DE L'ABSTENTIONNISME EN MATIÈRE ÉLECTORALE

De la Souveraineté.

À la fin du xvrr° siècle, un cataclysme, — amené, moins par les causes diverses que lui attribuent généralement les historiens, que par cette force même qui fait que le poussin brise, un jour, la coquille dans laquelle il est enfermé, — anéantit complètement le monde ancien pour créer à sa place un monde nouveau.

Une France transformée est sortie de la Révolution de 1789.

La France n’a pas été ébranlée, seule, par la secousse : l'Europe entière en a ressenti le contre-coup. «A Pétersbourg, rapporte M. de Ségur dans ses Mémoires, à la

nouvelle de la prise de la Bastille, tousles gens éclairés

et amis des lettres, — français, russes, danois, allemands, anglais, hollandais, — se félicitaient dans les

rues et s’embrassaient comme si on les eût délivrés d’une chaine trop lourde qui pesait sur eux. »

DE PINDRAY

à INTRODUCTION

Cette victoire du peuple de France fut saluée dans tous les pays avec des transports inouïs d’enthousiasme : elle fut accueillie partout comme « l'aurore splendide de la liberté ».

La Révolution de 1789 a donc fait une France nouvelle : mais cette révolution n’est point encore achevée. Nous sommes, depuis la fin du xvi° siècle, dans une période d'évolution qui aboutira, dans un avenir plus ou moins lointain, à un résultat social qu'il est difficile de définir. Il y a eu un ébranlement violent, à la fin du xvin® siècle; mais cet ébranlement n’a été que le signal d’une transformation qui durera, peut-être, très longtemps encore avant d'arriver à un résultat définitif.

C’est, toutefois, la Constituante et la Convention qui ont établi les bases du régime nouveau. Ce sont elles qui ont déclaré le principe de la souveraineté nationale ; mais ce principe ne fut mis en vigueur ni par l’une ni par l’autre de ces deux Assemblées.

La Convention a bien déclaré le principe du suffrage universel ; mais le suffrage universel ne fut point établi. Et si, en 1791, l'égalité civile fut faite, l'égalité politique ne le fut pas. Ce n'est qu'en 1848, que la démocratie égalitaire fut implantée en France : ce n'est qu’au milieu du xix° siècle que le principe démocratique passa dans les faits avec le suffrage universel,

L'idée de la souveraineté, telle qu'elle avait été com-

prise jusqu'alors, s'était, à la fin du xvin° siècle, com-

plètement modifiée. «La souveraineté, dit J.-J. Rousseau, n'étant que l'exercice de la volonté générale, ne peut Jamais s’aliéner, et le souverain, qui est un être collectif, ne peut être représenté que par lui-même : le pouvoir peut bien se transmettre, mais non pas la volonté... La souveraineté ne peut être représentée, par la même raison qu'elle ne peut être aliénée..…. Les députés du peuple ne sont donc et ne peuvent être des représentants ; ils ne sont que des commissaires (1). » Et dans la Constitution de 1793 : « La souveraineté réside dans le peuple ; elle est une et indivisible, imprescriptible et inaliénable » (art. 25 Déclaration des droits de l'homme). — Art. 26 : « Aucune portion du peuple ne peut exercer la puissance du peuple entier ; mais chaque section du peuple souverain assemblé doit jouir du droit d'exprimer sa volonté avec une entière liberté ». — Art. 29 : «Chaque citoyen a un droit égal de concourir à la formation de la loi et à la nomination de ses mandataires ou de ses agents ».

L'Assemblée Constituante avait établi que « le pouvoir exécutif est délégué au Roi » qui n’est plus roi de France, mais « roi des Français ». La Constitution de 1791 déclarait que le gouvernement français était représentatif et que le roi était le représentant de la nation.

C'était un principe désormais admis, que tout pou-

(1) Contrat social, livrer, ch 1.

voir émanait — directement ou indirectement — de la souveraineté nationale. Les représentants étaient considérés comme les interprètes de la volonté nationale. Ils agissaient librement au nom de la nation. Le décret des 22 mars-12 septembre 1791 sur la résidence des fonctionnaires publics qualifiait le roi de « premier fonctionnaire du royaume ». Le roi avait donc, de par la Constitution nouvelle, le double caractère de premier fonctionnaire public et de représentant de la Nation a côté du corps législatif.

Que nous sommes loin du temps où Louis XIV et Jacques Ie' d'Angleterre pouvaient prétendre identifier en leur seule personne l'Etat — sans que nul v contredit !

Le souverain, ce n’est plus le chef de l'Etat ; ce n’est pas davantage le Parlement : le souverain, avec le principe du suffrage universel, c'est le corps électoral.

Mais les peuples modernes sont arrivés à l’idée du gouvernement représentatif; et on considère que le souverain délègue sa souveraineté à deux organes: le Parlement et le Chef de l'Etat, qui ne sont point de simples fonctionnaires, mais l'Etat lui-même par représentation. Au titre III de la Constitution du 3 septembre 1791, on lit, en effet : « La souveraineté appartient à la Nation; aucune section du peuple ne peut sen attribuer le pouvoir ; des déléqués seront chargés

de représenter la Nalien. La Constitution française est

représentative, » La Constitution de 1848, art. 18, dit « Tous les pouvoirs publies émanent du peuple ». Done, la Constitution de 1791 et celle de 1848 formulent la représentation nationale, en France.

Quoi qu'il en soit, le principe de la souveraineté reste intact: le souverain, c'est le corps électoral.

Or, qu'est-ce que le corps électoral? — C’est la réunion de tous les Français majeurs de 21 ans, qui jouissent de leurs droits civils.

Dix millions cinq-cent mille individus sont inscrits, en France, sur les listes électorales. Ces 10.500.000 électeurs, voilà le souverain.

« Le peuple, dit Montesquieu, ne peut être monarque que par ses suffrages, qui sont ses volontés. La volonté du souverain est le souverain lui-même (1). »

Comment le souverain va-t-il exercer sa souveraineté ?

« Il ya pour le peuple, dit M. Ad. Hatzfeld, trois manières de se gouverner sans tutelle. Il peut traiter luimême les affaires du pays, comme cela avait lieu à Athènes et à Rome: c'est l'assemblée du peuple. Il peut déléguer son pouvoir à des députés, dont les résolutions devront lui être soumises : c’est le referendum, Il peut déléguer son pouvoir à des députés auxquels il dietera d'avance leurs votes: c’est le mandat électoral

impératif. Dans les trois cas, le peuple décide souve-

(1) De l'Esprit des Lois, Livre 11 ; ch. IT.

rainement. Soit qu'il prenne lui-même les résolutions, soit qu'il les sanctionne, soit qu'il les dicte, dans les trois cas il y a plébiscite (1). »

Il y a une quatrième manière pour le peuple de se gouverner, c’est le système représentatif parlementaire : le peuple confie à des députés, qu'il renouvelle par périodes, le soin de faire les lois, sans qu'un mandat impératif enchaîne l'élu aux électeurs. C’est ce dernier système qui est, aujourd'hui, en honneur dans presque tous les pays d'Europe.

L'Assemblée du peuple ne se conçoit pas avec les orands Etats actuels, et surtout depuis que des questions si compliquées et si diverses doivent être agitées. « Quelques efforts qu'on ait faits et qu’on veuille faire pour répandre l'instruction dans le peuple, n'est-il pas évident, dit encore M. Hatzfeld, que le plus grand nombre des citoyens ne pourra jamais acquérir les connaissances et la culture d'esprit qui lui seraient nécessaires pour pouvoir faire ou dicter les lois ? En vérité, l’impossibilité matérielle de réunir en assemblée une telle multitude semble peu de chose à côté de l'impossibilité morale d'appeler ces illettrés, ces législateurs de 21 ans. à faire connaître leur opinion, à indiquer leur volonté sur les questions multiples, complexes, ardues, dans lesquelles la prospérité et l'existence même du pays sont en Jeu, » — « Le souverain, dit J.-J. Rousseau,

(1) Æevue politique et parlementaire, T. xx. N° 69, 10 mars 1900. «Le mandat électoral. »

DE LA SOUVERAINETÉ vé

n ayant d'autre force que la puissance législative, n'agit que par des lois; et les lois n'étant que des actes authentiques de la volonté générale, le souverain ne saurait agir que quand le peuple est assemblé. Le peuple assemblé, dira-t-on, quelle chimère ! C’est une chimère aujourd'hui ; mais ce n’en était pas une il y a deux mille ans. » (1) — « Chez les Grecs, tout ce que le peuple avait à faire, il le faisait par lui-même ; il était sans cesse assemblé sur la place. »

Mais ce qui se passait — il y a deux mille ans — à Rome ou à Athènes, ne se conçoit plus avec les grands Etats civilisés d'aujourd'hui.

Le referendum est un mode de gouvernement très démocratique ; c’est le mode le plus démocratique qui se puisse rencontrer, après l'assemblée du peuple. Les électeurs chargent quelques-uns de leurs concitoyens, pris parmi les plus capables, de préparer des projets de lois. Ces projets de lois, ainsi élaborés, sont soumis, — à des époques déterminées, — à la ratification du peuple. Le peuple, réuni en assemblée, approuve ou repoussé les projets de lois qui lui sont présentés: de la sorte, les électeurs sont législateurs.

Mais, pas plus que l'assemblée du peuple, le referendum ne peut être appliqué dans tous les Etats. Pour que le peuple soit lui-même législateur, il faut que l'Etat soit

très petit et que ses mœurs soient très simples. Ces

(1) Contrat social, Livre nt ; chapitre xn.

deux conditions, réunies dans les cantons suisses, ont permis au referendum d'y fonctionner et d'y produire d'excellents résultats.

La troisième manière pour le peuple de se gouverner consiste à déléguer son pouvoir à des députés chargés par lui de faire les lois, qui deviennent lois de l'Etat par le fait même qu'elles ont été votées par les élus de la Nation. C'est le régime représentatif, — forme presque universellement acceptée, aujourd'hui, dans les Etats européens. «Il y avait, dit Montesquieu, un grand vice dans la plupart des anciennes républiques, c'est que le peuple avait droit d'y prendre des résolutions actives et qui demandent quelque exécution, chose dont il est entièrement incapable. Il ne doit entrer dans le gouvernement que pour choisir ses représentants, ce qui est très à sa portée: car sl y a peu de gens qui connaissent le degré précis de la capacité des hommes, chacun est pourtant capable de savoir en général si celui qu'il choisit est plus éclairé que la plupart des autres... Le grand avantage des représentants c’est qu'ils sont capables de discuter les affaires. Le peuple n’y est point du tout propre, ce qui forme un des grands inconvénients de la démocratie (1). »

Avec le régime représentatif, les élus de la Nation sont seuls législateurs. Et, depuis que la Constitution

de l'an TI à, dans son article 52, aboli le mandat impé-

(1) De l'Esprit des Lois, Livre x1; chapitre vi.

ratif et décidé que les membres du corps législatif ne sont pas les représentants du département qui les a nommés, mais de la nation tout entière, personne ne peut mettre obstacle aux lois que les élus ont voulues et personne, inversement, ne peut leur imposer des lois qu'il ne veulent pas proposer.

Done, à notre époque, le régime représentatif et parlementaire est celui qui est en honneur dans presque tous les pays civilisés : le peuple délègue sa souveraineté à des individus qu'il charge de faire — en son nom — les lois, qui deviennent, obligatoirement, lois de la Nation. Le souverain va donc donner mission à des députés de faire les lois. Les députés auxquels est confié ce rôle de législateurs agiront librement, durant le temps pour lequel ils auront été nommés. Le peuple, qui les aura chargés d'agir en son nom, devra accepter leur œuvre législative : il pourra, s'il trouve que ses représentants ne répondent pas à ses désirs ou à ses espérances, les remplacer par d’autres, lors du renouvellement des chambres ; mais — pendant leur législature — il n'aura sur eux et sur leur conduite aucune action.

Le peuple devra donc connaitre les hommes qui seront ses représentants.

Comment et par qui ces députés, représentants du peuple, seront-ils désignés ? — Ils le seront à l'élection

par le collège électoral.

DE L'ABSTENTIONNISME EN MATIÉRE ÉLECTORALE CAUSES POUR LESQUELLES LES ÉLECTEURS S'ABSTIENNENT DE VOTER.

Le suffrage universel est la loi politique essentielle de notre démocratie : il est, aujourd'hui, intangible. Au point de vue de la logique, en effet, le suffrage universel est inattaquable.

Mais ce suffrage universel, glorifiépar la Constituante et la Convention, proclamé par les démocrates de 1848, habilement rétabli par Napoléon IT après le coup d'Etat du 2 décembre, n’est universel que de nom.

Et pourtant, puisque le corps électoral est, en France, le souverain ; qu'il exerce sa souveraineté en nommant des représentants qui agiront en son nom ; il paraît et il est évident que le corps électoral tout entier doit prendre part à l'élection de ses représentants. Puisque le principe de la souveraineté nationale une et indivisible a été, en France, établi, contre le principe de la souve-

raineté fractionnée, le corps électoral, qui est le souve-

rain, doit, tout entier, aller aux urnes pour nommer secs représentants, faute de quoi il commet un déni de souveraineté.

Il faut, avant tout, que l'élection soit, avec le suffrage universel, l'expression de la conscience générale.

« Le suffrage universel, disait M. Dupin, doit être accepté à condition que l'universalité y prendra part, car si elle est assez lâche ou assez mal avisée pour rester chez elle, pour ne pas comprendre et ne pas accomplir son devoir, si elle est vaincue, il faut qu'elle ne s’en prenne qu'à elle-même. Les hommes, pour le plus grand nombre, sont bons; mais cela ne suffit pas, il faut qu'ils soient forts, et ils ne le sont que par le nombre quand ils se manifestent. »

M. Dupin prétend donc que le peuple a le devoir de voter. Avant lui, cette idée a été soutenue, et à juste titre, par nombre de grands esprits; elle a eu, depuis lui, et elle a, de nos jours, de fervents et éminents défenseurs.

Thouret dit: « La qualité d’électeur est fondée sur une commission publique dont la puissance publique du pays a le droit de régler la délégation (1). » Barnave admet la même théorie: « L'électorat n'est pas un droit naturel, c'est une fonction publique, que la société dispense ainsi que le lui prescrit son intérêt (2), » Con dorcet partage cette opinion. Royer-Collard dit que

(1) Moniteur Universel. Tome v, n° 224; p. 928. (2) Moniteur Universel. Tome v, n° 225 ; p. 932

« l’électeur exerce non pas un droit mais une fonction conférée par la loi. » Le duc de Broglie soutient que « le droit électoral est un droit social institué dans l'intérêt de la communauté qui peut le régler comme elle l'entend. » « Non, dit M. Laboulaye, ce n'est pas un droit, mais une fonction. » Courcelles-Seneuil et Littré formulent la même théorie. « La fonction électotorale, dit M. Fouillée, apparaît comme une fonction sociale. L’électeur doit done voter, non seulement pour lui, mais encore pour la Nation (1). » M. Ducrocq soutient que le vote est une fonction publique.

En Angleterre, les choses sont envisagées sous le mème aspect. John Stuart-Mill proclame l'obligation au vote (2). « C’est ravaler la souveraineté, dit l'allemand Blunstchli, que d'en faire un droit arbitraire de propriété. »

Le corps électoral doit exercer obligatoirement la souveraineté par l’action de chacun de ses membres en vue du but commun. Et, pour cela, chaque électeur, membre du souverain, est tenu de voter. Voter c’est

done, pour les membres du corps électoral, qui est le

(1) Fouizzée. La Propriété soctale et la Thémocratie, 2° édition, pp. 163 et suiv.

(2) « L'exercice de toute fonction politique, soit comme électeur, soit comme représentant, c'estle pouvoir sur autrui... Son vote n'est pas une chose laissée à son caprice ; ses désirs personnels n'ont rien à y voir, pas plus qu'au verdict d'un juré. C'est strictement une affaire de devoir; il est obligé de voter suivant son opinion la plus éclairée et la plus consciencieuse du bien public. » (J. Stuart-Mill, Le gouvernement représentatif.)

souverain, non pas un droit — comme le prétendait Rousseau, — maisun devoir.

Avec le suffrage universel, chaque citoyen âgé de x ans (1) et jouissant de ses droits civils et politiques fait, obligatoirement et nécessairement, partiedu corps électoral ; et pas plus qu'il ne peut, en continuant à demeurer sur le territoire de la République, cesser — de par sa seule volonté — d'être citoyen français, ilne peut, librement et volontairement, se mettre en dehors du corps électoral. C'est parce qu'il est nécessairement citoyen, que le Français âgé de 21 ans et jouissant de ses droits civils est tuteur ou membre d'un conseil de famille, dans les cas prévus par la loi, et qu'il l'est obligatoirement, saus qu'il puisse de son plein gré, — en dehors, bien entendu, des cas limitativement énumérés, — éviter cette charge publique. C'est parce qu'il estcitoyer, que le Français majeur est soumis obligatoirement au service militaire, au paiement des impôts, à la fonction de juré. C'estparce qu'il est citoyen, que le Français de 21 ans est soumis à la fonction d'électeur. — Et si c'est la même raison qui fait que le Français de 21 ans est juré, soldat, tuteur et qu'il est, en même temps, électeur, pourquoi la fonction d’électeur, qui — tout bien considéré — est la plus haute et la plus grave, ne serait-elle pas obligatoire comme le sont les fonctions

de soldat, de tuteur ou dejuré ?

(1) La loi, qui doit régler la fonction, fixe l’âge de l'électorat.

Rien ne saurait justifier la liberté absolue qu'a le citoyen français eu égard à l’accomplissement ou au non-accomplissement de sa fonction d'électeur. Nous estimons done que cette fonction devraitètre rendue obligatoire, puisqu'elle est une des plus nobles et des plus essentielles des fonctions qu'ait à remplir le citoyen.

Sans doute, il serait intéressant, au seul point de vue des principes, que la fonction d'électeur fût obligatoire, alors même que cette fonction serait, en fait, exercée d'une façon régulière parles membres du corps électoral. Mais, alors, — les citoyens remplissant, en pratique, leurs fonctions d'électeurs, — la question de principe n'aurait pas l’importance qu'elle a avec un corps électoral qui oublie dans une très large mesure d'accomplir son devoir.

Nous avons dit que l'élection devait être, avec le suffrage universel, l'expression de la conscience générale.

L'est-elle ? — Non, tant s’en faut. Et cela, parce que beaucoup de membres du corps électoral s’abstiennent de remplir leur fonction d’électeurs.

Evidemment, il serait naïf, surtout dans un pays aussi divisé d'opinions que le nôtre, de prétendre que lélection doit être l'expression absolue dela volonté générale ; mais elle doit tendre à se rapprocher le plus possible de l’expressicn de cette volonté. Et si l'unanimité

ne se conçoit pas en matière d'élections politiques, la

majorité, à laquelle on a dù pratiquement s'arrêter, devrait seule être prise en considération comme étant l'expression de la volonté du plus grand nombre des

citoyens.

Or, cette majorité — , qui, déjà, d'après Ibsen, ne serait « qu'un mensonge social », —n'est jamais émise ; et très souvent, trop souvent, c'est la minorité qui triomphe. Dès lors, commentpeut-on soutenir d’un côté que la loi est l'expression de la volonté générale, c’està-dire de la pluralité, et « prétendre en même temps que dix volontés individuelles peuvent balancer mille volontés particulières ? N'est-ce pas s'exposer à laisser faire la loi par la minorité ? ce qui est évidemment contre la nature des choses. (1) »

Il faudrait que le suffrage universel, qui est la loi, se doublât du vote universel, devenant le fait. Malheureusement, il n'en est pas ainsi et nous sommes bien loin de cet état de choses. « Je ne crois pas, dit M. Henry Fouquier, qu'il y ait parmi les pays, qui obéissent à un régime électif,un pays où l'abstention soit entrée dans les mœurs publiques au même degré que chez nous... Par un singulier paradoxe de conduite, les Français qui, à n'en pas douter, se mettraient en insurrection si un pouvoir osait supprimer le suffrage universel, n'usent pas de ce droit qui leur parait être le

plus précieux de tous les droits politiques ».

(1) Siéyès

« De se tenir chancelant, dit Montaigne, avec une affection immobile et sans inclination, en une division publique, je ne le trouve ni beau ni honnôte; il faut prendre parti.» Combien d'hommes, qui pourtant sont honnètes, très honnêtes même, ne prennent pas parti!

Lenombredes abstentionnistes,quia toujours été assez sérieux en France,estdevenu, depuis quelquesannées, si considérable que,très souveni,les députés ne sontque les représentants de Ia minoritédesélecteurs de la circonscription dans laquelle ils ont été élus.En 1885,la proportion des abstentions, pour les élections législatives, fut d'environ 25°/, ; c’est donc un quart des électeurs qui ne se présenta pas au scrutin. Cette proportion n’a fait qu'augmenter depuis lors et d'une façon très notable. En 1893, pour les mêmes élections législatives, les abstentions furent de 33 °/,. Enfin, en 1898, lors du dernier renouvellement de la Chambre des députés, la proportion a atteint 37 °/,.

Voilà donc, d'après la dernière statistique, 37 citoyens sur cent qui ne remplissent pas leur fonction électorale.

Certains départements vont jusqu'à fouruir un contingent d’abstentions égal à 54 °/,. Ici, c’est la minorité qui va se présenter aux urnes; et, avec la pluralité habituelle des candidats, l'élu ne sera nommé que par un nombre de voix égal tout au plus au cinquième des électeurs inserits.

Le nombre des suffrages avec lequel des représen-

DE PINDRAY F2

tants sont souvent élus n'atteint même pas le cinquième du nombre total des électeurs : c’est-à-dire qu'un député sera nommé avec moins de 5.000 voix sur 25.000 électeurs inscrits. Or, que représentera ce chiffre de 4.800 voix, par exemple, alors que 25.000 citoyens sont censés avoir donné leur opinion? Il ne représentera, incontestablement, qu’une faible minorité : le député élu ne sera, — et combien sont dans ce cas — que le représentant de cette faible minorité.

L’ « Annuaire statistique de la ; France », publié par l'Office du Travail, va nous fixer d’une manière officielle — quant aux élections législatives de 1893 et à celles de 1898 — sur le nombre total des abstentionnistes dans quelques départements ; il nous montrera Je nombre des voix obtenues par les députés élus dans ces départements. Une dernière colonne donnera, pour chacun des départements examinés, le nombre des voix qui, par suite principalement des abstentions, n’ont pas

été représentées au Parlement.