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rarement possible. Il en résulte que, dans bien des cas, les grands événements extérieurs nous ont trouvés insuffisamment préparés. » Sans doute, la démocratie suisse a Texcuse de sa neutralité perpétuelle, qui ne serait d'ailleurs peut-être, aux jours graves, qu'un chiffon de papier comme celle de la Belgique. Mais la démocratie anglaise n'a pas celte excuse, et cependant M. Ponsonby constate qu'il est impossible de soulever dans la Chambre des communes assez d'opposition ou même de simple curiosité pour provoquer un débat sur la politique étrangère. Il est rare que, dans une session, il y ait plus d'une séance consacrée à la politique étrangère. Non seulement le « Parlement est ignorant et impuissant, mais, bien plus, il est content de rester ignorant et impuissant ». M. Ponsonby s'alarme de cet état de choses, auquel il propose toutes sortes de remèdes plus ou moins efficaces ^ Quant à nous, contentons-nous pour le moment de le constater et de mettre en lumière saconséquence immédiate: lepouvoir trèslarge, presque autocratique^ en fait du gouvernement de la démocratie dans le domaine de la politique extérieure.

§ 3. — Le chef de l'État.

Mais auquel des organes du gouvernement va appartenir en fait ce pouvoir considérable? Est-ce à l'organe permanent, au chef de l'État? Est-ce au contraire à la partie instable, au ministère ? Dans quelles proportions la réalité de la direction diplomatique est-elle répartie entre eux ?

C'est là une question très délicate, à laquelle on ne peut répondre par une formule simple et absolue.

1. Il propose notamment la création réglementaire d'un débal annuel durant au moins deux jours, dans lequel le Foreign Secretary ferait un exposé général de la politique ; en outre, dans l'intervalle des sessions, le même personnage aurait le devoir de prononcer des discours pour renseigner le pays [Denrocracy and Diplomacy, pp. 48, 90, 99, 117).

2. Le mot est de M. Sidney Lovv, The aiilocracij of Foreign deparlnient, dans Forlnighily fieview, 1" janvier 1912, p. 1.

Il faut distinguer suivant que la démocratie est organisée en gouvernement de cabinet ou en régime non parlementaire.

Le type de la démocratie non parlementaire nous «st fourni par la grande république des États-Unis. Elu pour quatre ans, au deuxième degré, par le suffrage universel, absolument libre dans le choix de ses ministres, qui sont ses agents personnels, qui ne sont responsables que devant lui, le président des États- Unis est un véritable gouvernant; il est dans toute la force du terme le chef de l'État ^ A plus forte raison est-ce lui qui marque de son empreinte personnelle la politique extérieure de son pays. Énergique, nette, hardie avec un homme d'action comme Roosevelt, elle apparaîtra hésitante, incertaine, encombrée de scrupules théoriques, si la première magistrature de l'État est détenue par un juriste. Le président est le maître tout-puissant de la politique étrangère. « La constitution républicaine de la France, dit M. Baldwin, a été souvent critiquée parce que les pouvoirs donnés au président sont trop limités; les événements actuels démontrent que la constitution fédérale américaine est critiquable pour la raison contraire : le président a trop de pouvoirs, et peut les employer dans un sens qui n'est pas celui qu'exigent les sentiments véritables du pays ^. » « Ayez soin, disait le sénateur Fall patronnant la candidature de M. Roosevelt, ayez soin de bien choisir votre chef, parce que de l'exécutif dépend ia direction des affaires extérieures ^. »

1. Joseph-Barthélémy, le Rôle du pouvoir exécutif dans les républiques, p. 77 et suiv.

2. La Neulralité américaine, sa cause el non remède, publication de la fondation Harvard.

3. Leyrat, la Convention républicaine à Chicago, dans le Temps, 4 juillet 191G. — « Le chef exécutif du gouvernement et ceux (jui opèrent en son nom dans le cabinet, écrivait récemment le président Taft, exercent un pouvoir plus eflectif dans la politique étrangère, dégagée des influences de la branche législative, que dans aucun autre champ de l'administration nationale » {Tfie Démocratie Record, par William Howard Taft, dans ï'ale Review, octobre 1916, p. 1). — V. surtout l'éditorial dans le numéro de février 191 7 delaiVo/'//iylmer/ca/2/?eL'/e{y;letitre an indique suffisamment l'esprit : The aulocrat of American

140 DEM«(DGRA.TIE ET I>IPEOMATIE

C'&st le président Wilson seul qui est apparu coinin& seul responsable de la politique étrangère de son pays pendant la guerre mondiale; c'est à lui qu'a été due, pendant de longs mois, cette attitude de neutralité que les Alliés avaient une tendance à trouver trop patiente; c'est lui-même, lui seul, qui, aux heures critiques, a pris les de désargncisions; s'il a voulu confronter le résultat de ses méditations personnelles avec la pensée d'autrui, ce n'est pas à des parlementaires qu'il s'est adressé; ce n'est pas même à ses ministres, qui sont cependant ses propres agents, c'est plutôt à un ami personnel, le colonel House. Les grands actes diplomatiques de sa présidence sont des actes de sa personne: c'est sans consulter le Sénat ni le Congrès qu'il avertit solennellement l'Allemagne qu'elle ait à respecter lea règles de l'humanité et les droits de la neutralité"; c'est de sa propre initiative qu'il demande aux belligérants de préciser leurs conditions de paix (18 décembre 1916); il ne consulte pas le Congrès, mais il croit devoir parfois lui faire connaître ses décisions : le 22 janvier 1917, il informe le Sénat de son intention de lui faire une communication : et il le met en présence d'un message relatif à la paix et à l'organisation future de la société des nations; il ne demande d'ailleurs pas au Sénat l'approbation de ses idées : il se sert de cette assemblée comme d'un mégaphone pour se faire entendre du monde. Quelques jours après, lorsque rAllemagne, dans sa proclamation du blocus des pays alliés, déclara s'aiïranchir des lois de l'humanité aussi bien que des règles positives du droit international, l'Amérique demeura silencieuse, attendant le résultat des méditations de son chef : lorsque celui-ci se fut arrêté à une

Policy. Cet autocrate, c'est M. Wilson. Le Congrès et spécialement le Sénat sont, en matière internationale, d'une incompétence grotesque. La revue croit que cette situation est pleine ,de dangers pour la démocratie américaine. « Certes, a déclaré M. Wilson devant le Congrès, le 26 février 1917, je possède déjà les pouvoirs d'agir et n'ai pas besoin pour cela de nouvelles garanties légales; mais, dans les circonstances actuelles, je désire ne pas me contenter de L'autorité légale que je tiens de la constitution. »

<iécision, il convoqua le Congrès pour la lui communiquer; froidement, après trente mois de réflexions, de débats et de procédures, le jurisconsulte, chef d'État, rendait son jirgement : c'était une condamnation de rAllemagne, avec laquelle la grande démocratie américaine déclarait qu'elle ne pouvait plus avoir de relations diplomatiques (2 février 1917). Pour avoir été plus longtemps attendu, pour émaner d'un pacifiste déterminé et d'un homme qui professe le culte du droit et rhorreiir des solutions violentes, ce jugement n'en avait qu'une plus haute signification. Il n'en reste pas moins que iM. Wilson ne demandait pas au Congrès une approbation de sa politique : il lui en communiquait les résultats; il le matlait en présence du fait accompli. C'est pendant quHl lisait son message que les passeports étaient remis au comte Bernstorff. C'est lui qui, au nom du pays, constate de son propre mouvement que la guerre existe en fait entre les États-Unis et l'Allemagne par le fait de ce dernier État ; et s'il communique celte constatation au Congrès, c'est pour lui donner une plus grande solennité; et le message ne semble pas supposer que le Congrès pourrait aller à rencontre de la constatation officiellement faite par le pi-ésident. C'est lui, lui seul,, qui a mené les négociations au sujet de l'affaire du Lusitania : le peuple américain a toujours ignoré o4 elles en étaient, si elles étaient arrêtées, suspendues ou simplement traînantes. Le peuple américain a, peut-être, une opinion au sujet du Mexique : mais cette opinion n'a qu'une faible importance à côté de celle de M. Wilson : M. Wilson exerce sur la poli tique étrangère une véritable dictature. Il y a peu de sauverains de pays aut^ritaiTes qui aient autant de pouvoirs que ce monarque à temps sur les destinées internationales de leur royaume.

Le régime parlementaire ne laisse pas au personnage que l'on continue à appeler le chef de VÉtat une part aussi capitale dans la direction des affaires intérieures ou extérieures du pays. Dans ce régime, l'autorité suit la responsabilité: elle appartient, pour sa partie la plus importante, aux ministres responsables devant le Far-

lemenl. Quant au chef de l'État parlementaire, « règne, et il ne gouverne pas ». Cette formule que Thiers lançait contre les prétentions de Louis-Philippe au gouvernement personnel a acquis une fortune singulière. Elle a toutes les qualités d'une bonne formule de combat ; elle frappe, elle est simple, elle a toutes, les apparences de la netteté. Au fond, elle en a surtout les apparences, et il reste à définir en quoi consiste la fonction de régner.

Demandons-le, en ce qui concerne la politique étrangère, au pays qui est à bon droit considéré comme la métropole du régime parlementaire, u II est admis^ enseigne Sidney Low S que la couronne doit participer à chaque étape des négociations diplomatiques. Dans le fameux mémorandum écrit en août i85o, après les velléités d'indépendance de lord Palmerston, la reine exigea d'être tenue au courant de tous les détails de la politique étrangère : a Elle compte être tenue au courant de ce qui se passe entre son secrétaire d'État et les ministres étrangers, avant que des décisions importantes soient prises, basées sur cet échange d'idées; de recevoir les dépêches étrangères en temps utile, et d'avoir copie de celles qu'il envoie en temps utile avant qu'elles soient expédiées ^. » La reine fit plus que donner dé simples avis et elle dirigea effectivement le Foreign Office pendant la première partie de son règne. Sans doute, son autorité a été trop exagérée au dehors par ses parents et alliés, et en général par les souverains étrangers. Cependant il y a eu des circonstances où elle est intervenue directement avec des résultats im-^ portants. Ce fut sur son ordre, — sur la suggestion et avec l'avis du prince consort — que la dépêche péremptoire, rédigée originairement par lord John Russellsur l'affaire du Trente fut adoucie et modifiée de telle sorte qu'elle pût être acceptée par les États-Unis sans qu'ils manquassent à leur propre dignité. Plusieurs Américains bien informés ^ ne sont pas loin de croire que