III. Organisation administrative. — Receveur spécial

Autonomie

Parmi les conclusions du si remarquable rapport de M. le D"" Ch. Loiseau au Conseil général de la Seine (session ordinaire de 1872), on lit celle qui suit :

ce II y aura dans chacun des asiles du département (Sainte-Anne, Ville-Evrard, Vaucluse), un médecindirecteur assisté d'un agent comptable, receveur économe. »

J'avoue qu'en voyant posé dans cette conclusion le principe de l'existence d'un receveur dans chacun des trois asiles, j'ai été tout d'abord frappé de ce qui me semblait devoir apporter une perturbation profonde dans la marche du service, et, pourquoi ne l'avouerais-je pas? quelque peu effrayé des difficultés que le système proposé pourrait présenter dans son apphcation au département de la Seine.

Mais, en y regardant de plus près, force m'a été de reconnaître que ces difficultés étaient plus apparentes que réelles, et que, loin de compliquer le service, la réforme proposée tendait à le simplifier, tout en le faisant rentrer dans les voies de la légalité.

C'est le résultat de mes réflexions sur ce point que je crois devoir exposer ici, en m'autorisant de la compétence que me donne peut-être pour cette étude l'expérience comparative que j'ai pu faire des deux systèmes, à savoir : du système que l'on peut appeler

' Ce chapitre n'est que la reproduction d'un rapport lu par l'auteur devant la Commission de surveillance près les établissements d'aliénés de la Seine, dans sa séance du 24 février dernier. On sait que les principes qui y sont exposés viennent d'être consacrés par un décret.

celui de l'autonomie et de l'existence propre des asiles, et dans lequel ces établissements sont administrés' sous l'autorité du préfet, par leurs directeurs assistés d'un receveur-économe, et du système de la gestion directe par l'administration centrale.

J'ai appliqué, en effet, le premier pendant dix-neuf ans, dans les trois asiles de Loir-et-Cher, d'Ille-et- Vilaine et de Maine-et-Loire, et je vois appliquer le second depuis près de six ans, avec ou sans l'intermédiaire de l'Assistance publique.

Pour bien apprécier les avantages et les inconvénients des deux systèmes, il importe de les considérer dans leurs fonctionnements respectifs.

Dans le premier, les asiles ont un budget véritable, en vertu duquel toutes les dépenses sont faites dans la limite des crédits spéciaux qui y sont portés. Je n'ai pas à m'occuper ici de la forme de ce budget : elle est déterminée par des instructions ministérielles.

Je me borne à dire un mot des recettes.

La principale est celle qui résulte du montant des journées de présence des aliénés au compte du département pour lequel l'asile est fondé, et au compte des départements dans lesquels les autres aliénés ont acquis le droit à l'assistance.

Le budget des recettes comprend encore les recettes provenant de la pension des aliénés au compte des familles dans les asiles qui sont pourvus d'un pensionnat.

Les autres recettes sont celles qui suivent : Fermage en argent des biens ruraux ; Rentes sur l'État ; Intérêts de fonds placés au Trésor ;

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Produit de la vente des os et objets hors de service ;

Montant de la vente des produits excédant les besoins de l'asile ; Recettes accidentelles.

Pour la perception de la recette principale, celle résultant des journées d'aliénés au compte du département, il est fait, à la fm de chaque trimestre, un état nominatif de tous les ahénés qui ont été traités dans l'asile, avec indication du nombre de journées afférentes à chacun d'eux. Ce nombre de journées totalisé et multiphé par le taux de la journée fixé par le Conseil général, forme le montant de la recette à percevoir pour cet objet.

Cet état est envoyé au bureau administratif des aliénés, à la Préfecture, lequel bureau est appelé à le contrôler à l'aide de tous les dossiers d'aliénés dont il conserve le double.

Après cette vérification, il passe à la direction de la comptabilité de la même Préfecture, qui en fait ordonnancer le montant.

La somme perçue est, d'ordinaire, placée au Trésor, d'où elle est retirée par mandats successifs, au fur et à mesure des besoins.

En considérant ce mécanisme, il est impossible de ne pas être frappé de sa simplicité et de sa facile adaptation aux rouages de la Préfecture de la Seine elle-même.

Dans ce système, le directeur est ordonnateur, et ses mandats sont payés aux parties prenantes par le receveur.

Je m'empresse de faire observer, à cette occasion,

que l'approbation donnée par l'autorité compétente au budget de l'asile n'implique pas pour le directeur le droit de faire aucune des dépenses pour lesquelles il est ouvert des crédits, sans une autorisation spéciale pour chacune d'elles. Cette autorisation s'affirme d'ordinaire par l'approbation que donne le Préfet aux marchés de gré à gré, ainsi qu'aux procès-verbaux d'adjudication.

Les receveurs des asiles étant placés, comme tous les receveurs d'établissements de bienfaisance, sous la surveillance des receveurs des finances, il résulte de ce fait une garantie contre les malversations de ces comptables, car la surveillance des receveurs des finances emporte leur responsabilité personnelle au profit des établissements charitables et allège d'autant celle de l'administration.

Dans le système de la gestion directe de l'asile par l'administration centrale, cet établissement n'a pas, à proprement parler, de budget, car il est impossible de donner ce nom au document dans lequel sont étabfies les prévisions de dépenses qui y figurent, non pas sous le titre de crédits, mais, sous celui de chapitres. Je ne parle pas des recettes, car l'économe n'a véritablement pas qualité pour en faire, et l'on peut dire que celles qu'on lui impose le plus souvent l'obHgation d'effectuer sont tout au moins entachées d'irrégularité.

Les fonctions d'administrateur étant essentiellement caractérisées par le pouvoir d'ordonnancer, le directeur cesse alors d'en être investi. Il n'est plus qu'un simple dépositaire de l'autorité et. qu'un agent de transmission des ordres de l'administration qui les

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donne le plus souvent d'une manière directe à l'économe.

Dans ces conditions, l'art. 6 de l'ordonnance royale du 18 décembre 1839 et l'art. 11 du règlement ministériel du 20 mars 1857, qui le chargent de l'administration intérieure de l'asile et de la gestion de ses biens et revenus, restent à l'état de lettres mortes.

La conséquence de cette annihilation est évidemment pour le directeur une absence complète de responsabihté pour tous les actes d'administration proprement dite, comme pour toutes les opérations de comptabilité. Sa responsabilité n'est même pas engagée par les dépenses qui se font en vertu des billets d'ordre approuvés par l'administration centrale , laquelle assume, par le seul fait de son approbation, toute la responsabilité de la dépense.

Dans le système de la gestion directe par la Préfecture, la responsabilité des actes administratifs pèse tout entière sur l'administration centrale, au profit du directeur, qui en est complètement exonéré, et les chances de la voir engagée sont d'autant plus grandes pour elle, que les asiles qu'elle est appelée à administrer sont assez éloignés du chef-Heu. N'a-t-on pas dit, en effet, que, si l'on pouvait gouverner de loin, on ne pouvait bien administrer que de près.

Par contre, dans le système de l'administration par le directeur assisté d'un receveur, la responsabilité du Préfet se trouve très limitée, et elle n'est plus telle en tout cas qu'elle puisse être influencée par la distance de l'asile au chef-lieu.

Parmi les inconvénients du système de la gestion directe par l'administration centrale, il en est un qui

est plus particulièrement appréciable pour des asiles excentriques tels que ceux de Vaucluse et de Ville- Évrard ; c'est celui qui résulte de l'obligation où se trouvent les fournisseurs de la localité de faire le voyage de Paris pour aller toucher le montant de leurs mémoires, et de l'influence que cette obligation peut exercer sur la facilité et le prix des approvisionnements.

On ne peut tourner cette difficulté que pour quelques dépenses de minime importance, et encore ne la tourne-t-on qu'à l'aide d'une irrégularité, c'est-à-dire : en faisant payer à l'asile sur les dépenses d'économat, des dépenses qui devraient l'être au siège de l'administration, si l'asile était situé dans Paris.

Pour faire ressortir une fois de plus la gravité de l'inconvénient que je signale, qu'il me soit permis de prendre un exemple :

On a besoin, je suppose, de cent cinquante bottes de paille d'avoine, dont le coût est de 25 à 30 fr.

Pourrait-on, et pourtant dans le système dont il s'agit cela serait à la rigueur nécessaire, obliger un fournisseur à faire deux voyages à Paris pour toucher le montant d'une telle fourniture ?

Il ne faut, en effet, pas moins de deux voyages pour assurer le paiement d'une fourniture au siège de l'administration. On s'y rend, une première fois, pour l'acceptation du mémoire après vérification par le vérificateur de la ville, et la deuxième fois, pour toucher. Or, chaque voyage ne coûtant pas moins de 4 fr., il en résulte que, pour toucher une somme de 25 à '60 fr., le fournisseur de cent cinquante bottes de paille d'avoine serait forcé de dépenser 8 fr..

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plus 0 fr. 60 c. pour le port de deux lettres, dont l'une l'invite à venir accepter son mémoire, et l'autre à venir le toucher.

Si l'on prend un bordereau de dépenses d'économat, on y voit forcément figurer des dépenses qui ne devraient pas s'y trouver, mais que l'on est obligé d'effectuer à raison de la position excentrique de l'établissement. Il serait impossible autrement d'assurer le service de cette sorte d'approvisionnements. Le fournisseur se croirait, dans tous les cas, autorisé à augmenter du montant des déboursés auxquels il se saurait obligé, le prix de sa fourniture.

On ne saurait nier que, dans le système qui a prévalu jusqu'à présent, les économes des asiles de la Seine ont des attributions qui excèdent les limites de la comptabilité dont ils devraient être chargés, et qui participent tout à la fois de celles d'un receveur et d'un économe.

Parmi les raisons qui miUtent en faveur du système dans lequel le directeur chargé, sous l'autorité du Préfet, de l'administration intérieure de l'asile et de la gestion de ses biens et revenus , est assisté d'un receveur, il en est une qui me semble se recommander plus spécialement à l'attention de l'administration : c'est celle de l'économie.

Le Ministère de l'Intérieur, ayant adopté pour jurisprudence de réunir dans la plupart des asiles, les fonctions de receveur à celles d'économe, cette réunion pourrait être admise dans les trois asiles de la Seine, avec d'autant plus de raison qu'il serait impossible, en l'état des localités dans ces trois établissements, de trouver un logement pour le titulaire d'un nouvel

emploi. Il suffirait d'augmenter de 1,000 fi-. au plus le traitement des économes actuels, en en faisant des receveurs-économes, et le montant de cette augmentation pour les trois asiles réunis ne représenterait qu'une dépense de 3,000 fr., de 'beaucoup inférieure à celle de 12,000 à 15,000 fr., qu'il faudrait allouer à un receveur central.

La comptabilité-deniers étant infiniment plus simple que la comptabilité-matières, l'augmentation proposée de 1,000 fr. constituerait, sous réserve de la fixation du cautionnement, une rémunération bien suffisante pour le faible surcroît de travail auquel donnerait lieu la nouvelle fonction.

Le système de l'existence propre et de l'autonomie administrative des asiles a, de plus, sur celui de la gestion directe par l'administration centrale, l'avantage d'intéresser le directeur à réaliser des économies dont il pourra se faire un mérite auprès de l'administration supérieure, et d'exciter sous ce rapport une véritable émulation entre les asiles.

Il est évident que, dans le système où il n'administre pas, il n'a pas le moindre intérêt à réaliser des économies, fût-il en position de le tenter.

Après avoir fait ressortir les avantages de l'organisation administrative qui comprend un receveur spécial pour chaque asile, il me reste à démontrer que cette organisation est la seule qui soit, à proprement parler, légale, et à prouver, par les citations suivantes, que l'existence d'un receveur dans tous les établissements de bienfaisance, et, partant dans les asiles d'aliénés, est consacrée par la législation tout entière.

DES ALIÉNÉS DE LA SEINE

Loi du 16 messidor an XII, relative à l'administration des hospices civils *.

« ... Art. 9. — Les comptes à rendre parle receveur aux commissions... »

Arrêté du 16 germinal an XH, qui assujettit à un cautionnement les receveurs des hôpitaux.

Cet arrêté, sauf quelques modifications, est toujours en vigueur.

Décret du 7 floréal an XIII, relatif aux comptes à rendre par les receveurs des hospices.

Circulaire ministérielle du 2i juin 1816, sur la comptabilité des hospices.

Ordonnance royale du 31 octobre 1821, relative à l'administration des hospices et des bureaux de bienfaisance.

«... Art. 20. — Les receveurs sont personnellement responsables. »

«... Art. 21. — Ces comptables ont seuls qualité pour recevoir et pour payer. »

Instructions ministérielles du 8 février 1823, sur l'administration et la comptabilité des hospices et des bureaux de bienfaisance.

«... Chapitre II. Section première. Des receveurs.

« Les receveurs des hospices sont nommés par le Ministre de l'Intérieur... Ils sont chargés de recouvrer tous les revenus et de payer toutes les dépenses, etc.

« ... Tous les hospices doivent présenter un budget de leurs recettes et de leurs dépenses. »

Ordo)i7iance du 6 jui7i 1830, relative aux nominations

* En fait d'établissements publics d'aliénés, il n'existait à cette époque que des hospices. C'est la loi du 30 juin 1838 qui a institué les asiles départementaux.

des membres des commissions administratives et des receveurs des hospices.

Circulaire contenant instructions pour l'exécution de l'ordonnance du 6 juin précédent.

Ordonnance royale du l^r septembre 1837.

« Art. — Les receveurs généraux et particuliers des finances sont chargés de surveiller, conformément aux instructions de notre Ministre des finances, les caisses et la tenue des écritures des receveurs spéciaux des communes et des établissements de bienfaisance situés dans leur arrondissement, et généralement dans toutes les parties du service confié à ces comptables. »

Instructions générales du Ministre des finances sur la comptabilité, du 47 juin 1840 (voir spécialement le chapitre II : Service des établissements de bienfaisance^ et le chapitre XVIII : Receveurs d'hospices et d'établissements de bienfaisance).

Si, de la législation relative aux hospices et établissements de bienfaisance en général, nous passons à celle qui régit spécialement les asiles d'aliénés, nous voyons d'abord le principe d'un receveur dans ces établissements consacrés par la loi du 30 juin 1838, § 2 et 3 de l'art. 31 .

(( Les sommes provenant, soit de la vente, soit des autres recouvrements, seront versées directement dans la caisse de l'étabUssement, et seront employées, s'il y a lieu, au profit de la personne placée dans l'établissement.

« Le cautionnement du receveur sera affecté à la garantie des dits deniers, par privilège aux créances de toute autre nature. »

DES ALIÉNÉS DE LA SEINE. 585

L'ordonnance du 18 décembre 1839 est encore plus

explicite à cet égard.

En disposant d'abord, dans son art. 4, que les commissions sont appelées à donner leur avis sur les budgets et sur les comptes, cette ordonnance établit par cela seul que les asiles ont un budget et elle admet, par suite, l'existence d'un ordonnateur et d'un receveur dans l'asile.

« Art. 6. — Le directeur est chargé de l'administration intérieure de l'établissement et de la gestion de ses biens et revenus, »

Nous avons établi plus haut qu'il ne l'était pas dans le système de la gestion directe par l'administration centrale.

« Art. 16. — Les lois et règlements relatifs à l'administration générale des hospices et étabhssements de bienfaisance, notamment en ce qui concerne l'ordre de leurs services financiers, la surveillance de la gestion du receveur, les formes de la comptabilité, sont applicables aux établissements publics d'ahénés en tout ce qui n'est pas contraire aux dispositions qui précèdent. »

Décret du 23 mars 1852, sur l'organisation administrative.

Parmi les affaires départementales sur lesquelles les préfets statuent, aux termes de ce décret, et dont la nomenclature est fixée par le tableau A, figure le règlement des budgets des asiles : donc ils ont un budget et, ayant un budget, ils doivent avoir un receveur.

Circulaire du 5 mai 1852, relative à l'exécution du décret du 25 mars de la même année, sur la décentraUsation des affaires départementales.

n86 KÉORGANISATlOxN DU SERVICE

(( 20" Règlement des budgets des asiles pvMics

« J'appelle, » dit le Ministre, « toute votre attention sur cette partie importante de l'administration des asiles publics d'aliénés.

(( Vous ne perdrez pas de vue le caractère spécial qu'ils ont reçu de la loi du 30 juin 1838.

« La comptabilité des asiles étant distincte de la comptabilité départementale, je joins à la présente circulaire :

(( 1° Un modèle de budget primitif ;

« 2° Un modèle de budget supplémentaire, que je vous invite à adopter à l'avenir,

«... En effet, l'art. 28 de la loi du 30 juin met les aliénés indigents à la charge du département ; l'asile a donc une action directe et exclusive contre le département qui est son seul débiteur.

«... Vous remarquerez encore que le receveur de l'asile n'a pas mission d'assurer le recouvrement des portions de dépenses laissées à la charge des familles et des communes. Elles ne constituent, vous le savez, que des créances départementales, dont il appartient au département seul de poursuivre le remboursement. Vous les ferez percevoir par vos agents, et, en cas de difficultés, par les préposés des domaines, pour les centraHser ensuite entre les mains de M. le Receveur des finances , sous le titre : Des Fonds destinés aux pensions des insensés placés dans les maisons de santé. (Instructions générales du Ministère des Finances.)

« De cette caisse elles passeront directement, par vos mandats, dans celle de l'asile, à titre d'acomptes payés par le département. »

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Règlement du 20 mars 18S7, sur le régime intérieur des asiles.

« Art. 11. — Le directeur est chargé, sous l'autorité du Préfet, de l'administration intérieure de l'asile et de la gestion de ses biens et revenus.

«... Art. 12. — Il tient ou fait tenir sous sa responsabilité :

«... Un sommier des propriétés immobilières, rentes et créances composant l'actif de l'asile.

« ... 7° Un registre des mandats classés d'après les articles du budget des dépenses.

«... Art. 14. — Il prépare les budgets annuels et les soumet, avec l'avis de la commission de surveillance, à l'approbation du Préfet, deux mois au moins avant l'ouverture de l'exercice.

« Il présente au Préfet, dans le mois qui suit la clôture de l'exercice, le compte administratif et moral de l'établissement, accompagné de la délibération de la Commission de surveillance, qui l'a vérifié et en a constaté les résultats.

«... Art. 15. — Il constate les sommes à recouvrer par le receveur, remet à ce comptable, en temps utile, les titres qui établissent la nature et la quotité des créances, et se fait rendre compte par lui des diligences exercées.

«... Art. 16. — Toutes les dépenses en deniers sont mandatées par le Directeur.

« ... Art. 26. — Le receveur est exclusivement chargé de la perception des revenus et du paiement de toutes les dépenses.

« Il est tenu d'exercer personnellement sa gestion.

588 RÉORGANISATIOiN DU SERVICI2

« La caisse est ouverte tous les jours non fériés, de heures du matin à heures du soir.

«... Art. 27. — Le receveur est soumis aux dispositions des lois relatives aux comptes publics ; sa responsabilité est la même que celle de ces agents ; il se conforme aux lois, ordonnances et instructions ministérielles qui régissent la comptabilité des établissements de bienfaisance.

« ... Art. 28. — Il lui est expressément interdit d'effectuer le paiement des mandats, même dûment acquittés, entre les mains d'intermédiaires attachés, à quelque titre que ce soit, à l'établissement.

«... Art. 29. — Il doit ouvrir tous les comptes particuHers et tenir tous les livres auxiliaires que peut réclamer la comptabilité spéciale relative aux dépôts d'argent et au pécule des travailleurs.

« Art, 32. — Il est tenu de remettre au Directeur, sur sa demande, à toute époque, et chaque mois pour la séance obligatoire, la balance des comptes et la situation de la caisse.

«... Art. 45. — Néanmoins, pour les achats relatifs à la consommation journahère, et pour les menues dépenses qui ne comportent, ni factures régulières, ni mandats spéciaux, le receveur met à la disposition de l'économe à titre d'avances, sur l'ordonnancement du Directeur, une somme qui ne peut excéder...

« Lorsque cette somme est dépensée, l'économe en justifie l'emploi par un état détaillé dans lequel les dépenses sont classées conformément aux articles du budget et il ne lui est remis de nouveaux fonds qu'après le visa et l'approbation de ce compte par le Directeur. »

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