ADMINISTRATION. — FINANCES

Le mécanisme administratif, dont nous venons d'exposer l'orga* nisation, ne doit avoir qu'un but : le développement du bien-être matériel et intellectuel de la nation. La protéger au dehors par la force militaire , faire régner au dedans la justice, assurer une réparation et une perception équitables de l'impôt; développer le commerce,'l'industrie, l'agriculture; encourager les progrès des sciences, des lettres et des arts ; propager l'instruction , et régler les rapports des puissances temporelle et spirituelle, telle est la mission des goulernements.

De V administration des finances sous V empire romain. — L'empire romain faisait prédominer la pensée d'ordre et d'unité; il s'inquiétait peu du bien-être des peuples. « C'était, dit M. Guizot dans son Histoire de la civilisation en Europe , un despotisme administratif, qui étendait sur le monde romain un réseau de fonctionnaires hiérarchiquement distribués, bien liés, soit entre eux, soit à la cour impériale, et uniquement appliqués à faire passer dans la société la volonté du pouvoir, dans le pouvoir les tributs et les forces de la société. » L'accroissement des impôts fut la plaie de ce gouvernement. Uindiction ou impôt foncier, la capitation ou impôt personnel, le chrysargyre qui pesait sur l'industrie, Vaurum coronariùm qu'on appela, au moyen âge , droit de joyeux avènement, et bien d'autres exactions, ruinèrent la classe des curiales chargée de la perception de l'impôt et forcée de payer, sur son propre bien , ce qui manquait aux receltes.

Résistance des Francs à la fiscalité romaine. — Les Francs, maîtres de la Gaule, résistèrent à l'établissement de l'impôt territorial et de la capitation; ils lapidèrent Parthénius, conseiller de Théodebert, pour avoir tenté de les soumettre à la fiscalité romaine. Le référendaire Marcus, Qui avait dressé les registres d'impôt pour le Limousin , fut

i. Voy. les articles Communes, Maire, Municipalité, Mumcipes, et les indication* bibliographiques données plus haut, p. m , note.

îiYrRUMJirnoN.

chassé de Limoges; enfin Protadius; ministre gallo-romain deBrunehaud, périt assassiné. Sous les Mérovingiens, les ressources financières se réduisaient au revenu des métairies royales , aux redevances payées le plus souvent en nature par les leudes et les colons» enfin à la capitation maintenue pour les Gallo-Romains. Charlemagne et les Carlovingiens furent réduits également aux produits de leurs métairies et à quelques aides (auxilia), que leur payaient, en cas de guerre, les propriétaires de bénéfices.

Finances à T époque féodale et sous V administration monarchique. — Sous le régime féodal,- le roi n'avait que le produit de ses domaines administrés par deux officiers de la couronne; le grànd bouteillep et le grand chambellan. L'aide royale la plus ancienne est celle qui est connue sous le nom de dîme salddine; Philippe Auguste la leva,' en 4189, avant son départ pour la croisade. Tous ceux qui refusèrent de prendre part à l'expédition durent payer pendant un an le dixième de leurs revenus et de leur fortune mobilière. Avec le xiv siècle commence la spécialité des services publics; impôts, administration des finances et juridiction financières doivent être étudiés séparément.

Impôts. — L'administration monarchique maintint les anciennes taxes féodales et parvint à se créer de nouvelles ressources. Elle ajouta aux aides, qui restèrent des impôts extraordinaires, l'impôt foncier ou fouage. C'est à Philippe le Bel que remontent ces mesures fiscales; il soumit toutes les propriétés à une taxe de la valeur du centième des biens-fonds, puis du cinquantième. La nécessité de ces impôts s'explique surtout par le développement du pouvoir monarchique, par le £rand nombrè dè fonctionnaires dispersés dans les provinces et soldés pàr la royauté. La première condition de force et même d'existence pour la puissance centrale était l'organisation d'Un impôt permanent. Mais jusqu'à Charles YII, les tailles varièrent d'après los besoins ou les caprices de la royauté ; fixée à 1 800 000 livres par les états de 4439, la taille resta à ce taux sous Charles VU. Sés siiceesfceurs l'accrurent à volonté. Le taillon, établi par Henri II, eh 4549, était spécialement affecté à l'entretien de l'armée. En le payant, lès villes se rachetaient du logement militaire.

On rétablit la capitation en 4695; la population fut divisée en vingt-deux classes, dont la première payait 2000 livres et la dernière 20 sous par tète. Cette taxe devait cesser trois mois après la conclu-

FINANCES

sion de la paix ; mais la guerre de la succession d'Espagne la fit rétablir presque immédiatement et avec de nouvelles charges L'impôt du dixième des revenus, levé en 1710, fut une mesure extrême: il frappait les rentiers comme les propriétaires, et donna lieu à des mesures inquisitpriales pour constater l'état des fortunes, l e clercré s'en racheta par un don gratuit de huit millions. Louis XIV a\ait emprgnt^ l'idée de ce dernier impôt à un excellent patriote. Vauban, qui, dans son livre intitulé La Dtme royale, proposait de substituer un seul impôt territorial à la multitude de taxes qui pesaient sur le peuple. Ce projet fit disgracier Vauban; maison s'en empara pour ajouter une' nouvel le taxe à celles qui écrasaient la France. L inégalité e| l'arbitraire en matière d'impôts ne cessèrent qu'à la révolution de J789. L'Assemblée constituante décida que l'impôt direct serait fixé par les représentants delà nation et également réparti entre tous les citoyens, d'après leur fortune.

Les contributions indirectes ont suivi la même marche Dan- le principe, elles portaient les noms d'aides, gabelles, traite foraine, rêve ou haut passage. L'impôt sur les denrées , appelé aide», varia très-souvent de quotité. II était au xvnr* siècle de 5 pour 100 du prix des denrées vendues en gros, et de 12 12 pour 100 des marphandises détaillées; on lui donnait les noms de vingtième et de huitième, ou de droit de gros et de dror'f de huitième. De> taxes inventa** par la fiscalité, comme les droits de jaugeage et de courtage, vinrent encore s'ajouter a l'impôt des aidées. La marque des csperet d'or et d'argent et le papier timbré rentraient aussi dans le? contributions indirectes. La gabelle, ou impôt sur le sel, fut établie par Philippe le Bel.

Les droits désignés sous le nom de faut paswje , rêve, traite f<rraine, correspondaient aux douanes modernes. Mais les bureau* de péage étaient beaucoup plus nombreux et interceptaient la circulation des denrées et des marchandises dans le rovaume. Colbert dimi-

nua le nombre de ces douanes intérieures et établît un tarif uni forme pour les droits à payer; mais telle était la puissance de l'habitude et du préjugé, qu'il fut obligé de se résigner à sanctionner l'inégalité des droits entre les provinces. On en reconnut de trois sortes : le* provinces françaises, les provinces réputées étrangère*, et les province* traitées comme pays étranger*. Les premières pouvaient seule» commercer entre elles sans être entravée* par des douane* întérieu-

xxvin

INTRODUCTION

res; ce fut un avantage qu'elles durent à l'administration bienfaisante de Colbert. Les secondes avaient conservé leurs douanes particulières. Les provinces de la troisième catégorie pouvaient commercer librement avec l'étranger, parce que les douanes étaient placées sur la frontière des provinces françaises. L'Assemblée constituante a fait disparaître ces entraves qui rompaient les artères de la France, et depuis cette assemblée l'uniformité des impôts indirects a remplacé la multitude des traites dont l'institution remontait au moyen âge

Le domaine royal était une dernière source de revenu public. On y rattachait les monopoles , les droits de francs fiefs et nouveaux acquêts payés par les roturiers qui achetaient des terres féodales , Y amortissement lorsqu'une terre passait à une corporation ecclésiastique ou laïque, X aubaine ou droit prélevé sur la succession des étrangers, le droit de bâtardise, les parties casuelles, le droit annuel ou le paulette que devaient les magistrats pour devenir proprié-, taires de leurs charges, les taxes judiciaires, le contrôle des actes notariés , les exploits, insinuations et droits de greffe. La Révolution a supprimé ces taxes qui tenaient au système féodal et à l'organisa-

i. Voy. les articles Banque, Budget, Finances, Gabelle, Impôts, Péages, Taille, Traites. — Ouvrages à consulter : le Secret dts finances de France, par Froumenteau (Paris,i58i, i vol. in-i2);/e Guidon général des finances de France, par J.Hennequin, avec les annotations de Vincent Gelée (Paris, 1601. 1 vol. in-8); le Trésor des trésors de France volé à la couronne, découvert et présenté au roy Louis XIII, en 1615, par Jean Beaufort; Recherches et considérations sur les finances de France, depuis 1595 jusqu'à 1721, par de Forbonnais (Basle, 1758, 2 vol. in-4); Dictionnaire étymologique et historique des finances, aides, gabelles, tabacs (Paris, 1722, 1 vol. in-fol.); Mémoires pour servir à V histoire du droit public de la France en matière d'impôts, ou Recueil concernant la cour des aides, de 1755 à 1775 (Bruxelles-Paris, 1779» in-4); Comptes rendus de l'administration des finances, année par année, sous Henri IV, Louis XIII et Louis XIV, avec des recherches sur l'origine des impôts; les revenus et dépenses de nos rois, par Mallet, premier commis des finances sous Desmareis (Paris, 1789, in-4ï; préface du t. XIX des Ordonnances des rois de France, par le comte de Pastoret; Mémoires sur les droits et les imjwsitions, par Moreau de Beaumont (1762-1769, 4 vol.in-4); Encyclopédie méthodique, article Finances; Necker, De l'administration des finances (Paris, 1784, 3 vol. in-8); Histoire générale des finances de la France, depuis le commencement de la monarchie, par Arnould, ancien directeur de la balance du commerce (Paris, 1806, 1 vol. in-4); Bresson,//i5loire financière de la France (Paris, 1829, 2 vol. in-8); Potherat de Thou, Recherches sur l'origine de l'impôt en France (Paris, 1838, l vol in-8); Bailly, Histoire financière de la France (Paris, 1839, 2 vol. in-8); marquis d'Audiffret, Système financier de h France.

FINANCES

tion judiciaire ou administrative de la monarchie absolue. Le Consulat, en établissant un nouveau système d'impôts, a substitué l'unité et l'égalité à la diversité et au privilège

Administration chargée de la perception de l'impôt et de la surveillance du domaine royal. — La perception de l'impôt fut d'abord confiée aux fonctionnaires chargés de l'administration de la justice et du commandement des armées. Les inconvénients de cette confusion de pouvoirs, qui conduisait à l'anarchie et à la tyrannie, devinrent plus manifestes lorsque le gouvernement eut des rouages compliqués et que les impôts se multiplièrent. Dès le xiv* siècle, on trouve quelques traces de la division des fonctions publiques. Philippe le Bel établit un trésorier général, Enguerrand de Marigny, avec deux clercs du trésor. Mais les baillis, sénéchaux, prévôts et vicomtes, restèrent encore longtemps chargés de la perception de l'impôt dans les provinces. Enfin, au xvi« siècle, la séparation se compléta. François Ier créa l'épargne, « qui fut comme la mer à laquelle toutes les autres recettes générales et particulières se vinrent rendre. * Il en conûa la garde à un trésorier; mais, comme l'office de trésorier était vénal, la fiscalité eut soin de le diviser; on établit quatre trésoriers qui servirent par quartier. 11 y avait, en outre, quatre intendants des finances, qui surveillaient les recettes et les dépenses. Le surintendant des finances ordonnançait les payements, et avait au-dessous de lui un contrôleur général. Louis XIV supprima la dignité de surintendant des finances, et, à partir de 4664, il n'y eut plus qu'un contrôleur général. Les intendants de finances formaient avec les trésoriers la chambre du trésor ou bureau de finances. Elle avait ses greffiers, huissiers et sergents, une juridiction spéciale, était chargée de la conservation du domaine royal, et assignait le fonds pour chaque payement ordonnancé par le surintendant.

La plupart des provinces eurent une administration financière semblable à celle de Paris, à partir des règnes de François 1" et de Henri IL On établit seize, puis dix-sept , et enfin vingt généralités , avec des trésoriers et des receveurs généraux. Afin d'augmenter le nombre des charges dont trafiquait la cour, Charles IX rendit les trésoriers alternatifs en 4574 et triennaux en 4573. Henri III réunit

1. Voy. ranicle Domaine, et Chopin, Traité du domaine dans la collection de se «uvres, publiées a Paris en 166G.

INTRODUCTION

en une seule chambre les trésoriers et les receveurs, à partir de Fannée 4577. Chaque généralité eut alors, comme Paris, son bureau de finances composé de deux trésoriers pour le domaine , de deux receveurs généraux des finances et d'un garde du trésor. On leur adjoignit un greffier et un huissier. Toutes ces charges furent vénales et héréditaires. Les bureaux de finances avaient dans les provinces , comme à Paris, des attributions administratives et judiciaires. Ils faisaient la répartition de l'impôt pour chaque généralité et en remettaient les rôles à des fonctionnaires d'un rang inférieur, appelés élus, qui répartissaient les taxes dans chaque localité. Le bureau des finances exerçait un premier contrôle sur la gestion des financiers, qui était soumise en dernier ressort aux chambres des comptes. Comme tribunaux d'attribution, le3 bureaux de finances prononçaient sur les questions relatives aux domaines et aux contributions directes, et , entre autres , à la taille et au taillon. Ils jugeaient en dernier ressort jusqu'à la concurrence de 250 livres de capital ou de 40 livres de rente. Les appels de leurs sentences étaient portés aux parlements. Les membres du bureau devaient faire des inspections , c à l'effet , disent les ordonnances, de voir le bon ou le mauvais ménage des élus, receveurs, grènetiers et contrôleurs. »

Dans les pays d'états (Languedoc, Provence, Bourgogne, Bre* tagne, Dauphiné, etc.), et dans les provinces nouvellement conquises (Franche-Comté, Alsace, Cambrésis, Roussillon , pays Messin), la répartition des impôts était confiée aux étals provinciaux et aux intendants. Les aides et les traites étaient affermées à des financiers nommés traitants, qui formèrent, depuis 1680, une compagnie dont les membres s'appelèrent fermiers généraux.

La révolution française détruisit cette organisation compliquée, et le Consulat y substitua l'unité et la simplicité administratives. L'impôt voté par les représentants du peuple fut réparti entre les départements d'après leurs revenus et leur population. Les conseils généraux furent chargés de la répartition entre les arrondissements, les conseils d'arrondissement entre les communes, et les conseils municipaux entre les habitants des vi les. Même simplicité pour le recouvrement de l'impôt : le percepteur pour la commune verse dans la caisse du receveur d'arrondissement, et celui-ci dans ta caisse du receveur général. De là,l 'impôt passe dans le trésor public. Les autres revenus de l'État, domaines, eaux et forêts , enregistrement.

FINANCES

tabacs, contributions indirectes, sont également soumis à une administration qui relève du ministre des finances et qui est perpétuellement inspectée par ses agents

Juridiction financiers. — La juridiction financière ne fut réellement organisée qu'à partir du règne de Philippe le Bel. Il institua la chambre des comptes de Paris pour reviser la gestion financière de tous les receveurs et agents comptables. L'extension du domaine royal exigea la création de nouvelles chambres des comptes. Elles furent établies à Montpellier, en 4 437; à Rouen, en 4543; à Dijon, Aix< Grenoble, Nantes et Blois, en 4566; à Pau, en 4624; à Bar, en 4664, à Metz et à Dole, en 4692. Dans plusieurs villes, telles que Dijon, Grenoble, Bennes, Pau, Rouen, Aix, Metz et Dole, les maîtres de la cour des comptes avaient juridiction souveraine en matière à' aides et gabelles. Paris, Montpellier, Bordeaux, Clermont, Montauban, avaient des tribunaux spéciaux appelés cour* des aides et chargés de la juridiction pour les contributions indirectes. Les généraux pour le fait des aides remontaient aux états de 4357, qui avaient délégué des commissaires généraux pour surveiller la répartition et la perception des aides ; ceux-ci avaient nommé pour chaque localité des sous-commissaires qu'on appela élus. Charles V transforma ces commissaires et sous-commissaires en fonctionnaires royaux ; las premiers, appelés généraux pour le fait des aides, formèrent une cour spéciale ; les seconds conservèrent le nom d'élus. Dans les pays qui n'avaient pas d'états et qu'on nommait pays d'élection , les élus étaient à la fois répartiteurs des aides et juges en première instance; l'appel de leurs sentences était porté devant les cours des aides. La Révolution a changé entièrement cette organisation : une seule cour des comptes a remplacé les onze chambres des comptes de l'ancienne monarchie, et centralisé la comptabilité financière. Us cours des aides et les tribunaux des élus ont disparu. La juridiction financière a été attribuée, comme tout le contentieux administratif, aux conseils de préfecture en première instance, et les appels portés au conseil d'État1.

1. Voy. les articles Bureau de finances, Domaines, Eaux et fouets, Electif, Enregistrement ( droit d'), Finances, Gabelle, généralité. Surinteniunt, Trésoriers de France. — Pour les indications bibliographiques, ioy. p. xxvm.

2. Voy. Chambre des comptes, Conseil d'Etat, Cours de» aidis, Election, Généralité, Intendants, Tribunaux admiuistratifs. - Ouvrages à cunsuUer ; Traité

xxxii INTRODUCTION.

Monnaies. — Le droit de battre monnaie est une des attribution* du pouvoir souverain, L'empire romain avait établi des hôtels des monnaies dans plusieurs villes de la Gaule. Après les invas/oiis des barbares et le partage des terres qui en fut la suite, les possesseurs d'alleux et de bénéfices profitèrent de l'affaiblissement du pouvoir central pour battre monnaie. Charlemagne s'opposa à cette usurpation, et défendit même de battre monnaie hors de son palais d'Aix-/a- Chapelle. Mais , sous ses successeurs , cette ordonnance ne fut pas exécutée. De là , une multitude de monnaies qui entravaient le commerce et fournissaient trop souvent aux grands feudataires l'occasion de spéculations lucratives, mais injustes et odieuses. Saint Louis, sans enlever aux seigneurs un droit que le temps avait consacré, battit une monnaie de bon aloi qui avait cours dans tout le royaume. Ce fut un avantage considérable pour le commerce. Mais ses successeurs abusèrent de cette institution et s'en firent une ressource inique. Philippe le Bel donna l'exemple de l'altération de la monnaie et mérita d'être flétri par l'histoire du nom de faux monnayeur. Sous les règnes de Philippe de Valois et de Jean le Bon, les variations des monnaies furent perpétuelles. La royauté augmentait le taux de la monnaie quand elle avait à payer ; elle l'abaissait quand elle devait percevoir un impôt. Charles V mit un terme à cet abus, et son précepteur, Nicolas Oresme, écrivit par ses ordres un traité sur la nécessité de la fixité des monnaies. Mais, dans la suite, l'administration eut encore plus d'une fois recours à ces odieuses altérations.

Le nombre des hôtels des monnaies a varié ; il fut porté successivement jusqu'à seize. Le pouvoir central les faisait surveiller par les maîtres généraux des monnaies , qui parcouraient alternativement la France pour inspecter les hôtels des monnaies. Chaque hôtel avait un essayeur, un graveur, un inspecteur et un commissaire du roi. Sous le ministère deColbert, le système de régie générale fut appliqué à la fabrication de la monnaie. A partir de cette époque, tout directeur d'un hôtel de monnaie acheta, fabriqua et vendit avec les fonds et pour le compte du roi , moyennant

de la Chambre des comptes, de ses officiers et des matières dont elle connaît (Parie, 1702, 1 vol. in-12); Dissertation historique et critique sur ta Chambre des comptes, et sur l'origine, l'état et les fonctions de ses différents] officiers , par 1. L. Le Cbmleur (Paris, 1765, 1 vol. in-4 ). ■

FINANCES

\\\ui

l'allocation d'un prix fixe par marc. Paris avait une cour des monnaies , dès le temps de Charles VJ ; elle se composait des maîtres généraux des monnaies. Henri II l'érigea en cour souveraine, en 4552 ; elle connaissait en dernier ressort des procès relatifs aux mines, des métaux-, du poids, du titre, prix, cours des espèces d'or et d'argent, de la fabrication des monnaies, etc. La Révolution a fait disparaître cette juridiction exceptionnelle et réduit le nombre des hôtels où l'on bat monnaie ; il n'y a plus aujourd'hui d'hôtels des monnaies qu'à Paris, Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Rouen et Strasbourg

Eaux et forêts. — Les eaux et forêts avaient aussi dans l'ancien régime leur organisation et leur juridiction particulières. Les gruycrs ou gardes-forestiers n'étaient chargés que de la police. Les tribunaux des maîtres des eaux et forêts jugeaient les procès relatifs aux eauxet forêts; ils se composaient des maîtres particuliers, d'un lieutenant versé dans l'étude des lois , du garde- marteau, d'un procureur, d'un avocat du roi, d'un greffier et d'un huissier. Les appels étaient portés en dernier ressort devant les tribunaux nommés tables de marbre , annexés aux parlements de Paris, de Rouen , de Toulouse, de Bordeaux , d'Aix , de Dijon , de Grenoble et de Bretagne. Ils se composaient du grand maître des eaux et forêts, d'un président au parlement et de plusieurs conseillers. Cette juridiction exceptionnelle a disparu , comme toutes les autres , à l'époque de la Révolution, et l'administration des eaux et forêts n'est plus aujourd'hui qu'un des services publics rattachés au ministère des finances *. Les contestations relatives aux eaux et forêts sont jugées par les tribunaux ordinaires , et par les tribunaux administratifs, lorsqu'il s'élève un conflit entre les particuliers et l'administration.

En résumé, le gouvernement, d'abord dénué de ressources financières ou n'ayant que des revenus faibles et précaires, obtint rétablissement d'un impôt permanent au xv siècle; il l'augmenta à son gré pendant les xvr etxvir siècles; aides, traite foraine, gabelle, tailles , capitation , vingtième , s'accrurent successivement. La royauté institua, pour faire passer les revenus publics dans son épargne, une hiérarchie de fonctionnaires, depuis le surintendant

1. Voy., pour les détails, l'article Monnair ei le» indication* bibliographique* h la suite.