PRESENT

Son Excellence le Gouverneur général en conseil.

ATTENDU qu'il est opportun que le marché «« placements au Canada soit réservé pour faciliter l'emprunt des sommes d'argent considérables qui seront nécessaires à la conduite de la guerre et permettre, au besoin au gouvernement de Son Excellence d'utiliser pleinement la puissance de placement du pays pour les fins suprêmes de ‘1 défense nationale, et qu'il est opportun de prévenir l’affaiblissement de ce marché en y prohibant l'offre et la vente de valeurs dans le but de prélever des capitaux pour des fins dont la réalisation peut dans l'intérêt public être retardée jusqu'après le rétablissement de la paix, tout en réservant au Ministre des Finances le droit de délivrer un certificat permettant l'offre et la vente des valeurs que ledit ministre jugera à propos d’excepter de telle prohibition.

A ces fins, il plaît à Son Excellence le Gouverneur général en conseil, sur la proposition du Miaistre des Finances et en vertu des dispositions de 14 Loi de 1914 des mesures de guerre, d'établir les règiements suivants, qui sont par les présentes établis et décrétés en conséquence:

1. sera illégal au Canada pour un gouvernement provincial, colonial ou étranger, une municipalité, une commission, un gouvernement local, une corporalion où une compagnie autorisée, par eux-mêmes où par d'autres en leur nom, de vendre, offrir en vente ou annoncer des bons, obligations où autres releurs attestant l'obligation de rembourser un emprunt d'argent, qui peuvent

être émis à l'avenir par tel gouvernement, colonial o: anger, telle institution, corporation ou compagnie autorisée com usdit, ou toutes actions ordinaires ou privilégiées, qui peuvent être émis: à l'avenir par telle Corporation où compagnie autorisée comme susdit; ou d'acheter ou de s'engager acheter des bons, obligations où valeurs où actions tel que susdit, avant que ladite offre ou ladit: vente en Canada ait été approuvée au préalable par une autorisation écrite du Ministre des Finances:

Toutefois, rien dans les présents règlements n'affecte l'émission, l'offre en vente, l’annonce, la vente ou l'achat de bons, d'obligations ou des valeurs du gouvernement du Canada, ou les négociations portant sur des bons, des obligations, des valeurs ou des actions, émis et offerts en vente dans le passé où dont l'émission et la mise en vente ont été approuvées au préalable par une autorisation du Ministre des Finances tel que susdit.

2. Toute émission ou vente faite en contravention de la prohibition susdite sera censée être un abus de l'autorité du gouvernement provincial, “colonial où étranger, de la municipalité, de la commission, du gouvernement local, de l'institution, de la corporation ou de la compagnie autorisée au nom duquel ou de laquelle elle est faite, et peut être interdite au moyen d'une poursuite à la requête du Kolliciteur général du Canada dans l'intérêt publie: et de plus, toute personne qui émet, vend, offre en vente, annonce ou achète où s'engage à acheter de tels bons, obligations, autres valeurs, ou actions ainsi émis, vendus, offerts en vente, où annoncés, sans l'autorisation telle qu'exigée dans les présents règlements, se rend coupable d'une contravention et passible, sur conviction sommaire devant deux luges où plus après procédure prise tel que prescrit par la Partie XV du Code criminel, à l'emprisonnement pour un an cu plus, ou à une amende n'excédant pas cinq mille dollars, ou à l'emprisonnement et à l'amende au gré du tribunal.

3. Pour les fins des présents règlements les mots ‘vente’, “vendre et acheter” et leurs dérivés seront considérés et interprétés comme comprenant l'hypothèque, la mise en gage ou l'aliénation d'un droit ou d'un intérêt pour une considération pécuniaire, ou selon le cas, l'acquisition, par voie d'hvpothèque, de mise en gage ou autrement, d'un droit ou d'un intérêt pour une considération pécuniaire.

RODOLiHE BOUDREAU, Greffier du Conseil privé.”

La question soumise à trait au pouvoir du parlement du Canada d'autoriser le conseil à émettre cet arrêté, en tant qu'il affecte les gouvernements des provinces, les municipalités ainsi que les commissions, institutions, corporations et compagnies sujettes à l'autorité législative des législatures provinciales.

La section 91, sous-section 4 de l'Acte de l'Amérique britannique du

Nord, donne au parlement du Canada le pouvoir exclusif de légiférer quand il s'agit ‘d'emprunter de l'argent sur le crédit public."

Bien qu'à prime abord cet énoncé, dans son sens général, pourrait

sembler impliquer que cette sous-section autorise l'emprunt d'argent pour

toutes fins et sur le crédit des provinces de même que sur celui du Dominion. il est évident qu'il faut restreindre le sens de ces expressions d'après le contexte.

Dans l'énumération des pou .oirs exclusifs des législatures provinciales. contenue dans la section 92, nous voyons que la sous-section 3 comprend “les emprunts de deniers sur le seul crédit de la province”

ILest done évident qu'il ne peut se produire aucun conflit réel quant aux pouvoirs législatifs de faire des emprunts, que possèdent respectivement le Dominion et les provinces: mais qu'au contraire le champ d'action législative est divisé entre eux, le Dominion avant le pouvoir législatif exclusif d'emprunter de l'argent sur le crédit publie du Canada pour assurer la paix, le bon ordre et le bon gouvernement du Canada, et les provinces avant jur diction législative exclusive quand il v a lieu d'emprunter de l'argent uniquement sur le crédit de la province, à l'effet d'en tirer un revenu applicable à des fins provinciales.

On pourrait encore signaler un semblable conflit apparent ou littéral dans les dispositions de l'Acte de l'Amérique britannique du Nord, concernant l'imposition des taxes. La sous-section 3 de la section 91 assigne au parlement du Canada ‘le prélèvement de deniers par tous Modes ou systèmes de taxation, ‘‘tandis que la sous-section 2 de la section 92 assigne aux provinces” la taxation directe dans les limites de la province, dans le but de prélever un revenu pour des objets provinciaux.

A propos de cette contradiction apparente, Sir Matague Smith a fait les remarques suivantes dans la cause Citizen Insurance Co. vs. Parson (7 App. Cas., p. 108):

“Ainsi, ‘le prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes ‘‘de taxation’ est une des catégories de sujets énumérées dans la section ‘91: mais, bien que cette formule soit assez large et générale pour ‘‘comprendre ‘la taxation directe dans les limites de la province, ‘‘dans le but de prélever un revenu pour des objets provinciaux’, que ‘la section 92 attribue aux législatures provinciales, il est évident ‘“‘que ce n'était pas l'intention du législateur d'accorder, par cette ‘‘disposition générale, une juridiction législative assez étendue pour ‘absorber et annuler celle conférée aux provinces par la disposition ‘“spéciale de la section 92.”

M. le juge Clement (Canadian Constitution, 3e Ed., p. 459) parlant des clauses fiscales de la section 91, dit:

“Ces pouvoirs sont essentiels à des gouvernements indépendants “les uns des autres. Que le gouvernement central ait un privilège ‘que n'ont pas les législatures provinciales en ce qu'il a le choix entre ‘‘les différents modes de taxations, cela ne change pas la question: on ne ‘saurait prétendre, en effet, qu'il puisse exercer son pouvoir d'imposer ‘des taxes indirectes dans le but de prélever un revenu pour des objets “provinciaux”.

Si l'on veut bien tenir compte de ces distinctions, il est certainement impossible de soutenir les dispositions de l'arrêté ministériel d'après la sous-section 4 de la section 91 de l'Acte de l'Amérique britannique du Nord, qui pourvoit au pouvoir d'emprunter de l'argent sur le crédit public, en tant que cet arrêté ministériel tend à légiférer, entre autres, à propos d'un moyen de prélever de l'argent sur le crédit de la province, qui relève exclusivement du pouvoir législatif des législatures provinciales,

Les seules autres parties de la section 91, sur lesquelles il est possible de supposer que l'on essaiera de baser l'arrêté ministériel, sont :

‘1) Le sens général du premier paragraphe de la section 91 autorisant le parlement à faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada :

(2: La deuxième sous-section de la section 91, donnant au parlement le pouvoir de légiférer pour la réglementation du trafic et du commerce ;

(3) La septième sous-ection décrétant que le parlement pourra légiférer sur ‘la milice, le service militaire et le service naval, et la défense du pays;

(4) La sous-section 27 qui confère au parlement du Dominion le pouvoir législatif au sujet du droit criminel,

Si l'on prend d'abord le paragraphe en tête de la scetion 91, on remarquera que la clause concernant la paix, l'ordre et le bon gouvernement se trouve limitée par le proviso qui dit que ces pouvoirs seront exercés quant à toutes matières ne tombant pas dans les catégories de sujets que l'acte assigne exclusivement aux législature: des provinces. Comme le pouvoir d'emprunter de l'argent sur le seul crédit des provinces est exclusivement assigné par la section 92 aux législatures provinciales, il est évident que le pouvoir général de légiférer sur la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, ne saurait être étendu à ce pouvoir énuméré.

Si l’on en vient ensuite au pouvoir de réglementer le trafic et le commerce, il est clair d’après le préambule de l'arrêté qu'aucune interprétation raisonnable ne peut permettre de le considérer comme ayant pour objet de réglementer le trafic et le commerce. Cette mesure à pour objet de faciliter au Dominion le moyen de prélever de l'argent en restreignant les pouvoirs d'emprunter, des provinces et autres corps publics. Ce n’est

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aucunement une mesure prise dans l'intérét où pour la réglementation du trafie et du commerec. Sauf quant à ce qui concerne les corporations commerciales, aucun des gouvernements, institutions, commissions, municipalités ou autres corps publies, atteints par la prohibition, ne sont adonnés au trafic où au commerce, et c'est une erreur de classer cette législation dans la catégorie des réglementations du trafic et du commerce. Il n'y a pas d'élément commercial dans le fait pour les gouvernements provinciaux, les municipalités, les commissions d'utilités publiques, les hôpitaux, l: asiles, les institutions de charité, les corporations religieuses ou les universités d'emprunter de l'argent sur leur propre crédit. La proposition que l'arrêté en conseil a pour but de réglementer le trafie et le commerce doit done être éliminée comme absolument inacceptable.

Le simple fait d'inclure, dans la liste des corps ou des institutions visés par la mesure, les compagnies constituées en corporations, dont quelques-unes sont commerciales, ne peut pas la ranger dans la catégorie des réglementations du trafie et du commerce.

De plus, l'on ne doit pas oublier que la sous-section concernant la réglementation du tarif et du commerce a été plus d’une fois soumise à l'attention du Comité judiciaire, et que l'on en a interprété le sens d'une manière fort restrictive. ;

Dans la cause City of Montreal vs. Montreal Street Railway (1912 A. C., p. 344) Lord Atkinson a dit :

‘Les mêmes considérations ont paru à Leurs Seigneuries devoir “s'appliquer à deux des questions énumérées dans la section 91. viz: “la réglementation du trafic et du commerce. Pris dans leur accep- “tion la plus large, ces mots autoriseraient le parlement du Canada “à légiférer au sujet de plusieurs des matières spécifiquement énu- ‘’mérées dans la section 92, ce qui serait empiéter sérieusement sur “l'autonomie locale de la province.”

Les considérations dont parle Lord Atkinson sont celles qui s'appliquent aux pouvoirs résiduaires, à p:upos desquels il fait observer qu'ils ne devraient pas nuire à la législation provinciale, relativement à aucune des classes de sujets énumérés dans la section 92.

Dans John Deers Plow Co. vs. Wharton (1915 À. C.. p. 349), le Lord Chancelier (Vicomte Haldane) a fait les remarques suivantes à ce sujet :

“Leurs Seigneuries se trouvent d'accord avec l'interprétation ‘“‘donnée par la Comité judiciaire dans la cause Citizen's Insurance “Company vs. Parsons (7 App. cas, 96) sur la 2ièmé partie de la section “91, qui confère au parlement du Dominion le pouvoir exclusif de “faire des lois pour réglementer le commerce. Cette partie, de même “que l'expression ‘la propriété et les droits civils dans la province’, “section 92, doivent r.cevoir une interprétation plutôt restreinte.”

Et dans la soumission encore plus récente au sujet de La loi des Assurances, 1910, (1916 A. C. 596) Lord Haldane, après avoir rappelé les déci-

sions dans Russell vs. The Queen (7 À. C., 829) et Hodge vs. The Queen (9 A. C, 117,) ajoutait :

‘Leurs Seigneuries sont d'avis que comme résultat de ces déci-

“sions on doit maintenant admettre que le pouvoir de légiférer pot :

‘réglementer le trafie et le commerce ne s'étend pas à la réglemen-

‘tation, au moyen de licences, d'un commerce en particulier auquel

‘les Canadiens seraient autrement libres de s'adonner dans les pro-

‘‘vinces’”.

Si l'on applique les principes posés dans ces décisions au cas sous considération, peut-il y avoir quelque doute que le Comité judiciaire refuserait d'étendre le pouvoir fédéral de réglementer le trafic et le commerce, de manière à paralyser les initiatives et suspendre l'existence des gouvernements provinciaux ainsi que de tous les corps créés par les législatures provinciales ?

On insistera probablement davantage sur la sous-section 7 de la section 91, qui assigne au parlement le pouvoir de légiférer pour la défense du Canada. On prétendra probablement que cela comprend et implique je pouvoir de prélever de l'argent pour la défense du pays.

Mais la réponse est qu'il a déjà été pourvu. dans les clauses fiscales de la section 91 (sous-sections 3 et 4) au prélevement d'argent par voie de taxation ou d'emprunt pour toutes les fins ou tous les objets dans les limites de la juridiction législative du Dominion. L'existence de ces dispositions expresses détruit l’idée que le pouvoir de prélever de l'argent pourrait être implicitement contenu dans quelqu’une des autres soussections. On pourrait tout également prétendre que le pouvoir de prélever de l'argent pourrait comprendre le pouvoir de légiférer à propos de la construction des chemins de fer, bateaux passeurs et autres services interprovinciaux pour l'avantage général du Canada ou à propos de l’établissement et de l'entretien des pénitenciers.

£n d’autres termes, le nerf de la guerre et les fonds requis pour les entreprises en temps de paix doivent s’obtenir sous l'autorité des clauses fiscales de la section 91, et non en vertu d'aucun pouvoir implicite. Conclure autrement serait non seulement déroger aux règles les plus élémentaires de l'interprétation des lois, mais encore tendrait à détruire l’autonomie des provinces. Si les exigences de la défense nationale permettait au parlement du Dominion de passer outre à cette partie de la constitution, qui assigne à la juridiction exclusive des provinces le pouvoir de prélever l'argent nécessaire à leur existence même, alors les pouvoirs autonomes des provinces seront suspendus au gré des autorités fédérales.

Et l’on pourrait non plus justifier l'arrêté ministériel pour la raison qu'il traite d’une question de droit criminel. A sa face même, c’est une législation fiscale et non criminelle de sa neture. Elle n’a aucunement pour objet de prévenir une offense contre l’ordre publie ou les bonnes mæurs, mais elle défend tout simplement pendant un temps limité de faire certaines choses sans la permission du ministre des Finances. Le

détient irieses : vies

fait même que cette prohibition ne doit subsister que durant le cours de la guerre, et que le certificat du ministre rendra l'acte légal, suffit pour exclure telle législation de la catégorie des lois criminelles, Elle est imaginée pour faciliter les opérations financières du gouvernement du Dominion et pour éliminer la concurrence possible, sur le marché monétaire, des gouvernements provinciaux, coloniaux ou étrangers, ainsi que d'autres institutions, corps et corporations. Non préambule la marque au coin d'une mesure purement fiscale.

Les objections que nous venons d’opposer à la théorie qui permettait à la législation fédérale de rendre sans effet le pouvoir des provinces de prélever des deniers, s'appliquent également à la confiscation d'autres pouvoirs que la section 92 assigne exclusivement aux provinces, savoir:

Sous-section 7. L'établissement, l'entretien et l'administration des hôpitaux, asiles, institutions et hospices de charité dans la province, autres que les hôpitaux de marine.

Sous-section 8. Les institutions municipales dans la province. Sous-section 10. Les travaux et entreprises d’une nature locale.

Sous-section 11. La constitution en corporation de compagnies pour des objets provinciaux.

Sous-section 13. La propriété et les droits civils dans la province.

Par conséquent, l'arrêté ministériel est également ultra vires quant aux municipalités, conimissions provinciales, institutions ou autres corps tombant exclusivement sous la juridiction législative des provinces.

Si un urgent besoin d'argent, pour fins de guerre ou autres, autorise le Dominion à s'emparer du contrôle absolu du pouvoir d'emprunt des gouvernements provinciaux, il s'ensuit nécessairement qu’un semblable contrôle pourrait être assumé sur les pouvoirs de taxation des provinces, nonobstant la section 92, sous-section 2, qui assigne exclusivement aux législatures provinciales la taxation directe dans les limites de la province pour des objets provinciaux. Ce qui évidemment complèterait la ruine de l’autonomie provinciale.

Pour ces raisons, nous sommes d’avis que les dispositions de l'arrêté ministériel du 22 décembre, 1917, sont ultra vires en autant qu'elles ont ‘apport aux gouvernements provinciaux, aux municipalités, aux commissions et institutions provinciales et compagnies constituées par chartes sujettes à l'autorité législative des législatures provinciales.

Montréal, 2 janvier, 1918.

(Signé) E. LAFLEUR, £ AIME GEOFFRION.