BÛCHÉ DE PAVILLON

Essai sur les causes de la diversité des taux de l'intérêt de l'argent chez les peuples. Londres (Paris), Duchesne, 1750, i vol. in-12.

« L'auteur attribue le taux élevé de l'intérêt au peu de garanties offertes par les emprunteurs aux prêteurs. 11 voudrait une législation plus sévère contre les débiteurs de mauvaise foi. » (Bl.)

BUDGET. Le mot budget, avec sa signification actuelle, nous est venu de l'Angleterre, qui l'avait emprunté elle-même au vieux langage français. Dans la vieille France, particulièrement en Normandie, on appelait bougette une petite bourse en cuir. On donna ce nom en Angleterre, en l'altérant un peu , au sac de cuir dans lequel on avait coutume d'apporter au parlement les pièces portant exposé de l'état des recettes et des dépenses publiques. Du contenant, le nom passa au contenu, et l'exposé des recettes et des dépenses publiques devint ainsi le budget de l'État. C'est avec cette nouvelle signification que le mot est revenu en France. Il y a été employé pour la première fois d'une manière officielle dans les arrêtés des consuls des 4 thermidor an x et du 17 germinal an xi.

Le budget est donc le compte rendu officiel des recettes et des dépenses publiques. Quoique le mot n'ait d'abord été employé que pour désigner les comptes qui regardent directement l'État, on l'a appliqué depuis, par extension, à ceux de quelques administrations secondaires. Ainsi, on dit fort bien aujourd'hui : le budget d'un département, le budget d'une commune, etc. Quelquefois même l'application du mot a été étendue jusqu'aux comptes rendus de certains établissements particuliers; mais il ne nous paraît pas que cette dernière signification puisse être régulièrement admise. Quoi qu'il en soit, c'est du budget de l'État que nous allons nous occuper.

Bigoureusement parlant , il n'y a de budgets que dans les Etats constitutionnels, où l'établisse-

l'.l DCIT.

HUDCET.

ment el la perception de l'impôt sont soumis au vote annuel île la législature. Ailleurs on peut bien dresser quelquefois , pour la satisfaction du souverain OU de ses ministres, un état plus ou moins exact des recettes et des dépenses publiques; mais ces documents, souvent irréguliers et incomplets, sont, dans tous les cas, dépourvus de sanction. Dans les États constitutionnels, au contraire, où ils sont publiquement contrôlés par les assemblées délibérantes, qui en vérifient l'exactitude après en avoir arrêté les bases, ils empruntent à cette discussion, et au vote qui intervient ensuite, le caractère d'autorité qui appartient aux lois. Et en effet, le budget devient alors une loi, souvent désignée sous le nom de loi des finances. C'est même la plus importante de toutes, quoiqu'elle ne soit ordinairement votée que pour une année, puisqu'elle a pour objet le règlement annuel de tous les services publics.

L'Angleterre, le premier pays de l'Europe où le régime constitutionnel ait été mis en vigueur, est donc aussi le premier qui ait eu un budget dans le sens rigoureux du mot. En France, malgré quelques essais sans suite tentés à des époques antérieures, on n'est réellement arrivé au même résultat qu'après et en conséquence de la promulgation de la charte en 1814.

Sous l'ancien régime, outre que la forme et l'assiette de l'impôt variaient d'une province à l'autre , la perception en était abandonnée en grande partie à des traitants, qui acquittaient naturellement eux-mêmes tous les frais de cette perception, qui pourvoyaient même directement à quelques dépenses locales en se mettant en rapport avec les intendants des provinces, et qui ne versaient guère au trésor public que leurs excédants nets. Dans cet état des choses, il eût été difficile, l'eût-on voulu, de dresser un tableau régulier des recettes et des dépenses publiques. Aussi les aperçus que présentaient parfois les contrôleurs généraux des finances , aperçus dont l'étendue et la forme variaient constamment selon les exigences du monarque ou les desseins du ministre, étaient-ils loin de répondre à l'idée que nous nous faisons aujourd'hui d'un budget de l'État.

Sous l'empire, avec une forme d'administration plus régulière et une assiette de l'impôt plus égale, il eût été plus facile d'arriver à l'accomplissement d'une pareille œuvre; mais, en l'absence d'un contrôle législatif sérieux, il ne pouvait convenir au gouvernement d'accepter dans toute leur étendue les obligations que cette tâche lui imposait. « Le concours des chambres, dit très bien M. le marquis d'Audiffret, n'était alors qu'une homologation pure et simple des actes de la volonté souveraine : le tableau annuel des revenus et des charges ne se publiait que d'une manière inexacte et incomplète. Les fixations législatives des impôts et des crédits de chaque exercice étaient modifiées en vertu de décrets ultérieurs, selon les vicissitudes d'une administration militaire, qui n'avait d'autre sanction que l'approbation du chef de l'État : les frais de régie, d'exploitation et de perception des revenus n'entraient ni dans les résultats des recettes, ni dans ceux des dépenses, pour les 100 millions qu'ils préle-

vaient annuellement sur les versements des contribuables; 200 millions de fonds spéciaux appliqués a certains services publics, mais laissés à la disposition exclusive du souverain, étaient également distraits de ce simulacre de budget général, qui ne faisait d'ailleurs aucune mention des riches tributs de la conquête, reçus et employés par le domaine extraordinaire de la couronne. Toutes les garanties de l'ordre constitutionnel et du contrôle national avaient donc été retirées a l'administration des finances par le régime absolu de l'empire l. »

C'est donc après 1815 seulement, lorsque l'intervention des assemblées devint plus réelle, qu'on eut en France un budget sérieux. « La charte de 1814, confirmée en ce point parcelle de 1830, n'avait fait qu'en poser le principe en exigeant le consentement des deux chambres et la sanction royale pour l'établissement des impôts. Résolue à marcher sans détour dans la nouvelle voie politique qui venait de s'ouvrir, l'administration a pris elle-même, dès 1814, l'initiative de la réunion dans une même loi de finances des dispositions qui assurent l'exécution de tous les services. Elle s'est empressée de faire rentrer, aussitôt que possible, dans ce résumé de la fortune publique, les produits bruts des revenus avec les frais de leur perception, les fonds spéciaux de toute nature, ainsi que les moyens et les crédits extraordinaires qui élèvent pour des sommes considérables les votes législatifs de chaque exercice. »

Le règlement des dépenses par voie de délibérations législatives se lie du reste d'une manière si étroite à la fixation des recettes, c'est-à-dire au vote de l'impôt, qu'il en est presque une conséquence nécessaire. Aussi, partout où des assemblées législatives ont été appelées à voter l'impôt, avec un pouvoir réel d'en étendre ou d'en limiter le chiffre, elles se sont trouvées naturellement investies du droit d'en contrôler l'emploi. Il y a donc toujours, dans les pays où le régime constitutionnel est en vigueur, deux parties distinctes de la loi des finances ; l'une, relative à l'établissement de l'impôt et à la perception de tous les revenus publics ; l'autre, relative à la répartition entre les divers services des fonds recueillis. La première est le budget des recettes ; la seconde, le budget des dépenses : c'est la réunion de ces deux budgets qui forme le budget général.

En France, pourtant, jusqu'en 1819, la loi des finances avait été une, en ce sens que les dépenses et les recettes étaient comprises dans un même acte législatif. Ce fut dans cette année qu'on la divisa pour la première fois en deux lois distinctes. Mais ce n'était là qu'une affaire de forme, qui rendait seulement plus tranchée, plus nette une distinction naturelle, toujours admise au fond.

Il nous serait facile de soulever, à propos de budget, toutes les questions de l'ordre administratif, et même un grand nombre de questions de l'ordre économique. Le budget touche à tout dans un pays ; il comprend tous les services administratifs, puisqu'il les solde tous. Dans la partie des

1 Dictionnaire général d'administration, au mot Budget.

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recettes , il fait surgir assez naturellement les grands problèmes relatifs à l'assiette et à la perception des impôts : dans la partie des dépenses, il appelle la pensée sur tout ce qui touche au bon emploi de la fortune publique. Combien de sujets divers ne ferait-on pas rentrer au besoin dans un si vaste cadre ! Mais la plupart de ces questions seraient ici hors de leur place, d'autant mieux qu'elles se nuiraient l'une à l'autre par leur multiplicité. Nous nous bornerons donc à considérer le budget comme un document financier d'une grande importance. A ce titre, nous avons à l'envisager d'abord dans sa forme; puis, par rapport aux indications générales qu'il donne. Bien entendu que, pour rendre cet examen plus fructueux , nous comparerons entre eux les budgets de divers États.

En Angleterre, la loi des finances ne présente pas autant d'unité qu'en France. Les divers articles de dépenses ou de recettes n'y sont pas concentrés en un ou en deux corps de lois. Il est présenté au parlement divers bills séparés pour autoriser chaque impôt en particulier et chaque section partielle des dépenses publiques. Quelques écrivains ont pris texte, de là pour prétendre que l'Angleterre n'avait pas encore de budget. Cotait confondre la forme, avec le fond. Ce qui constitue essentiellement le budget, c'est l'exposé des recettes et des dépenses, contrôlé et légalisé parle pouvoir législatif. Peu importe au fond que cet exposé se présente en un seul corps ou en plusieurs parties détachées. La concentration opérée par le législateur a sans doute ses avantages ; mais quand elle n'est pas faite par lui, on peut toujours y suppléer en rassemblant après coup les diverses lois qu'il a rendues sur la matière. Ce qui est vrai seulement, c'est qu'en Angleterre la comptabilité publique est moins parfaite, et que les tableaux des recettes et des dépenses n'y sont pas aussi régulièrement apurés qu'ils le sont en France par la cour des comptes.

Ce n'est pas seulement en ce qui concerne le budget proprement dit, c'est-à-dire par rapport aux états présentés au parlement, que la comptabilité anglaise est inférieure à la nôtre ; elle l'est encore dans toutes les branches particulières des services administratifs. C'est un fait reconnu, et souvent rappelé par les publicistes et les hommes d'État de l'Angleterre, qu'il n'y a guère d'administration dans ce pays dont les comptes soient tenus d'une manière claire, intelligible, et qui se prête facilement aux vérifications. C'est presque partout, au contraire, une confusion inextricable. H faut voir les plaintes qu'exhale sur ce sujet sir Henry Parncll dans son ouvrage sur la réforme financière de la Grande-Bretagne. Le fait peut d'autant moins être mis en doute, qu'il a été l'objet de plusieurs rapports au parlement. En France, au contraire, les comptes de toutes les administrations publiques sont tenus avec une régularité parfaite, et suivant les méthodes les plus avancées de la comptabilité commerciale.

C'est un avantage dont nous pouvons nous féliciter, mais dont nous ne devons pas trop nous enorgueillir. Il vient probablement de cette seule

1 On financial reform, by sir Henry Parnell, forth édition. London. 1832.

circonstance, que nous sommes entrés plus tard dans la carrière. En fait d'administration et de comptes particuliers, tout date en France du commencement de ce siècle, c'est-à-dire d'une époque où les méthodes de comptabilité étaient arrivées à leur dernière perfection. En Angleterre, tout remonte au contraire à plusieurs siècles, c'est à-dire à une époque où, ni dans l'administration, ni dans le commerce, on ne savait encore ce que c'était que de dresser un compte clair et régulier. Il est vrai que rien n'empêchait les administrations anglaises de suivre en cela les progrès du temps ; mais quand on sait combien toutes les administrations du monde sont routinières de leur nature , combien difficilement elles s'écartent des usages une fois établis, on ne s'étonne pas trop que celles-là aient persisté jusqu'à nos jours dans leurs vieilles pratiques. Au dire de quelques hommes compétents, et notamment de M. Passy, qui a bien voulu, au moment où nous commencions ce travail, nous exposer verbalement ses idées sur la matière. l'un des budgets les plus parfaits sous le rapport de l'ordre, de la régularité et de la bonne disposition des matières, est le budget de l'Autriche, qui est aussi le plus nouvellement formé ; et il est remarquable que c'est du premier coup que les financiers autrichiens ont atteint cette perfection relative : tant il est vrai que cet avantage, qui n'est assurément pas à dédaigner, mais qui n'est, après tout, que secondaire, tient moins au degré d'avancement du pays qu'à la différence des temps où les comptes budgétaires ont commencé.

Comme le régime constitutionnel s'est établi de nos jours dans un grand nombre d'États, l'usage des budgets législativement dressés est devenu beaucoup plus général qu'il ne l'était autrefois. On peut même remarquer jusque dans les monarchies absolues une tendance, de plus en plus prononcée à mettre le public au courant de la situation financière du pays. Et d'où leur vient cette tendance? Probablement de l'autorité de l'exemple, et peut-être aussi de la nécessité où ces monarchies se trouvent quelquefois de faire appel au crédit, dont les sources ne s'ouvrent guère que pour les gouvernements empressés à faire connaître leur situation exacte. C'est ainsi que, dans l'Annuaire de l'Économie politique pour 1851, on est parvenu à réunir un nombre très considérable de budgets, qui ne méritent pas tous, il est vrai, une confiance égale, mais qui n'en présentent pas moins un état plus ou moins approximatif des recettes et des dépenses générales de chaque pays.

Si ces états de situation étaient tous également fidèles, également complets, il serait du plus haut intérêt, au point de vue économique ou financier, de les comparer entre eux, soit quant aux résultats généraux, soit pour les divers chapitres. Par le rapprochement des résultats généraux, on se ferait une assez juste idée du poids relatif des charges que chaque pays supporte, et peut-être aussi du degré de sa civilisation industrielle. L'examen comparé des chapitres de recettes ne serait autre chose qu'une sorte de parallèle établi entre les divers systèmes d'impôts ; parallèle aussi instructif en théorie que fertile en conséquences pratiques. Enfin, par la comparaison des

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chapitres de dépenses, on apprendrait a distinguer les dépenses vraiment nécessaires de celles qui sont simplement utiles ou tout à fait mal entendues, et il nous semble qu'il n'y a guère de pays qui, après avoir soumis son budget des dépenses à une semblable épreuve , n'y trouvât quelque bonne et utile réforme ;\ opérer.

A tous égards donc ce travail de rapprochement entre les divers budgets serait fécond en bons enseignements, si Ton pouvait établir dans les données qu'ils fournissent une correspondance exacte. 11 s'en faut malheureusement de beaucoup que cette correspondance existe. Oulrelcs inexactitudes et les omissions, quelquefois volontaires, qui s'y rencontrent, ces documents officiels n'embrassent qu'un certain ordre de faits, et un ordre défaits qui est plus ou moins étendu selon le régime administratif propre à chaque État. Ils ne comprennent pas ordinairement toutes les recettes et toutes les dépenses publiques, mais seulement les recettes et les dépenses effectuées par ou pour le compte du gouvernement central. Or, la sphère d'action du gouvernement central est très variable; elle est beaucoup moins étendue dans certains pays qu'elle ne l'est dans certains autres, et delà une diversité dans les résultats qui met en défaut tous les calculs.

En France, par exemple, l'action du gouvernement central est presque sans limites : elle s'étend aux plus minutieux détails de l'administration du pays. Aussi peut-on dire que le budget de l'Etat y comprend toutes les recettes et toutes les dépenses ayant un caractère d'intérêt public. Il y en a bien quelques-unes qui sont effectuées pour le compte des départements et des communes; mais comme elles sont toujours soumises au contrôle du gouvernement central, elles figurent encore au budget de l'État en appendice. Ce budget fournit donc un tableau complet de tout ce qui est perçu et consommé pour les besoins publics. Mais il n'en est pas de même ailleurs, et quand on se transporte seulement en Angleterre, on y trouve déjà, en ce sens, dans le budget de l'État, de grandes lacunes.

L'administration de l'Angleterre étant beaucoup moins centralisée que ne l'est celle de la France, il y a naturellement un grand nombre de recettes et de dépenses qui échappent au contrôle du parlement, et qui ne figurent pas au budget général : telles sont notamment celles qui appartiennent aux municipalités et aux paroisses. « Le royaumeuni de la Grande-Bretagne présente encore à présent les difficultés organiques et les divergences locales qui s'opposaient, dans l'ancienne France, à la formation du budget de l'État. » Les circonstances dont parle ici M. d'Audiffret ne s'opposent pas, comme il le dit à tort, à la formation d'un budget de l'État, mais elles s'opposent à ce que ce budget comprenne, ce qui n'est pas absolument nécessaire, toutes les recettes et toutes les dépenses publiques. Poursuivons la citation. « Les comtés suivent des usages particuliers, observent des formes d'administration très variées et s'imposent des droits de diverse nature; une partie notable des besoins publics est à la charge des différentes paroisses. Les institutions municipales ont des attributions si étendues qu'elles de-

PUDGET.

mandent à la propriété, en dehors de la comptabilité des finances, plus de 210 millions de sacrifices en numéraire ou en nature pour les traitements du clergé ; plus de f>2 millions pour l'entretien des églises et pour les frais des cultes dissidents ; près de 1 50 millions pour la taxe des pauvres; 100 millions pour les chemins, les prisons, la police, les enfants trouvés, l'instruction, les embellissements des villes ; et près de 20 millions pour des charges particulières inhérentes à ces impôts directs. Les émoluments et les épiecs de la justice sont perçus sur les actes civils, comme nos droits d'enregistrement , mais sont acquittés sur les lieux et parles parties intéressées, dans les mains des magistrats et des officiers publics, jusqu'à concurrence de 30 millions. 11 est pourvu à l'entretien des ports et des phares maritimes par des redevances locales montant à près de 40 millions ; la voie publique lève des péages sur les voyageurs et sur les transports pour 8C millions; les ponts et canaux pour 27 millions; les frais de régie et de perception sont déduits des produits bruts ; enfin, pour abréger cette nomenclature, sur un revenu public de près de 2 milliards, l'administration des finances anglaises ne compte que 1,340,000,000 et rejette hors de son budget une recette annuelle de plus de 800 millions entièrement absorbée par des destinations spéciales. »

Il n'est pas absolument nécessaire, comme le suppose M. d'Audiffret, que ces recettes et ces dépenses locales soient contrôlées par le parlement, pour qu'on puisse dire qu'il est rendu au peuple anglais un compte fidèle de la perception et de l'emploi des deniers publics ; il suffirait pour cela qu'elles fussent contrôlées et vérifiées sur les lieux mêmes où elles se consomment. Mais ce qui est vrai, c'est qu'on s'exposerait à de graves erreurs de calcul si l'on comparait terme à terme au budget général de la France le budget général de l'Angleterre, sans ajouter à celui-ci ces recettes et ces dépenses locales qui n'y figurent pas quant à présent.

Il y a bien plus à dire sur les États-Unis. Là, la sphère d'action du gouvernement central est rigoureusement limitée par la constitution et ses attributions sont très bornées. Aussi les sommes qui figurent à son budget ne forment-elles qu'une partie relativement assez faible du montant total des recettes et des dépenses opérées dans l'étendue de l'Union américaine. La plus grande partie appartient aux budgets des États particuliers , et à ceux des municipalités ou des villes, dont les administrations n'ont aucun compte à rendre au gouvernement central.

Il faut donc, dans la comparaison qu'on fait des budgets de divers pays, ne pas se hâter de tirer de la différence des résultats des conclusions trop absolues. Ces réserves faites, rien n'empêche toutefois de mettre les budgets en regard l'un de l'autre. Pourvu qu'on tienne compte des omissions et des lacunes importantes qui s'y rencontrent, on pourra tirer de ces rapprochements d'utiles leçons. C'est ce que nous allons faire pour quelquesuns.

Voici d'abord le résumé des budgets français pour les années 1850 et 1851.

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