Du sol des routes départementales

529. — Lorsque le législateur s'est décidé à reconnaître, dans les départemens, non plus seulement une circonscription administrative, mais une personne civile, un grand intérêt politique a commandé de déterminer avec précision les droits et les obligations du département vis-à-vis de l'état. On a dû

s'attacher à séparer, d'après des principes incontestables et d'une application facile, les dépenses générales des dépenses locales. Il ne fallait pas, d'ailleurs, que la qualité de propriétaires, conférée aux départemens, leur donnât le pouvoir d'entraver, de suspendre des services qui , s'ils intéressent plus spécialement les localités dans lesquelles ils sont établis , n'en sont pas moins des services d'une utilité nationale , et ne pourraient être arrêtés ou supprimés sans que la marche générale de l'administration fût troublée, sans que l'ordre de l'état n'en fût sensiblement affecté.

Sous l'empire de la loi nouvelle, un certain nombre de dépenses, qui précédemment avaient le titre de départementales, ont donc été reportées parmi les dépenses générales de l'état : la situation de nos finances et le progrès de nos mœurs constitutionnelles ont permis de faire sans danger cette séparation, qui, surtout dans notre système de centralisation , a des avantages très réels.

Une autre séparation non moins importante était à faire parmi les services laissés à la charge des départemens ; il fallait établir avec soin, de manière à prévenir des contestations toujours nuisibles au bien public , quels seraient ceux de ces services qui seraient obligatoires et quels facultatifs.

530. — L'article 12 de la loi du 10 mai i838 range parmi les services obligatoires :

« Le loyer, s'il y a lieu, des hôtels de préfecture et de sous-préfecture. » (n° 3.)

« Le casernement ordinaire de la gendarmerie. » (n° 5.)

« Les dépenses ordinaires des prisons départementales. » (n° 6.)

(c Les loyers des cours et tribunaux .... »

D'autre part, la loi du 28 juin i833 porte, dans son article 1 1 § ier : « Tout département sera tenu d'entretenir une école normale primaire, soit par lui-même, soit en se réunissant à un ou plusieurs départemens voisins. »

Enfin, d'après l'article ier de la loi du 3o juin 1 838, « chaque département est tenu d'avoir un établissement public , spécialement destiné à recevoir et à soigner les aliénés, ou de traiter, à cet effet, avec un établissement public ou privé soit de ce département, soit d'un autre département. »

531 . — Tels sont, parmi les services obligatoires pour les départemens, ceux qui, par leur nature, entraînent une propriété immobilière. Il faut bien remarquer, toutefois, que si la force des choses amène les départemens à des acquisitions d'immeubles pour le placement de ces services, la loi ne leur impose pas l'obligation d'acquérir; elle permet, dans tous les cas, de prendre à loyer des bàtimens. Il eût été difficile qu'elle n'accordât point cette faculté ; mais l'intérêt des départemens lui-même leur conseille d'établir leurs services administratifs, leurs tribunaux , leurs prisons, leurs écoles normales, leurs asiles d'aliénés, dans des édifices à eux appartenant. En effet , il faut, pour placer convenablement ces services, des dépenses d'appropriation considérables, dont un propriétaire ordinaire ne voudrait pas consentir à se charger ; souvent même il mettrait pour condition

de la location qu'en fin de bail les lieux seraient rétablis dans leur ancien état, afin qu'ils pussent être loués par des particuliers. Pour ne pas perdre le fruit de ses dépenses d'appropriation et en supporter de nouvelles , le département serait exposé à subir en quelque sorte la loi de ce propriétaire, qui ne manquerait pas de surélever le prix du loyer. D'ailleurs, et sans faire valoir des motifs de dignité et de bienséance que chacun comprend , nous rappellerons que plusieurs des services dont il s'agit possèdent des archives , des dépôts de pièces qui ne peuvent être déplacés sans de grands inconvéniens pour l'administration et les familles. Le casernement de la gendarmerie seul peut être assuré, d'une manière convenable , par voie de location.

Du reste, les départemens l'ont compris ainsi : ceux qui n'ont pas reçu, du décret du 9 avril 181 1 ou d'actes spéciaux , la concession d'immeubles nationaux pour le placement des services précités, se sont empressés et s'empressent encore d'en acquérir, autant que le permet leur situation financière ; ils ne craignent pas de s'imposer pour cet objet des sacrifices souvent très considérables.

532. — La loi du 10 mai i838, et surtout la discussion approfondie dont elle a fourni le sujet dans les deux chambres, ont tranché, au profit des départemens, la question de savoir si les arrondissemens étaient propriétaires.

Les doutes élevés à ce sujet étaient fondés, d'une part, sur ce que, depuis la loi du 16 septembre 1807, des arrondissemens avaient été autorisés à s'imposer spécialement, d'autre part, et principalement,

sur ce que le décret du 9 avril 181 1 s'était servi de cfcs termes : « Nous concédons gratuitement aux départemens, arrondis s emens et communes la pleine propriété des édifices et bâtimens nationaux actuellement occupés pour le service de l'administration, des cours et tribunaux et de l'instruction publique. »

La question s'est présentée , en i835, devant le conseil d'état, à l'occasion de la réclamation formée par l'arrondissement de Guingamp contre la restitution qui avait été faite, en 1814, aux héritiers Le Cardinal de Kernier, d'un immeuble confisqué révolutionnairement sur leur auteur, et qui se trouvait, à l'époque de la publication du décret du 9 avril 181 1, affecté à la sous-préfecture. Avant de statuer sur le fond de la réclamation, il y eut lieu d'examiner si l'arrondissement avait droit de former, par l'organe du sous-préfet, l'action en revendication dont il s'agissait. Un arrêt du 10 juillet 1 835 statua, sur ce point, dans les termes suivans :

<c Considérant que l'arrondissement de Guingamp a agi, en vertu du décret du 9 avril 181 1 qui a concédé certains immeubles aux arrondissemens et a chargé l'administration des domaines d'en faire la remise aux sous-préfets ; — Que, d'après les dispositions de ce décret et pour les actes qui tendent à son exécution, les arrondissemens, avec V approbation du conseil général, ont qualité pour agir en leur nom personnel et peuvent être représentés par les sous-préfets; — Considérant que le conseil d'arrondissement de Guingamp a délibéré, le 17 mai i83a, que le sous-préfet serait chargé de faire valoir

les droits de l'arrondissement à l'immeuble litigieux; — Que, par délibération du 9 juin i832,/e conseil général, sur le vu de la délibération du conseil d'arrondissement, a chargé le préfet de faire lui-même, ou défaire faire par le sous-préfet de Guingamp, tous les actes nécessaires à la rentrée en possession des mêmes immeubles ; — Que le pourvoi du sous-préfet a été formé en vertu de ces autorisations. »

Cette décision , qui était surtout fondée sur les circonstances particulières de la cause, ne résolvait pas nettement la question en thèse générale. Mais elle ne pouvait être ainsi restreinte et en quelque sorte éludée dans les discussions législatives.

Le gouvernement avait proposé le maintien de l'état de chose existant. 11 conservait donc aux. arrondissemens, d'une part, la faculté des impositions spéciales; de l'autre, leurs droits sur les immeubles concédés par le décret du 9 avril 181 1.

Ces propositions furent vivement attaquées.

On soutint qu'en maintenant ce qui existait, on pouvait créer de graves difficultés pour l'avenir;, qu'une succession de faits qui , pris isolément, avaient paru indifférens , avait forcé à reconnaître les départemens comme personnes civiles ; que les mêmes résultats pourraient se produire à l'égard, des arrondisscmens. Or, il faut craindre, disait-on,, de multiplier les associations territoriales; il est impossible que l'unité nationale n'en reçoive pas d'atteinte; d'ailleurs, l'arrondissement est une agglomération en quelque sorte factice ; elle n'a point véritablement d'intérêts qui lui soient propres.

Dans une société politique , qui admet déjà comme personnes civiles , parmi les communautés territoriales, le département et la commune, ne se préparerait-on pas des embarras très sérieux, si l'on reconnaissait les arrondissemens comme propriétaires? Il faudrait alors intercaler, entre la comptabilité des départemens et des communes, une nouvelle comptabilité qui compliquerait notre machine administrative et rendrait son jeu plus difficile. D'ailleurs, des intérêts rivaux se développeraient dans le sein des départemens, et l'unité départementale ne tarderait pas à être remplacée par celle d'arrondissement. Les arrondissemens, d'ailleurs, loin d'être favorisés par les mesures qui tendent à leur constituer une individualité , en souffriraient probablement. Ainsi , lorsqu'un arrondissement passerait pour riche, il pourrait s'établir une ligue entre les délégués des autres arrondissemens pour lui refuser , dans le conseil général , les allocations qu'il demanderait ; on alléguerait qu'il a des ressources particulières dont il peut user.

Ces considérations ont fait repousser toute disposition de laquelle on pourrait induire que les arrondissemens sont propriétaires , et supprimer la faculté, dont ils jouissaient de pouvoir s'imposer spécialement.

Voici maintenant quelques détails sur chacune des espèces de bàtimens affectés par les départemens à des services obligatoires.

533. — Nous avons déjà montré que , dès l'origine de l'administration départementale , les administrés furent obligés de fournir des édifices pour

les administrations de département et de district ; mais nous avons fait remarquer que , avant l'établissement des préfectures, les administrations n'étaient pas logées dans les édifices publics. (Voir cidessus, p. 324 )•

Le gouvernement consulaire , dès le premier moment de l'institution des préfets, disposa qu'ils seraient logés aux frais des départemens , dans l'hôtel de la préfecture. ( Voir ci-dessus, p. 334 et 427). Les décrets des 1 1 juin i8ioet2i septembre 1812 confirmèrent ces dispositions, qui ont reçu le caractère de prescriptions législatives, par les lois des 25 mars 18 17, i5 mai 1818 , 17 juillet 18 ig , 23 juillet 1820, 3i juillet 1821 et iermai 1822.

Mais , jusqu'à la loi du 10 mai ]838, les départemens n'étaient pas obligés de pourvoir au logement des sous-préfets et de leurs bureaux. Cependant les mêmes raisons qui avaient commandé de rendre obligatoire le logement des préfets et des bureaux de la préfecture s'appliquaient ici et avec d'autant plus de force, que le traitement des sous-préfets était plus modique. 11 y a même cela de bizarre qu'en 1791, alors que la loi refusait le logement aux administrations collectives de département et de district , elle exigeait que les administrés procurassent, à leurs frais, un local pour les bureaux des directoires. Les sous-préfets étaient donc traités moins favorablement que leurs prédécesseurs.

Au reste , il faut dire que la majorité des départemens, aidés par le concours des villes chefs-lieux d'arrondissement, avaient devancé le vœu de la loi ;

en effet, sur 275 sous-préfets, 148 étaient logés dans desbàtimens départementaux ou municipaux. Il est vrai que le logement ne leur était pas toujours fourni gratuitement ; ils payaient quelquefois une indemnité. En résultat, 35 départemens avaient pourvu au logement de tous leurs sous-préfets , et 29 en partie.

Depuis la loi du ]0 mai i838, les départemens ont fait un assez grand nombre d'acquisitions d'immeubles pour servir d'hôtels de sous-préfecture.

534. — Les bàtimens des cours et tribunaux qui sont aujourd'hui des propriétés départementales sont ceux des cours d'assises , des tribunaux civils d'arrondissement , et des tribunaux de commerce. Depuis la promulgation de la loi du 10 mai 1 838, il s'est élevé des difficultés relativement à la propriété des bàtimens des cours royales. Le ministre de l'intérieur prétendait que les bàtimens appartenaient à l'état , et qu'il devait , dès lors , supporter seul et tout à la fois les frais des constructions, grosses réparations et entretien. Le ministre des finances soutenait, au contraire, que les bàtimens des cours royales étaient au nombre des édifices dont le décret du 9 avril avait fait la concession aux départemens, sous la condition de supporter les charges de la propriété.

Le ministre de l'intérieur faisait remarquer que le mot cours , employé par le décret de 181 1 , avait toujours été entendu comme s'appliquant aux cours d'assises seulement. Depuis 181 7, surtout, le doute n'est plus possible : en effet , d'après la loi du a5 mars de cette année, les constructions et les grosses

réparations des cours royales ont été payées, non' pas sur les centimes additionnels versés dans les caisses des receveurs généraux, pour être tenus à la disposition des préfets et être employés sur leurs mandats aux dépenses variables , mais sur les centimes centralisés au trésor, pour être tenus en totalité à la disposition du ministre de l'intérieur et être employés, sur ses ordonnances, aux dépenses fixes ou communes à plusieurs départemens. Depuis 1 8 1 7, prés de dix millions ont été ainsi employés en travaux de restauration et d'agrandissement. Qui profiterait de cette dépense^ si les bâtimens des cours royales n'étaient pas la propriété de l'état? Serait-ce le département où siège la cour ? mais cela serait injuste; car il profiterait des contributions acquittées par les autres départemens. Voudrait-on que la1 propriété fût indivise entre les départemens compris dans le ressort de chaque cour ? un partage serait difficile ; car chacun de ces départemens ne contribuerait pas pour la même somme aux dépenses de construction, d'agrandissement, d'amélioration et d'entretien ? D'ailleurs , le service des cours royales est un de ces services d'intérêt général qui , de la classe des dépenses départementales, ont été portés par la loi de finances de i838 dans les dépenses acquittées sur les fonds généraux du trésor. C'est un service tout-à-fait analogue à celui des maisons centrales de force et de correction, qu'on n'a jamais considérées comme des propriétés départementales.

Pour faire cesser la dissidence existant entre les deux ministères de l'intérieur et des finances, la

question a été soumise à l'assemblée générale du conseil d'état , qui , dans sa séance du 5 décembre 1 838 , a émis l'avis suivant :

a Le conseil d'état , qui , d'après le renvoi de M. le garde des sceaux , a entendu le rapport du comité des finances sur la question de savoir si les bàtimens occupés par les cours royales sont compris dans les termes du décret du 9 avril 1 81 1 , qui concède aux départemens la propriété des édifices et bàtimens nationaux occupés pour le service des cours et tribunaux ;

« Vu les articles 2 et 3 dudit décret;

« Vu la loi du 1 1 frimaire an 7, et l'arrêté du 27 floréal an 8;

« Vu la lettre de M. le ministre de l'intérieur à M. le ministre des finances , en date du 3 juillet i838 , par laquelle il lui fait connaître les motifs sur lesquels il fonde l'interprétation qu'il croit devoir donner au décret susvisé du 9 avril 18 r 1 , qui tendrait à faire exclure les bàtimens occupés par les cours royales de la concession faite par le susdit décret, et à les considérer comme n'ayant jamais cessé d'être des propriétés de l'état , affectées à un service public ;

« Vu le rapport du conseil d'administration des domaines, en date du 27 juillet i838, par lequel il réfute l'opinion émise par M. le ministre de l'intérieur, et pense que le décret de 181 1 doit, par les termes de ses articles 1 et 3, s'appliquer aux bàtimens occupés par les cours royales ;

« Vu la lettre de M. le directeur général de l'administration des domaines à M. le ministre des t. 11. 3o

finances, en date du 6 août i838, par laquelle, examinant la question controversée, il pense, contrairement à l'avis de son conseil d'administration, que les cours royales sont des institutions d'intérêt général, dont les dépenses sont classées parmi les dépenses générales de l'état , et qu'ainsi tout ce qui les concerne rentre dans l'intérêt général de l'état; que, dès lors, les bàtimens qu'elles occupent appartiennent à l'état, et que le décret de 1811 n'a voulu investir chaque département que de la propriété des bàtimens affectés à un service particulier et spécial à ce département, et non créer des droits de propriété indivis entre plusieurs départemens ;

« Vu la lettre de M. le ministre des finances, en date du Ier septembre, par laquelle il soutient l'opinion émise par le conseil d'administration des domaines et d'après les mêmes motifs ;

« Vu la loi de finances du 2 5 mars 181 7, articles 52 et 53 ;

« Vu la loi du 10 mai i838, sur les attributions des conseils généraux, article 12 ;

« Vu la loi porlant fixation des dépenses de l'exercice 1839, en date du \[\ juillet 1 838 ;

u Vu, à la même date, la loi portant fixation des recettes du même exercice ;

« Considérant que le sens du décret du 9 avril 181 1 doit être déterminé par la manière dont il a été entendu et exécuté , à l'égard des bàtimens des cours royales, par la législation qui a suivi ce décret;

« Considérant que les dépenses de construction et grosses réparations de ces bàtimens ont, depuis

467 — la loi de finances du i5 mars 1817, été classées parmi les dépenses communes à tous les départemens, et imputées sur la portion des centimes centralisés au trésor, qui ont été reconnus faire partie des recettes générales de l'état ;

« Considérant que, aux termes de l'article 12 de la loi du 10 mai i838, les budgets départementaux doivent comprendre les grosses réparations et l'entretien de tous les bàtimens et édifices départementaux ; que, néanmoins, la loi de finances du 1 4 juillet j 838 a compris les bàtimens des cours royales au chapitre xn du ministère de l'intérieur, parmi les bàtimens civils et monumens publics dont les dépenses sont à la charge de l'état;

« Considérant qu'il résulte de cet état actuel de la législation que les bàtimens des cours royales ne font pas partie des édifices départementaux dont les dépenses devraient être supportées par les budgets des départemens, mais sont, au contraire, clasSés parnti les édifices dont les dépenses sont d'intérêt général et à la charge de l'état; que, dès lors, le décret de concession de 181 1 n'a point reçu d'exécution quant aux bàtimens des cours royales qui faisaient, à cette époque, partie du domaine public, puisque les charges qu'il imposait à la concession n'ont point été supportées par les départemens, et que l'état n'a pas cessé de considérer les constructions et grosses réparations des bàtimens occupés par elles, comme des dépenses publiques et d'intérêt général :

« Est d'avis que les bàtimens des cours royales, qui sont l'objet de la question soumise au conseil,

par MM. les ministres de l'intérieur et tjes finances, font partie des propriétés de l'état. »

Cette opinion du conseil d'état a servi, depuis lors, de règle aux deux ministères. l'J

535. — Ainsi que nous l'avons indiqué ci-dessus (p. 36o), les prisons départementales proprement dites sont les maisons d'arrêt, celles de justice et de correction.

Aux termes de la loi du 28 germinal an 6 ( 1 7 avril 1 798) et de l'ordonnance royale du 2c) octobre 1820, dans les lieux de résidence'des brigades de gendarmerie où il ne se trouve ni maison d'arrêt, ni de justice, ni prison, il doit y avoir, auprès de la caserne, une chambre de sûreté, pour y placer, sous la garde et la responsabilité des gendarmes, les prisonniers prévenus ou condamnés, que l'on transfère d'un lieu à un autre. Ces chambres doivent être fournies par les départemens ; elles sont, en général, louées comme les casernes de gendarmerie ellesmêmes. Cependant il est quelques iinJs de ces espèces de gîtes qui appartiennent en propre aux départemens.