DORI (J.-A
Malerialien zur Aufstellung eincr vernunftmaessigen Théorie fier Staatswissenschaft. — ( Matériaux pour une théorie rationnelle de l'Economie politique). Leipzig. 1797, in-8.
Les matériaux, dit Th. Fix, se sont fort augmentés
depuis la publication du livre de M. Dori ; mais les
siens seront consultes avec fruit.
DOUANE. Administration chargée de percevoir les droits imposés sur l'entrée ou la sortie des marchandises et de veiller à ce que des importations ou des exportations, qui seraient prohibées, u aient pas lieu. Par extension on donne le nom de douane aux bâtiments dans lesquels sont établis les bureaux de l'administration, et même aux droits qui sont l'objet de la perception.
Les droits de douane sont des contributions indirectes, c'est-à-dire que le payement n'en est pas fait directement par le consommateur. Ils sont acquittés par le commerce à la frontière et augmentent pour les acheteurs le prix des marchandises ou des denrées, sans que, dans la plupart des cas, il soit possible d'apprécier l'augmentation de charge qui en résulte. Comme impôts, ces droits sont une source de revenu et fournissent pour leur part aux moyens de pourvoir aux dépenses publiques; sous ce rapport, purement fiscal, il y a peu d'objection à faire à leur établissement, et il faudrait seulement leur appliquer les préceptes généraux en matière de finances publiques, savoir : que la charge doit être aussi légère que possible, afin de ne pas arrêter le développement des affaires ; que cette modicité de charge est le seul moyen de rendre les taxes réellement productives ; qu'il faut enfin savoir renfermer les dépenses publiques dans de sages limites si l'on veut appliquer ces principes et n'avoir pas trop à demander à L'impôt.
Jusque-là la science économique aurait peu sujet de discuter avec la douane; mais les questions ne tardent pas à se compliquer. Une administration qui établit un blocus réel, effectif, complet, sur toutes les frontières de terre et de mer d'un pays, sous les yeux de laquelle tout doit passer à l'entrée et à la sortie, est facilement entraînée à aller au delà de la perception pure et simple d'un droit sur les transactions internationales qui se font ; elle croit bientôt pouvoir intervenir dans les affaires pour l'intérêt général; et son intervention n'est jamais autre chose qu'une atteinte portée à la liberté des échanges. La loi prohibe alors certains produits à l'entrée, d'autres à la sortie ; pour beaucoup, elle établit des droits exorbitants qui équivalent à des prohibitions, et, dans tous ces cas, les dépenses du blocus douanier ne sont plus compensées par aucun produit fiscal. Sur les articles dont le commerce est permis, les droits sont encore variés à l'infini, et pour une même marchandise le droit est di lièrent suivant sa provenance, suivant le navire qui l'apporte, suivant les traités qui peuvent exister avec telle puissance étrangère ou telle autre. L'entrée permise par frontière de mer est quelquefois défendue par frontière de terre. Les bureaux de cha-
que point ne sont pas également ouverts à toutes les déclarations d'entrée. Enfin, les droits de navigation sont l'objet d'un autre tarif non moins varié dans ses dispositions et dont la douane est chargée d'assurer le recouvrement.
Pour les marchandises et denrées qui payent des droits de douane, le but le plus avouable du tarif est de faire contribuer le commerce avec l'étranger aux charges générales, dans une proportion qui établisse une sorte d'équilibre entre les produits étrangers et ceux qui, à l'intérieur, n'ont pu être créés qu'en participant aux impôts de toute nature que supporte le pays. Malheureusement cet équilibre est presque impossible à trouver, et c'est alors qu'on se jette dans les calculs toujours si compliqués et toujours si contestables des prix de revient.
En remontant, par l'analyse, à l'origine de toutes les complications douanières, on arrive toujours à reconnaître Qu'elles ont eu pour cause des préjugés en matière économique. La plus ancienne des erreurs, celle qui jusqu'à ce jour a eu la plus funeste influence dans la rédaction des lois de douane, a été l'idée que les métaux précieux constituaient seuls la richesse, le capital d'un pays. D'abord on a procédé par voie de prohibition de sortie pour le numéraire ; plus tard on a cherché à amener, par des combinaisons de tarifs, une balance de commerce favorable, avec l'idée que cette balance se soldait en définitive en espèces.
C'est en partant de ces fausses données qu'on en est venu à se considérer comme tributaire de l'étranger, pour tous les produits qu'on en tirait, sans comprendre que l'étranger était en même temps tributaire, si l'on pouvait admettre l'expression , pour les envois qu'on lui faisait en échange, c'est-à-dire qu'il n'y avait aucun tribut payé de part ni d'autre, mais seulement une opération avantageuse aux deux parties contractantes, puisqu'elle était librement consentie. Consommer un produit étranger n'éU nt pas autre chose, en effet, que consommer cetse portion du travail qui a dû être incorporée dans les objets, quelle qu'en soit la nature, donnés en payement du produit arrivé du dehors.
Une fois lancé dans la voie des entraves à la liberté des échanges, il devait devenir difficile de s'arrêter. En prohibant la sortie de certaines denrées, on diminuait l'étendue du marché à leur égard ; il y avait moins de eoncurrence pour l'achat, les prix devaient rester plus bas à l'intérieur qu'ils n'eussent été sans cette mesure, et l'on protégeait ainsi les acheteurs aux dépens des producteurs ; c'était en fait une entrave apportée au développement de la production. Par un effet contraire, en prohibant certains produits étrangers à l'entrée, on tendait à permettre une surélévation de prix sur les produits similaires à l'intérieur, et l'on en venait ainsi à protéger quelques producteurs spéciaux aux dépens de l'ensemble des consommateurs. On verra plus loin comment s'est développé ce système de protection, qu'on a mis en pratique en s'appuyant de prétendus principes dogmatiques, et qu'on a désigné sous le nom de système mercantile.
De fausses idées sur la nature des richesses, le
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désir de faire affluer chez soi les métaux précieux qu'allait fournir l'exploitation des mines du nouveau monde, conduisaient en même temps les peuples de l'Europe à l'adoption de ce qu'on a pu appeler le système colonial moderne, c'est-à-dire celui des colonies fermées au commerce étranger. Par un ensemble de dispositions, désignées sous le titre de pacte colonial, on a prétendu rendre les colonies tributaires de la métropole pour tous les articles manufacturés et même pour les denrées de leur consommation qu'elles ne pouvaient pas produire, et, en échange, on leur a réservé le marché métropolitain pour l'écoulement de leurs productions naturelles. C'est par la complication des droits de douane que ce double but devait être atteint.
Des prohibitions nombreuses, des droits portés à des taux élevés, qui dans bien des cas équivalaient à des prohibitions, des droits variés à l'infini et rendus différentiels à raison des lieux de provenances et des modes adoptés pour les transports, devaient porter des coups funestes au commerce et l'auraient anéanti complètement, si les gouvernements n'avaient pas cherché à atténuer ce fâcheux elîet par de certaines concessions et de certaines facilités accordées aux négociants. De là, la création des entrepôts où les marchandises ont pu rester sans acquitter les droits ; de là, les facilités données pour le transit en franchise des articles dirigés d'un point de la frontière à un autre point de sortie, et la permission de commercer au dehors, en empruntant le séjour des entrepôts, pour les articles prohibés à l'intérieur.
C'est ainsi que, presque en tout pays, la législation douanière s'est singulièrement compliquée de détails.
La majeure partie d'un très fort volume in-V, du Répertoire de jurisprudence, de M. Dalloz, est consacrée à l'exposé de l'organisation administrative de la douane en France. C'est un traité général sur la matière; chaque point relatif au sujet est l'objet d'un paragraphe spécial, et les paragraphes sont au nombre de 1027.
Tout en laissant de côté ce qui est de pur détail administratif, et ce qui touche plus spécialement au contentieux en matière de douane, et pour s'en tenir aux faits et aux considérations purement économiques sur la matière, il reste encore un vaste champ à parcourir. Le sujet parait pouvoir se partager en deux parties : l'une consacrée à l'histoire des douanes en général, à celle de cette branche de revenu public en France ; à l'examen des doctrines économiques qui se sont successivement produites à l'occasion de l'établissement des droits ; enfin, à l'appréciation comparée des tarifs ; la seconde partie comprenant l'exposé de l'organisation administrative des douanes en France, et la statistique spéciale du commerce de la France.
Première partie. — Origine et développement des Douanes en général. — Les recherches historiques sur ce qu'ont été les douanes dans l'antiquité, sont plutôt de nature à satisfaire la curiosité qu'à donner aliment à aucune discussion économique,
M. Auguste Boeckh, dans son Économie politique des Athéniens, dit que les taxes de commerce
se percevaient sur Vcmporiumou sur le marché. La première de ces dénominations désigne le lieu où se faisait le commerce maritime en gros. Les taxes qu'on y levait portaient sur l'entrée et la sortie, et peut-être aussi sur la faculté de stationner dans le port. Ces taxes sont les seules qui eussent le caractère des droits de douane actuels ; le droit de stationnement sur le marché rentrerait dans un autre ordre d'impôts. L'importation et l'exportation étaient assujetties au faible droit d'un cinquantième (2 pour 100) : les textes disent expressément que toutes les marchandises de l'étranger entrant au Pyrée y étaient soumises. Dans les autres parties de la Grèce, les droits de douane et les droits de port étaient de même généralement modérés.
La perception de droits de douane chez les Romains remonte à l'origine de leur histoire. Plutarque et Denys d'Halicarnasse parlent de l'ouverture, parAncusMartius, du portd'Ostieau commerce étranger , et Tite-Live le confirme en disant que les consuls, après l'expulsion des rois, affranchirent le peuple romain des douanes et des tributs, portoriis et tributo plèbe liberata*. Ces droits, du reste, furent bientôt rétablis.
Sous les empereurs, tous les produits importés pour le trafic et non pour la consommation personnelle étaient assujettis à la douane, portorium. L'étymologie même du mot indique que les droits étaient particulièrement perçus sur les marchandises importées par mer ; il y avait cependant des droits analogues perçus au passage des Alpes, et on confondait encore quelquefois sous le nom de portorium les droits de circulation sur les routes , les rivières et au passage des ponts. Les droits portaient, non-seulement sur les marchandises, mais encore sur des articles qui ne figurent plus dans les tarifs modernes. Les esclaves jeunes et beaux destinés à la prostitution et les eunuques, outre le droit du vingtième sur la vente, payaient le portorium, en débarquant en Italie. Ces droits de douane étaient alfermés et devenaient de la part des publicains l'occasion des plus scandaleuses exactions. Les porlitores ou douaniers avaient le droit d'ouvrir et de visiter les ballots, afin de vérifier les déclarations des marchands. Toute erreur ou omission même involontaire dans une déclaration entraînait la confiscation des objets saisis.
11 parait toutefois que la peine encourue pour avoir fraudé la douane était moins forte chez les Romains que chez les autres peuples. Dans Diogène Laerce, Bion raconte à Antinous Gonatas l'événement arrivé à son père et à sa famille : « Mon père, dit-il, s'étant rendu coupable de prévarication envers les publicains, fut vendu, lui et sa famille entière2. »
Au moyen âge , lorsque le régime féodal était dans toute sa force, il devient difficile de suivre la perception des taxes qu'on pourrait appeler droits de douane; les pays étaient morcelés, il y avait en quelque sorte des frontières pour chaque do-
1 Dureau de la Malle, Économie politique des Romains, t. 11, p. -447.
s De l'impôt du vingtième sur les successions, et de l'impôt sur les marchandises chez les Romains, par Bouchaud. Paris, <7C2. Ouvrage riche de faits.
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maine, et les droits de douane se confondent avec les droits de circulation prélevés sur les commerçants, dont les transports étaient presque partout rançonnés.
Ce n'est guère qu'en Angleterre, à raison de sa position insulaire, qu'on pourrait suivre, de siècle en siècle, la trace des tributs exigés du commerce extérieur. On trouve déjà, au nombre des sources d'où Guillaume le Conquérant tirait ses revenus, la levée de certains droits d'usage sur l'importation et l'expropriation des marchandises1. Dans le latin barbare des anciens registres, le droit de douane est appelé custuma, d'où est venu plus tard le mot custom-house ( bureau de la douane ). On qualifiait le droit de custuma antiqua sive magna; il était de moitié plus fort pour les marchands étrangers que pour les regnicoles ; et il y avait en outre le custuma parva et nova de trois deniers par livre de la valeur de toutes les marchandises à l'entrée et à la sortie, payé par les étrangers, et formant une surtaxe, dont la trace s'est maintenue sous différentes formes dans le tarif anglais jusqu'aux temps modernes2.
La laine, les cuirs et les peaux de mouton avec leur toison, ont été pendant longtemps les grands articles du commerce, l'exportation n'en pouvait avoir lieu que par onze ports d'Angleterre et trois ports d'Irlande; cette circonstance les avait fait désigner sous le nom de marchandises d'étape. Vers la fin du treizième siècle, le droit sur chaque sac de laine était d'un demi-marc ; mais Edouard 1er ne tarda pas à requérir cinq marcs par sac de laine fine, trois par sac de laine commune, et cinq marcs pour chaque last (environ 20 quintaux métriques ) de cuir.
En 1340, sous Edouard III, le droit était de 50 shillings par sac de laine, le sac de 364 livres, le même pour deux cent quarante peaux en laine, et cinq luarcs par last de cuir. Le roi recevait en outre le droit connu par la suite sous la dénomination de tonnage et de pondage (droit de jauge pour les liquides et de pesée pour les autres marchandises); il était de deux shillings par tonneau de vin importé, et de six deniers (pence) par chaque livre de marchandise importée ou exportée". Le droit de pondage fut porté plus tard à douze deniers par livre de la valeur ( 5 pour 100) de toutes les marchandises. Ce droit était accordé dans l'origine pour l'entretien de la marine et la protection du commerce. A compter de Henri V jusqu'à Charles Ier il était voté pour toute la durée du règne. Le premier parlement de ce dernier roi ne voulut accorder le vote des droits de douane que pour un an ; ce vote fut regardé comme une offense au roi; la chambre haute refusa de le sanctionner*. Ce fut là une des raisons de la dissolution du parlement; et, par conséquent, les droits de douane entrèrent pour quelque chose dans les causes de la révolution.
La célèbre ligue hanséatique s'était surtout for-
i Lingard, t. Il, p. 9G, édition française de iSA2.
* Mémoire sur les finances de l'Angleterre depuis la paix. Mayence, 1768. Ouvrage attribue à lord Granville, ministre.
S Lingard, t. IV, p. 203.
* Guizot, Histoire de la révolution d'Angleterre, t. I, p. 2<.
mée pour protéger le commerce des négociants des villes unies, sur mer et contre les exactions et les entraves des gouvernements. Le comptoir des Allemands, ou Guildhall, remonte à Londres aux temps les plus reculés. Les commerçants appartenant aux villes hanséatiques furent successivement mis en possession de privilèges importants; ils ne payaient que 1 pour 100 de la valeur de leurs marchandises, quels que fussent les droits exigés des autres négociants. Les privilèges de leur corporation furent renouvelés et étendus par le traité de 147 4 avec Edouard IV , puis retirés sous le règne de Marie, et définitivement abolis sous celui d'Elisabeth.
L'origine des droits de douane en Angleterre parait donc avoir été purement fiscale, et avoir conservé ce caractère pendant une longue période de temps. Il n'en fut pas de même à Venise, où l'on aperçoit dès l'origine les traces d'un système commercial et politique plus encore que financier. Le gouvernement de Venise était essentiellement interventioniste, réglementaire, inquisitorial.
Dès les premiers temps du moyen âge, Venise monopolisa le commerce du sel dans la haute Italie, acheta les salines de Cervia, obtint de transporter seule les sels gemmes de l'Allemagne et de la Croatie, et alla même jusqu'à forcer un roi de Hongrie à suspendre l'exploitation de ses mines. La consommation du sel étranger fut punie comme un crime dans toute l'étendue des possessions vénitiennes. La maison du délinquant devait être rasée et il devait être banni à perpétuité.
A mesure que les relations commerciales s'étendirent, et que des capitaux plus considérables s'accumulèrent, les Vénitiens commencèrent à devenir manufacturiers, et ils portèrent dans la législation sur la matière les principes qui les avaient dirigés dans la question du sel. En 1275, on fit une collection des nombreux règlements sur les manufactures, et l'on créa des magistrats spéciaux, chargés de veiller à la protection des fabriques. L'industrie consistait alors en des manufactures de tissus de soie, transportées de la Morée et de Lucques, en tanneries, en fabriques de produits chimiques, de fils d'or, de quincaillerie, de bougies, en raffineries ; enfin il y avait les fameuses manufactures de glaces, de verrerie et de verroterie de Murano. Ces fabriques furent généralement protégées par des prohibitions absolues mises à l'entrée des produits similaires, en même temps que par des franchises à l'entrée des matières premières.
Non-seulement le gouvernement encourageait par des combinaisons douanières la production des articles manufacturés, mais il employait les moyens les plus violents pour prévenir l'émigration des artisans. Un article 26 des statuts de l'inquisition d'État porte la disposition suivante : Si quelque ouvrier ou artiste transporte son art en pays étranger, au détriment de la République, il lui sera envoyé l'ordre de revenir ; s'il n'obéit pas, on mettra en prison les personnes qui lui tiennent de plus près, afin de le déterminer à l'obéissance par l'intérêt qu'il leur porte ; s'il revient il lui sera pardonné et on lui procurera un établissement à Venise; si, malgré l'emprisonnement
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de ses parents, il s'obstine à demeurer à l'étranger, on chargera quelque émissaire de le tuer, et, après sa mort, ses parents seront mis en liberté ' . On cite deux exemples de l'application de cette peine à des ouvriers en verroterie que l'empereur Léopold avait attirés près de lui.
Dans presque tous les autres États de la haute Italie, les droits de douane étaient purement fiscaux. Venise prit à ferme les droits de douane d'un certain nombre de principautés voisines; et, dans le quinzième siècle, elle offrit au duc de Milan de lui entretenir dix mille hommes et dix mille chevaux, s'il voulait lui laisser l'administration de ses douanes.
A Gènes, les droits étaient établis dans des vues fiscales plutôt qu'en vue de protéger les manufactures; ils étaient plus élevés sur les importations que sur les exportations. Au douzième siècle, ils étaient de 3 deniers par livre à la sortie et de 9 deniers à l'entrée s.
Du reste la régularité de perception des droits de douane, dans les différentes parties de l'Europe, ne devait s'établir que lorsque les agrégations de territoires se seraient régularisées par l'établissement d'un pouvoir central régulier en chaque pays.
Origine et développement de la Douane en France. — L'histoire de la douane peut se partager, pour la France , en trois périodes : la première, s'étendant de la chute de l'empire romain aux tarifs de Colbert, en 1664 et 1661 ; la seconde, de 1667 à 1790, et la troisième, de 1790 jusqu'à nos jours.
Première période : de la chute de l'empire romain à 1667. Les droits de douane, tels qu'ils avaient été établis par les Romains , subsistèrent dans la Gaule avec tous les autres impôts directs ou indirects, sous les rois de la première et de Ja seconde race. Le droit de tonlieu ( teleneum) portait à la fois sur le transport par terre et par eau, et sur l'importation et l'exportation des marchandises. Dagobert 1er fit don à l'église de Saint-Denis, pour l'entretien de son luminaire, d'une somme de cent sous d'or, à prendre chaque année sur le tonlieu qui se percevait au profit et au nom du roi à Marseille.
Après le démembrement de l'empire de Charlemagne, l'affaiblissement du pouvoir royal, et l'établissement du régime féodal, la perception des droits de douane se confond de plus en plus avec tous les droits de passage prélevés par les seigneurs. Le commerce, si cruellement entravé, se serait complètement arrêté , si des traités n'étaient intervenus pour stipuler l'exemption de tous droits pour les marchandises qui étaient destinées pour certaines foires, en protégeant les marchands qui s'y rendaient contre les vexations de toute nature auxquelles ils étaient ordinairement exposés.
C'est avec le développement de la puissance royale , par l'accession successive de nouveaux territoires, comme dépendance de la couronne, que l'on voit reparaître les droits de douane, sous la désignation de traites foraines. Encore les premiers arrêtés mentionnés dans l'histoire financière
1 Histoire de la république de Venise, par Daru, t. III, p. 152.
1 Histoire de la république de Gènes, par E. Yincens, t.), p. 223.
de la France , ont-ils plutôt pour but d'apporter des entraves à la liberté du commerce, que d'accroître les revenus du trésor.
Ainsi, en 1254, saint Louis donne aux sénéchaux et aux baillis le droit d'interdire l'exportation des grains et des vivres, en cas de surélévation dans les prix et de crainte de famine. Dans les cinquante années qui suivent cette date, on trouve aussi de nombreuses ordonnances interdisant la sortie des métaux précieux, des joyaux, des chevaux, des armes et harnais, du blé, du vin et des vivres.
Les fabricants d'étoffes de laine ne tardèrent pas à s'apercevoir de la protection qu'ils pouvaient obtenir au moyen des restrictions imposées au commerce d'exportation. Ils demandèrent donc que la sortie de toute matière propre à la fabrication, à la teinture et aux apprêts des étoffes de laine fût prohibée. Ils offraient de payer , en échange de cet avantage, 12 deniers sur chaque pièce de drap vendue en gros , et 7 deniers sur chaque pièce vendue en détail. Philippe le Bel accepta d'entrer dans ces voies restrictives; un édit du 1er février 1304 défendit l'exportation des métaux précieux , des armes , des chevaux , des grains , du fer et des autres métaux , des cuirs, des matières textiles , des tissus écrus , des matières propres à la teinture, etc. 11 était toutefois laissé faculté, aux marchands qui voudraient être autorisés à déroger à ces prohibitions, de se pourvoir pour l'obtention de lettres patentes à cet effet. Presque aussitôt Geoffroy Coquatrix fut commissionné maître des ports et passages , chargé de délivrer, moyennant finances , ces lettres patentes, et c'est là l'origine du droit de haut passage.
En 1322 et 1324, Charles le Bel étendit à toutes les marchandises l'interdiction de sortie, et suspendit la délivrance des lettres patentes auxquelles les réclamations du commerce firent revenir; mais ce ne fut pas sans l'imposition d'un nouveau droit appelé droit de rêve (resve, recette), qui ne dispensait pas des payements à faire pour les articles soumis au droit de haut passage.
Le prix imposé aux marchands pour la délivrance des lettres patentes fut, en 135S, converti en un droit fixe de 7 deniers à ajouter au droit de l'êve ; ainsi les articles soumis au haut passage payèrent 1 1 deniers et les autres 4.
Un autre droit de 12 deniers pour livre fut encore ajouté, en 1369, aux autres charges de l'exportation sous le titre <Y imposition foraine, et les marchandises payèrent ainsi : les unes 23 deniers, les autres 16, environ 10 et 7 pour 100 de la valeur ; ce qui n'eût pas été encore très fort si les évaluations avaient été régulièrement faites.
Jusqu'alors les droits avaient été perçus à la sortie du royaume; mais, en 1378, la perception fut étendue aux marchandises des provinces sujettes aux aides, soit qu'elles fussent exportées au dehors ou qu'elles passassent dans les provinces non sujettes aux aides. Des bureaux de la traite foraine furent placés entre les provinces et de véritables douanes intérieures furent ainsi établies.
A mesure que le pouvoir royal se développait, les communications devenaient plus sûres , les
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exactions des petites puissances locales cessaient, et les taxes au profit de la couronne étaient plus facilement acceptées. Cependant les provinces successivement annexées à la monarchie conservaient leurs usages locaux, et tenaient surtout à ne subir que les impôts qu'elles auraient elles- -i mêmes consentis. A certains égards, la monarchie était une sorte de gouvernement fédératif , et c'est devant les décisions et les persistances locales que Colbert allait se trouver arrêté dans son projet d'établissement d'un tarif uniforme.
La fixation de la valeur, sur laquelle devait être calculée l'imposition foraine, appartenait aux seuls agents du fisc, c'est-à dire aux fermiers, et i! en résultait les plus grands abus. Pour y remédier, François Ier fit faire, en 1541, un tableau général d'appréciation des marchandises, dont la promulgation détermina le consentement de quelques provinces, notamment de la Bourgogne, à recevoir les bureaux de la foraine.
On commença vers la même époque à établir des droits de douane à l'importation; les épiceries et drogueries durent payer 4 pour 100 de leur valeur; et Henri II, en 1554, mit un droit d'entrée d'un écu par quintal sur l'alun.
Il avait été ainsi statué jusque-là par voie de dispositions spéciales; mais sous Henri 111, en 1581, on publia pour la première fois un tarif général, par lequel toutes les marchandises étaient imposées à l'entrée, sauf cependant le poisson frais et salé, et certaines étoffes qu'on tirait d'Angleterre. La plupart des droits furent alors all'ermés dans un même bail, qui prit le nom de bail des cinq grosses fermes.
Outre le tarif général et les différentes perceptions du bureau de la foraine, il existait encore, suivant les provinces, de nombreux droits locaux et différents péages. On peut citer entre autres le droit appelé tablier et prévoté de La Rochelle , la comptablie et le convoi de Bordeaux, la coutume de Bayonne , la douane de Valence , à laquelle fut réunie celle de Lyon et qui interceptait la route du Midi au Nord.
Les nombreux abus auxquels donnaient lieu tant de perceptions diverses soulevaient les plus vives réclamations ; les plaintes se firent jour aux états généraux de 1614. Des négociations furent par suite entamées avec diverses provinces, sans apporter de remède au mal.
Un nouveau tarif, promulgué en 1629, vint encore élever les droits de douane, et les étendre aux marchandises dont le commerce était jusqu'alors resté libre , les draps d'Angleterre furent imposés pour la première fois, et il n'y eut d'exception que pour la librairie.
Tel était l'état des choses lorsque Colbert arriva à la tête des finances. Avec une volonté ferme et des intentions droites, il devait porter l'ordre partout , supprimer un grand nombre d'abus , simplifier les perceptions, réunir les droits de diverses natures en une seule taxe, et, dans beaucoup de cas, diminuer les charges ; mais la centralisation du pouvoir n'était pas encore poussée assez loin pour qu'il lui fût réservé de vaincu: toutes les résistances locales. Tour arriver à ce résultat, il fallait peut-être une grande révolution, dans laquelle malheureusement l'unité na-
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tionale et la centralisation ne devaient s'établir qu'en affaiblissant et en éteignant même la vie politique locale dans les provinces.
Colbert ne pouvait manquer de s'occuper de la question du tarif : le bail des grosses fermes étant sur le point d'expirer, il fit préparer un tarif uniforme qu'il proposa aux provinces. Celles où étaient déjà établis les bureaux de la foraine y adhérèrent , et il en résulta déjà un immense avantage commercial pour le pays. Des droits convenablement combinés vinrent se substituer à une multitude de taxes diverses, dont la perception était des plus gênantes; telles, à la sortie, que le haut passage, le resve, l'imposition foraine, la traite domaniale, le trépas de Loire , les traites et nouvelles impositions d'Anjou , les augmentations et réappréciations, et les droits y joints avec le parisis de 1 2 et 6 deniers pour livre, et telles, à l'entrée, que les droits sur les drogueries et épiceries , l'escu pour quintal d'alun, l'escu pour tonneau de mer, les augmentations et réappréciations faites en 1638, 1644, 1647, 1654, etc.
Plusieurs provinces ayant refusé d'admettre le tarif de 1664, Colbert chercha à remédier à cet inconvénient en dressant , pour certaines marchandises spéciales, un tarif particulier, qui pourrait être et qui fut en eifet accepté par les provinces réunies à la France. Ce fut le tarif de 1667, qui n'était pas, comme on l'a dit, le tarif de 1664 révisé, mais bien un tarif restreint à un certain nombre d'articles de commerce.
Le système mercantile et les idées de protection ont eu peu de part à la rédaction du tarif de 1664 ; c'est dans celui de 1667 qu'elles se sont en quelque sorte inaugurées.
Au point de vue de la perception des droits de douane , la France pouvait se partager en trois grandes divisions :
1° Les provinces des cinq grosses fermes, qui avaient accepté le tarif de 1664, savoir :
La Normandie, La châtellenie de Champ*
Le Poitou. tonecaux.
Le Maine. Le Nivernais.
L'Orléanais. La Bourgogne.
La Picardie, Le Bourbonnais.
L'Aunis. Le Beaujolais.
Le Tkouars. La Touraine.
Le Perche. La Bresse.
La Champagne, L'Anjou.
Le Btiry. L'Ile de France.
2° Les provinces réputées étrangères, c'est-àdire ayant conservé leurs administrations propres, ayant refusé d'accepter le tarif de 1664, restées soumises à des taxes particulières, mais ayant accepté les droits uni/ormes pour les marchandise dénommées au tarit de 1667, savoir :
La Bretagne. Le Roucrgue.
L'Angouuiois. Le Forez.
La Marche. Le Vivarais.
Le Limousin, La Provence.
La Saintonge, Le Dauphinc.
La Guyenne. Le Lyonnais.
La Gascogne. La Franche-Comté1,
La Basse Navarre. LeHainaut.
Le Bcarn. La Flandre,
Le Roussillon. Le Ca nbrésis.
Le Languedoc. L'Artois.
L'Auvergne.
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8° Le» provinces appelées pays étrangers effectifs, qui n'étaient pas soumises aux droits généraux d'entrée et de sortie du royaume, savoir : l'Alsace, la Lorraine et les trois évéchés (Metz, Tout et Verdun).
Les taxes qu'on a appelées les droits uniformes établis par le tarif de 1667, et dont la perception a ensuite été régularisée et modifiée par quelques arrêts et ordonnances, portaient dans l'origine sur 56 articles seulement à l'entrée. Les principaux étaient les suivants :
livret, tous.
La paire de bas de soie, payant > »
La douzaine de paires de bas, estante et laine. 8 •
La douzaine de paires de bas de coton. ... * »
Charbon de terre, le baril 1 *
Draps d'Espagne, la pièce de 80 aunes. . . . 100 » Draps demi-pays d'Angleterre de la valeur de
8 livres l'aune, la pièce de 9 à 10 aunes. 10 » Draps de Hollande et d'Angleterre, la pièce
de J5 aunes 80 »
Sucre raffiné et en pain par îoo pesant. . . 2 2 10
— cassonade grise et blanche, idem. . . 15 »
Le tarif de 1667 ne comprenait à la sortie que les peaux et cuirs de toute nature et les poils de ehèvre.
Ainsi se trouvaient complètement abandonnés les principes qui avaient dirigé dans l'établissement des droits de douane. Dans l'origine c'étaient les denrées et les matières premières qui étaient imposées à la sortie ; désormais les droits devaient porter principalement sur les importations et peser surtout sur les marchandises fabriquées. Il devait en résulter un encouragement spécial pour les manufactures établies à l'intérieur du pays, et c'est cette protection, poussée à l'excès, qui a été transformée en dogme par l'école mercantile.
Seconde période : de 1667 à 1790. En 1671, après les traités des Pyrénées et d'Aix-la-Chapelle, un tarif spécial et très modéré pour l'entrée des marchandises étrangères fut établi en ce qui concernait les provinces réunies à la France par ces traités (les Flandres).
Quant aux douanes générales, des ordonnances de 1681 et 1687 vinrent régulariser les perceptions, déterminer la forme des baux et poser les règles générales pour la mise en adjudication des fermes. Il n'y eut point ensuite de changements notables. Les tarifs de 1664 et de 1667, ainsi que les tarifs locaux tels que ceux des douanes de Lyon et de Valence, les traites domaniales dans les provinces qui n'avaient pas accepté les droits de 1664, ayant, sauf des modifications de détail, continué d'être en vigueur jusqu'à la révolution française. Pour donner une idée suffisamment complète de l'histoire des douanes, il est bon de constater quel était l'état de la législation vers la fin du dix-huitième siècle.
Les droits alors perçus sur les marchandises à titre de droits de traites étaient de trois sortes : 1° les droits d'entrée et de sortie des cinq grosses fermes ; 2° les droits uniformes ou droits des nouveaux arrêts; 3° les droits locaux.
Droits des cinq grosses fermes. Ce sont ceux du tarif de 1664; ils frappaient sur les marchandises venant de l'étranger ou de l'une des provinces réputées étrangères et entrant dans la cir-
DOUANË.
conscription des cinq grosses fermes, ou sortant de cette même circonscription.
Droits uni/ormes. Ces droits sont ceux qui ont été établis postérieurement à 1664, et dont le tarif de 1667 a été le point de départ; ils étaient appliqués à certaines marchandises à l'entrée et à la sortie, quelles que fussent les provinces, sauf toutefois celles considérées comme pays étrangers.
Toute marchandise qui avait acquitté les droits uniformes pouvait se rendre à sa destination, fût-ce à l'autre extrémité du royaume, sans avoir à payer les droits d'entrée des cinq grosses fermes, non plus qu'aucun des droits locaux. Cette faveur ne suivait la marchandise que jusqu'au lieu même de sa destination. En cas de réexpédition ultérieure, elle était au contraire assujettie aux mêmes droits que tout autre article originaire de ce nouveau point de départ.
Il avait été établi dans les droits uniformes une distinction assez singulière : les uns étaient appelés augmentatifs et les autres diminutifs. Les premiers avaient pour but d'élever les charges sur certaines matières dont le gouvernement croyait devoir entraver l'exportation, comme les laines, le coton, le poil de lapin. Les autres avaient été réglés en vue de favoriser l'exportation, par un dégrèvement sur les droits locaux, relativement à certains articles, les droits de sortie sur la mercerie, la quincaillerie, les dentelles étaient des droits diminutifs.
Le droit diminutif était un maximum de perception, et si le droit local de la province par laquelle sortait l'article ainsi imposé était moindre que celui du tarif, ce n'était plus le droit uniforme qui était appliqué, mais le droit plus faible du tarif local.
Droits locaux. Ces droits se percevaient en certaines provinces : ce qui n'empêchait pas, pour les marchandises qui entraient dans la circonscription des cinq grosses fermes, l'application du tarif de 1664.
Une nomenclature, même incomplète, de ceux de ces droits locaux qui étaient encore appliqués postérieurement à 1667, comprendrait : les droits de douane de Lyon et de Valence, les droits de prévôté de Nantes, de comptablie de Bordeaux, de convoi et péage de Péronne, les droits des olliciers des traites d'Anjou, de la traite de Charente, de la traite d'Arsac, des traites domaniales, droits de bricux, ports et havres en Bretagne, les deux pour cent d'Arles, le denier de Saint-André, le liard du baron, etc. L'abrogation de ces droits locaux est l'objet des premiers articles du décret de l'assemblée nationale du 5 novembre 1790.
Les plus lourds étaient ceux de la douane de Lyon et de Valence, et le péage de Péronne.
Douane de Lyon. Les droits de la douane de Lyon remontaient très loin déjà, lorsque, par un édit de 1540, François Ier ajouta aux draps d'or, d'argent et de soie, qui y étaient soumis, tous les autres tissus et ouvrages de fil d'or, d'argent ou de soie, ainsi que les soies cuites ou teintes venant d'Italie, du comtat d'Avignon ou d'Espagne. Il fut même ordonné que les marchandises de ces provenances passeraient forcément par Lyon et y acquitteraient les droits, qu'elles fussent destinées
DOUANE
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pour d'autres provinces du royaume ou pour l'étranger. Vers le milieu du dix-huitième siècle le produit de la douane de Lyon s'élevait à onze ou douze cent mille livres.
Douane de Valence. La douane de Valence s'appelait d'abord douane de Vienne; elle avait été établie temporairement dans l'origine, pour lever la somme de 6 mille livres qui avait été convenue comme prix de la reddition de cette ville, en 1595; mais elle a duré si longtemps, malgré une suppression temporaire, et elle a été si lourde, qu'on a pu dire qu'aucune ville n'avait coûté à la France aussi cher que la ville de Vienne.
Par l'édit du 10 mai 1595, toute marchandise venant de l'étranger par le Midi, ou provenant de la Provence, du Languedoc, du Vivarais, du Dauphiné, devaient passer par Vienne et Sainte- Colombe, et acquitter les droits, pour se rendre à Lyon. Les marchandises venant du Nord , du Lyonnais, du Forez, du Beaujolais, de la Bresse et de la Savoie étaient également passibles des droits pour être dirigées vers le Midi.
Le bail de cette douane, passé en 1598, le fut pour 13,800 écus. En 1611 elle fut supprimée sur la demande des fermiers des cinq grosses fermes, dont elle diminuait les revenus; mais dix ans après, elle était rétablie par M. de Lesdiguièrès sous le nom de douane de Valence, et subsista jusqu'en 1790. Elle fut ainsi maintenue malgré les plaintes fréquentes de la fabrique de Lyon, qui réclamait contre l'abus consistant à faire payer ainsi plusieurs fois le même droit sur des marchandises qui , arrivées à Lyon à l'état brut, étaient envoyées dans le Dauphiné pour y recevoir des façons.
La douane de Valence se levait : 1° sur toutes les denrées ou marchandises entrant en Dauphiné, en sortant ou même le traversant; 2° sur tout ce qui montait, descendait ou traversait le Rhône, entre l'embouchure de l'Ardèche et les roches en amont de Vienne ; 3° sur toute marchandise venant du Levant et du Midi, en destination de Lyon, ou expédiés de cette ville pour le Midi; 4° sur tout ce qui allait en Languedoc ou en Auvergne par le Forez.
Péage de Péronne. Le péage de Péronne était dû pour les marchandises entrant dans la circonscription des cinq grosses fermes ou en sortant, entre le pont de l'Arche, près Mézières, et les bureaux de Calais et de Saint-Valéry-sur-Somme. Le produit en était compris pour 24 à 25,000 livres dans le bail des cinq grosses fermes.
Comptablie de Bordeaux. Les droits locaux perçus sous ce titre, dans l'étendue de la sénéchaussée de Bordeaux, remontent à la réunion opérée de deux droits, ceux de grande et de petite coutume.
Les abbés de Sainte-Croix, pillés par les Sarrasins en 1041, avaient obtenu, comme dédommagement, la perception de la petite coutume. Le couvent transmit, en 1303, ce privilège aux maires et jurats de Bordeaux, en échange de la protection qui lui serait accordée pendant les guerres des ducs de Guyenne.
Le droit de grande coutume, portant sur l'entrée et la sortie, étaitde 2 1/2 pour 100, lorsque, en 1592, Henri II en fit la réunion au domaine;
la petite coutume était de 1 pour 100, à l'entrée seulement.
Sur un certain nombre d'articles, les droits étaient payables en nature; notamment sur le sel, les oranges, les citrons, les sardines, les huîtres, les moules et les poteries. La ferme en rapportait 2,500 à 3,000 livres.
Le préposé aux perceptions était un personnage important pour l'époque. 11 habitait un édifice qu'on désignait sous le nom d'hôtel de la comptablerie, d'où on a fait la comptablie.
Liard du baron. Ce droit, établi en 1601 , avait été attribué à un officier chargé de contrôler le passage de toute marchandise sur le Rhône, ou par terre devant la ville d'Arles, ou la traversant ; réuni ensuite au domaine, il était de 3 deniers par quintal de marchandises, et produisait 1,000 à 1,100 livres.
Denier de Saint-André. Ce droit, d'une origine ancienne , avait été institué pour payer la construction du fort Saint-André sur le Rhône ; c'était un droit de passage à cet endroit du fleuve.
Dans un Mémoire sur les tarifs des droits de traite, publié en 1762, et dans les Recherches et considérations nouvelles sur les finances, du baron de Cormeré, en 1789, on trouve des cartes de France où les provinces sont teintées à raison des droits de douane auxquelles elles sont soumises, et ces cartes sont des plus bigarrées.
Cette multitude de perceptions diverses, rendues plus onéreuses encore par les moyens employés pour en opérer le recouvrement, et qui avaient résisté à tous les efforts de centralisation administrative et financière de Colbert, soulevait constamment les plus vives réclamations. La question était incessamment remise à l'étude; Trudaine y travailla pendant six ans sans pouvoir en amener la solution; de 1737 à 1740, M. Fagon, conseiller d'Etat et intendant des finances, présida diverses réunions de fermiers généraux et de députés du commerce, pour l'étude des bases à prendre pour l'établissement d'un tarif uniforme.
Une lettre du contrôleur général Bertin, adressée, le 8 avril 1761, à M. Bret, intendant de Bretagne, posait si bien la question, qu'elle mérite d'être rapportée :
« Monsieur, disait-il , il y a bien longtemps qu'on s'est aperçu des mauvais effets qui résultent pour le commerce, soit intérieur, soit avec l'étranger, de la multiplicité des droits, des traites d'entrée et de sortie, et des douanes successivement établies dans le royaume.
« M. de Colbert a remédié en partie à ces inconvénients par les tarifs de 1664 et de 1667, dont le premier a réuni en un seul droit tous ceux qui se percevaient précédemment ; mais il ne put) alors lui donner d'etfet que pour les seules provinces appelées des cinq grosses fermes. Le tarif de 1 667, qui a été suivi d'un grand nombre de règlements particuliers, a établi des droits uniformes aux entrées et sorties du royaume relativement à ce qu'on a cru que L'utilité du commerce pouvait exiger; mais ce tarif et les règlements postérieurs ne comprennent qu'un très petit nombre de marchandises.
« On a , au surplus , laissé subsister tous les
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droits anciennement établis dans les provinces réputées étrangères, et ces droits, ainsi que ceu\ de douane, se perçoivent sur d'anciens tarifs dont l'intelligence est devenue très difficile , qui souvent diffèrent de l'usage, et qui donnent lieu tous les jours a des contestations ainsi qu'à beaucoup d'autres inconvénients. Ceux qui m'ont précédé dans la place que j'ai l'honneur de remplir se sont occupés dans différents temps du projet d'établir sur les marchandises apportées des pays étrangers un seul droit d'entrée et un droit de sortie sur celles qui passent du royaume à l'étranger, percevables aux frontières extrêmes et sur un tarif uniforme : au moyen de quoi on ferait cesser la différence des provinces des cinq grosses fermes et de celles réputées étrangères. Toutes les douanes intérieures et tous les droits affermés ou engagés par le roi seraient supprimés, en sorte que les marchandises du crû du royaume , ou qui y seraient fabriquées, pourraient y circuler librement et passer dans toutes les provinces sans payer aucuns droits, si ce n'est au moment où on les destinerait à passer en pays étranger, et les marchandises étrangères ayant une fois payé le droit d'entrée à la frontière pourraient circuler aussi librement que les marchandises nationales.
« C'est ce même projet que le roi m'a ordonné de reprendre, en travaillant à faire rédiger un tarif des droits qui seront perçus aux entrées et aux sorties du royaume, dans la formation duquel on doit avoir pour objet principal la plus grande utilité du commerce et des sujets du roi.
« Pour faire cet ouvrage d'une manière solide et durable , et prévenir les inconvénients qui résultent des changements qui surviennent dans le prix des marchandises , il a paru nécessaire de commencer par établir la proportion du droit avec la valeur de la marchandise, en sorte que le tarif, qui doit être invariable, fixe le droit de chaque marchandise à une quotité déterminée de sa valeur ; mais, en même temps, pour faciliter la perception, on fera une évaluation de toutes les marchandises qui en seront susceptibles, en poids, mesure et nombre, lesquelles évaluations pourront être réformées à tous les renouvellements des baux des fermes, soit sur la représentation des négociants, soit sur celle des fermiers.
« J'ai cru devoir commencer par faire faire un état alphabétique des marchandises dont on peut faire commerce, et qui se trouvent soit dans les tarifs, soit dans les états de la balance du commerce. Je vous en envoie douze exemplaires ; et, pour vous donner l'idée de ce travail, j'ai fait ajouter à toutes les marchandises rappelées sous la lettre A les droits d'entrée et les droits de sortie que l'on se propose d'y imposer relativement à leur valeur. Je vous prie d'examiner cet état alphabétique avec attention ; et si, par hasard , il y avait quelques marchandises connues dans votre département qui ne fussent pas comprises dans cet état, de vouloir bien m'en envoyer la note, que vous pourrez même ajouter en interligne dans un des exemplaires imprimés que vous me renverrez.
« Je ne me dissimule point que la Bretagne, très attachée à ses privilèges et à ses anciens usages, aura peut-être quelque peine à se sou-
mettre à l'exécution du nouveau tarif, qui tiendrait lieu des droits de havre et de brieux, de ceux des traites domaniales, et de tous autres qui s'y perçoivent actuellement; mais, si on veut peser les véritables intérêts de la province et sentir les avantages qui résulteraient pour elle de la communication libre et sans aucuns droits avec toutes les provinces du royaume ; que, d'ailleurs, les droits du tarif de 1667 et des règlements postérieurs sont actuellement perçus en Bretagne, et que le nouveau tarif, fait uniquement dans les vues de favoriser le commerce du royaume, ne peut être considéré que comme un supplément au tarif de 1667 ; je crois qu'il sera désiré comme le moyen le plus propre à réunir tous les sujets du roi pour l'objet du commerce, et abolir ces cloisons qui les ont séparés jusqu'à présent au préjudice des uns et des autres. Si les résistances de la province de Bretagne étaient trop fortes, il serait indispensable d'établir contre elle la perception du nouveau tarif sur la frontière qui la sépare des autres provinces du royaume, ce qui sans doute augmenterait encore les droits qui se perçoivent à l'entrée et à la sortie des grosses fermes, sans préjudice de ceux qui se perçoivent actuellement en Bretagne.
« Je sens que pour toutes ces opérations vous pourrez tirer beaucoup de secours des chambres de commerce de Nantes et de Saint-Malo. Vous pouvez leur communiquer et ma lettre et l'état que j'y joins. Je verrai avec plaisir les observations qu'elles auront cru devoir y faire. Je suis, etc. . . »
L'utilité d'arriver à la suppression de toutes les douanes intérieures était, comme on le voit, généralement sentie ; les études les plus complètes se faisaient, et la grande révolution politique n'aurait pas éclaté, que cette réforme se serait inévitablement accomplie ; ce n'était plus qu'une question de peu d'années.
Partout où les accessions de territoire s'étaient régularisées et où se consolidait une unité administrative, les douanes se reportaient aux extrêmes frontières. En Espagne, un tarif uniforme avait été promulgué dès 1717, et l'Andalousie était seule restée en dehors de la ligne de perception. En Allemagne, où les différentes parties du pays restaient sous des gouvernements distincts et indépendants, les douanes intérieures devaient tarder beaucoup plus à disparaître, et leur suppression n'a pu résulter de nos jours que d'une union douanière sur laquelle il y aura lieu de revenir plus loin.
Troisième période : de 17 90 jusqu'à nos jours. L'histoire de la douane en France depuis 1790 signale trois circonstances principales : suppression des entraves à la circulation intérieure, variations souvent violentes dans le tarif uniforme des droits, mais en même temps régularisation de plus en plus grande dans les procédés administratifs de perception.
L'assemblée constituante, par son décret du 6 novembre 1790, abolit toutes les douanes particulières, et ordonna qu'elles seraient remplacées par un tarif uniforme. Ce tarif ne tarda pas à être promulgué, et après lui un règlement général pour organiser le service , régler le mode de perception et de surveillance , et poser enfin les
DOUANE
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bases de la nouvelle législation douanière. Tel fut l'objet de la loi des 6-22 août 1791, dont la pensée est clairement exprimée dans le rapport fait à l'assemblée le 23 avril précédent. Le tarif était rédigé en vue de la protection des fabriques intérieures. Les matières premières et les denrées alimentaires étaient libres à l'entrée, les articles manufacturés étaient graduellement imposés à Taison du plus ou moins grand besoin que pouvait en avoir la masse des consommateurs, et les droits les plus élevés frappaient les objets de luxe et de fantaisie. Cette dernière classe d'objets devant payer de 20 à 25 pour 100 de leur valeur. Les prohibitions étaient peu nombreuses; et, tel qu'il était, ce tarif, si l'on y revenait aujourd'hui, serait considéré comme très libéral.
Depuis cette loi, qui forme encore aujourd'hui la plus riche partie du code des douanes, des actes presque innombrables, lois, arrêtés, ordonnances, circulaires, instructions ministérielles, vinrent la modifier ou l'interpréter. La convention conserva d'abord dans son intégrité le tarif de la constituante, mais bientôt, à raison du besoin extraordinaire de certaines matières, elle dégreva temporairement un grand nombre d'articles de première nécessité, et particulièrement les fers. Un décret du 1er mars 1793 annule tous les traités de commerce et prohibe l'entrée d'un grand nombre de tissus, de divers ouvrages en métal et de la faïence anglaise; la loi du 10 brumaire an V renchérit encore sur la précédente dans l'espoir de porter un coup mortel au système de Pitt et de Cobourg. Vinrent ensuite la loi de l'an VII, qui ajouta le décime de guerre à tous les droits établis; le tarif de 1806; puis, enfin, le décret de Berlin du 21 novembre de la même année, qui déclare le blocus continental. Il ne s'agit plus dès lors de droits établis dans un but fiscal ou dans un but protecteur pour certains produits ; le commerce ne compte plus pour rien , le tarif est devenu une arme de guerre. Les Français doivent, par patriotisme, s'abstenir de consommer les produits utiles que le commerce maritime pourrait seul leur procurer ; aussi un décret du 5 août 1810 porte-t-il le droit sur le sucre brut au taux énorme de 300 fr. par 100 kilogr.
Lorsque les relations commerciales se rétablirent à la chute de Napoléon, on ne pouvait manquer de modifier les droits qui auraient pesé sur les denrées coloniales dans une proportion exorbitante comparée à leur valeur, et c'est ce que fit la loi du 17 décembre 1814. Deux ans plus tard, lorsque le trésor se trouvait épuisé et que la France avait à payer l'occupation des armées étrangères et à lutter contre les conséquences d'une mauvaise récolte, le tarif fut révisé, dans le but principal de chercher des revenus. C'est par ce seul motif, en effet, que le coton qui avait été, comme matière première d'une industrie qu'on voulait protéger, complètement affranchi de droit, fut frappé d'un droit d'entrée de 22 fr. par 100 kilogrammes.
Cependant, la véritable pensée de la restauration en matière de douane, celle d'un régime de protection et de privilège en faveur des détenteurs des grandes propriétés foncières, plus encore, peut-être, qu'en faveur de certains manufacturiers, ne devait se produire que dans le tarif de
1822. C'est à partir de cette époque, que le parti prohibitionniste s'est formé et qu'il a su prendre une forme qui lui a fait repousser jusqu'ici toutes les tentatives de réforme ; les révolutions politiques lui ont été plutôt favorables que contraires, et chacune est devenue un prétexte nouveau pour obtenir des ajournements.
C'est principalement après la révolution de juillet que s'est formé un véritable pacte de résistance, par la coalition des grands propriétaires fonciers, des maîtres de forges et des manufacturiers protégés. L'ouverture d'enquêtes spéciales, les sessions surtout des conseils généraux de l'agriculture, des manufactures et du commerce, où les hommes importants du parti arrivaient en grand nombre, ont été autant d'occasions pour organiser une défense commune. Depuis lors, chaque fois que la plus petite modification a été proposée au tarif, le corps entier du parti s'est ébranlé. Les intérêts des consommateurs n'étaient jamais représentés avec autant d'énergie; ceux qui prenaient la liberté de parler en leur nom étaient aussitôt accusés d'être des utopistes ou d'être vendus à l'étranger; et, comme ils n'étaient pas soutenus par une opinion publique suffisamment éclairée, ils ne pouvaient que succomber. Toute proposition de réduction de droit de douane faite par le gouvernement était inévitablement rejetée par les chambres législatives; et lorsqu'il proposait un nouveau droit protecteur, on allait bien vite au-delà de ses propositions ; c'est ce qui est arrivé dans la célèbre affaire du sésame ; le gouvernement proposait d'agir par voie d'entrave sur l'importation de cette précieuse graine oléagineuse venant d'Egypte, au moyen d'un droit de 22 fr.; et par amendement, pour mieux protéger encore la graine de colza, le droit fut porté à 33 fr.
C'est ainsi que pendant l'espace de dix-huit ans, alors que l'Angleterre marchait si hardiment dans la voie des réformes économiques, aucune amélioration n'a pu s'introduire en France dans le régime des douanes. Beaucoup de lois et d'ordonnances ont été rendues sur la matière ; mais elles avaient, en général, pour but de régulariser le service administratif et de donner quelques facilités au commerce, sans toucher au tarif ; comme lorsqu'il s'est agi de la création des entrepôts réels dans les villes de l'intérieur; ou lorsqu'on a voulu permettre la mouture de blés étrangers, à charge de réexportation , l'entrée des foulards écrus pour être imprimés et expédiés ensuite, ou bien l'entrée des fers, tôles et cornières nécessaires à la construction des bateaux en fer à destination de l'étranger. Quant au tarif, proprement dit, les modifications ont été insignifiantes.
11 y a bien eu lieu à quelques lois réglementaires relativement aux colonies et surtout à l'Algérie , ainsi qu'à des discussions plus graves et souvent reprises relativement à la rivalité des deux sucres, indigène et exotique. Mais avant d'aborder l'examen du tarif en lui-même, il ne sera pas inutile de jeter un coup d'œil rétrospectif sur les diverses doctrines économiques qui ont fait sentir leur influence traditionnelle sur l'état actuel de la législation.
Doctrines économio.ues successivement apfu>
DOUANE
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quées en MATiÈm; ut; douane. — On a vu déjà quo le préjugé qui fait considérer les métaux précieux comme étant la seule richesse , ou du moins comme étant la richesse par excellence, avait exercé une grande intluence chez les peuples anciens. Les Romains prohibaient la sortie de l'or sous forme de monnaie et de bijoux ; c'est également parce que les parfums et les épices ne s'obtenaient que par l'envoi de métaux en Orient, que des lois somptuaires cherchaient à arrêter le goût toujours croissant qui se manifestait à Rome pour ces articles de luxe. On peut toutefois reconnaître que cette crainte de voir sortir l'or était plus excusable chez un peuple guerrier, ne produisant pas par lui-même et n'acquérant de richesses que par les tributs levés sur les peuples vaincus. Ces tributs ne formaient pas pour lui des capitaux, mais des revenus et s'épuisaient par les dépenses.
A mesure que les douanes se sont régularisées dans les États modernes de l'Europe, on voit se reproduire cette même interdiction de sortie des métaux précieux. Un statut, publié en 1512 en Angleterre, sous Henri VIII, déclarait que toute personne qui transporterait en pays étrangers des espèces métalliques, de la vaisselle ou des joyaux, si elle venait à être découverte, encourrait une conûscation équivalente au double de la valeur des marchandises confisquées. C'est cette idée d'attirer et de retenir les métaux précieux qui devait conduire au système de la Balance du commerce (voir ce mot), système qui consistait à encourager autant que possible les exportations, afin de leur faire excéder la valeur des importations, dans l'idée que l'étranger ne pourrait solder sa dette qu'en envoyant du numéraire. Toutefois, le peu de développement du commerce et le défaut d'unité territoriale de la plupart des États européens devait rendre à peu près nul l'effet des tarifs; les droits fiscaux portaient presque exclusivement sur la sortie des marchandises, et ce n'est qu'à partir du seizième siècle que les systèmes économiques devaient se produire avec quelque importance réelle en matière de douane.
Le gouvernement despotique de la république de Venise avait seul organisé un système énergique, protecteur et exclusif pour les fabriques comme pour le commerce.
Le désir d'enlever à Venise le monopole du commerce d'Orient poussait les Génois, les Portugais, les Espagnols à chercher une route nouvelle pour aller aux Indes, et la découverte du nouveau monde, qui en avait été le résultat, ouvrait un champ immense à toutes les entreprises. Malheureusement l'Europe, au lieu de tirer tout le parti possible des chances admirables qui s'offraient à elle, devait se laisser de plus en plus détourner des voies régulières du commerce potir s'abandonner à une passion , peu rétléchie et cruelle dans ses moyens, ainsi que dans ses résultats, la soif ardente de l'or. L'Espagne ouvrait la marche ; c'est elle qui devait développer l'esclavage, et donner à l'Europe de funestes exemples : « Peu à peu, dit M. Blanqui, la nation espagnole tout entière s'accoutuma à l'idée de faire fortune sans travailler, et elle dédaigna nonseulement les occupations agricoles qui auraient
pu changer la face de L'Amérique, mais encore celles qui Lui étaient nécessaires pour empêcher la décadence tlo son propre pays. » Le système de la balance du commerce devait conduire à l'établissement de tous les monopoles. Et comme première mesure, on devait chercher à se réserver l'abord exclusif de ces terres où l'on trouvait l'or en abondance ; chaque nation tachait d'y prendre pied, et devait faire les plus grands efforts pour conserver la propriété exclusive des points qu'elle avait pu occuper. Telle est l'origine du système colonial restrictif, descendant direct du système de la balance du commerce, et que ne connaissaient par les anciens, dont les traces sont si fortement empreintes encore dans nos tarifs de douane et qui, depuis 1814, a empêché le commerce extérieur de la France de se développer. (V. le mot Colonies.)
« Le règne de Charles-Quint, ditencoreM. Blanqui, a surtout été contraire aux progrès de l'économie politique, en ce sens qu'il a détourné violemment l'Europe des voies régulières de la production, pour la précipiter dans les hasards de la guerre et dans le vieux système d'exploitation engendré par la féodalité. Tout ce que nous avons aujourd'hui de fausses doctrines et de funestes préjugés à combattre, nous le devons à son gouvernement, continué et empiré par son exécrable successeur. »
Le voyage aux Indes, fait par Vasco de Gama, en doublant le cap de Bonne-Espérance, cinq ans après la découverte de Christophe Colomb, donnait sur un autre point un puissant encouragement au commerce, sans diriger les peuples qui prendraient cette voie vers une recherche aussi exclusive des métaux précieux. De tous temps, l'or et l'argent ont été au nombre des marchandises que l'on portait avec le plus d'avantage aux Indes, et c'est dans ce fait qu'a été trouvé un des premiers arguments mis en avant contre le système de la balance du commerce. La compagnie des Indes orientales, lors de sa première institution en Angleterre, en 16G0, obtint la permission d'exporter annuellement des monnaies étrangères et des lingots, pour une valeur de 30,000 livres; mais c'était encore sous la condition d'importer, dans l'espace de six mois, après chaque voyage terminé, excepté le premier, une quantité d'or et d'argent égale à celle qu'elle aurait exporté. La compagnie ne cessait de réclamer de plus grandes facilités à cet égard : un de ses avocats distingués, bien que partageant les préjugés de son temps, cité par M. MacCulloch, comparait ingénieusement les opérations d'un marchand qui se livre à un commerce, au moyen de l'exportation de l'or et de l'argent, à ce que fait l'agriculteur au moment des semailles : « A considérer, disait Thomas Mun, ce que fait le cultivateur à l'époquedes semailles, lorsqu'il jette à pleines mains du bon blé dans la terre, on aurait droit de le regarder plutôt comme un fou que comme un travail-' leur. Mais vienne le temps de la moisson, qui est le but de ses efforts, on apprécie alors l'augmentation abondante de valeur produite par son travail. »
Le système protecteur du travail national, bien qu'ayant plus d'un lien de parenté avec les funestes doctrines dont il vient d'être question, n'a cepen-
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dant apporté que plus tard sa tierce influence sur les tarifs de douane. C'était malheureusement à la France qu'il était réservé de pousser le plus loin la triste complication du système de la balance du commerce, du système colonial et du système protecteur, comme aussi d'être la dernière à persister dans cette funeste voie.
C'est en établissant des droits prohibitifs sur les articles fabriqués au dehors que l'on songeait à protéger les manufactures à l'intérieur, et il fallait pour y arriver que les frontières pussent être gardées d'une manière efficace. Ce n'est donc qu'assez tard qu'on a imposé les marchandises à l'entrée ; jusque-là on s'était borné à frapper les exportations. Les premières mesures tendant à protéger les fabriques en Angleterre ont même été, non des droits à l'entrée sur les articles fabriqués, mais des prohibitions à la sortie des matières premières.
Des ouvriers flamands fuyant les troubles de leur pays et l'oppression résultant des monopoles de corporations, étant venus en 1331, sous Henri III, fonder des fabriques de draps fins en Angleterre, ce prince prohiba un moment la sortie des laines; c'était frapper à la fois l'agriculture et le commerce , et il fallut ouvrir de nouveau les ports; cela n'empêcha pas les manufactures de prospérer, car, dans le siècle suivant, les exportations d'étoffes de laine de toute nature prirent une très grande importance.
Comme on Ta vu déjà, c'est une véritable injustice que d'attribuer à Colbert d'avoir voulu protéger exclusivement les manufactures ; son idée première était plus grande et plus vaste ; il voulait avant tout détruire les abus locaux, travailler à la consolidation de l'unité nationale en détruisant les barrières intérieures , et il protégeait le commerçant français sur tous les points du monde, en même temps qu'il cherchait à relever les fabriques à l'intérieur et à en faire naître de nouvelles. Le tarif de 1664 était établi sur des bases modérées; les droits ne sont devenus protecteurs dans une proportion exagérée que dans l'édit de 1667, et encore pour un très petit nombre d'articles seulement ; on n'y trouve aucune prohibition. C'était, il faut le reconnaître, entrer dans une mauvaise voie ; c'était surtout attirer des représailles ; c'était faire, pour les marchandises fabriquées, ce que l'Angleterre, par son acte de navigation, avait fait pour les transports maritimes ; c'était devenir exclusif, et par conséquent exciter les haines et les jalousies au dehors. « Au tarif de 1667, les Hollandais répondirent, en 1671, par la prohibition des vins et des eaux-devie de France ; et cette querelle toute commerciale n'en fut pas moins une des causes de la guerre de 1672, puisqu'il fallut adoucir les tarifs à la paix de Nimègue. Toutefois, la contagion avait gagné tous les peuples , et les guerres de douane n'ont cessé d'affliger le monde depuis cette époque *. »
Au moment où la révolution française éclata, l'opinion publique était préparée pour l'établissement d'un tarif uniforme et pour la suppression
* Histoire d* l'Économie politique, par M. Blanqui, t. 11, p. 26.
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des douanes intérieures , mais les doctrines libérales des économistes sur la non-intervention gouvernementale dans les transactions privées, et par suite sur la liberté du commerce, n'avaient pas eu le temps de pénétrer dans les masses ; et, au sein des premières assemblées , les orateurs ne croyaient pas même qu'il y eût nécessité de défendre le système protecteur. On trouve à cet égard des passages caractéristiques dans le rapport présenté, au nom du comité du commerce, à l'assemblée nationale en 1790, à l'occasion du projet de tarif général des douanes. Ce rapport était de Goudard, député de la ville de Lyon, qui avait été nommé commissaire avec de Fontenai, député de Rouen, et Roussillon, député de Toulouse. « Votre comité du commerce a fixé, dit-il, les droits d'entrée, en se guidant par le seul intérêt que nous avons d'attirer ou de repousser les productions étrangères ; cette mesure ne peut être fausse , et personne ne le contestera. » Après avoir exposé les motifs qui ont fait s'arrêter à certains droits, le rapporteur arrive à la justification de la partie qu'il appelle le régime prohibitif du tarif ; ce régime se partage en deux branches : on prohibe d'abord les articles qui pourraient servir à tromper les acheteurs, ensuite les productions que nos propres fabriques peuvent fournir à notre consommation, dont il est inutile de faire ici l'énumération.
« Votre comité du commerce, continue-t-il, a cru devoir y ajouter les sucres, dont l'importation nuirait à ces productions de nos colonies. Les étoffes de soie ne peuvent être prohibées avec trop de sévérité; enfin les dentelles, la chapellerie, les tapis et tapisseries, les coutils, les couvertures, la ganterie, la porcelaine et la faïence : l'énumération de ces objets suffit pour justifier l'opinion de votre comité. Cependant, messieurs, si ce régime prohibitif avait besoin d'être justifié, si on était tenté de dire que les prohibitions sont toujours enfreintes et qu'il convient mieux d'établir des droits qui sont toujours un dédommagement, nous répondrions que l'expérience a constamment prouvé que la prohibition rend plus difficiles les versements frauduleux, non -seulement en ce que la marchandise prohibée ne peut entrer dans aucun port, mais encore en ce qu'elle est saisissable dans la distance de deux lieues des côtes, lorsqu'elle est sur un bâtiment inférieur à 50 tonneaux. »
Les rapporteurs des lois de douane devant nos chambres législatives, les Lanyer, Mimerel et autres, ne diraient pas mieux, mais ils vanteraient en outre le droit de recherche à l'intérieur des articles prohibés, et, par suite, la sujétion aux visites domiciliaires de douaniers, accompagnés d'agents de police, dans la boutique de nos marchands.
Comme M. Goudard reconnaît cependant que la contrebande est assez puissante pour braver les tarifs les plus hostiles, il croit devoir terminer son rapport par un chaleureux appel au patriotisme des dames françaises :
« Le patriotisme seul peut faire ce qui est indépendant de la législation ; et ce moment va opérer sans doute une révolution dans les modes comme dans les mœurs. On attachera enfin plus
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de prix aux. productions de nos manufactures qu'à celles que l'on tirait avec profusion de l'étranger: les Français ont une patrie, et ne voudront enrichir que leur patrie ; les Françaises n'emprunteront point de parure étrangère. Celle qui leur plaira le plus sera celle qui, formée par l'industrie nationale, les associera à la prospérité de la nation, et les rendra bienfaitrices de l'indigence qui a si longtemps gémi d'un goût aussi frivole qu'impolitique ; l'habit français doit être formé par des mains françaises. »
Une Française réellement patriote, après avoir entendu cette touchante apostrophe du Français lyonnais, aurait pu tomber dans une grande perplexité si un autre Français, un Français de Cognac, par exemple, fût venu lui dire à son tour : Belle citoyenne, pour que votre taille élégante et souple paraisse avec tous ses avantages, entourez-la d'un tissu de l'Inde, et, sans vous en douter, vous ferez la joie et le bonheur d'un grand nombre de vos malheureux compatriotes; vous serez cause que l'on m'achètera un tonneau de bonne eau-de-vie ; par là vous ferez vivre le vigneron qui récolte le vin, le distillateur que je paye pour transformer ce vin en eau-de-vie, le tonnelier qui fabrique mes fûts, le voiturier qui conduit le tonneau au port d'embarquement, tous ceux qui ont travaillé pour construire sa charrette, élever et nourrir ses chevaux. Mais ce n'est pas tout, vous ferez vivre encore les ouvriers si nombreux qui construisent un navire, les matelots courageux qui, nouveaux Gama , doubleront le cap de Bonne -Espérance pour porter mon eau-de-vie aux Orientaux; enfin vous payerez encore le service du commerçant qui aura dirigé l'entreprise et qui, en échange de la liqueur généreuse de Cognac, que je ne puis, en bonne conscience, vousdemander de boire vousmême, vous rapportera cette mousseline légère que vous admirez tant et peut-être un chàle qui, en servant de modèle à nos habiles dessinateurs, fera naître et se développer chez nous une grande et belle industrie. C'est ainsi que vous protégerez véritablement, à la fois, l'agriculture, le commerce, les manufactures et les arts !
C'est à ce. dernier avocat que les Françaises ont fini par donner gain de cause, et elles ont bien fait.
On chercherait vainement les traces d'un système économique quelconque dans les* mesures violentes prises sous l'empire. Les marchandises anglaises étaient prohibées, saisies, brûlées par tactique militaire, pour ruiner le commerce des ennemis, et ces moyens odieux recevaient, en même temps, un éclatant démenti dans la concession de licences spéciales au moyen desquelles les relations commerciales étaient exceptionnellement reprises, en y ajoutant, ce qui était le pis, les avantages usuraires que peut procurer un injuste monopole. C'est au mot Blocus continental qu'il faut chercher quelques détails sur ces faits.
Tout régime violent dure peu ; celui-ci cependant devait laisser des traces profondes et ne pouvait manquer d'influer pendant de longues années sur les rapports des peuples entre eux, et sur les mesures financières qu'ils seraient conduits à prendre. Le blocus continental et la guerre avaient eu, entre autres, trois conséquences prin-
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cipales qu'il convient de signaler : la première de supprimer, par suite de L'extension donnée à L'empire français, un grand nombre de barrières et de mettre les peuples du continent en relations plus immédiates les uns avec les autres ; la seconde, qui devait plus tard devenir un embarras, d'encourager en Allemagne, comme en France, l'établissement d'un grand nombre de fabriques plus ou moins mal placées; la troisième, et la plus grande des trois, d'amener l'émancipation des colonies espagnoles et portugaises de l'Amérique méridionale; vaste champ où les Anglais trouvaient, pendant la durée de la guerre, une ample compensation aux entraves mises à leur commerce en Europe, et qui ne pouvait être plus tard exploité par les autres peuples qu'à la condition d'entrer dans un système libéral pour le commerce.
Certaines barrières devaient se relever sans doute entre les nations du continent, par suite des traités de 1815; mais bien des habitudes étaient prises et ne pouvaient manquer de laisser des traces. Quant à l'encouragement forcé donné à certaines manufactures, il devait rejeter sans doute et retenir longtemps les peuples dans les liens du système protecteur et maintenir, pour la France en particulier, le commerce extérieur dans un état de véritable paralysie. Mais de grands enseignements étaient donnés, qui avec le temps finiront par avoir effet.
Amérique méridionale, Brésil. L'affranchissement de l'Amérique était un fait définitivement acquis, et le commerce anglais devait y trouver l'avantage d'avoir pris l'avance et d'avoir habitué les populations à consommer les produits de ses fabriques. Fuyant les armées françaises, c'est sur un vaisseau anglais que le roi de Portugal s'était rendu à Rio de Janeiro, où il avait transporté le siège de son gouvernement. Les ports du Brésil s'ouvraient au commerce de toutes les nations , mais avant que la paix vînt permettre aux navires allemands ou français d'y arriver, le gouvernement anglais avait eu soin d'assurer à ses nationaux des avantages particuliers. Les droits de douane au Brésil, comme en Portugal, sont fixés ad valorem; la valeur sur laquelle s'établit la perception ne résulte ni de la déclaration sur facture, ni d'une appréciation faite au moment de l'introduction de la marchandise, mais d'un tableau général d'évaluation dressé à l'avance pour tous les cas, et que l'on nomme au Brésil la pauta, et dans les pays espagnols el arancel. Le droit à percevoir sur tous les articles fabriqués était fixé à 24 pour 100 pour les provenances étrangères, à 16 pour 100 lorsqu'il s'agissait des articles fabriqués en Portugal; et, par suite d'un traité spécial, à 15 pour 100 seulement sur ceux de provenance britannique. De sages précautions avaient, en outre, été prises pour que les évaluations de la pauta ne fussent pas faites d'une manière préjudiciable à ces dernières importations, et il avait été stipulé que des négociants anglais seraient admis au nombre des membres de la commission chargée de procéder à la révision des évaluations. Au moment où la paix permettait à tous les peuples d'entrer en concurrence pour le commerce maritime, les Français devaient ainsi se
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présenter avec un désavantage réel, quant au régime douanier, dans les ports du Brésil. Tout aurait pu se réparer plus tard, si cette cause de découragement eût été la seule et si ce n'avait pas été dans le propre tarif de la douane française, que devaient se trouver les plus grandes entraves au développement de tout commerce maritime.
Le système restrictif, qualifié de protecteur en matière de douane, est, avec l'énormité des dettes publiques , au nombre des malheureux résultats qu'un état de guerre prolongé traîne à sa suite, et qui se font le plus fatalement et le plus longtemps sentir pour les peuples. Un fait assez remarquable, c'est que les guerres de l'empire ont conduit les États-Unis eux-mêmes à subir pour leur tarif de douane cette fâcheuse influence; le système protecteur y est devenu une cause de querelles intérieures, de nature à compromettre l'unité nationale.
États-Unis. Les atteintes portées aux droits des neutres avaient, en 1811, entraîné les États-Unis dans une guerre avec l'Angleterre. Toute communication était à peu près interrompue pour eux avec l'Europe , leurs ports étaient bloqués , leur commerce suspendu. Le coton ne s'exportait plus, et d'un autre côté les articles fabriqués manquaient sur les marchés, ou montaient à des prix excessifs. Ces circonstances devaient singulièrement encourager la formation d'établissements manufacturiers sur les lieux mêmes; des lilatures de coton s'élevèrent en effet, et ne tardèrent pas à fournir au tissage des fils en quantité considérable ; les métiers se mirent à battre avec activité, et c'est au moment où cette surexcitation industrielle était la plus vive, que la paix vint ouvrir de nouveau la voie des mers, et permettre au commerce de verser à bas prix , sur tous les marchés des États-Unis, les produits si variés des manufactures de l'Angleterre, de la France et du reste de l'Europe. Les fabriques nationales devaient en souffrir; elles réclamèrent la protection du tarif douanier, et, comme le produit des douanes était presque le seul, ou du moins le plus fort aliment du revenu pour le trésor fédéral, le tarif, quel qu'il fût, ne pouvait manquer d'être par le fait protecteur du travail industriel ; dans quelle proportion le serait-il? c'est là ce qui était de nature à soulever les discussions les plus orageuses.
Les États du sud de l'Union américaine, où l'esclavage des noirs s'est maintenu , sont purement agricoles ; la production du coton s'y est développée sur une immense échelle : ils ne sauraient être manufacturiers; aussi toutes les fabriques s'étaient-elles élevées dans les États du nord-est, qu'on désigne sous le nom de Nouvelle-Angleterre. Lorsque la paix arriva, cette partie seulement de la fédération se trouvait intéressée à l'établissement de droits protecteurs; les États du Sud, au contraire, qui destinent leurs balles de coton aux marchés de Liverpool et du Havre, et qui, de manière ou d'autre, font venir les articles fabriqués nécessaires à leur consommation , auraient eu tout à gagner dans un régime de libre échange. Ils réclamèrent avec vigueur contre le taux des droits; la querelle s'envenima bientôt; elle devint si vive en 1832, de la part surtout de la Caroline,
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que le gouvernement fédéral délibéra pour savoir s'il n'enverrait pas une armée occuper Charlestoa; mais songeant à la gravité d'une semblable intervention, il avait à peu près décidé de transporter le bureau de la douane dans une ile qui est devant l'entrée du port de Charleston , et d'établir une croisière qui forcerait les navires à acquitter les droits avant d'entrer. Sans des concessions faites à temps, les États du sud auraient pu donner suite à leurs menaces de séparation, et le lien fédéral pouvait être rompu.
Angleterre. L'Angleterre, qui aurait eu tant à gagner dans la liberté des communications avec tous les peuples , se trouvait engagée elle-même dans les liens du système protecteur, et sa position, à cet égard, devait encore se trouver aggravée à la paix par les exigences et les votes de sa haute aristocratie. Des crises industrielles ne tardèrent pas à se produire , le malaise devint général , et les idées de réforme se manifestèrent bientôt. Un ministre d'une grande portée dans l'esprit , d'un talent remarquable, et d'une droiture de cœur complète, Huskisson, fit faire de nombreuses enquêtes ; et , fort de la connaissance exacte des faits , il commença la réforme du tarif. 11 devait rencontrer de vives résistances, et il montra surtout sa force dans la question de l'admission des soieries étrangères, et dans celle relative aux modifications à apporter à l'acte de navigation ; son triomphe était devenu inévitable. De ce moment l'Angleterre n'a cessé de marcher dans la voie des réformes économiques. Une mort accidentelle et prématurée devait empêcher le ministre de mener à fin sa grande entreprise, et c'est à la célèbre ligue formée à Manchester qu'il était réservé d'obtenir plus tard cette gloire.
Au moment où la paix générale avait été conclue , et craignant l'arrivée à bas prix des grains de la Pologne ou de la Crimée , qui , en faisant concurrence au blé d'Angleterre et en abaissant le prix, eussent empêché les fermiers de vendre cher, et par conséquent de payer de hauts fermages, les grands seigneurs, possesseurs du sol, n'avaient pas manqué de chercher un moyen de défense dans le tarif des douanes. L'aristocratie siégeait à la chambre des lords, et dominait encore dans la chambre des communes ; une loi, rendue en 1 8 1 5, prohiba donc l'entrée du blé étranger, tant que le prix sur les marchés intérieurs ne dépasserait pas 80 shillings par quarter (2,91 hectolitres). En 1827, l'admission fut permise au droit de i shilling quand le prix atteindrait 7o shillings, avec une échelle mobile ascendante pour le droit, à raison de toute baisse dans le prix de vente sur le marché. L'année suivante, sur la proposition de lord Wellington, le droit de 1 shilling fut attribué au blé pour le cas où le prix du marché monterait à 73 shillings, ce droit s'accroissant à peu près régulièrement de 1 shilling à mesure que s'abaisserait le prix du marché , de manière à ce qu'il arrivât à 1 livre quand le prix serait à 50 shillings (soit40 pour 100 de la valeur). C'est cette législation spéciale que la ligue a combattue d'abord avec tant de force et de logique. La mauvaise récolte de 1838 succédait à une crise intense dans le commerce avec l'Amérique, les fabriquesétaient dans la plus grande souil'rance, et l'on compre-
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nait qu'un abaissement clans le prix de6 subsistances amènerait seul un véritable soulagement; que la diminution des prix de toutes les choses nécessaires à la vie se liait à la grande question de la liberté du commerce. De 1831 à 1837, plusieurs associations s'étaient formées dans différents districts manufacturiers pour l'étude des faits et pour la recherche des remèdes à appliquer au mal ; mais c'est seulement à partir d'une délibération prise par la chambre de commerce de Manchester, le 13 décembre 1838, que l'agitation prit des proportions formidables, et que commença la lutte dans laquelle lesCobden, les Wilson, les Bright, les J.-B. Smith, devaient déployer tant de vigueur , de persévérance , et allaient montrer tout le génie et toute l'éloquence que le bon sens et des intentions pures peuvent développer.
Les pétitions furent d'abord rejetées à une grande majorité par la chambre des communes, et lorsque M. Villiers fit sa première motion en faveur de la liberté commerciale, elle fut repoussée par 344 voix contre 197. De grands cœurs, forts de la justice de leur cause, ne devaient pas cependant se laisser abattre; l'opinion se prononça pour eux, et bientôt les chefs mêmes de la ligue furent élus membres du parlement. La ligue avait dirigé avant tout ses efforts contre la loi des céréales, qui protégeait l'aristocratie foncière, mais elle n'avait jamais séparé cette question de celle de la liberté générale des échanges. Le 17 novembre 1845, Richard Cobden écrivait en France une lettre dans laquelle se trouve le passage suivant : » La ligue est l'apôtre de la liberté commerciale dans ce qu'elle a de plus vaste, de plus universel. Sous notre doctrine viennent se ranger toutes les classes de produits, naturels ou fabriqués, et nous sommes tout aussi bien les adversaires des protections accordées aux manufactures de soieries que les adversaires de nos lois sur les grains. » Le triomphe approchait, et, dès le 22 novembre 1 845, lord John Russell, alors en dehors du cabinet, publiait une lettre aux électeurs de la cité de Londres, annonçant sa complète adhésion aux principes de la liberté commerciale. Six semaines s'écoulent seulement encore, et, après une crise momentanée dans le ministère britannique, sir Robert Peel, chef du cabinet, vient développer son plan général de finance. L'étude des faits l'a éclairé , il a vu la famine en Irlande et aux portes de l'Angleterre, il s'est convaincu des heureux effets des premières réformes économiques commencées en 1842, ses convictions sont complètes, il avoue avec franchise sa conversion. C'est ainsi que s'est accomplie en Angleterre la plus grande réforme économique qui ait encore été faite. La loi sur les céréales est rapportée, et le tarif est révisé sur les bases les plus libérales.
Le 18 mars 1846, Richard Cobden pouvait écrire entre autres choses à la Société des économistes de Paris les lignes suivantes : « Le libre échange, non-seulement en matière de subsistances, mais en toutes sortes de produits, devient aujourd'hui la politique commerciale avouée de la nation anglaise. Non-seulement tous nos principaux hommes d'État, abjurant un système erroné, se sont prononcés pour l'introduction pratique
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dnns la législation anglaise des principes de Smith et do J.-B. Say, mais encore la grande charte de noa franchises commerciales, promulguée par sir Uobert Peel a été scellée par les représentants du peuple britannique. »
La chute du système protecteur devait entraîner celle de l'ancien système colonial, et faire tomber en même temps les protections inscrites dans l'ancien acte de navigation. En ouvrant libéralement ses ports et ceux de toutes ses colonies de l'Inde au commerce étranger, l'Angleterre a donné au monde un grand exemple, qui portera ses fruits.
La plupart des États de l'Europe commençaient à entrer déjà dans des voies plus libérales en matière de douane, et les progrès eussent été rapides sans doute si les graves complications de la politique ne fussent venues, presque sur tous les points, préoccuper les esprits et les détourner des études économiques.
Zollverein. En Allemagne, il était plu3 difficile qu'ailleurs d'arriver à une unité de législation. Là, il y avait non-seulement des provinces distinctes ayant chacune des droits locaux, mais encore des provinces obéissant à des pouvoirs divers , confédérés , il est vrai , à certains égards, mais dont l'union n'était pas suffisamment intime et forte pour qu'il fût facile d'arriver à une législation et à des tarifs uniformes. C'était à la Prusse que revenait de faire la tentative nécessaire pour amener ce résultat. Jusqu'à nos jours encore toute marchandise entrant par le Nord avait à traverser seize lignes de douane pour arriver à la portée des consommateurs du centre de l'Allemagne. Dès 1816, une loi supprimait toute douane intérieure dans l'étendue de la monarchie prussienne. Le 26 mai 1818, une loi de douane fut rédigée dans un sens libéral. Les articles 1 et 2 disposent que tous les produits étrangers, naturels ou manufacturés, peuvent être importés, consommés, expédiés en transit dans toute l'étendue du royaume ; que tous les produits indigènes, naturels ou manufacturés, peuvent de même être exportés. Il n'y avait à l'importation que deux prohibitions : les cartes à jouer et le sel, dont le gouvernement se réservait le monopole. Le tarif était du reste modéré, établi au poids ou à la mesure, suivant les articles, en tenant peu de compte de la valeur ; les droits ne dépassant guère 1 écu 1/2 par quintal (1 fr. 87 c. 1/2 par 1 10 liv.).
L'année suivante, pour rendre possible l'application du tarif à des pays voisins, une autre loi vint simplifier et régulariser les droits de consommation, appelés droits d'accise.
Ce tarif de douane prussien estdevenulepointde départ du zollverein, ou association des douanes allemandes ; il était, du reste, très simple dans ses dispositions, et, sans contenir une nomenclature minutieuse, il établissait cinq grandes divisions dans lesquelles tous les articles peuvent venir se ranger. Comme la Prusse avait, outre le but commercial, celui d'arriver à une union politique au moyen de laquelle elle se donnerait une prépondérance qui lui permettrait de contre -balancer la puissance de l'Autriche, tout avait été calculé pour ménager les petits princes. C'était sur des bases équitables que devaient être calculés
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el la quote-part à supporter dans les frais et la portion à prendre sur les produits. Le revenu devait être partagé au prorata de la population de chaque État.
C'est ainsi que la Prusse a successivement attiré dans son union douanière, d'abord les petits États voisins ou enclavés, puis la Hesse-Électorale, qui est venue donner une force décisive à l'union. De 1819 à 1837, il a été passé vingt-huit traités d'accessions successives. Une seule ligne de surveillance, entourant toute l'union douanière, donnait une moins grande longueur de frontière à surveiller, et il en résultait une diminution relative dans les frais de perception, frais qui ont été ainsi réduits à 1 4 pour 1 00 de la recette brute en 1844. Cette recette était alors de 25,365,770 écus, soit 95,121 mille francs ; et la population qui servait de base à la répartition était de 27,623,818 âmes. Depuis lors, d'autres accessions ont encore eu lieu, et c'est ainsi que s'est réalisée cette grande association qui devait donner à une partie importante de l'Allemagne l'avantage de la suppression des entraves intérieures. Les fabriques locales y ont trouvé un encouragement qui tenait beaucoup plus à la facilité des transactions qu'à un tarif réellement protecteur.
Italie. Une union douanière se préparait également en Dalie, et devait surtout se former en prenant pour point de départ le tarif libéral du grand-duché de Toscane. Le 3 novembre 1847, un traité fut signé à cet effet entre le pape Pie IX, le roi de Sardaigne et le grand-duc de Toscane. Sans les perturbations politiques qui sont survenues, le principe de la liberté des échanges aurait encore fait de ce côté de rapides progrès.
Espagne. En Espagne même, cette patrie du système restrictif, quelques réformes douanières se sont graduellement opérées de 1841 à 1849 ; la Catalogne , où de nombreuses manufactures s'étaient élevées , réclamait le maintien dans toute sa rigueur du régime protecteur ; mais le besoin d'obtenir des revenus et de diminuer la contrebande, pour laquelle on avait de fortes raisons de croire que les douaniers étaient le plus souvent complices des fraudeurs, conduisait le gouvernement à réduire les droits d'entrée.
France. Tarif actuel. De tous les États de l'Europe c'est la France qui arrivera la dernière dans la voie des réformes douanières; rien ne fait #encore entrevoir les chances d'une amélioration possible à cet égard ; en attendant, son tarif, le plus illibéral de tous, porte l'empreinte de toutes les erreurs économiques qui ont eu cours depuis l'origine des douanes, et chaque année sa marine marchande perd de son importance, son commerce extérieur laisse forcément échapper les plus belles chances de se développer.
De même qu'en Angleterre les grands propriétaires ont voulu, en 1815, s'assurer les avantages du système protecteur ; les conséquences ont été de ce côté de la Manche plus graves encore que de l'autre. En Angleterre, la protection a été donnée seulement aux grands propriétaires de terre à blé; en France, elle a été attribuée non-seulement à cette classe de seigneurs du sol, au moyen de la loi, avec échelle mobile, sur les grains, mais encore aux propriétaires de prairies par le
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tarif sur les bestiaux , aux propriétaires de bois par les droits sur les fers. Beaucoup d'anciens nobles avaient conservé de vastes propriétés foncières; d'autres rentraient en possession de tout ce qui, ayant été confisqué sur eux comme émigrés, n'avait pas été vendu, et c'était surtout le cas par rapport aux forêts; tous les autres enfin, après avoir reçu leur part du milliard de l'indemnité, s'empressèrent de vendre des rentes dont ils avaient intérêt à ne pas laisser subsister sur le grand-livre de la dette publique la trace d'origine, et le produit en fut immédiatement employé en terres. Tous ces grands propriétaires fonciers étaient au pouvoir; ils dictaient des tarifs que, comme pairs de France et députés, ils s'empressaient de sanctionner. Et, plus tard, lorsque le gouvernement voulut tenter de revenir à des principes plus libéraux pour les rapports avec l'étranger, il se trouva arrêté par une ligue formée entre ces détenteurs du sol, les maitres de forges et les fabricants qui jouissaient de la protection exorbitante des prohibitions. Cette résistance inerte et systématique de la majorité dans les deux chambres contre toute amélioration du tarif, cette négligence pour les véritables intérêts des masses, ont plus contribué qu'on ne se l'imagine peut-être à rendre le gouvernement royal impopulaire, et à préparer sa chute.
Les droits établis en 1816, dans un but fiscal, étaient déjà à beaucoup d'égards élevés; mais c'est surtout dans le tarif de 1822 que le système protecteur a poussé la hardiesse jusqu'au cynisme.
Par le tarif de Colbert de 1664, les bœufs venant de l'étranger étaient frappés d'un droit de 3 livres tournois par tête, ce qui, à raison de la différence de valeur de l'unité monétaire, représenterait 5 fr. 50 c. de nos jours. En 1791, époque où l'on cherchait à faciliter l'alimentation du peuple, le bétail fut admis en franchise. En 1816, le droit est rétabli d'abord à 3 fr. par tête de bœuf (soit, avec le décime, 3 fr. 30 c); en 1822, il est brusquement porté a 55 fr.; et comme la taxe ne tient aucun compte du poids de l'animal , poids qui varie beaucoup suivant le pays de provenance et la nature des races, il en résulte que le droit représente tantôt 20, tantôt 30 à 40 pour 100 de la valeur de la viande. Toutes les demandes qui ont été faites pour obtenir la conversion de la taxe par tête en un droit plus équitable, au poids, ont toujours été systématiquement combattues et repoussées par les protectionnistes. Le droit ainsi établi équivalait à une véritable prohibition pour les bestiaux de petites races, notamment pour les bœufs des États sardes, dont l'introduction était désirée dans l'intérêt des populations du Midi et de l'approvisionnement de la flotte à Toulon. Une loi du 9 juin 1845 est venue porter un remède à un semblable état de choses sur ce point, en sanctionnant les dispositions d'un traité de commerce et de navigation conclu avec la Sardaigne ; mais ce n'a été qu'en introduisant une complication de plus dans le tarif français. Tandis que le droit de 55 fr. a été maintenu partout ailleurs, les bœufs ont été taxés au poids lors de leur introduction par la frontière sarcle, de manière à arriver à une réduction de droits, même sur les animaux du plus grand poids. Les bœufs au-dessous de 200 kil.
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ont dû payer 17 fr. 50 c. chaque; ceux de 200 \ 300 kil. ?5 fr. ; de 3-00 à 400 kil. 35 fr. ; au-dessus de 400 kil., quel que soit le poids, 40 fr.
Les différences dans le mode de perception, suivant les points de frontière par où se font les introductions, se retrouvent dans le tarif pour presque tout ce qui tient aux produits directs du sol,, et en cela au moins les Français sont loin d'être égaux devant la loi.
Pour l'application des droits sur les céréales, les départements frontières sont divisés en quatre classes, subdivisées elles-mêmes en huit sections; les marchés régulateurs pour chaque section sont spécialement désignés, et c'est d'après les cours constatés sur ces marchés que s'établit l'application de l'échelle mobile. C'est par la loi du 15 avril 1832 qu'ont été abolies, pour l'entrée comme pour la sortie, les prohibitions éventuelles portées dans les lois de 1814 et de 1821, et qu'a été régularisé le système non moins protecteur de cette échelle mobile. Le droit varie maintenant suivant les cours en considérant séparément les points de la frontière, pour lesquels, d'un autre côté, le droit minimum a été fixé à des taux différents suivant les classes.
Ainsi le droit a été fixé à 0,25 c. parhectol., quand le prix de vente sur les marchés régulateurs est, dans la première classe, de 27 fr. 01 c. à 28 fr. ; dans la deuxième classe, de 25 fr. 01 c. à 20 fr. ; dans la troisième classe, de 23 fr. 01 c. à 24, dans la quatrième classe, de 21 fr. 01 c. à 22 fr.
Le droit s'élève graduellement jusqu'à 4 fr. 75 c. l'hectol. par navire français, et 6 fr. par navire étranger, lorsque le prix descend de 22 à 23 fr. sur les marchés régulateurs de la première classe, etc. Ce droit s'augmente ensuite de 1 fr. 50 c. pour chaque franc de baisse.
Ces exemples suffiront sans doute pour donner une idée de la complication du tarif pour ce qui tient à la protection donnée aux propriétaires du sol arable, surtout si l'on songe que des détails aussi nombreux se reproduisent pour la farine, pour le seigle, l'orge, l'avoine, le mais, et pour toutes leurs farines. Ce régime est plus compliqué que celui des lois anglaises auxquelles la ligue avait déclaré la guerre. (V. le mot Céréales.)
Le système protecteur qui distingue la frontière par zone se retrouve encore dans les droits sur le combustible; la houille paye un droit différent suivant qu'elle entre par mer, des Sables-d'Olonne exclusivement à Dunkerque inclusivement, ou par d'autres points; suivant qu'elle entre par terre, de la mer à Halluin exclusivement, par la rivière de Meuse et le département de la Moselle, ou par tout autre point.
L'accroissement successif des droits sur le fer a eu les plus fatales conséquences sur toutes les industries nationales sans exception, en faisant renchérir tous les outils, sans que les ouvriers mêmes qui travaillent le métal en soient plus payés ; et le seul résultat de la prétendue protection a été de faire monter le prix des coupes de bois et, comme conséquence, le prix du sol forestier, au profit des grands propriétaires.
Le fer avait été taxé, en 1GG4 et en 1GG7, à 1 livre 15 sous par 1,000 livres pesant de fonte
en gueuse ou en plaques, et à 3 livres par millier de fer en banc. Os droits répondent, par 100 kil., en monnaie actuelle, à GG c. pour la fonte et à 1 fr. 13 c. pour le fer en barre. En 1791 la fonte est admise eu franchise, et le fer en barre est tarifé à 1 livre le quintal , ce qui était l'équivalent de 2 fr. 04 c. par 100 kil. La convention supprima encore les droits de marque sur le fer et sur l'acier. Lorsque ensuite Napoléon voulut adopter de nouveaux principes, et qu'il fit le tarif du 17 pluviôse an xni, il ne crut pas devoir pousser la protection au delà d'un droit sur le fer en barre de 4 fr. (avec le décime de 4 fr. 40 c); sur la tôle, de 1 1 fr. ; sur l'acier, de 9 fr. 90 c. 11 y avait loin de là au tarif actuel.
Aujourd'hui, le fer en barre introduit par navire français paye de 15 à 37 fr. 50 c, suivant sa grosseur ; la tôle, 40 fr. ; l'acier naturel ou de cémentation, 60 fr. ; l'acier fondu, 120 fr.
Telles sont les plus saillantes des dispositions du tarif que l'on représente comme protectrices du sol national. Si les ouvriers agricoles réfléchissaient au désavantage qui résulte pour eux du renchérissement artificiel de la terre, s'ils pouvaient se rendre compte d'un autre côté de ce que leur coûte la protection donnée aux manufactures, ils cesseraient sans doute de donner leur appui à de telles doctrines.
Relativement à l'un des produits de l'agriculture, la laine, il s'est passé un fait des plus curieux; c'est que le prix de vente à l'intérieur s'est élevé chaque fois que l'on a réduit le droit d'entrée sur la laine étrangère. Sans entrer ici dans l'analyse des causes qui ont pu amener ce phénomène, il est bon de le constater d'une manière précise à l'aide des documents recueillis et publiés par la chambre de commerce de Reims.
De 1827 à 1833, le droit à la valeur était de 33 pour 100. De 1834 à 1844, il n'était plus que de 22 pour 100; et cependant le prix a été plus élevé durant la seconde période que pendant la première.
Moyenne du prix à Reims par 1/2 kil.
De 1S27&1833
De 1834 4 1844.
Laine mérinos...
3 fr. »
8 fr. 84 c.
— moyenne..
— commune.
Ces chiffres sont significatifs, et prouvent que toute facilité nouvelle donnée à l'approvisionnement des fabriques et à la consommation est favorable à l'écoulement des matières premières.
Pour les manufactures, la protection de la douane résulte non-seulement de droits élevés et prohibitifs, mais encore de prohibitions absolues. Les plus imporlants parmi les articles prohibés sont les fils et tissus de coton et de laine. Les exceptions qui ont été faites dans quelques cas particuliers semblent l'avoir été pour confirmer la règle ou pour remédier à une contrebande devenue impossible à réprimer. C'est ainsi que les montres et les aiguilles à coudre ont obtenu leur entrée. C'est aussi ce qui a fait admettre au droit de 7 à 8 fr. le kil. les fils de coton au-dessus du n° 143 (métrique) nécessaires à la fabrication du tulle et de la mousseline. 11 en est de même pour la dentelle de coton. Depuis 1841 les châles de cachemire ont été admis aux droits de 50 et de
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100 fr. pièce, suivant les dimensions. D'autres tissus, qui ne sont pas formellement prohibés, sont frappés de droits prohibitifs; ainsi les tapis de pied en laine pure sont taxés à 550 fr., décime compris, par 100 kil.
La prohibition est donc la condition essentielle du système protecteur, et c'est avec raison que les partisans de ce système sont généralement désignés sous le nom de prohibitionnistes. Chaque fols qu'il a été question de revenir sur quelquesunes des prohibitions du tarif et de les remplacer par des droits même protecteurs, les intérêts coalisés se sont agités avec fureur; cela s'est vu surtout lors de l'enquête que M. Duchâtel, alors ministre, avait ouverte en 1834; et, avec plus de force encore , à chacune des sessions qui ont eu lieu, depuis lors, des conseils généraux de l'agriculture, du commerce et des manufacture».
Le grand argument contre le remplacement des prohibitions par des droits est que la contrebande devient plus facile. Lorsqu'une marchandise est admissible, il suffît de franchir les trois lignes de douane de la frontière pour que la partie soit gagnée ; tandis que pour les marchandises prohibées la recherche est toujours possible à l'intérieur. Des douaniers peuvent les saisir à l'entrée des villes; ils peuvent les retrouver et les prendre même lorsqu'elles ont déjà changé plusieurs fois de propriétaire. Ainsi, toute maison où se trouve un magasin d'étoffes peut se voir le matin cernée par des agents de police et des douaniers; la perquisition commence aussitôt, on se fait ouvrir la boutique et le magasin, le domicile personnel n'est pas même respecté. La France est peut-être le seul pays où un régime aussi barbare puisse être encore supporté.
La contrebande est la plaie des pays soumis à un mauvais régime de douane; elle remédie eu partie, sans doute, aux prohibitions; elle contribue souvent à faire apporter de sages modifications dans les tarifs; mais que d'inconvénients n'entraine-t-elle pas à sa suite ! Elle habitue à manquer de respect aux lois et elle a les plus déplorables conséquences sur la nombreuse population qui habite dans la douhle zone de nos frontières de terre. (V. le mot Contrebande.)
L'adoption du système colonial, le désir de protéger la navigation nationale, celui d'encounmer ' la^longue navigation, le besoin de mettre les perceptions en concordance avec les stipulations de certains traités de commerce, viennent compliquer le tarif pour chacun des articles qui sont tirés du dehors, et ces complications sont autant d'entraves pour le commerce et pour la consommation. Le commerce maritime est par là détourné de la direction naturelle qu'il aurait prise, et les envois qu'on fait de France manquent sur certains points de moyens de retour. Si l'on consulte, par exemple, le tarif pour un des articles les plus simples et d'une consommation générale, comme le cale, on trouve que l'entrée en est soumise d'abord à des conditions spéciales, ensuite à une tarification compliquée. Ainsi le café rentre dans ce qu'on appelle les denrées coloniales de premier ordre, qui ne peuvent être importées que par les ports d'entrepôt spécialement désignés à cet effet; l'entrée par terre en est interdite, sauf cependant le
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cas prévu par un traité conclu avec les Pays-Bas, le 2,r> juillet 1840. Si l'on passe à la quotité du droit, on trouve que, par 100 kil., elle varie de la manière suivante à raison du lieu de provenance : i au delà du cap de Bonnc-
Dcs colonies françaises Espérance 50 fr.
I en deçà du cap «0
De l'Inde ou des établissements français sur la côte
d'Afrique 78
D'ailleurs, hors d'Europe 9S
Des entrepôts 10°
De l'étranger par navire étranger 103
La reprise de possession, en vertu des traités de 1815, des deux petites îles de la Martinique et de la Guadeloupe dans le golfe du Mexique, a fait sacrifier l'importation des cafés de la Havane et du Brésil, qui auraient pu, sans cela, fournir un excellent moyen de retour pour les envois d'articles de nos manufactures et de produits de notre sol, que ces pays auraient consommés en plus grande abondance." On a cru favoriser la marine marchande en lui donnant une navigation réservée, sans songer que, pour un avantage restreint, on la privait de servir au commerce du reste du monde. Dès lors ce sont des navires étrangers qui sont venus charger à Cette et à Bordeaux les vins de France, pour les porter au Brésil et reporter ensuite dans leurs propres pays le sucre et le café que la France repoussait de sa consommation.
Après cette première intention de favoriser les colonies françaises aux dépens du commerce avec l'étranger, il en est une autre qui a prévalu dans la rédaction du tarif, c'est celle de donner un encouragement spécial aux longues navigations, dans le but d'avoir des matelots plus habiles, qui, avec le régime de l'inscription maritime, pourraient ensuite servir au recrutement de la flotte. Ainsi le café de la Martinique a été taxé à GO fr., et le café de l'ile de la Béunion (Bourbon) n'a dû paver que 50 fr. De même aussi le café du Brésil est tarifé à 95 fr., et celui de l'Inde et de Java l'est à 78 fr. Ce n'est pas tout encore, et, afin d'encourager la navigation dans la mer de' la Chine, on a décidé qu'une remise d'un cinquième du droit serait faite pour les cargaisons prises au delà du détroit de la Sonde. Sans s'en rendre un compte complet, les législateurs ont ainsi donné aux armateurs une prime à la longue navigation beaucoup plus élevée pour le café que pour toutes les autres denrées, que pour le sucre, par exemple; et ils ont même dépassé les primes données aux navires qui vont à la pêche de la baleine ; primes payées dans l'unique but de former des marins.
Pour la pêche delà baleine, la prime est de 50 fr. par tonneau de jauge au départ, et de 7 0 l'r. au retour ; soit, ensemble, de 120 fr. par tonneau. Or, voici le calcul de celles qui résultent en faveur du tonneau, pour un navire chargé de café, suivant le point de son départ. Le tonneau marin, pour le café, est de 000 kilogrammes.
Au taux île 9 s fr. et le décime, le café venant
du Brésil paye ainsi 9 4ofr.soc
A 78 Fr et le décime, le café venant de Java
paye *, ' ,
Atco réduction d'un cinquième, le cale do
Manille paye 617 7e
La prime de navigation est ainsi, dans le pre-
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micr cas, de 1(!S fr. 30 c, et dans le second, de 822 fr. 7 4 c. par tonneau marin pout un voyage
de cinq à six mois; tandis qn'<'lle est, fort abusivement déjà, de r.'o fr. par tonneau, pour une navigation de pèche qui dure deux ans et demi à trois ans.
Cette prime, donnéepoùf lescafésibrsqU'ilsviennent de points situés au delà du détroit de la Sonde, a pour effet de les rendre admissibles en France presque à l'égal du café de la Martinique, et de leur permettre d'entrer, dans une assez large proportion , dans la consommation française. On reçoit ainsi non-seulement du café de Manille, mais encore du café de Java, auquel on procure l'avantage du passage du détroit, en l'envoyant par cabotage à Macassar, où les navires vont ensuite faire leur chargement et lever le certificat du consul.
Ce n'est point à dire que de semblables primes soient pour tout leur montant un bénéfice pour les armateurs qui profitent des facilités qu'elles donnent, niais elles représentent en réalité l'étendue de sacrifices que l'on impose aux consommateurs français pour repousser, dans le cas dont il s'agit, le café du Brésil. Toutefois, la faculté exceptionnelle donnée ainsi a profité dans une large proportion à un très petit nombre de négociants placés convenablement pour cela. En consultant la statistique dressée par l'administration des douanes, on trouve qu'en 1850 il est arrivé dans les ports de France 4 millions 800 mille kilogrammes de café venant des Philippines et des Indes hollandaises et anglaises; tandis qu'il est venu seulement 1 million S00 mille kilogrammes de café du Brésil , dont la presque totalité n'a fait qu'entrer à l'entrepôt et a été réexportée.
Si la législation douanière est ainsi compliquée pour le café, elle le devient bien plus encore en ce qui concerne le sucre. A toutes les variations de droits qui résultent de la protection coloniale, de la navigation réservée, de l'encouragement aux longs voyages, viennent encore s'ajouter les différences de droits à raison de la qualité ou de la nuance du sucre, de la protection accordée au raffinage et de la concordance à établir entre le sucre exotique et le sucre indigène. Les principes économiques sont si souvent invoqués en sens divers, dans les discussions sans cesse renouvelées en France sur la législation fiscale relative au sucre, et d'un autre côté les droits levés à l'intérieur sur la fabrication du sucre de betterave sont si peu des droits de douane proprement dits, que le sujet comporte d'être traité à part (Voyez le mot Sucre); mais il convient cependant de constater ici quels ont été successivement les droits dont le sucre a été frappé à l'entrée.
Avant la révolution, alors que les colonies françaises, plus nombreuses et plus importantes qu'elles n'ont été depuis 1P. 15, puisque la France possédait alors Saint-Domingue et Vile de France, produisaient plus de sucre que n'en consommait le pays, une partie était réexportée après avoir reçu la façon du raffinage. Les lettres patentés de 17 77 imposaient au sucre brut des colonies françaises un droit équivalent m 5 fr. par 100 kilogrammes, qui, par une complication fiscale difficile à
expliquer, s'augmentait de 3 fr. pour les trois colonies de Bourbon , de l'île de France et de Cayenhe. Le sucre étranger supportait, en sus du droit normal de 5 fr., une surtaxé de 10 fr., qui était véritablement prohibitive. Les lois des 15 et 29 mars 1791 réduisirent le droit, sur le sucre colonial à 4 fr. 25 c, tâttx dix fois moins élevé que le droit actuel; une réduction de 42 c. était encore accordée aux colonies situées au delà de la ligne, ce qui est le commencement des encouragements donnés aux longues navigations; enfin, la surtaxe sur les sucres étrangers était élevée à 14 fr. 1 1 c.
Les temps qui suivirent la séparation de l'assemblée constituante furent, pour les colonies, une époque de troubles et de crises violentes; l'abolition de l'esclavage prononcée sans précautions préalables avait fait suspendre le travail, la production s'arrêtait. Comme compensation, et aussi comme encouragement poilr l'approvisionnement du marché intérieur , la mère patrie exempta de tout impôt le sucre colonial. Cette franchise , consacrée par la loi du 1 1 septembre 17 93, s'est maintenue jusqu'à celle du 8 tloréal an xi. Pendant cette période, des droits divers ont été imposés au sucre étranger. Tantôt il a été taxé à 18 fr. 30 c, puis à 3 fr. 67 c, pour revenir à 7 fr. 50 c. par 100 kil.
Un décret du 30 floréal an xi rétablit l'esclavage aux colonies et les replaça pour dix ans sous l'action complète et immédiate du pouvoir exécutif. Comme mesure fiscale, le sucre brut colonial fut tarifé à 30 fr. par 100 kil., avec protection d'une surtaxe de 15 francs sur le sucre étranger.
Le droit, porté ensuite à 45 fr., fut encore doublé en 1810; et lors de l'ostracisme prononcé contre les denrées coloniales, par le blocus continental, le sucre fut frappé, en vertu du décret de Trianon, du 5 août de la même année, d'un droit de 300 fr. par 100 kil. Tout commerce maritime était alors interrompu, le sucre, cet aliment si précieux pour toutes les classes de la population, devint un article de luxe ; on cherchait à le remplacer par des sirops de raidn, par du miel, et c'est à partir de cette époque que les recherches devinrent surtout actives pour arriver à extraire et faire cristalliser le sucre contenu dans le jus de la betterave.
A la chute de l'empire et au rétablissement de la paix, en 1814, une ordonnance, dite de Afonsieur, fixa à 40 fr., en principal, le droit d'entrée sur cet article, sans distinction de provenance; mais une ordonnance du 1 7 novembre de la mémo année revint au système protecteur des colonies, par une surtaxe de 20 fr. sur les sucres étrangers, et inaugura la protection du pavillon par tirie autre surtaxe de 5 ff . en cas d'importation par na vire étranger.
Le tarif du 28 avril 181 G devait, du reste, venir bientôt organiser, dans toutes ses parties, le régime mercantile appelé protecteur. A l'occasion des sucres, on fit pour la première fois des distinctions à raison des nuances et des qualités des sucres bruts; la qualité courante du sucre brut des Antilles, connue dans le commerce' sous la désignation de bonne quatrième, devint le type de départ pour toute l'échelle des droits, et fut
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taxée en principal à 45 francs (soit avec le décime 49 fr. 50 c).
La protection pour les colonies se traduisit en une surtaxe de 25 fr. sur les sucres étrangers; celle donnée au pavillon national, en une autre surtaxe de 10 fr. L'encouragement aux voyages lointains se trouva dans une double combinaison, savoir la modération de taxe de 10 fr. sur les sucres de l'Inde, et une surtaxe additionnelle à toutes les autres de 5 fr. sur les sucres venant des entrepôts étrangers. Deux ans plus tard une nouvelle faveur de 5 fr. fut encore accordée au sucre de l'île Bourbon.
Depuis lors, le droit sur le sucre n'a pas varié ; la surtaxe sur les sucres étrangers a seule subi de grandes modifications; portée successivement à 25, à 50, à 40 fr., elle est revenue, en 1840, à 20 fr.; mais dans tous les cas elle est restée prohibitive, et les sucres étrangers ne sont entrés en France que pour ressortir en égale proportion sous forme de sucre raffiné, en profitant du remboursement des droits.
Telle est l'histoire du régime douanier en ce qui concerne le sucre. Le sacrifice exigé des consommateurs sur cet article, d'un usage si général et si utile, est plus fort en France que partout ailleurs, il en augmente le prix dans des proportions variables entre 7 5 et 100 pour 100 de sa valeur ; et ce mauvais système douanier fait que la consommation est de moitié moindre qu'elle ne pourrait être.
Ce n'est cependant encore là que la moitié de la question, et les complications résultant de la rivalité des deux sucres exotique et indigène ont fait naître des problèmes économiques qui resteront insolubles tant qu'on se refusera à quitter les voies où l'on s'est engagé.
Les droits élevés établis sur le sucre de canne lorsqu'il se présentait aux frontières sont devenus, à l'insu des législateurs, des droits protecteurs pour toute production de sucre à l'intérieur. Les premiers essais tentés pour tirer du sucre de la betterave avaient été si dispendieux et si lents dans leurs résultats, qu'au moment où la paix permettait de tirer en abondance les denrées coloniales des pays tropicaux, on semblait avoir oublié une industrie, destinée cependant à grandir dans l'ombre. Bientôt en effet, à l'aide de l'immunité dont jouissaient ses produits, cette industrie a acquis une puissance formidable, et elle est venue menacer à la fois les intérêts du trésor, ceux des colonies, ceux du commerce extérieur tout entier, et, par suite, la puissance maritime du pays. Une grande enquête faite en 1828 vint mettre les faits au grand jour, et cependant les intérêts qui profitaient de la protection étaient tellement puissants dans les deux chambres législatives, que pendant dix ans encore le sucre indigène devait rester affranchi de toute charge, et que dix autres années s'écouleraient encore avant que le principe d'un droit uniforme, égal sur les deux sucres, au moins en apparence, dût recevoir son application. Le 18 juillet 1837, le sucre de betterave fut pour la première fois frappé d'un droit de 10 fr. (11 fr. avec le décime) qui devait être porté à 15 fr. à partir du 1er juillet 1839. Après s'être longtemps égarés dans la discussion des prix de re-
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vient, des frais de transport, des déchets, des commissions, les rédacteurs de la loi avaient eu la prétention de tempérer le développement de la production indigène et de pondérer convenablement tous les intérêts, de manière à réserver les deux tiers du marché au sucre exotique. La consommation du sucre en France étant évaluée à 120 millions de kilogrammes, les fabriques de l'intérieur en auraient fourni seulement 40. Vain espoir, la proportion a été promptement dépassée, et jamais le système réglementaire n'a été plus complètement convaincu d'impuissance. C'est sans résultats positifs qu'une loi est venue succéder à une autre j la fraude, d'accord avec les droits différentiels, venait aider de plus en plus au développement de la fabrication indigène. La loi du 2 juillet 1843 a enfin prononcé une augmentation successive de droits, pour arriver à l'égalité nominale des charges. A partir du 1er août 1847, le sucre brut français du premier type, tant indigène que colonial, a été frappé du droit de 45 fr. (49 fr. 50) par 100 kilogrammes, avec protection d'une surtaxe de 20 fr. sur les sucres étrangers.
Bien n'a cependant été terminé encore par ces efforts législatifs, les mêmes difficultés se sont révélées dans la pratique , les mêmes souffrances ont pesé sur tous les intérêts engagés ; une loi nouvelle a été rendue le 1 3 juin 1851, elle n'est pas encore appliquée et son application changera peu l'état des choses. Trois dispositions de cette loi méritent seules d'être mentionnées ici : la première est relative au mode de perception du droit , la seconde est une réduction à 10 fr. de la surtaxe sur les sucres étrangers ; la dernière, qui n'est pour avoir effet que pendant quatre ans, est une faveur spéciale accordée au sucre des colonies françaises ; ce sucre payera 6 fr. de moins par 100 kilogrammes que le sucre indigène.
La transformation dans le mode de percevoir le droit consisterait à remplacer l'échelle relative aux diil'érents types par un droit variable à raison de la richesse saccharine absolue que contiendra chaque sucre présenté à la douane. On a pris cette décision sur la foi de la découverte, encore un peu hypothétique, d'un moyen simple de constater et de mesurer, au moyen d'un instrument appelé saccharimètre, cette richesse absolue.
Ce qu'il y a du reste de plus caractéristique dans cette nouvelle législation, c'est le mouvement de bascule du système protecteur, qui, après avoir été exagéré et absurde en faveur du sucre de betterave, devient maintenant partial pour le sucre des colonies.
Il est peu d'articles du tarif qui ne pussent devenir l'objet d'une étude spéciale, dans laquelle viendraient se révéler un grand nombre d'injustices et les embarras de toute nature qu'engendre l'application des faux systèmes en économie politique.
Mais les exemples qui ont été choisis suffiront, sans doute, pour faire comprendre comment la France est, de tous les pays de l'Europe, celui où le tarif des douanes est le plus lourd et le plus hérissé d'entraves pour le commerce. Dans ce qui tient aux produits agricoles il renchérit les objets de consommation , au détriment des ouvriers de l'agriculture aussi bien que de l'ensemble de la population, en produisant une surélévation arli-
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ficiellc de la valeur vénale de certaines terres. Par
les droits sur le fer, il exagère dans une plus forte proportion encore le prix, du sol forestier. Par (1rs prohibitions nombreuses, il excite à la contrebande et à la violation des lois et il pousse la production manufacturière dans de mauvaises voies. En voulant devenir protecteur, il commet d'incessantes injustices, tantôt dans un sens, tantôt dans un autre. Par toutes ses dispositions enfin, il entrave à la fois en réalité l'agriculture, l'industrie et le commerce , sans procurer au trésor le revenu qu'il serait en droit d'attendre du développement possible des relations du pays avec le dehors.
Seconde partie. — Administration des douanes.— Il fallait, pour réussir à surveiller un grand développement de frontières, pour percevoir sur tous les points des sommes très diverses, pour exercer un contrôle eflicace sur un personnel nombreux, que le gouvernement central eût pris un ascendant complet sur le pays et qu'il fût arrivé à une organisation administrative régulière dans toutes ses branches. Faute de semblables moyens d'action, les rentrées restaient incertaines, et c'est ce qui pendant longtemps a fait concéder la perception des impôts indirects à des entrepreneurs particuliers, qui prenaient à forfait les chances du produit, moyennant un prix de bail. Ce sont donc des fermiers qui jusqu'à la révolution française ont été chargés du recouvrement des droits de douane. Depuis la suppression des lignes intérieures et l'application d'un régime uniforme pour tout le pays, le gouvernement a fait, par lui-même, ses recettes et ses dépenses ; c'est ce qu'on appelle, agir par voie de régie.
L'administration des douanes est dirigée et surveillée , en France , sous l'autorité du ministre des finances, par un directeur général. Ce directeur a sous ses ordres une armée considérable d'employés et d'agents de tous grades, qu'il fait agir sur tous les points de la frontière en même temps qu'à l'intérieur du pays. Cette armée se partage en deux divisions :
Les agents du service administratif et
de perception, au nombre de. . . . 2,536 hommes Les agents du service actif, d°. . . . 24,727 —
Effectif du personnel. . . 27,263 hommes
Dans une dépense totale de 25 millions pour l'administration des douanes, les frais de personnel figurent pour 23 millions. Le produit des douanes, en y comprenant la recette des droits de navigation et celle de la taxe de consommation des sels dans la zone frontière, étant de 156 millions, les frais de perception pour cette branche de revenu sont d'environ 15 à 16 pour 100. Mais il ne faut pas perdre de vue que pour la garde de la frontière la douane emprunte un très grand secours des nombreux postes militaires qui y sont établis, et des brigades de gendarmerie.
Le produit delà douane n'était, en 1792, que de 16 millions, et sous l'empire, en 1805, de 53 millions.
En Angleterre, avec l'application d'un tarif libéral qui permet au commerce de prendre tout son essor, la douane est portée dans les recettes du trésor pour la somme de 20,600,000 livres sterling, soit 515 millions, c'est-à-dire, pour une po-
pulation moins nombreuse, au-delà de trois fois plus qu'en France.
Aux Etats-Unis, les droits de douane perçus au profit du gouvernement fédéral produisent 28,346,000 dollars, environ 142 millions de francs.
Le produit des douanes en Belgique est de 1 1 millions.
Une réforme du tarif en France et l'adoption d'un système libéral en législation douanière, en augmentant considérablement le produit des douanes, permettraient seuls d'arriver aux plus grandes réformes financières ; à celle, par exemple, des droits sur les vins, comme enfin à la suppression des octrois.
Administration supérieure. La division des douanes au ministère des finances forme à elle seule une sorte de ministère annexe. Quatre administrateurs ou sous-directeurs forment avec le directeur le conseil général des douanes, devant lequel sont portées toutes les questions relatives au budget, au personnel, à l'administration, aux remboursements de droits , aux payements de primes, au contentieux administratif et, par suite, aux transactions à faire sur les saisies et les poursuites. C'est de là que part l'impulsion donnée à toutes les administrations locales, chargées de la direction du service actif sur tous les points.
Service actif. Les côtes et frontières sont partagées pour le service actif en vingt-six divisions, dans chacune desquelles il y a un directeur divisionnaire. Il y a, en outre, pour toute la France, cent inspecteurs et quatre-vingt-cinq sous-inspecteurs. Le personnel pour le service actif se partage ensuite en brigades , comprenant des capitaines, lieutenants, brigadiers, sous-brigadiers et préposés. Les équipages de la marine des douanes ont aussi à leur tête des capitaines et des lieutenants, et se composent de patrons, sous-patrons, matelots et mousses.
La surveillance, ou le blocus de la frontière, est beaucoup plus facile à établir sur les côtes que sur la ligne de terre ; aussi la côte forme-t-elle une ligne unique de douane ; néanmoins une sorte de police spéciale est établie en mer jusqu'à un rayon de deux myriamètres ; un navire de moins de 50 tonneaux chargé de marchandises prohibées pourrait être saisi a cette distance, avec confiscation et amende. Il y a de plus un rayon de terre dans lequel les marchandises ne doivent pas circuler la nuit. Du reste, tout embarquement ou débarquement de marchandises ne peut être fait qu'avec une déclaration préalable et la levée d'un permis.
La surveillance sur la frontière de terre est beaucoup plus difficile à exercer, surtout là où la limite ne résulte que d'un tracé à peu près arbitraire, sans qu'il y ait la séparation tranchée que le cours d'un grand fleuve ou la crête d'une haute chaîne de montagnes peut établir. La surveillance de lapartdes employés de la douaneest rendue, en outre, difficile sur la ligne extrême, par suite de la nécessité d'éviter toute violation du territoire étranger. On a donc formé, sur la frontière de terre, un rayon qui est soumis à une police douanière toute spéciale. Ce rayon qui, par la loi du 2 août 1791. était fixé à deux lieues, a été porté,
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en l'an xi, à deux myriamètrcs. Cet espace se dessine comme un long ruban en suivant les cuntours de la frontière de terre. Outre la ligne de l'extrême frontière, il y a des lignes successives intérieures, et les voyageurs comme les marchandises passent devant trois bureaux successifs pour franchir le rayon douanier. Parmi les marchandises introduites frauduleusement, celles qui seraient admissibles moyennant des droits se trouvent complètement affranchies lorsqu'elles ont traversé la zone surveillée; les autres seules peuvent être recherchées ensuite à l'intérieur. C'est donc surtout dans le rayon frontière que la contrebande s'exerce avec une incroyable activité ; ce long espace est comme un perpétuel champ de bataille, où la ruse et la violence s'exercent tour à tour au grand détriment de la moralité des populations.
Pour l'application du tarif, certaiM points sont l'ôbj et de règles exceptionnelles; ainsi, le pays de Gex, sur le versant du Jura, du côté du lac de Genève, est laissé en dehors de la ligne des douanes. La circulation des bêtes de somme dans toute la zone frontière, le pacage des bestiaux dans les montagnes, donnent lien à un grand nombre de dispositions spéciales. Les bestiaux de chaque propriétaire sont soumis à l'inscription sur un registre, d'où résulte une sorte de constatation de leur état civil ou au moins de leur nationalité.
Passavants, acquits à caution. La sévérité de la douane dans sa surveillance et les entraves qu'elle apporte aux transactions internationales auraient fini par arrêter complètement le commerce, si l'administration n'était pas entrée dans une voie de conciliation, par de certaines facilités données à la circulation des marchandises. C'est ainsi qu'ont été créés les passavants et les acquits à caution : au moyen de ces certificats, délivrés par les préposés, la marchandise peut circuler eri dedans de la frontière sans avoir payé les droits. Le premier de ces papiers est un simple permis constatant qu'il y a eu déclaration du détenteur; le second constate en même temps l'engagement contracté de faire un payement, dans le cas de non représentation de la chose dans un délai déterminé. Lorsqu'une marchandise accompagnée de cette dernière pièce arrive à destination , mention de la décharge doit être faite sur l'acquit à caution, qui est immédiatement renvoyé au bureau d'où il émane.
Entrepôts, transit. La plus grande facilité donnée au commerce est du reste celle, des entrepôts. L'entrepôt est un magasin dont la douane a la clef et la surveillance, où la marchandise peut séjourner en franchise, pour n'acquitter les droits qu'au moment de la mise eh consommation. Lorsque les droits sont très élevés comparativement à la valeur, comme c'est le cas pour le sucre, pour le café, et, par le fait, pour presque tous les articles de commerce, ce mode de. magasinage permet d'économiser l'emploi des capitaux considérables qui, sans cela, seraient nécessaires poUr liquider les droits. La marchandise placée en entrepôt peut être réexportée sans avoir d'autres irais à supporter que le magasinage. Elle peut être expédiée d'un entrepôt sur un autre, avec acquit à caution et sous la formalité d'un plombage, et peut aussi profiter de la facilité du Irunsit, empruntant sculo-
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ment, pour le passage, le territoire sans avoir eu de droits d'entrée ou de sortie à supporter.
La faculté de l'entrepôt et du transit a été accordée plus tard même aux articles prohibés, et c'est ainsi que des balles de mousseline et des caisses de rubans des fabriques suisses peuvent désormais venir compléter les cargaisons des navires qui partent du Havre pour l'Amérique.
L'importance des affaires de commerce dans les principaux ports du pays a fait qu'en certains cas les magasins de la douane se sont trouvés insuffisants, et l'on a alors accordé la facilité de Yentrepàt fictif ', en outre ûcVentrcpôt réel. Celui-ci est le magasin proprement dit de la douane ; il peut consister en un on plusieurs bâtiments, mais toujours avec enceinte continue et militairement occupée par les douaniers; l'entrepôt fictif est, au contraire, un magasin privé, où un commerçant est autorisé à placer la marchandise qui n'a pas encore payé les droits, à charge de la représenter à toute réquisition ; la quantité en poids ou en nombre et la qualité ont été constatées à l'arrivée, et la marchandise ne peut être extraite de ce magasin que lorsque le montant des droits a été au préalable acquitté.
Dans l'origine, les entrepôts étaient uniquement placés aux points commerciaux de la frontière; par une loi du 1er mai 1832, on a étendu aux villes de l'intérieur la faculté d'en avoir , lorsqu'elles offriraient de faire les frais de leur établissement; il y en a ainsi àLyon, à Mulhouse, àSaint-Êtienne, à Toulouse, à Orléans et à Paris. Les denrées et marchandises peuvent y être dirigées en franchise, lorsqu'elles sont expédiées par suite d'entrepôt, c'est-à-dire après l'accomplissement de certaines formalités.
Le magasinage public dans un lieu sûr a permis au commerce d'arriver à une grande simpliplification et à une grande économie pour le passage des marchandises d'une main dans une autre ; une livraison a pu par là s'opérer sans déplacement et au moyen de la simple substitution, sur les registres de la douane, du nom d'un nouveau propriétaire à celui de l'ancien. La marchandise a été dès lors représentée par le certificat du directeur de l'entrepôt. C'est en Angleterre que ce mode de mobilisation s'est d'abord régularisé, et le certificat d'entrepôt, appelé warant , est devenu transmissible par vole d'endossement, entraînant toutefois la nécessité de faire régulariser le transfert.
En Angleterre aussi, pays de navigation et de commerce par excellence, on a non -seulement construit un mur d'enceinte autour des ma d'entrepôts et des cours en dépendant ; mais on en est venu à lui faire comprendre dans son périmètre de vastes bassins de navigation; les navires ont pu entrer et effectuer ainsi leur déchargement à l'intérieur même de l'entrepôt. Des bassins ainsi construits et entourés des magasins de la douane sont des docks. (Voir ce mot.)
Perceptions de, la douane. La douane ainsi organisée est essentiellement chargée de l'application du tarif; mais elle a reçu de plus la mission de percevoir quelques autres droits, savoir :
1° Les droits de navigation;
2° Le droit de réexportation ;
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3° Les droits de magasinage et de garde )
4° Le droit île retour;
5° Le droit de timbre sur les expéditions;
o° La taxe de consommation sur les sels.
Elle perçoit, de plus, les diverses taxés exigées pour prix des plombs, cachets ou estampilles apposés par ses agents, dans les cas où cette apposition est prescrite ou autorisée par les lois et règlements.
Ces différentes perceptions sont précédées d'appréciations de faits, quelquefois délicates et accompagnées d'une foule de formalités administratives qui donnent lieu à de fréquentes contestations de la part des parties intéressi
Application du tarif. Le tarif des douanes en France est d'autant plus compliqué, qu'au lieu de procéder par mandes divisions, en appliquant un même droit à toute une série de produits analogues, il entre dans une nomenclature minutieuse de tous les articles , avec un droit spécial pour chacun d'eux. Après avoir tout catalogué, on a encore posé des règles pour classer, par analogie, tout article qui n'aurait pas été dénommé. Il résulte de tout cela, comme l'a dit M. Joseph Garnier, que la sciencedu douanier est très embrouillée. Le même économiste signale les distinctions inutiles dont le tarif est surchargé , une multitude de droits imposés à des articles qui ne sont l'objet d'aucun commerce important, et n'arrivent qu'exceptionnellement en France. On trouve, par exemple, un droit de 184 fr. et de 195 fr. 50 c. stipulé pour le gingseng, quand il vient, par navire français ou par navire étranger; or, le gingseng est une racine dont les Chinois font quelque usage comme médicament, mais qu'on n'apporte jamais en France. Ce serait déjà une utile réforme poulie tarif que d'en retrancher tout ce qui est inutile.
Ce qui, en tout pays, a servi de point de départ à l'établissement des droits de douane a toujours été la valeur des produits,. et c'est sur cette valeur que la charge a été calculée. On a vu que François Ier avait ordonné de dresser à cet ell'et Un tableau général des valeurs de tous les articles de commerce, afin d'y proportionner les droits; plus tard, c'est également par des évaluations que l'on entendait préparer la rédaction d'un tarif uniforme en France. Enfin, en Espagne, en Portugal, le droit de douane, jusqu'à nos jours, a été fixe, et l'application en a été faite au moyen d'un tableau d'évaluations officielles dressé à l'avance pour tous les cas. Aux Etats-Unis, c'est égal sur la valeur que sont prélevés les droits pour les articles manufacturés. Mais, dans un pays, comme la France moderne , où l'on voulait procéder en fait de douane, d'abord par des prohibitions, ensuite par des droits prohibitifs, et où on se réservait encore d'appliquer aux importations, non pas des charges relativement égales, mais au contraire des charges plus ou moins lourdes, suivant les appréciations que dictait un système préconçu de protection, on était forcément conduit à établir une énumération de droits.
De In préemption. Il est ainsi resté, un très petit nombre d'articles, qui, sur le tarif français, aient été imposés à raison de la valeur; mais afin de donner, dans ce cas, à l' administra-
tion une. garantie de la sincérité des valeurs dé* clarées, pou» ervlr de base au calcul des droits, on lui a attribué le pouvoir de l'emparer de la marchandise par suie d'expropriation sur l'importateur, moyennant payement à celui-ci de la valeur déclarée, augmentée de to pour ioo, pour indemnité du bénéfice qu'on peut l'empêcher par là de réaliser. C'est celte faculté qu'on désigne sous le nom de préemption. Tout ce qui concerne le droit de préeuipler a été réglé par les lois du 4 floréal an iv, du 21 avril 1818 et du 27 juillet 1822. La préemption a pu se faire, soit pour compte du trésor, soit pour compte des employés; pour ces derniers il y a là un stimulant à la sévérité, par le bénéfice qu'ils peuvent attendre de la revente (les objets préemptés. Cette partie de la législation a donné lieu à de graves abus, notamment en ce qui touche les laines. De honteuses spéculations ont été faites de la part de gens qui , se rapprochant des employés des douanes, leur -garantissaient la prime , pour leur faire préempter la marchandise , alors même qu'ils savaient que la déclaration était loyalement faite, mais lorsqu'une variation dans les cours pouvait présenter une chance de profit. On raconte que l'un des premiers fabricants de drap de Sedan, connu pour le soin qu'il met dans ses achats, pour le tact et le coup d œil qu'il a dans le choix des qualités, s'est vu, par une de ces manœuvres coupables , enlever ainsi, par des rivaux peu scrupuloux, les assortiments de matières premières qu'il était allé chercher au loin. Les plaintes ont été tellement vives relativement à cette partie de la législation douanière, que quelques modifications y ont été apportées ; la préemption ne doit plus se faire que pour compte du trésor public, et par un arrêté du G juin 1848, les receveurs des douanes et chefs ont été exclus de toute répartition dans le produit éventuel des préemptions, aussi bien quedans celui des saisies; mais la mesure de la préemption, en elle-même, n'en subsiste pas moins avec les graves inconvénients qui en résultent.
La partie réglementaire des douanes, portant sur la forme des déclarations, les formalités pour l'entrée et la sortie des marchandises aux entrepôts réels ou fictifs, le retour des marchandises, le mode de procéder en cas d'avaries, ne saurait devenir ici l'objet d'une analyse détaillée. Il faut seulement reconnaître que des améliorations successives se sont introduites dans le service, et que presque toujours l'administration se montre disposée à faire ce qui dépend d'elle pour rendre supportable le mauvais régime qu'elle est forcée de mettre en application.
Des primes. L'administration des douanes est chargée du payement des primes dans les cas où il en est accordé à l'exportation. Le mot de prime emporte en lui-même l'idée d'un sacrifice que fait le trésor pour encourager l'écoulement de certains produits; la prime dans ce cas a pour effet de mettre, à la charge des contribuables nationaux une partie delà dépense que les étrangers auraient à faire pour consommer des produits, que, sanscela, ils n'achèteraient pas comme revenant trop cher. C'est ainsi que pendant longtemps les Français ont fait le sacrifice d'une partie du prix du sucre consommé par les Suisses. On a reconnu l'abus
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d'un semblable système, el l'on a cherché à réduire les primes à n'être plus que le remboursement des droits acquittés sur les matières premières employées à la fabrication du produit exporté. Mais cette idée est tellement récente dans notre législation, que l'on n'a pu l'exprimer qu'en introduisant dans la langue un mot étranger , et en faisant désormais considérer la prime comme un drawback. C'est pour cela qu'on a cherché à constater le rendement du sucre au raffinage, c'està-dire le nombre de kilogrammes de sucre raffiné pouvant être considérés comme constituant tout le produit possible de 100 kilog. de sucre brut ayant payé les droits, et la prime n'a plus été payée que sur la remise à la douane d'un acquit ayant émané d'elle , et constatant que îles droits ont été payés sur une quantité proportionnelle de matière première.
Les primes données à la sortie des étoffes de coton et surtout des étoffes de laine, ou des étoffes en matières mélangées, donnent lieu à de grandes difficultés d'échantillonnage et d'appréciation ; l'administration a même dû recourir à la formation d'un jury spécial composé de fabricants et de négociants , sur les décisions duquel elle s'appuie.
11 est encore une sorte de primes passant par le» mains de la douane , mais dont le payement est un sacrifice complet de la paît du trésor. Ces primes sont celles qui sont accordées, comme encouragement, à la pèche de la morue et à la pèche de la baleine. (Voir le mot Prime.)
Rapports de la douane avec la marine. Les rapports de la douane avec la marine sont nombreux et minutieux; elle a le droit de visite à bord de tous les navires, et aucun chargement ou déchargement ne peut avoir lieu qu'avec déclaration préalable et sous sa surveillance. La vérification de l'armement, le pesage, au retour d'un voyage, des cables en fer, pour s'assurer qu'un excédant sur le poids constaté au départ ne devienne pas un moyen d'introduire du fer étranger, et mille autres précautions , font qu'en bien des cas l'intervention de la douane est une gène et une entrave plus grande encore pour les nationaux que pour les étrangers.
La francisation, ou le droit de naviguer sous le pavillon français, se constate par un acte délivré, moyennant un droit , par l'administration des douanes; il est signé par le ministre des finances, et ne peut être attribué qu'aux navires de construction française. La prohibition des navires étrangers pour l'usage du commerce sous pavillon français doit être ajoutée à toutes les autres prohibitions inscrites sur le tarif. Après avoir lait renchérir les armements par des droits exorbitants sur tous les matériaux de constructions navales et de gréement, on a voulu protéger les constructeurs de navires par la prohibition d'entrée, pour l'usage du commerce, des bâtiments de construction étrangère. Il y a eu là une grande cause de plus de renchérissement du fret, et par conséquent une entrave additionnelle au développement du commerce maritime.
De la statistique commerciale des douanes. — L'Angleterre, par suite du développement de son commerce et surtout à cause de sa position insu-
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laire, est ty premier pays où l'on ait pu faire des relevés un peu réguliers des quantités de marchandises entrant ou sortant annuellement du pays. En France, il n'y avait pas de régime uniforme : les fermiers, qui percevaient les droits à leurs périls et risques, avaient intérêt à ne pas faire connaître le fort et le faible de leur affaire, et ils avaient soin de ne rien publier qui fût de nature à fournir des renseignements d'aucune nature sur le mouvement commercial du pays. Il a fallu l'organisation régulière au compte de l'État d'une administration en régie pour qu'on en vint à la rédaction de statistiques officielles du commerce à l'importation et à l'exportation. Dans l'origine , les États destinés à constater le mouvement commercial étaient, en tout pays, dressés sous l'impression de préjugés qui portaient les gouvernements à faire ployer les faits devant le désir de constater des résultats qui fissent honneur à leur administration; chacun cherchait à prouver que la balance du commerce lui était favorable, et le succès obtenu à cet égard, de part et d'autre , devenait une preuve du peu d'exactitude des chiffres présentés.
Désormais, avec la surveillance effective des frontières, l'obligation des déclarations à l'entrée et à la sortie, avec l'organisation régulière donnée aux administrations douanières, le contrôle effectif exercé sur leurs opérations, les résultats constatés en Angleterre, en France, en Belgique et dans beaucoup d'autres pays, quant au commerce extérieur, méritent une grande confiance, et lorsqu'ils sont consultés avec discernement ainsi qu'avec un juste esprit de critique, ils peuvent fournir aux économistes, aux hommes d'État, aussi bien qu'aux commerçants eux-mêmes, de très utiles informations.
La publication annuelle des comptes rendus de l'administration des douanes en France ne remonte pas plus haut que 1818. Quelques essais avaient été tentés pour dresser après coup des états se rapportant aux années 1787, 1788 et 1789; mais la première publication, faite avec l'annonce d'une périodicité qui n'a pu se réaliser, est celle d'un rapport avec Tables d'importation et d'exportation, pour le premier semestre de l'année, présenté à la convention nationale, le 17 décembre 17 92, par le ministre de l'intérieur Roland. Les faits étaient exposés avec méthode dans vingt-six tableaux , et , pour permettre de faire quelques comparaisons, ces tableaux étaient précédés d'une évaluation de ce qu'avait été l'importance du commerce extérieur, pour une année moyenne, de 1787 à 1789. Cette publication n'ayant été suivie d'aucune autre du même genre, il y a peu de profit à en tirer, et il suffira d'en extraire le rapprochement suivant : Roland porte, l'estimation du commerce extérieur par mer et par terre à 609 millions 663 mille livres, dont 227 millions 238 mille à l'importation et 382 millions 25 mille à l'exportation. Le tableau des douanes, publié par l'administration, indique, pour le mouvement du commerce en 1850, une valeur au commerce général de 2 millards 705 millions, dont 1.174 millions à l'importation et 1,531 millions à l'exportation.
Les tableaux du commerce ont été régulière-
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ment publiés par l'administration des douanes depuis 1818; ces publications se sont successivement perfectionnées : rien n'a été négligé pour leur donner de plus en plus de clarté et pour mettre en lumière des laits positifs. D'abord ces rapports formaient 70 à 80 pages seulement; aujourd'hui chaque année est l'objet de la publication d'un volume de grande dimension et d'environ 500 pages. Il a été publié de plus un tableau décennal pour la période de 1827 à 1836, et un autre pour celle de 1837 à 1846.
Dans l'origine, la douane présentait un simple relevé des droits perçus par elle, et l'on ne trouvait pour se rendre compte de l'importance des opérations commerciales que le poids pour certaines marchandises, le nombre pour d'autres, et la valeur seulement pour celles où la valeur servait de base à la perception. Une évaluation de chaque article, objet du commerce, pouvait seule, en donnant un dénominateur commun, permettre d'apprécier les résultats généraux. Toutefois cette évaluation présentait de grandes difficultés : fallait-il faire annuellement une nouvelle évaluation, ou bien fallait-il, pour que les comparaisons d'une année à l'autre fussent plus faciles, se borner à avoir une valeur officielle fixe , qui serait appliquée à raison des quantités de marchandises annuellement importées ou exportées ? C'est à ce dernier parti que l'on s'est presque partout d'abord arrêté.
En Angleterre, ce principe avait été admis dès 1660; mais c'est seulement à partir de 169G qu'un tarif uniforme d'évaluation a été définitivement adopté, et ce tarif a été constamment appliqué jusqu'à nos jours.
De 1818 à 1826, en France , les évaluations ont été faites par l'administration sur des renseignements consciencieusement recueillis; cependant, dans cette dernière année, une commission, composée de commerçants et de manufacturiers, fut formée pour arrêter un tableau définitif des évaluations officielles. Ce travail étant terminé, une ordonnance du 29 mars 1827 décida que les valeurs moyennes fixées dans le tableau ainsi dressé serviraient seules de règles dans l'évaluation en argent, des produits ou marchandises dont l'importation ou l'exportation est constatée par les soins de l'administration des douanes.
Tout en reconnaissant l'utilité d'une évaluation relative, toujours la même, permettant seule des comparaisons un peu exactes, des quantités sur lesquelles la consommation a porté à différentes époques pour un même article, on a cependant souvent réclamé contre les idées fausses que pourrait faire naître cette fixité apparente des valeurs, pour des choses dont le prix courant, après de longs intervalles , aurait sensiblement varié. Pour un article, si on l'examine séparément , la comparaison des quantités en nombre ou en poids est le plus souvent suffisante ; mais, lorsque l'on s'occupe de branches de commerce comprenant plusieurs articles, ou du commerce spécial avec un pays plus particulièrement qu'avec tous les autres, l'appréciation des valeurs réelles vient jouer un rôle important.
Cette observation est d'autant plus fondée que, même pour un article en particulier, après avoir
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apprécié les variations de quantités sur lesquelles a porté la consommation , il y a des conclusions utiles à tirer de l'influence que le prix de la chose a pu exercer sur cette importance de la consommation.
Ainsi, comme exemple, il peut y avoir quelque intérêt à savoir quelle a été la quantité du café acquittée pour la consommation en France, et les ('•tais de douane fournissent à cet égard les résultats suivants :
En 1816 les droits ont <5t6 payés sur 4,877,946 kil.
En 1826 — 7,995,364
En 1850 15,363,535
11 serait curieux, en même temps, de savoir quelle influence les prix ont pu exercer sur cette importance de consommation.
Ces considérations ont déterminé l'administration à chercher le moyen de donner à la fois les évaluations telles qu'elles résultent de l'application du tableau des valeurs officielles, et en même temps, dans une colonne supplémentaire, les valeurs réelles, ainsi qu'elles peuvent résulter d'une révision annuelle des valeurs. L'avertissement placé en tête du tableau du commerce pour 1847 contenait l'exposé des discussions qui s'étaient produites à ce sujet, et un examen critique des méthodes suivies dans les publications étrangères. Uue commission de révision des valeurs a été instituée le 27 mars 1848, et, quelques mois plus tard, cette commission a reçu un caractère de permanence ; c'est ainsi que , pour les dernières publications , une colonne a été consacrée aux valeurs actuelles à côté de celle consacrée aux évaluations du tableau des valeurs officielles de 1826.
La statistique des douanes est maintenant dressée avec beaucoup de soin , sans intention de faire prévaloir aucun système économique, et l'on doit reconnaître qu'elle est présentée avec une entière franchise. Elle peut être consultée avec beaucoup de fruit, bien qu'il lui soit impossible de prétendre à donner un tableau parfaitement complet de tous les échanges entre la France et l'étranger. Une note de l'avertissement placé en tête de la publication de 1826 aurait pu être reproduite dans toutes les publications suivantes : « La contrebande de campagne, disait la douane , ne vient pas se faire inscrire dans les bureaux ; bien de fausses déclarations de quantités, d'espèces ou de valeurs peuvent n'être pas découvertes; le numéraire, les pierreries, les cachemires, et en général les objets d'une très grande valeur sous un petit volume se dérobent par mille moyens frauduleux aux agents de surveillance. »
Le Tableau général du commerce de la France avec ses colonies et les puissances étrangères présente d'abord le résumé de toutes les importations et de toutes les exportations en quantité de marchandises et en valeurs officielles et actuelles, ainsi qu'elles résultent des registres tenus par la douane. Les tableaux de détail viennent à la suite: d'abord par pays de provenance , et ensuite par natures de marchandises. Sur tous ces tableaux, une première grande distinction est faite entre le commerce général et le commerce spécial.
A l'importation, le commerce général embrasse
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tout ce qui est venu de nos colonies ou de l'étranger, par terre ou par mer, sans gine première des marchandises, ni à leu nation ultérieure , soit pour la consommation ou l'entrepôt, soit pour la réexportation ou le transit. Le commerce spécial ne comprend que ce qui est entré dans la consommation intérieure du paye.
A l'exportation , le commerce général se compose de toutes les marchandées qui passent à l'étranger sans distinction de leur origine française ou étrangère. Le commerce Bpécial ne comprend que les marchandises nationales et celles qui, nationalisées par le payement des droits, sont ensuite réexportées.
Pour la classification des marchandises, elle est calquée sur les divisions du tarif des douanes; la séparation en est faite en vingt-sept chapitres, répartis dans quatre grandes divisions.
Quant au numéraire, les quantités inscrites dans les états de douane sont celles qui> ayant été l'objet d'opérations commerciales, onl i clarées à l'importation et à l'exportation. Elles ne représentent dès lors qu'incomplètement le mouvement d'entrée et de sortie des matières d'or et d'argent, que l'un a toujours tant de facilité, et souvent tant d'intérêt à cacher, mm pour tremper la douane, mais pour la sûreté des transports. Aussi l'administraticn s'abstient -elle d'en tenir compte dans la récapitulation des valeurs du mouvement commercial. Elle se borne à en faire un article séparé, tant à l'importation qu'à l'exportation, afin qu'on puisse y recourir au besoin. On le voit, si quelques esprits, qui ne sont pas de leur siècle, persistent à raisonner à perte de vue sur les questions de balance du commerce, l'administration est maintenant trop éclairée pour rien publier qui révèle aucune préoccupation à cet égard.
Le tableau général du commerce comprend, en outre, des développements spéciaux m ce qui concerne les primes sur les marchandises ou pour l'encouragement de la pèche de la morue et de la baleine, le mouvement des entrepôts, le transit, la navigation internationale et de- cabotage, enfin le tableau des marchandises saisies.
Un pareil ensemble de documents statistiques, régulièrement publié tous les ans, fournit de curieux rapprochements et offre une ample matière à l'étude. Les valeurs officielles appliquées à toutes les années, si elles ne donnent i ' par-
faitement complète îles choses par suite des variations qu'ont pu subir les prix courants, fournissentaumoinsunmoyendecomparaii ment certain quant à l'im; ortam marchandises sur lesquelles a porte le comn
En prenant, eomme exemple, trois pérlûd s quinquennales, on arrive aux rapproch généraux suivants pour le corn. i tir de
la France :
("PÉRIODE. Importations. EiporlnMons.
Années.
