POLICE

La tendance centralisatrice que nous avons remarquée en traitant des règlements de police se retrouve, encore plus accusée, lorsqu'on examine la mise en œuvre des prescriptions réglementaires et le personne! chargé de leur exécution. C'est qu'il s*agil ici de prévenir des négligences qui viendraient neutraliser dans la pratique les intentions du législateur.

C'est à la direction de la sûreté générale du Ministère de rintérienr qu*il convient de s'adresser pour se rendre compte de la manière dont le [jouvoir central s'acquitte, dans la pratique, des fonctions de police qui tui appartiennent.

Le service chargé de cette attribution l'exerce plus particulièrement sous quatre formes :

i*) Par le règlement du nombre d^hommes affectés au fonctionnement de la police, dans les villes de plus de 40.000 habitants.

i2^) Par lij présentation des commissaires de police qui

sont, les uns, nommés par le préfet, les autres, par le président de la République.

3o) Par la direction des commissaires spéciaux payés par l'Etat et qui relèvent d^i Ministre de l'intérieur.

4®) Par le règlement uniforme des questions de police communes à toutes les villes.

^^) Dans les villes de plus de 40.000 habitants, l'organisation du personnel chargé du service de la police est réglée, sur Tavis du Conseil municipal, par décret du président de la République (I. 1884, art. 103). Or, c'est la direction de la sûreté générale qui, sur les rapports des préfets, examine la question de savoir quelle force de police est nécessaire à telle ou telle ville et qui prépare le décret déterminant le nombre des agents et obligeant, par suite, la ville à les payer.

Mais c'est le maire qui nomme les agents. Ce nombre d'agents est fixé, d'après les nécessités de l'ordre public, dans les différentes localités et nullement au prorata de la population. C'est une affaire d'appréciation qui n'est limitée ou déterminée par aucun texte législatif. En général, on compte un agent par i .000 habitants, sauf dans les villes où il se fait un grand mouvement de population nomade.

Dans les communes qui n'ont pas de commissaire de police, les agents sont placés sous les ordres immédiats du maire. Dans les autres, ils sont subordonnés au commissaire de police et agissent sous sa direction.

Mais dans toutes les communes, même dans celles qui

ont plus de 40.000 habitants, la loi de 1884 réserve au maire la nomination des inspecteurs de police, des brigadiers et sous-brigadiers et des agents de police, pourvu toutefois qu'ils soient agréés par le préfet ou le sous-préfet. En outre, dans toutes les communes, le maire peut les suspendre, le préfet seul pouvant les révoquer.

Nous verrons plus loin que la dépense relative à la police municipale est obligatoire. Si un Conseil municipal n'allouait pas les fonds exigés pour cette dépense ou n'allouait qu'une somme insuffisante, l'allocation nécessaire serait inscrite au budget par décret du Président de la République, le Gonseifd'Etat entendu (1.1884, art. 103).

2*^) La deuxième forme du droit de haute surveillance attribué à Tautorité supérieure se manifeste par la présentation des commissaires de police. La loi a établi deux catégories de commissaires : ceux qui sont payés par les communes aidées parfois par une subvention partielle de l'Etat et ceux qui sont payés entièrement sur les fonds de l'Etat. Ces derniers sont appelés commissaires spéciaux, et ce nom leur vient de ce qu'ils sont plus spécialement affectés à la police des chemins de fer, des frontières et des ports.

Les commissaires de police payés par les communes sont cependant, au même titre que les commissaires spéciaux, considérés comme des fonctionnaires de TElat. Ils reçoivent, en effet, leur investiture de l'Etat et sont nommés soit par arrêté préfectoral, soit par décret.

Dans les villes de 6.000 âmes et au-dessous, ils sont

nommés par le préfet. Leur révocation, pour être définitive, doit être approuvée par le Ministre de Tlntérieur^ Ceux des vrlles de plus de 60.000 âmes sont nommés par le chef de l'Etat, sur la proposition du Ministre de l'Intérieur (D. 28 mars 1852, art. 6).

Ils doivent prêter ie serment professionnel entre les mains du préfet, ou, en cas d'empêchement, entre celles du sous-préfet de Tarrondissement de leur résidence, et non entre les mains du maire (Cir. Int., 14 décembre 1854).

Les commissaires de police ne peu vent joindre à leurs fonctions celles de secrétaire de mairie (Dec, min. Int., 17 mai 1854). Us ne peuvent être ni maires, ni adjoints, ni conseillers municipaux.

Aux termes de la loi du 28 pluviôse an Vlll, chaque ville doit avoir un commissaire de police par 10.000 habitants. Pour apprécier le chiffre de la population légale qui doit servir de base à la nomination des commissaires de police, il n'y a pas de distinction à faire entre la population sédentaire et la population flottante. Ces deux éléments doivent concourir au même titre pour la formation du chiff're de la population totale (Avis du Conseil d'Etat du 6 avril 1849).

Ces commissaires de police sont, à la fois, magistrats de l'ordre administratif et de Tordre judiciaire. En cette dernière qualité, ils agissent tantôt comme officiers de de police judiciaire, tantôt comme officiers du ministère public près les tribunaux de simple police. Comme fonc-

tionnaires adminisfratirs, ils veillent au maLntîen gL à Pexécution des lois et règlements de police mnnîcipalt* (D. 2Î-29 septembre 1791, art. 2).

Le rôle de la dii^ection de la sftretc générale consîsle donc à les clinisir el à les présenter à linvesliture dn préfet on à les proposer à Tinvesliture présidentielle.

3'') La troisième forme d'inlervenlion directe du Ministère de rintérieur en matière de police est relative aux commissaires spéciaux. Dans cet ordre d*idées, il est absolument indépendant des autorités locales, car les commissaires spéciaux sont payés sur tes fonds de l'Etat.

Le pouvoir central acompris, do bonne heure, Tintérèt qui s'attachait à cette institution. La lui du 28 pluviôse au Vlllavaitcréédescommissairesgénéi^auxde [Hélice» subordonnés aux préfets, mais curn-spondant directL-ment avec le Ministère de la police gétiérale. Ils furent supprimés par le décret du 28 mars 181S. L'idée fut reprise sous le second Empire, Le décret du o mars 1853 créait au chef-lieu de chaque département un commissaire ilcpartemental agissant sous l'autorité du préfet. L'expérience ne fut pas favorable et le décret dn 22 mars 1854 a supprimé les commissaires départementaux.

Mais dans les localités dont le sei*vice exige te concours simultané de plusieurs commissaires, il y avait inconvénient à laisser ces agents procéder isoEén]enL Pour les soumettre à une direction commune, ledécret du 22 mars 1854 qui sn[)primait les commissaires départemontanx, institua des commissaires centraux v de manière à im-

(( primer au service de la police une direction unique, « sans déplacer ni affaiblir Taclion incessante que doit c( avoir sur lui Tadministration » (Gir. Int.. 3 avriH854).

Indépendamment des attributions dont il est investi par son titre de commissaire de police, le commissaire central est le chef responsable, vis-à-vis de l'autorité, de de tout le service de la ville chef-lieu de sa résidence. Les autres commissaires de police sont placés sans son autorité directe. C^est à lui qu'ils adressent leurs rapports et c'est par son intermédiaire qu'ils reçoivent les instructions et les ordres relatifs à leur service, sauf toutefois les exceptions motivées par les circonstances particulières dont l'appréciation est laissée entièrement aux représentants de l'autorité administrative et judiciaire. A ces attributions permanentes, en ce qui concerne la ville où il réside, le commissaire central réunit le pouvoir exceptionnel d'instrumenter dans toute retendue de l'arrondissement. Mais l'exercice de ce droit est subordonné à une autorisation spéciale du préfet ou du sous-préfet.

Les commissaires de police résidant dans les autres parties de l'arrondissement restent chefs de service dans leurs circonscriptions respectives. Ils correspondent directement, suivant les cas, avec les représentants de l'autorité administrative ou judiciaire ; le préfet peut, cependant, déléguer au commissaire central, en tout ou en partie, l'autorité dont il est investi lui-même et il lui appartient, dans ce cas, d'en régler l'exercice suivant les circonstances, une entière latitude lui étant laissée à cet égard (Cire. Int., 3 avril 1854).

Mais c'est surtout l'institution des commissaires spéciaux qui fournit aux préfets des auxiliaires précieux pour Texercice de la police dans les différentes parties de leurs départements. Un décret récent» du 23 décembre 1893, est venu modifier et étendre la sphère d'action de ces agents.

Le Ministre de Tlntérieur a pris prétexte des attentats anarchistes pour soumettre à la signature du Président de la République un décret étendant à tout le département Faction de ces commissaires spéciaux jusque-làspécialisée à la surveillance des alentours d'une gare ou d'un port.

La circulaire du 17 janvier 1894 indique la partie de cette mesure.

€ Monsieur le Préfet,

f Les commissaires spéciaux vous sont hiérarchiquee ment subordonnés. H tous appartient de les diriger et € d'exiger d'eux les services que Ton peut attendre de € leur dévouement.

t Je tiens à insister sur la nécessité pour vous de pren- € dre la direction effective du service. Les décrets de noc mination indiquent le poste assigné à chaque commis- € saire spécial. Mais vous avez la faculté de changer leur « résidence, suivant les besoins du service.

t Comme par le passé,ces fonctionnaires continuerontà « correspondre télégraphiquement, soit entre eux, même < en dehors des limites du département de leur résidence € soit avec mon administration, soit avec le Ministre de

< guerre. Mais tous ces télégrammes, sans distinction, « devront vous être communiqués.

« L'ensemble de ces prescriptions a pour but et aura « pour eflFet de consacrer en fait votre situation légale de c chef unique et incontesté de la police du département c dont l'administration vous est confiée.

« Signé : Raynal. »

La circulaire suivante du 5 mars 1894 est plus explicite encore :

€ Monsieur le Préfet,

< La plupart de vos collègues, dans les déparlements c desquels des postes de commissaires spéciaux de la po- € lice des chemins de fer ont été récemment créés, m'ont

< demandé d'intervenir auprès des diverses compagnies, € en vue de faire aménager pour les nouveaux fonction- « naires dans les gares de leurs résidences, des locaux où € ils puissent installer leur service.

<( D'une manière générale, il ne me parait pas qu'il y « ait lieu d'entreprendre des démarches de cette nature.

« D'après ma circulaire du 17 janvier, les commissai- (( res spéciaux de la police des chemins de fer doivent € être, en effet, désormais non plus des agents à peu « près sédentaires, comme ils Tout été très souvent jusc qu'ici, mais des fonctionnaires actifs, mobiles, destinés « à être appelés, sous votre direction, sur tel ou tel point € de votre département, où vous jugerez leur présence c nécessaire.

« Etant donné le rôle nouveau qui leur est dévolu, je

€ considère comme inutile de les fixer, par une inslalc lation spéciale, aux gares auxquelles ils sont nominale- € ment affectés.

(( Il est dans la nouvelle organisation du service de la a police départementale un autre point qu'un certain € nombre de vos collègues ont exprimé le désir de voir « élucider d'une façon précise : celui de savoir si le décret € du 23 décembre 1893 doit être appliqué, avec toutes « ses conséquences, aux commissaires dits « spéciaux de «police municipale» suivant une application depuis « longtemps en usage.

(( One distinction bien nette doit d'abord être établie « entre ces commissaires et les commissaires de police (( ordinaires institués en vertu de la loi du 28 pluviôse «anVHI.

c( Il faut entendre par commissaires ordinaires tous « ceux dont le traitement est payé, soit en totalité, soit c( en partie, sur les fonds des budgets communaux et par (( commissaires spéciaux municipaux ceux dont letraitea ment est intégralement à la charge de mon adminis- (( tration.

« Les premiers doivent se consacrer exclusivement à « Texercice de leur mandat bien déterminé dans les villes a qui les rétribuent.

« Quant aux seconds, ilssontencore plus des fonctionce naires de l'Etat que des magistrats d'ordre municipal « et, tout en les laissant remplir, dans le train normal « des choses, les obligations qui leur incombent en cette

(( dernière qualité, vous pourrez, sauf à tenir compte des (( convenances locales, utiliser leur concours, lorsque (( vous estimerez en avoir besoin dans un iotérôt admi- « nistratif ou de sûreté générale.

(( Le décret du 23 décembre 1893 leur est donc appli- « cable.

«.Le directeur de la sûreté : Fourkier. »

Il ressort de ces circulaires que rautorité supérieure tend à faire rentrer dans la pratique, la police municipale dans les pouvoirs conférés au préfet, « chef unique de la police du département » et qu'elle se rend très bien compte que c'est en faisant payer les commissaires de police par le budget de TElat que Ton arrive à les soustraire à la subordination municipale pour les placer aous la direction exclusive du préfet. Nous verrons rintérêt qui s'attache à cette double remarque en examinant plus loin l'affaire de Carmaux et en traitant des dépenses de police qui devraient, d'après nous, figurer au budget de l'Etat, quitte à ce dernier à se récupérer ensuite sur les communes, pour une fraction, au moins^ de la dépense.

4** La quatrième forme sous laquelle se pratique la surveillance supérieure exercée par la direction de la sûreté générale, au nom du ministre de l'Intérieur, est le règlement des questions de police communes a tout le pays et, en particulier, le maintien de la discipline. Les commissaires de police répandus sur toute Té tendue du territoire ne sont pas hiérarchisés. Ils sont de classes différentes suivant les postes qu'ils occupent. Mais, à Fi averse

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de ce qui existe dans toutes les administrations, ils n'ont pas de chef unique et direct de leur partie. Les préfets leur transmettent des instructions ; les maires leur en donnent ; les procureurs réclament leur concours. Ils obéissent donc à trois ordres d'autorités supérieures. Mais c'est le ministre de l'Intérieur seul qui les déplace, révoque ou récompense. La discipline de ces agents exige, d'ailleurs, une surveillance mobile, des intermédiaires qui se rendent en province pour voir les hommes et les choses, de leurs propres yeux, recueillir des renseignements et faire, au besoin, des enquêtes indépendantes. Cet office a été confié par décret du 29 décembre 1885, à deux foncliounaires spéciaux désignés sous le nom de contrôleurs généraux des services extérieurs.

c) Dépenses de la police.

La question des dépenses de la police se rattache étroitement à celle des rapports des municipalités et du pouvoir central dans la matière qui nous occupe.

Il ne servirait à rien de donner au préfet le droit de prendre des cirrôlés municipaux et de lui confier la direction desagents d'exécution s'il pouvait dépendre de Thostilité d'un conseil municipal de paralyser son action en refusant de voter les crédits nécessaires à ce service. Aussi, la loi a-i-elle déclaré cette dépense obligatoire ponr la commune. Nous examinerons plus loin la portée de cette disposition.

— ItS —

Mais^ alors même qu'un conseil municipal consent à voter les crédits, cette bonne volonté apparente peut masquer, si Ton va au foùd des choses, un danger très réel. C'est un fait d'observation courante qu'un corps électif tend à exercer sur les services qu'il assure, au moyen d'allocations budgétaires, une influence à peu près exclusive. Les agents de ces services sont malheureusement enclins à céder aux exigences des élus qui tiennent les cordons de la bourse, surtout quand cela se passe dans un petit pays où chacun se connaît. Ce qui est le cas de la grande majorité de nos communes. Cet inconvénient est particulièrement fâcheux lorsqu'il s'agit de la police qui ne peut jamais s'exercer qu'au détriment dequelqu'un et qui risque alors de voir son action constamment entravée par des interventions étrangères lui demandant tout simplement de s'abstenir. Ce qui permet, à peu de frais, de se concilier bien des gens. C'est là un avantage éminemment appréciable pour des conseillers municipaux qui sont inconsciemment hantés et déterminés parla préoccupation constante de leur réélection.

Aussi le législateur a-t-il voulu, du moins danscertaines villes, soustraire la question des crédits de la police au vote des représentants locaux, fit, reconnaissant le véritable caractère de ces dépenses, il les a inscrites au budget de l'Etat, en exigeant, toutefois, des municipalités, le payement d'une part contributive représentant une fraction de la totalité de la dépense. Mais le principe n'a été

ni dégagé avec une précision suffisante ni appliqué avec

la rigueur nécessaire.

Ce système fonctionne à Paris el à Lyon, l*" A Paris, le Ministre de Tiotérieur alloue une subvention de 10. 489.950 tr, à la ville pour la police municipale. Ce chiffre est, sans doute, fort élevé, mais le principe ne diflcre pas sensiblement de celui qui est appliqué dans les autres comjiuines auxquelles TElat peut également allouer des subventions pour les dépenses de police. En somme, le budget de la préfecture de police figure au budget de la ville. Il est discuté annuellement par le Conseil m un ici [ml qui souvent, pour la forme, fait mine de refuser de le voter. Nous disons pour la forme ; car si les crédits nécessaires n'étaient pas votés, la dépense, étant obligatoire, serait inscrite d'office (C. d'Etat, 6 août 1887. Aft. ville de Paris).

Au lieu de procéder comme on le fait actuellement, en confiant au Conseil municipal le soin de voter par article le budget de la préfecture de police, il serait plus logique, tout en maintenant la contribution de la ville, de rattacher les dépenses de la police au Ministère de Tin- Icrieur qui subventionne déjà ce service, autrement dit, il conviendrait d^opérer en sens inverse du procédé actuel. Le [ïréfet de police, qui assure leservice delà police munfcrpale, dépend du Ministre de Tintérieur qui le nomme et peut le revoquei\ Le vote du budget de la préfecture de police par le Conseil municipal n*a donc pu se maintenir que pour des raisons étrangères, et malheureusement contraires, à la bonne gestion du service. Quant aux communes suburbaines du département de

la Seine, elles concourent anx dépenses dans la pmportion fixée par arrêté du préfet rendu en Con?ieil de préfecture. Elles versent ce contingent à TEtat qui en fait recette à son budget, à un compte inscrit parmi les (( Recettes d'ordre ». Le Ministère de l'intérieur en fait dépense. La dépense étant portée au budget de 1898 pour 1.144.600 fr. alors que la recette prévue n'est que de 989.600 fr., il en résulte que le budget de l'Etat contribue à assurer ce service pour une somme de lS5,000fr,

Cette subvention a son histoire.

La loi du 31 décembre 1873, tout en instituant dans la banlieue parisienne une zone de protection au profit de Toctroi de la capitale, a réservé, dans son ai licle 2, le produit des 2/3 de la deuxième moitié de la taxe surTaU cool, pour être affecté aux dépenses de police des communes suburbaines. Ce produit ayant dépassé, dès 1884, le chiff're des dépenses, la subvention de 100.000 fr, que fournissait TEtat depuis 1854 a été supprimée en 1889. Elle a été rétablie en 1892, et même portée au chiffre de 155.000 fr. Mais, comme la fait remarquer le Ministre de l'intérieur, cette concession n'a été faite par le Gouvernement, d'accord avec la Commission du butlget, que dans un esprit de bienveillance et d'équité à Tégard des communes suburbaines, et parce que, en 1892, [es dépenses de police de ces communes ont subi une augmentation de 300.000 fr.

Il est, d'ailleurs, intéressant de faire ressortir la proportion dans laquelle le produit des 2/3 de la deuxième

raoîlié de la taxe d'octroi a cté supérieur, pendant ces dernières aanécs, au chiffre des dépenses de police,

AoDée Produit de la Laxe Dëpeusea de police EicèdeiU du produit

630 JOO i 00.8 17

Encore, pour les années 1892 et 1893 faut-il ajouter à Texcédent la subvention de 135.000 fr. Eouriiie par l'Etat. C'est en faisant ressortir la progression constante du produit de Toctroi de banlieue que le Ministre de l'intérieur a refusé, en 1893, de porter de 16à 50 p. 0/0 la part contributive de TEtat dans les dépenses de la police suburbaine.

2" A Lyon, le système mis en pratique est analogue à celui des communes du dé[)artement de la Seine. C'est le budget de TEtat qui supporte toute la dépense, soit 1-469.126 fr. Mais, de môme qu'on voit figurer aux recettes d'ordre du budget général une somme dc989.G0Ufrau compte « Remboursement par les communesdiidépar- « tement de la Seine des dépenses faites pour leur police a municipale ï>,de même, on rnncontre, sous la mémo rubriqneau compte « Contingent des corn m unes dans les frais (( de police de Tagglomération lyonnaise» une somme de 440,780 fr. La loi du 8 janvier 1881 a décidé, en effet.

que la ville de Lyon aurait à contribuer aux dépenses dans la proportion de 30 p. 0/0.

Le régime spécial appliqué à Paris et à Lyon n*a pas été étendu aux villes moins importantes. Le pouvoir central s'est ti*ouvé suffisamment armé contre les résistances locales par les obligations résultant pour les communes du caractère obligatoire des dépenses de la police.

Les dépenses obligatoires sont ainsi appelées par ce qu'elles ne peuvent pas être éludées. En conséquence, si un Conseil municipal n'allouait pas les fonds exigés par une dépense de police ou n'allouait qu'une somme insuf* fisante, l'allocation serait inscrite d'office au budj^'et par décret en Conseil d'Etat, contrairement à l'article 149 de la loi de 1884 aux termes duquel l'inscription d'office d'une dépense obligatoire est faite soit par arrêté du préfet en Conseil de préfecture, soit par décret du Président de la République, suivant que le revenu de la commune est ou non inférieur à trois millions. En cas d'insuffisance des ressources de la commune, il y serait pourvu, en cas de refus du Conseil municipal, par une contribution extraordinaire établie par une loi si elle dépassait les limites du maximum fixé annuellement par la loi de finances.

Les dépenses obligatoires de police varient, pour les différentes villes, d'après leur population :

V Les villes d'une population n'excédant piis 5.000 habitants ne sont pas obligées d'avoir un commissaire de police. Mais si elles en ont un, la dépense est obligatoire.

2*^ Les villes de pltis de 5.000 habitants doivent avoir un commissaire de police par 10.000 habitants.

3** Les villes de plus de 40.000 habitants doivent pourvoir aux traitements et aux frais, non seulement des commissaires, mais encore du personnel inférieur de la police (inspecteurs, brigadiers, sous-brigadiers et agents) dont Torganisation est réglée par décret du Conseil municipal.

La loi n*a pas laissé aux communes la faculté de déterminer la quotité des traitements des commissaires de police. D'abord fixés par les arrêtés des 23 fructidor an IX et 17 germinol an XI, ils ont été successivement augmentés par des décrets des 27 février 1855, 15 février 1882 et 10 janvier 1883.

La situation des gnrdes-champêtres a été, nous l'avons vu, modifiée par la loi de 1884.

L'institution desgardes-champôtres est devenue facultative. Mais lo traitement de ces agents est obligatoire tant que remploi existe. Bien que le Conseil municipal puisse à toute époque j supprimer le poste de garde-champêtre, cependant» lorsque le traitement de cet agent a été porté au budget et que le budget a été approuvé par le préfet, la délibération du Conseil supprimant l'emploi ne peut avoird'effet qu'après l'expiration de l'exercice pour lequel le traitement a été voté. D'un autre côté, le préfet ayant seul le droit de révoquer le garde-champêtre le Conseil municipal ne pourrait, sans excès de pouvoir, procéder, sous pi'étextedu sup[)ression d'emploi, à une révocation dégnifîée.

d) APPRÉCIATION DU SYSTÈME ACTUEL.

l'article 99 ET LA LOI DE 1882

Le rôle du Ministèrede rintérieur que nous avons examiné permet de se rendre compte que le pouvoir central dirige, en fait, la police dans les communes importantes et que, si le maire a toujours la nomination des agents subalternes, il n'exerce réellement de pouvoirs de police que dans les localités de peu d'importance, et encore si le préfet ne juge pas utile de substituer son action à la sienne.

II reste à voir maintenant si le rôle que s'attribue le Ministère de l'intérieur est bien le même que celui dont le législateur a entendu le charger et si les nécessités pratiques n'ont pas rendu inévitablescertaines mesures contraires à l'esprit de la loi. Il s'agit, en somme, de voirie parti qu'on a tiré de l'article 99.

On sait en quels termes ambigus est conçu cet article. Il y est question de « mesures > que peut prendre le préfet aux lieu et place du maire, sous réserve d'une mise en demeure préalable, lorsque la mesure en question ne s'applique qu'à une commune. Mais le législateur s'est prudemment gardé de s'expliquer sur la nature de ces mesures. Aussi a-t-il pu se produire, dans la pratique, des faits comme ceux qui se sont passés à Carmaux et qui ont motivé à la Chambre une discussion très mouvementé que nous résumons rapidement.

A l'occasion de l'inauguration d'une verrerie ouvrière à Albî, le 25 octobre 1896, le comité socialiste de Carmaux avait organise pour' le lendemain une réunion dans laquelle le député de la circonscription, M. Jaurès, devait rendre compte de son mandat. La municipalité de Carmaux étant socialiste, le préfet crut devoir substituerson action à celle du maire et il délégua ses pouvoirs à un commissaire spécial chargé d'assurer Tordre. Voici, rapporté par M* JHurès, le témoignage du maire : « Je sousc( signé, Jean Cal met tes, adjoint faisant fonctions de maire a de la commune de Carmaux, par empêchement de ce f( dernier, déclare ce qui suit : Ayant appris dans les « journaux du 25 octobre que. Ton avait fait distribuer i( des sifflets à la verrerie et aux enfants des écoles, et (( qu'on se disposait à ne laisser pénétrer personne dans i( la rue de la Gare, à l'arrivée du train de 6 h. 10 du soir; * que, seuls, ceux qui seraient porteurs d'un sifflet aucc raient accès aux nlentours de la Gare, j'ai fait appeler « le commissaire de police le lendemain à 3 heures du « soir et je Tai nus au courant de tout ce qui se « préparait. Je lai prié de se trouver à mes côtés dans a ta soirée pour maintenir Tordre dans la rue. Il m'a « alors déclaré qu'il ne pouvait pas m'obéir ayant reçu a des instructions à ce sujet. Il a même dit qu'il m'enleii vait les Hgenls municipaux, et que, dans le cas où ils « se refuseraient à marcher, ils seraient révoqués dans fi les quarante-huit heures. Il me prévint aussi que Tacci ces de la gare me serait interdit. » Le maire de Car-

maux, ayant demandé confirmation de cette déclaralion au préfet d'AIbi, reçut de celui-ci la réponse suivante: (( Les incidents qui se sont antérieuren^ent produits à « Garmauxet l'état de surexcitation particulière des este prits qu'accuse le ton des divers placards apposés dans (( cette ville m'ont amené à donner à Monsieur le eom- (( missaire de police des ordres les plus sévères pour le (( maintien rigoureux de Tordre public pendant la suirée « de ce jour. C'est dans ce but que d'importantes forces (( supplétives y ont été concentrées. »

En fe^t, le maire se trouva dessaisi de la police. Et lorsque le Ministre de Tlntérieur, M. Barthou, monla à la uibune pour revendiquer la responsabilité de ce qui s'était passé, puisque le préfet d'Aibi n'avait agi que d'après ses instructions, il lui fut impossible de ne pas reconnaître que l'intervention préfectorale s'était produite sans une mise en demeure préalable adressée au maire.

« M. le Ministre. — M. Jaurès a exposé lui-même que, « dans la journée du 26 octobre, le préfet, usant d'un « droit qui est reconnu par la loi de 1884, s'était sub- « stitué à M. le maire de Carmaux, pour assurer dans

< cette ville les mesures de police dans la journée du 26 a octobre.

« M. Jaurès demandait pourquoi cette substitution. Je c( réponds que, étant donnée la surexcitation causée par

< les incidents que j'ai rappelés et surlesquels j'ai insisté

«devant la Chambre Pétat des esprits paraissait

« tel au préfet que des mesures exceptionnelles lui scm-

« bière lit nécessaires. Ces mesures, il les a prises, usanL, t je le répète, d'un droit t]ui n'est pas contesté.

f M* Jaurès a dit» que peut-être, eût-il élé courtois de 4 la part du préfet du Taru d'avertir le maire de Car- « maux. Je crois que le maire a été averti (Dénégations

t à Textrême gauche) Toujours cstil qu'il a su que

« le préfet se substituait à lui. É

t< M. Jaurès, — Il Ta su par le commissaire, et en 01 voyant entrer les gendarmes.

« M. le Ministre. — ...,. et usait de rautoritc que la € loi lui donne,

« C'est ainsi qu'un commissaire spécial venu d'Albi € était chargé des mesures d'ordre à Carmaux dans la Ki journée du 26 octobre. )>

Le ministre ayant ajouté que les mesures d'ordre n'avaient été prises que dans l'intérêt des députés socialistes, M, Millerand monta à la tribune et fît remarquei" combien il était singulier d^enicver à une municipalité socialiste le soin de veiller à la sécurité de ces députés : « Ce M sont les amis de M. Jaurès et des tléputés socialistes f qui sont à rHôtel-de-Ville. Vous leur enlevez le droit ff de disposer de la police municipale. Vous le leur ente levez en violant la loi, et, non seulement en violant la c loi, mais, j'ajoute, en violant les règles de courtoisie « les plus simples, les plus élémentaires, en n avertissant * pas même ce maire, à qui vous retirez la police muni- « ci pale que vous vous arrogez un di'oit qui ue vous ap~ « pai^tiendrait que si ce maire avait refuse d exécuter^ vos « ordres, »

Le ministre de rintérieur répondit que M. Milleraud n'avait pas prouvé que le préfet du Tarn se fût substitué au maire de Carmaux sans exiger de lui qu'il indiquai les mesures de police prises et sans avoir reconnu Tinstiffisance de ces mesures.

« M. le Ministre — C'est ici encore une question

« de fait. M. le préfet du Tarn s'est substitué à M, \v

« maire de Carmaux parce qu'il a pensé (Exclama-

« tions à Textrème-gauche).

« M. René Goblet. ~ Et la loi ?

(( M. le Ministre. — Parce qu'il a estimé que M. le

« maire de Carmaux ne pourrait assurer l'ordre public « dans des conditions suffisantes.

c( M. Marcel Habert. — Et cela suffît?

« M. le Ministre. — Et c'est usant d'un droit formel, « reconnu par la loi de 1884 que M. le préfet du Taru « s'est substitué à M. le maire de Carmaux. »

Il résulte de ces débats que la thèse du ministre de l'intérieur peut se résumer ainsi : le préfet, sur une simple présomption de l'incompétence du maire, a le droit de le dessaisir de ses attributions de police. C'est tout antre chose qu'une mise en demeure, et il semble bien quo le caractère de l'article 99 soit sensiblement altéré. D'après cet article, c'est seulement en cas de négligence ou de refus du maire, que le préfet aurait le droit de se substituer à ce dernier. Mais si on se met à présumer cette négligence, on arrive à annihiler les pouvoirs de police de l'autorité municipale.

C'est ce qu'a essayé d'indiquer M. Goblet. Discutant la portée de la loi de 1884, il a déclaré ne pouvoir admettre que Tarticle 99 ail eu pour but la suppression éventuelle de la police municipale. Le ministre de l'intérieur essaya de répoodre en invoquant les commentaires de Dalioz et de Morgand. Mais des interruptions vîolea tes firent perdre à la discussion son caractère juridique et ne perniireQt pas au minisire de résumer d'une façon précise la thèse qu'il avait soutenue.

Une fois entré de cette voie de mesures arbitraires, justifiées, aux yeux du pouvoir central, par l'état des esprits, on arrive ratalement,disons-nous, à annihiler la police mu* nicipale. C'est encore à Garmaux, à la journée du 26 octobre, que nous nous reporterons pour en trouver la preuve.

On sait que le député de circonscription, M. Jaurès, devait rendre compte de son mandat dans une réunion publique. A cette réunion assistaient trois mille personnes, elle commissaire de police de Carmaux avait pris place sur Testrade, avec les membres du bureau. Soudain, les gendarmesont fait irruption dans la salle et ont dispersé la foule qui s'y trouvait :ce qui a mis fin à la réunion. Le commissaire de police, interrogé par les membres du biN reau qui lui demandait si c'était lui qui avait donné l'ordre de faire évacuer la salle, répondit : f Je n'ai pas (( donné l'ordre de dissoudre la réunion, je n'ai pas re- « quis la gendarmerie, et, si elle pénètre dans la salle, « c'est probablement à cause d'incidents extérieurs que

« nous ne connaissons, ni vous ni moi. 11 y a^d'ailleuis^ « dans la salle, deux autres officiers de police judiciaire, « et ce sont, peut-être, eux qui ont requis la dissolution (( de la réunion ».

En fait, c'était bien au commissaire spécial, qui se trouvait en dehors du lieu de réunion, qu'avait obéi la gendarmerie.

Le ministre de Tintérieur voulut le disculper eo déclarant que les pouvoirs spéciaux reconnus par l'article 9 de la loi de 1881 au commissaire présent à l'assemblée ne faisaient pas obstacle à l'exercice du droit général conféré au maire par les lois de 1790 et 1791, et reproduit dans l'article 7 de la loi de 1881, c'est-à-dire, au droit de surveiller toutes les réunions publiques formées sur le territoire de la commune. Puis par une transition inat' tendue; il déclara qu'en vertu de Tarticle 99, le préfet avait le droit de substituer au maire, dans l'exercice de ce droit général, un commissaire spécial, comme cela s'était passé à Garmaux.

Voilà certainement une «mesure» que n'avait pas prévue le législateur de 1881.

De tout ce qui précède, il résulte que la dualité des autorités préfectorale et municipale, également investies de pouvoirs de police, présente de graves inconvénients. L'organisation trop souvent insuffisante du service parles municipalitésrendnécessairel'interventiondupréfetquise voit obligé de prendre certaines mesures sans tenir compte de la condition que l'article 99 mot à son intervention^

en esîgeaQi une mise en demeure préalable adressée au maire.

La police ne saurait donc être décentralisée. C'est un service d Intérêt public d'une nature parlicnlière, qu'il importe de soustraire aux influences locales, surtoutsous un régime de suffrage universel où les considérations électorales risquent de remporter sur les autres.

C'est ce que faisait ressortir avec beaucoup de force M. Labiche, lors de la discussion de la loi de 1884 au Sénat. Il insistait sur les dangers qui résultent delà dualité du maire ; " Toutes les fois, disait-il, qu'il y aura un c( arrêté désagréable à prendre Je maire aura la tentation a naturelle de s*en décharger, disant : « Dans le préfet, € qui demeure loin des administrés j'ai un suppléant qui, c< est en même temps mon supérieur, A lui d'agir. Quant oc à moi, je ne puis assumer la responsabilité d'une met sure nécessaire, mais qui va me créer des inimitiés».

Ces craintes n'étaient que trop fondées. L'article 99 fut une demi-mesure manquant de caractère et de portée* Il a eu pour résultat d'accentuer la tendance fâcheuse à Tindittérenceetà Tapattiiedes magistrats municipaux, qïiant aux (juestions de police. Nous relevons à ce propos, dans un numéro récent du XIX' siècle une statistique aussi édiûautc que les commentaires qui raccompagnent.

Le krach de la simple police.

€ Les affaires jugées par le tribunal de simple police c ont été :

eu 1890 de 46.000

en 1891 de 37.000

en 1892 de 34.000

en 1893 de 31.000

en 1894 de 24.000

en 1895 de 23.000.

« Cette diminution des affaires de simple police doit- « elle être attribuée à notre plus grande vertu ou à notre € plus grande habileté? Ne secoue-t-on plus aujourd'hui c( les tapis parles fenêtres, ou le fait-on, seulement après c le passage du gardien de la paix ? ».

« Actuellement, dès qu'un agent de police a dressé uu « procès- verbal de contravention, le contrevenant s'ema presse d'aller rendre visite àson conseiller municipal, « et grâce à l'inlervenlion de celui-ci, la contravention « est bientôt levée ».

La faute initiale incombe donc au législateur de 1882 qui, en faisant du maire le chef de la majorité du Conseil municipal, en a fait un maire de combat, très chaud pour servir les intérêts de son parti, moins ardent en général, pour servir la chose publique, et manquant, dans tous les cas, de l'impartialité nécessaire à un administraleur et à un magistrat.

Beaucoup de bons esprits pensent que le principe de l'élection, nécessaire au sommet de nos institutions, pour assurer le contrôle des élu§ du pays ne doit pas être transporté dans une autre sphère, et que, s'il est un principe qui devrait être incontesté, c'est que tous ceux

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qui sont dépositaires de la force publique, à quelque degré que ce soit, ne doivent pas être soumis à l'élection. Or le maire est un dépositaire de la force publique, et, à ce titre, il ne peut être nommé que par le chef de TÉtat» Puis, l'action d'un Gouvernement n*est vraiment féconde qu'autant qu'il est bien servi par tous ses agents, or, de tous ces agents, le plus utile est certainement le maire des communes rurales. Si le préfet ne peut pas compter sur son concours absolu, la commune peut être livrée à tous les abus, abus de tous les instants et bien autrement dommageables pour la chose publique que ceux auxquels on veut remédier en assurant Tindépendance des municipalités. Car cette indépendance, c'est le laisser faire, le laisser passer en matière de délits et de contraventions.

Mais la loi de 1882 existe. Elle est en vigueur, et,selon tonte vraisemblance, pour longtemps encore, sans doute en vertu de cette extraordinaire puissance des mots auxquels nous semblons attacher beaucoup plus de prix qu'aux choses elles-mêmes. 11 faut donc nous en accommoder. Mais, puisque nous avons un maire élu par ses collègues du Conseil municipal, il faut, du moins, que les questions de police ne risquent pas d'être abandonnées à un parti, à une faction. C'est au législateur d'intervenir pour soustraire aux influences locales un service d'intérêt public, en modifiant Tarticle 99 de manière à accorder au ministre de l'intérieur un blanc seing en matière de police municipale et à rendre légales les pratiques

analogues à celle de la journée de Garmaux. Le jirifet, subordonné du minisire, agirait d'après Timpulsion de son chef efcelui-ci aurait à répondre de la police inté* rieure de toutes les communes de France, de même que le ministre de la guerre est chargé de pouvoir à la sécurité du pays, du côté de Textérieur.

Le législateur devrait en outre, après avoir déterminé le véritable caractère delà police, faire figurer au budget de l'Etat toutes les charges de ce service en adoptiinl un système qui n'a été qu'indiqué timidement chez nous, mais qui, appliqué aux villes importantes, donne d excellents résultats dans certains pays.

Le personnel de la police pourrait dès lors être groupé avec ordre et cohésion au lieu de voir son action affaiblie par une organisation fractionnaire, tenant à la nomination des agents de police par les maires des différentes communes. C'est ce qu'exprime M. de Marcère dans un ouvrage récent : « Les gardes-champêtres, au lieu dVMre « agréés par le sous-préfet ou le préfet, devraient être « nommés par eux sur la présentation des maires. 11 de- € vraiten être de même pour les inspecteurs de police^ • les brigadiers, sous-brigadiers et agents de police II € devrait être stipulé que la suspension pour les agents « de police, de même que pour les gardes-champêtres, € ne pourrait excéder un mois. Si le maire ne proposait, € au choix du préfet aucun nom convenable, il pourrait € être procédé directementàla nomination parles soinsdu « préfet ou du sous-préfet. De même que pour la nomi-

c nation des gardes-champêtres, il devrait être stipulé « un délai au préfet ou au sous-préfet pour faire la no- • mination des inspecteurs, brigadiers, sous-brigadiers « agents de police, Ces différentes mesures auraient pour « effet de mettre réellement la police sous la direction € de l'administration supérieure, d'éviter les conflits qui € existent dans un trop grand nombre de villes et de re- « médier à des abus que l'expérience de la vie adrainis- « Irative des villes permet souvent, de constater. Il est « d'ailleurs, naturel que des agents qui sont chargés non « seulement de l'exécution des mesures de police munici- « pale, mais aussi de police d'État, dépendent effective^ « ment pour leur nomination de l'autorité la plus élevée». Nous souhaitons, en somme, que l'évolution commencée, il y a plus de cent ans, se poursuive de nos jours, dans le sens d'une centralisation effective d'un service qui, pour les multiples raisons que nous avons indiquées, ne saurait s'accommoder d'un régime différent. Il serait d'autant plus utile d'y mettre bon ordre que des symptômes inquiétants sont venus depuis quelques années, démontrer le danger qu'il y a, en cas d'émeutes ou de révolutions à confier le maintien de l'ordre à des hommes politiques dont l'ambition jamais satisfaite aspire sans cesse au régime du lendemain. On a vu des maires refuser de requérir les troupes. On a vu même des maires chefs d'émeute. Le danger n'est donc pas imaginaire. Il s'est trop précisé à Paris, avec la Commune de 1871 et la nuit historique de 1887, et en province, depuis quelque

temps, pour qu'on puisse reculer encore devant un ensemble de mesures par lesquelles l'Etat s'aequitteniit simplement de sa mission essentielle qui coûsisle à assurer aux citoyens les conditions de sécurité qui leur permettent de développer leur activité à l'abri de tout danger venant de l'iotérieur ou de l'extérieur.

Vu:

Le président de la thèse.