, j'aurais assisté à la dévastation d'une moitié du monde ! (2) » L'opinion populaire avait pris parti dans la querelle ; et tandis que les hommes d'État fédéralistes songeaient à maintenir la paix et à conclure un traité de commerce avec l'Angleterre, le peuple des villes réclamait une alliance oflFensive avec la France. S'il avait été donné à la chambre des représentants de prendre part à la direction des affaires étrangères et à la confection des traités, les États-Unis seraient entrés dans les combinaisons des amitiés et des haines de l'ancien monde; leur prospérité aurait été compromise et leur indépendance menacée. C'est de ce danger que le président et le sénat voulurent garder le peuple d'Amérique. Ils pensaient que, s'il fallait étendre ses relations commerciales avec les peuples d'Europe, on devait éviter d'engager avec eux cette union étroite qui lie le sort des nations à la destinée de l'étranger. Ils disaient que l'Kurope a un certain nombre d'intérêts qui lui sont propres et qui n'ont pas de rapports ou qui n'ont qu'un rapport très indirect avec les leurs ; elle devait donc se trouver fréquemment engagée dans des querelles qui leur étaient naturellement étrangères (3). C'est

(1) Works ofHamilton, t. V, p. 440.

(2) 3 janvier 1793. Works of Jefferson, t. III, p. 501.

(^3) Voyez : adresse d'adieu de Washington au peuple des États-Unis

ainsi que le sénat, maître, avec le président, des relations internationales, s*opposa, malgré le déchaînement des passions publiques, au traité d'alliance offensive avec la France, et approuva le traité de commerce ^t de navigation négocié par Jay à Londres sur les ordres du président, sauvant la République des égarements momentanés qui l'auraient perdue.

En résumé, quand Washington quittait définitivement le pouvoir, la paix était établie entre les divers États de runion. Tordre introduit dans les finances, les grandes entreprises commerciales garanties, la liberté protégée, le contre-coup de la Révolution française amorti, l'indépendance des États-Unis désormais fondée et leur avenir à jamais assuré.

Aussi, associant en grande partie le sénat dans la réalisation de sa tâche, Washington recommandait-il alors à ses concitoyens de respecter surtout la balance que ce corps maintenait dans la constitution. Apres avoir rappelé combien il importe que les divers pouvoirs se contiennent pour empêcher leur concentration en un seul, c'est-à-dire le despotisme, « l'expérience des temps passés et modernes, ajoutait-il, nous fournit des exemples de l'excellence de ce système ; nous en avons quelques preuves dans notre pays et d'autres sous nos yeux. Il n'est pas moins nécessaire de contenir les pouvoirs que de les instituer; si, dans l'opinion du peuple, une distribution nouvelle ou des modifications sont désirables dans l'organisation constitutionnelle, il faut opérer les réformes suivant les voies légales, mais non souffrir que ces changements aient lieu par usurpation. On arrive quelquefois à produire un bien passager par ce

dernier moyen, mais, en général, il est l'arme la plus usitée pour détruire un gouvernement libre et il finit toujours par en amener la chute. (1) >

Sages conseils que la démocratie américaine allait bientôt être appelée à méditer. John Adams avait succédé à Washington. Comme lui, il apport^.ii au pouvoir la politique du parti fédéraliste, mais, avec les mêmes idées, une influence inférieure, des vues moins élevées, un caractère moins pratique, une énergie moins soutenue.

C'est sous sa présidence que l'Union fut menacée d'un redoutable danger. Rompant avec les sympathies étroites de deux peuples, le Directoire de France avait cessé toutes relations diplomatiques avec le gouvernement des États- Unis, et bientôt le bruit s'était répandu qu'il voulait « lever tribut en Amérique ». Si la démocratie est essentiellement instable, jamais, toutefois, changement ne fut si soudain ni si profond. Les républicains qui, par enthousiasme, portaient, la veille, les couleurs françaises, réclamèrent la guerre contre la France et proclamèrent même la nécessité d'une dictature pour l'organiser. Trop vain pour ne pas jouir des ovations du peuple, mais trop honnête pour en profiter ; trop peu hardi pour résister de front aux passions républicaines, mais trop sage pour n'en apercevoir pas le danger, John Adams prononça de beaux discours qui exaltèrent encore le sentiment public, mais il s'entendit avec le sénat pour maintenir la paix.

On avait voté un alien act qui avait conféré au président le droit d'expulser les étrangers du territoire; on présenta

(1) Adresse d'adieu de Washington au peuple des États-Unis (17 septembre 1796).

au congres un sédition act pour punir de mort tout citoyen convaincu d'avoir entretenu des intelligences avec les Français, et, d'un emprisonnement arbitraire, celui qui aurait cherché à justifier le Directoire ou à diffamer le gouvernement de» États-Unis. Le sénat modifia ce projet et introduisit dans cette loi des amendements nombreux « pour que l'énergie ne pût être confondue avec la violence, et pour qu'on ne pût donner à l'esprit de faction un corps et un lien ». Puis, sur son avis, des relations pacifiques furent reprises avec la France. Par la sage organisation de sa constitution, la démocratie était encore une fois protégée contre le danger de ses tendances belliqueuses.

Ce fut l'acte principal qui marqua la présidence de John Adams, période préparatoire à l'avènement des républicains, qui obtinrent la présidence avec Thomas Jefferson, le 4 mars 1801.

Jefferson, qui représentait exactement au pouvoir les idées républicaines, regardait le gouvernement comme un mal nécessaire et, cherchant à le contenir, travaillait par cela même à l'abaisser. Confondant la justice avec le peuple et le droit avec le nombre, il ne voyait rien que de légitime dans ses vœux. « Le premier devoir du gouvernement, disait-il, est de s'incorporer avec la volonté populaire. » Le centre de la politique était changé ; le pouvoir^ d'en haut, descendait en bas et passait de l'exécutif dans les mains de la multitude.

Dès l'année 1801, les doctrines radicales avaient envahi les États-Unis. Partout elles donnaient assaut aux institutions établies, cherchant à renverser les obstacles qu'on avait opposés à leur action dissolvante. Elles portaient

surtout leur haine contre la magistrature et le clergé où s'étaient réfugiées les idées d'indépendance avec Tesprit d'aristocratie et d'autorité.

La chambre des représentants était devenue plus véhémente et plus passionnée. Les hommes aux sentftnents âers et élevés, dégoûtés des affaires publiques, étant rentrés dans la vie privée, le niveau de la représentation nationale s'était encore abaissé. On avait vu la chambre des représentants perdre jusqu'au sentiment de sa propre dignité et aux agitations de la parole se joignait maintenant une série de voies de fait qui déshonoraient ses séances. Cette assemblée ayant fait cause commune avec le président, le parti démocratique trouva, dans cette union, une alliance qui doubla ses forces.

« Notre majorité dans la chambre des représentants, écrivait Jefferson à M. Barlow, est de deux contre un ; dans le sénat, elle est de dix-huit contre quinze. A la prochaine élection, elle sera de deux contre un dans le sénat (1) ». Jefferson aurait eu tort de jouir trop inconsidérément d'un pareil succès. Quand une démocratie possède des majorités trop imposantes, ses fautes se multiplient en raison de la force trop grande que ces majorités lui procurent et la division naît bientôt de la confiance exagérée qu'elles inspirent.

Quel allait être le rôle du sénat ? La mesure de sa résistance ne dépend pas seulement des institutions politiques, mais encore des circonstances qui se produisent. Les principes ne peuvent jamais être appliqués d'une façon pure, car ils sont toujours mêlés aux choses contingentes de la

(1) 3 mai 1802. Works of Jefferson, t. IV, p. 437.

pratique. Le législateur fixe les rëgles, mais c'est le cours des choses qui en détermine l'application. Il est incontestable que la résistance du sénat sera plus énergique, lorsqu'il trouvera un point d'appui dans l'exécutif; moins vive lorsqu'il sera isolé et réduit à ses propres forces. Le jeu de ce pouvoir dans la politique consiste surtout à mesurer son action à ses forces, seul moyen de ne pas être emporté par la puissance qu'il doit contenir. C'est une justice à rendre au sénat américain que de reconnaître qu'il ne suivit le courant nouveau qu'en le modérant.

Les difficultés extérieures étaient aplanies ou avaient disparu ; mais les questions intérieures étaient ardemment discutées, et c'est sur elles que portait tout l'eflFort du parti républicain. S'inspirant de ses vœux, Jeflferson résolut de faire deux choses, qui furent d'animer toutes les administrations de son esprit et d'établir, par la diminution des services, « le gouvernement à bon marché >.

Les fédéralistes avaient, en grande partie, disparu de la scëne politique, mais les administrations étaient encore pleines de leurs représentants. Quand l'esprit conservateur Wt abandonné le pouvoir suprême, la démocratie s'irrita de le rencontrer encore dans les fonctions subalternes et se répandit partout pour tout envahir. Elle ne s'irritait pas seulement de l'amour de l'ordre qui distinguait les fonctionnaires fédéralistes, mais encore de la supériorité de leur e35rit, non seulement de leurs goûts délicats, mais encore de la dignité qu'ils donnaient au pouvoir. Elle voulut tout riduire & l'uniformité et tout soumettre à ses tendances. Dans tous les États particuliers, les destitutions n'eurent plus d'autres bornes que l'arbitraire d'un parti.

Mais les colères de Jefferson et de ses partisans étaient surtout excitées contre les magistrats qui, usant d'un ancien privilège, parlaient au jury, dans leurs résumés, de la direction des affaires publiques. Les juges fédéralistes étaient traqués, mis en accusation et destitués par les congrès des États. Les mauvais exemples, en de pareilles circonstances, se multiplient à l'envi. C'est ainsi qu'on vit la chambre fédérale des États-Unis mettre en accusation M. Chase, juge à la cour suprême, qui n'avait fait autre chose que d'apporter une vivacité trop juvénile dans l'accomplissement d'un droit. La question soulevée par cette mise en accusation était particulièrement grave, parce qu'elle compromettait l'inamovibilité de la magistrature et menaçait le rôle politique de la cour suprême. D'une part, la chambre des représentants s'était prononcée à une majorité imposante; d'autre part, le président sollicitait la destitution de tous ses vœux. Le sénat eut le courage de résister à tous les entraînements et acquitta M. Chase. C'était peutêtre le plus grand service que la haute assemblée eût jamais rendu au pays, car, maintenant l'indépendance des juges, elle avait encore sauvé la constitution en préservant de toute atteinte le frein qu'on y avait déposé contre Tomnipotence des assemblées délibérantes.

Sur la question des économies, la politique de Jefferson se présentait avec la netteté d'un principe absolu. La force du pouvoir exécutif lui paraissant menaçante pour la souveraineté du peuple, il désirait « le désarmer en lui enlevant la plus grande partie de son patronage par la suppression de toutes les charges inutiles (1) ». Il obtint que le congrès

(1) Works qf Jefferèon, t. IV, p. 430.

diminuât les impôts, réduisît considérablement la marine et Tarmée, et se débarrassa, par là même, des ofiSciers fédéralistes qui les remplissaient. Puis, continuant de marcher dans cette voie, le congres supprima les douanes intérieures et compromit les travaux publics comme il avait compromis la défense nationale à la veille de nouveaux démêlés avec la France.

Cependant, le sénat ne restait pas inactif. Il amendait, dans les projets, les dispositions qui pouvaient créer un danger, maintenait l'ordre dans la législation et modérait l'esprit démocratique.

Mais, ce n'est pas seulement par son action directe qu'il faisait sentir son influence. Le rôle de la chambre haute s'exerce de deux façons : par les projets de loi qu'elle modifie ou qu'elle rejette et par ceux qu'elle empêche. Il vaut mieux prévenir que réprimer, parce qu'il est plus facile de ne pas remuer les passions que de les calmer. L'un des plus grands avantages du sénat, sous Jefferson, fut précisément d'empêcher, par sa seule existence, l'expansion des passions radicales : < La majorité du sénat a bonne intention, écrivait ce dernier, mais les fédéralistes Tracy et Bayard agissent beaucoup sur ses délibérations... Sept fédéralistes, votant toujours en phalange, réunis à quelques républicains, ont assez souvent formé une majorité pour nous créer de vrais embarras, si bien que j'ai peur de leur soumettre, à la session prochaine, le traité, quel qu'il soit, que nous pourrons signer avec l'Angleterre ou avec l'Espagne (1) ».

(1) Lettre à M. Nicholas, t. V, p. 4.

Ce grand corps continuait à se conibrmer, dans la mesure du possible, à la politique de modération qui avait guidé le parti fédéraliste. « Les principes républicains n'exigent pas, avait dit Hamilton (1), qu'on se laisse emporter au moindre vent des passions populaires ni qu'on se hâte d'obéir à toutes les impulsions momentanées que la multitude peut recevoir de la main artificieuse des hommes qui flattent ses préjugés pour trahir ses intérêts... Lorsque les vrais, intérêts du peuple sont contraires à ses désirs, le devoir de tous ceux qu'il a préposés à la garde de ses intérêts est de combattre Terreur dont il est momentanément la victime afin de lui donner le temps d'envisager les choses de sang-froid. »

En moins de vingt années, il avait, suivant les deux phases qui s'étaient produites dans la politique américaine, présenté deux avantages inestimables. D'une part, pendant la présidence de Washington, dans un pays de démocratie, où une pente naturelle s'offre à l'action des partis, il avait introduit dans les lois tous les éléments d'ordre, de force, de durée qui allaient rendre possible, sans trouble pour l'État, le gouvernement des républicains. D'autre part, lorsque les républicains étaient arrivés au pouvoir, il avait contenu leurs impatiences, modéré leurs désirs, prévenu leurs injustices et sauvé, dans la pratique, les principes du droit sur lesquels reposait la constitution.

L'existence du sénat avait sauvé, au début même, les États-Unis de la ruine.

La nécessité de la division du pouvoir législatif, déjà établie par l'expérience de la constitution anglaise, était

(1) The Federalisty n° 71.

âéfiDitiyement démontrée par la pratique de celle d'Amérique. Le raisonnement que John Adams, opposait en 1787, aux publicistes français, dans sa Défense des consiitutions américaines, devenait^ éternellement vrai. « Dans toutes les nations du monde, disait-ir(l), il se formera des partis. Le grand secret est de les contenir, et il n'y a pour cela que deux moyens : l'un est la monarchie soutenue par une armée toujours sur pied, l'autre est une balance dans la constitution, foutes les fois que le peuple aura sa voix dans l'administration du gouvernement, et qu'il n'y aura pas une balance établie, on n'y verra qu'une étemelle fluctuation, des révolutions et des horreurs, jusqu'à ce qu'un général, à la tête d'une armée, vienne rétablir la tranquillité, ou jusqu'à ce que la nation entière soit d'accord sur la nécessité d'un équilibre. >

Et ces lignes étaient écrites deux ans avant la Révolution française !

(1) Tome II (Lettre 25 et conclusion).

OKLJaMS. lyp. ,40^ Gir.ARDOT