BÛCHÉ DE PAVILLON

Essai sur les causes de la diversité des taux de l'ia',»réi de l'argent cheg les peuplet. Londres (Paris), D»oheane, 4756, 4 vol. in-4a.

« L'auteur attribue le taux élevé de rintérétu ^

de garanties offertes par les emprunteurs sa|Mt

tenrs. Il voudrait une législation plus sévère etfd?

les débiteurs de mauvaise foi. » (Bl)

BUDGET. Le mot budget, avec sa signifieatioo actuelle, nous est venu de l'Angleterre, qui l'avait emprunté elle-même an vieux langage îimm. Dans la vieille France, particulièrement en Normandie, on appelait bougette une petite bourse a cuir. On donna ce nom en Angleterre, en raltéraot un peu, au sac de cuir dans lequel on avait coaton» d'apporter au parlement les pièces portant expo^^ de l'état des recettes et des dépenses publiques. Du contenant, le nom passa au contenu, et l'exposa des recettes et des dépenses publiques dolntain^i le budget de TÉtat. C'est avec cette nouvelle signification que le mot est revenu en France. H y a été employé pour la première fols d'une œtnière officielle dans les arrêtés des consuls des 4 thermidor an x et dn 17 germinal an xi.

Le budget est donc le compte rendu offide! des recettes et des dépenses publiqnes. Quoique te mot n'ait d'abord été employé que pour désigna les comptes qui regardent directement l*Êtat, uo l'a appliqué depuis, par extension, à ceux de que* qnes administrations secondaires. Ainsi, on dit fort bien aujourd'hui : le budget d*un département, le budget d'une commune, etc. Quelque fois même l'application du mot a été étendue jusqu'aux comptes rendus de certains établissements particuliers ; mais il ne noua paraît pas que eett^ dernière signification puisse être régulièrement admise. Quoi qu'il en soit, c'est du budget d^ TÉtat que nous allons nous occuper.

Rigoureusement parlant , il n'y a de budsru que dans les Etats constltationnels, où l'étibiiâi*-

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ment et la perception de Timpôt sont soumlfl an vote annael de la législature. Ailleurs on peut bien dresser quelquefois , pour la satisfaction du souverain on de ses ministres, un état plus ou moins exact des recettes et des dépenses publiques ; mais ces documents, souvent irréguUers et incomplets, sont, dans tous les cas, dépourvus de sanction. Dans les États constitutionnels, au contraire, où ils sont publiquement contrôlés par les assemblées délibérantes, qui en vérifient l'exactitude après en avoir arrêté les bases, ils empruntent à cette discussion, et au vote qui intervient ensuite, le caractère d'autorité qui appartient aux lois. Et en effet, le budget devient alors une loi, souvent désignée sous le nom de loi des finances. C'est Jû&mt la plus importante de toutes, quoiqu'elle ne soit ordinairement votée que pour une année, puisqu'elle a pour objet le règlement annuel de tous les services publics.

L'Angleterre, le premier pays de l'Europe où le régime constitutionnel ait été mis en vigueur, est donc aussi le premier qui ait en un budget rians le sens rigoureux du mot. En France, malcré quelques essais sans suite tentés à des époques antérieures, on n'est réellement arrivé au même résultat qu'après et en conséquence de la promulgation de la charte en 1814.

Sous l'ancien régime, outre que la forme et l'assiette de l'impôt variaient d'une province à l'autre, la perception en était abandonnée en grande partie à des traitants, qui acquittaient naturellement eux-mêmes tous les frais de cette perception, qui pourvoyaient même directement à quelques dépenses locales en se mettant en rapport avec les intendants des provinces, et qui ne Tenaient guère au trésor public que leurs excédants nett. Dans cet état des choses, il eût été dUBdley l'eût-on voulu, de dresser un tableau régulier des recettes et des dépenses publiques. Aussi les aperçus que présentaient parfois les contrôleurs généraux des finances , aperçus dont Vétendue et la forme variaient constanmient selon les exigences du monarque ou les desseins du ministre, étalent-ils loin de répondre à l'idée que nous nous faisons aujourd'hui d'un budget <ie l'État.

Sons l'empire, avec une forme d'administration plus régulière et une assiette de l'impôt plus égale, il eût été plus facile d'arriver à l'accomplissement d'une pareille œuvre; mais, en l'absence d'un contrôle législatif sérieux, 11 ne pouvait convenir au gouvernement d'accepter dans toute leur étendue les obligations que cette tâche lui imposait, a Le concours des chambres, dit très bien M. le marquis d'Audlffiret, n'était alors qu'one homologation pure et simple des actes de la volonté souveraine : le tableau annuel des revenus et des charges ne se publiait que d'une manière inexacte et incomplète. Les fixations législative! des impôts et des crédits de chaque exerdce étaient modifiées en vertu de décrets ultérieun, selon les vicissitudes d'une administration militaire, qui n'avait d'autre sancUon que l'approbation du chef de l'État : les frais de réf^e, d'exploitation et de perception des revenus n'entraient m dans les résultats des recettes, ni dans ceux (les dépenses, pour les 100 millions qu'ils préle-

vaient annuellement sur les versements des contribuables ; 200 millions de fonds spéciaux appli* qués à certains services publics, mais laissés à la disposition exclusive^ du souverain, étaient également distraits de ce simulacre de budget général» qui ne faisait d'ailleurs aucune mention des riches tributs de la conquête, reçus et employés par le domaine extraordinaire de la couronne. Toutes les garanties de Tordre constitutionnel et du contrôle national avaient donc été retirées à Tadministration des finances par le régime absolu de l'empire^.»

C'est donc après 18 15 'seulement, lorsque l'Intervention des assemblées devint plus réelle, qu'on eut en France un budget sérieux. « La diarte de 1814, confirmée en ce point parcelle de 1830, n'avidt fait qu^en poser le principe en exigeant le consentement des deux diambres et la sanction royale pour l'établissement des impôts. Résolue à marcher sans détour dans la nouvelle voie politique qui venait de s'ouvrir, l'administration a pris elle-même, dès 1814, l'initiative de la réunion dans une même loi de finances des dispositions qui assurent l'exécution de tous les services. Elle s'est empressée de faire rentrer, aussitôt que possible, dans ce résumé de la fortune publique, les produits bruts des revenus avec les frais de leur perception, les fonds spéciaux de toute nature, ainsi que les moyens et les crédits extraordinaires qui élèvent pour des sonunes considérables les votes législatifs de chaque exercice.»

Le règlement des dépenses par voie de délibérations législatives se lie du reste d'une manière si étroite à la fixation des recettes, c'est-à-dire an vote de l'impôt, qu'il en est presque une conséquence nécessaire. Aussi, partout où des assem* blées législatives ont été appelées à voter l'hnpôt, avec un pouvoir réel d'en étendre ou d'en limiter le chiffre, elles se sont trouvées naturellement investies du droit d'en contrôler l'emploi. Il y a donc toujours, dans les pays où le régime constitutionnel est en vigueur, deux parties distinctes de la loi des finances ; l'une, relative à l'é* tablissement de l'impôt et à la perception de tous les revenus publics ; l'aptre, relative à la répartition entre les divers services des fonds recueillis* La première est lé budget des recettes ; la seconde, le budget des dépenses : c'est la réunion de ces deux budgets qui forme le budget général*

En France pourtant, jusqu'en 1819, la loi des finances avait été une, en ce sens que les dépenses et les recettes étalent comprises dans un même acte législatif. Ce fut dans cette année qu'on la divisa pour la première fois en deux, lois distinctes. Mais ce n'était là qu'une affairé de forme, qui rendait seulement plus tranchée, plus nette une diatinction naturelle, toi^ours admise au fond.

Il nous serait facile de soulever, à propos de budget, toutes les questions de l'ordre administratiff et même un grand nombre de questions de l'ordre économique. Le budget touche à tout dani nn pays; 11 comprend tous les services administratifs, puisqu'il les solde tous. Dans la partie des

1 IHctionmaire gMràl dTadminUtration, au laot

BCDGBT.

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recettes, il fait surgir assez naturellement les' grands problèmes relatifs à l'assiette et à la perception des impôts : dans la partie des dépenses^ il appelle la pensée sûr tout ce qui toucliè au bon emploi de la fortune fîiiblique. Combien de sujètk' divers ne ferait- on pas rentrer au besoiîi dans un si vaste cadre ! Mais la plupaH; de ces' questloifè' seraient ici hors de leur i^^e, d^â\lt&nt mieui qu'elles' se nuiraient Tujçie à rautre par leur ihultiplicité, pous nous bornerons donfe à*^ considérer le budget' comme un document Ûtiaiicier d'une grande importance. A ce titre^ nous avons à renvjshgcr d^abord dWs' sa forche; puis, par rapport aui indications générales qu'il donne. Bien entendu que, pour rendre cet examen plus fructueux!, nous comparerons entre eux les budgets de ^divers Ëtats.

En Angleterre, la loi des finances ne préseTiftË pas autant d'unité qu'en France. Les divers articles de dépenses ou de recettes n'y sont pas concentrés en un ou en deux corps de lois. Il est présenté au parlement divers bllls séparés pour autoriser chaque impôt en particulier et cbaque section partielle des dépenses publiques. Quelques écrivains ont pris texte de là pour prétendre que l'Angleterre n'avait pas encore de budget. C'était' confondre la forqpe avec le fond. Ce qui constitue essentiellement le budget, c'est l'exposé des recettes et des dépenses, contrôlé et légalisé par le pouvoir législatif. Peu importe au fond que cet exposé se présente en un seul corps ou en plusieurs parties détachées. La concentration opé^ réè j[)ar le législateur a sans doute ses avantages ; mais quand elle n'est pas faite par lui, on peut toujours y suppléer en rassemblant a^rès coup les diverses lois qu'il a rendues sur la matière. Ce qui estVra^ seulement, c'est qu'en Angleterre la comptabilité publique est moins parfaite, et que les talileaux des recettes et des dépenses n'y sont pas aussi régulièrement apurés qu'ils le sont en France par la cour des comptes.

Ce n'est pas seulement en ce qui concerne lo budget proprement dit, c'est-à-dire par rapport' ^ux états présentés au parlement, que la comptabilité anglaise est inférieure à la notre ; elle l'est' encore dans toutes 1^ lîrtmches particulières des services administratiCB. C'est u^ fai^ reconnu, et souvent rappelé par les publicistes' et leshonunes d'Ëtat de l'Angleterre, qu'il n'y a guère d'administration dans ce pays dont les comptes soient' tenus d'une manière claire. Intelligible, et qui se prête facilement aux vérifications. C'est presijue partout, au contraire, une confusion inextricable. 11 faut voir les plaintes qu'exhale sur c^ sujet' sir Henry I^amell daiis son ouvrage sur la réforme financière de là Grande-Bretagne, t^ fait' peut d'autant moins être mis en doute, qu'il à étél'ol^Jet de plusieurs rapports au parlement. En France, au contraire, les comptes de toutes les administrations publiques sont tenus avec une régularité parfaite, et suivant les méthodes les plus avancées de la comptabilité commerciale.

C'est un avantage dont nous pouvons nous f^ Uciter, mais dont nous ne devons pas trop nous enorgueillir. Il vient probablement de cette seule

* On financial re/brm, by lir Henry Paroell, foith ediUoo. Loodoo, 48S2.

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circonstance, que nous sommes entrés plus urd dans la carrière. En fiilt d'administration et de comptes particuliers, tout date en France ducooh mencement de ce siècle, c'est-à-dire d'une époqar où les méthodes de comptabilité étaient arrivées » leur dernière perfection. En Ataglrterte, tout remonte au contraire à plusieurs siècles, c'est à-dire à une époque où, ni dans l'administratiéfr, ni dans le coilitnercc, on n6 stR'att encore ce qtie c'élA que de dt(^ser un compte clair et régulier, il e^t \Tal qu^ri(m' n'empêchait ier adtiiitAstHtlOD! aD* glaises' db suivre en (Jela les prbgrtfe ia temps ; mais' quand on sait combien toutes les adminL** tiatlonsr du monde sont iDutlnlères de leur nature , combien dilllcilement elles s'écartent da usages uiie fois établis, on* île s'étonne pas tmp que cdlcs-là aient persisté jusqu'à nos jours dani leurs vieilles pratiques. Au dire de quelques honmia compétents, et notamment de M. Passy, qui a bien voulu, au moment où nous commencions ce trariii, nous exposer verbalement ses idées sur la matière, l'un des budgets les plus parfaits sous le rapport de l'ordre, die la régularité et de la bonne disposition des matières, est le budget de l'Autriche, qui est aussi le plus nouvellement formé; et il est remarquable que c'est dn premier coup que Ifo financiers autrichiens ont atteint cette perfectioD relative : tant il est vrai que cet a\-antage, qui n'est assurément pas à dédaigner, mais qui n'est, après tout, que secondaire, tient moins au itxtf d'avancement du pays qu'à la différence des tempà où les comptes budgétaires ont commencé.

Comihe le régime constitutionnel s'est éXM de nos" jours dans un grand nombre d'États, l'usas^ dfes budgets législatlvement dressés est dhca» besticoiip plus général qu'il ne l'éHdt antn^is. On p'eiit même remarquer jusque dans léi' monarchies absolues une tendance de plus en plus prononcée à mettre le public au courant de la situa- , tlon financière du pays. Et d'où leur vient cetti tendance? Probablement de l'autorité de l'einnple, et peiit-étre aussi delà nécessité où ces oKr I narchles se trouvent quelquefois de lUre appel ati • crédit, dont les sources ne s'ouvrent guère (^ poui' les gonvememeûts empressés à faire connaître leur situation exacte. C'est ainsi que, dans l^Amiuaite de l'Économie politique pmtr 1S5I. on est parvenu à réunir uti nombile très eonsidêrable de budgets, qui nt; mérïtefit pas tous, il e^t vrai, une confian<;e égale, mais qui n'en présr^ tent pas moins un état plus ou mohis approtiœa* tlf des recettes et des dépenses générade^ de ùùufiS pays.

èi te^ étau'de situation étalent tbus égalemeBl fldèteir, également complets, il sèraltduplasbaut intérêt, au polht de Vucf écoùonilque où llnattcirr. db les cômparef" entre èmi, st>it quint itexrtsaltai? ^êbéralix, soit pour les divers chapitrèk. P>f ^ fap{)rodiement' des résultai gAiéraux, on se f^ l'ait une asset Juste idée dû poids reS^ ^ chargés if^e dia^e pays supporte, et ^of-étre ali^l dW diegré de sa dvUisation indniitxlelle. L'éxamen comparé des chapitres db reoeltrf » serait autre èhose qu'une sorte de parallèie êtth HU entre les divers systèmes d'impOt^ ; ^aralK» aussi instructif en théorie que fertile en conséquences pratiques. Enfin, par la oomparaison éea

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chapitres de dépenses, on apprendrait à distinguer les d^enses ^vraiment nécessairesde celles qui sont simplement ntiles ou tout à lUt mal entendues, et il nons semble qn'il.n'j a guère de pa^s qui, après aToir 8pii|nis son budget des dépenses à line semblable épreuve , n'y frouv&t quelque b<we«^ atUe rélQune à opérer.

A tons égards donc œ ^travail de rapprochement entre les divers budgets sendt fécond en tK>as enseignements, si Ton pouvait établir dans les doçp^s /ju'ils fournissent une correspondance exacte. Il s'en faut malheureusement de beaucoup que cette correspondance eiiste. Outreles inexactitudes et les omissions, quelquefois volontaires, qui sW rencoi^trent, ces documents ofQciels n'embrassant qu'nn certain ordre do faits, et un ordre défaits qui est pins ou .moins étendu selon le régime adbiinistratjf propre à chaque État. Ils ne comprennent p^s oMlnairement toutes les recettes et toutes les dépenses^ubliques, mais seulement les recettes et les dépenses enectuées par ou pour le compte du gouvernement central. Or^ la sphère d'action do gouvernement central est très variable; elie est beaucoup moins étendue dans certains pays qu'elle ne I*est dans certains autres, et de \h une diversité dans les résultats qui met en défaut tons les calculs. ' '

En Fnmce, par exemple, l'aclion du gouvernement ^central est jpre'sqbe sans limites : elle s'étend aux ^Iqs ininutiëux détails de l'administration du i^ays. Apssi peut-on dire que ïc budget de l'Etal y comprend toutes les recettes et toutes les dépenses ayant un caractère d'intérêt public. Il y en a bien quelques-unes qui sont êlïtîctu^esjpour le compte des départements et des communes; mais comme elle^ sont toujours soumises au contrôlr du gouverneprient central, elles figurent encore au budget de l'État en appendice. Ce budget foomit donc un tableau complet de tout ce qui ^st perçu et consommé pour les besoins publics. Mais il n'en est pas de même ailleurs, et quand on se transporte seulement en Angleterre, on y trouve déjà, en ce sens, dans le budget de l'État, de grandes lacunes.

L'administration de l'Angleterre étant beaucoup ooin' centralisée que ne l'est celle de la France, ii y a naturellement un grand nombre de recettes et de dépenses qui échappent au contrôle du parlement, et qui ne figurent pas au budget général : telles sont notanunent celles qui appartiennent auxmuiidpalités et aux paroisses. « lie royaume- QDi de la Grande-Bretagne présente encore à pr^t les difOcultés organiques et les divergences locales qui s'opposaient, dans l'ancienne France, i la formation du budget de VÉtat, » Les circonstances dont parle ici M. d'ÀudiCTret ne s'opposent pas, connue il le dit h tort, à la formation d'on budget de l'État, mais elles s'opposent à ce lue ce budget comprenne, ce qui n'est pas absolument nécessaire, toutes les recettes et toutes l^ dq^enses publiques. Poursuivons la citation. «Les comtés suivent des usages particuliers, obsenrent des formes d'administration très variées et s'imposent des droits de diverse nature; une pâme notable des besoins publics est à la charge <ies diiférentes paroisses. Les institutions municipales ont des attributions si étendues qu'elles de-

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mandent à la propriété, en dehors de la comptabilité des finances, plus de 210 millions de sacrifices en numéraire ou en nature pour les traitements du clergé ; plus de 62 millions pour l'entretien des églises et pour les frais des cultes dissidents ; près de 1 50 millions pour la taxe des j^auvres; 160 millions pour les chemins, les prisons, la police, les enfants trouvés, l'in^tryction, les embellissements des villes ;.et près de 20 millions pour des charges particulières inhérentes à ces impôts directs. Les émoluments et. les éplces de la Justice sont perçus sur les aetes civils, conune nos droits d'enregistrement , mais sont acquittés sur les lieux et par les parties intéressées, dans les mains des magistrats et des officiers publics. Jusqu'à concurrence de 30 millions. Il est .pourvu à l'entretien des ports et des phares maritimes par des redevances locales montant à près de 40 millions ; la voie publique lève des péages sur les voyageurs et sur les transports pour 8C jjiilOons; lespQuts et. canaux pour 27 niiilions; les frais de régie et de perception SQ|)t déduits des j^roduitB. bruts; enfin, ^pour abréger cette nomenclature, sur un revenu public de près de 2 milliards, l'administration des finances anglaises ne compte que 1,340,000,000 et rejette hors de son budget une recette annuelle de plus de 800 mUlions entièrement absorbée par des deiçtinations spéciales. »

Il n'est pas absolument nécessaire, comme le suppose M. d'Audiffret, que ces recettes et ces dépenses locales soient contrôlées par le parlement, pour qu'on puisse dire qu'il est rendu au peuple anglais un compte fidèle de la perception et de l'emploi des deniers publics ; il suffirait pour cela qu'elles fussent contrôlées et vérifiées sur les lieux mêmes où elles se consomment. Hais ce qui est vrai, c'est qu'on slexposeralt à de graves erreurs de calcul 9i.l!on comparait t^rme à terme au budget géoéral de la France le budget général de r«Aj}gleterre, sans ajouter à celui-ci ces recettes et ces dépenses locales qui n'y figurent pas quant à« présent.

Jl.y a bien plus à dire sur les États-Unis. Là, la sphère d'action du gouvernement central est ri- .goureusement limitée par la constitution et ses attributions sont très bprnées. .Aussi les sommes .qui figurent à son budget ne forment-elles qu'une partie relativement assez faible du montant total des recettes et des dépenses opérées dans l'étendue de l'Union américaine. La plus grande partie appartient aux budgets des Etats particuliers , et à ceux des municipalités ou des villes, dont les administrations n'ont aucun compte à rendre au gouvernement central.

Il faut donc, di^s }a comparaison qu'on fait des budgets de divers pays, ne pas se hâter de tirer de la difiTérence des résultats des conclusions trop absolues. Ces réserves faites, rien n'empêche toutefois de mettre les budgets en regard l'un de l'autre. Pourvu qu'on tienne compte des omissions et des lacunes importantes qui s'y rencontrent, on pourra tirer de ces rapprochepaents d'utiles leçpns. Cest ce que nous allons faire pour quelquesuns.

Voici d'abord le résumé des budgets rnnçais

pour les années 1850 et 1351.

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