LIBRAIRE DU COLLÈGE DE FRANCE

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Ce livre n'est pas une œuvre de polémique. On a déjà beaucoup écrit sur la Constitution de 1875. Les uns lui dressent des autels ; les autres affectent de la décrier. Nous nous contenterons ici de l'analyser. Ce n'est pas à dire que nous considérions en spectateurs indifférents et désintéressés les évolutions politiques de notre pays ; mais nous avons cru faire un travail plus utile , en donnant à nos recherches un objet •précis, en prenant pour point de départ les faits et les données positives, qui excluent toute spéculation hasardée. Avant déjuger, il faut connaître, quoique beaucoup de personnes n'en voient pas la nécessité.

Bien qu'animés d'un profond respect pour la philosophie du droit constitutionnel, nous n'avons pas cru devoir étudier les institutions nouvelles de la France, à la seule lumière de la théorie. Les théories ont été si fréquemmentdémentiespar les événements, qu'on ne saurait leur accorder une place dominante dans l'analyse de nos lois, sans entrer du même coup dans la voie des hypothèses et des controverses stériles.

La méthode que nous avons adoptée est à la fois plus prudente et plus modeste. Elle consiste à se rendre compte des faits , à les grouper, à les rapprocher les uns des autres , à en fixer le caractère et la portée, au moyen de la comparaison. Le lecteur y perdra peut-être quelques dissertations abstraites , mais il y gagnera de voir de plus près la réalité vivante qui porte en soi , croyons-nous , les enseignements les plus sérieux et les plus féconds. En suivant cette méthode, nous ne faisons d'ailleurs qu'appliquer les procédés d'investigation qui tendent de plus en plus à s'imposer aux esprits , dans l'ordre des sciences morales et politiques comme dans les autres branches des connaissances humaines ^

Ainsi entendue, l'étude du droit constitutionnel ne présente pas seulement l'avantage de donner aux conceptions théoriques le point d'appui qui leur manque trop souvent. Par le rapprochement des diverses législations , elle permet de s'élever à ces principes dont parle Montesquieu 2, « auxquels les cas particuliers se plient comme d'eux-mêmes et dont les histoires de toutes les nations ne sont que les suites » ; elle procure la connaissance des lois

' La Société de législation comparée , dont la savante collection nous a fourni des documents précieux à consulter, nous otTre à cet égard l'exemple de la plus heureuse initiative.

2 Préface de Y Esprit des lois.

générales qui président au développement des États. Pour nous en tenir à l'objet particulier de ce travail, la comparaison de notre Constitution avec les Constitutions étrangères fournit le moyen le plus efficace de donner sa physionomie véritable à l'œuvre léguée à la France par l'Assemblée nationale de 1874. Nombre de dispositions qui , considérées au point de vue de la pure logique, seraient peu comprises ou mal appréciées, retrouvent leur sens véritable, quand on les rapproche des précédents historiques et des institutions actuelles des différents peuples. C'est la pratique générale des États constitutionnels qui éclaire et caractérise bien des côtés de notre organisation politique.

Si, grâce à ce travail, on apprend à mieux connaître et à mieux juger les lois fondamentales de la République ; si l'on discerne avec plus de netteté ce qu'elles présentent de conforme à la Raison et au Droit ; si , en même temps , ces pages impartiales suggèrent l'idée des améliorations dont la Constitution de 1875 peut être susceptible, tous nos vœux seront comblés.

Presque toutes les Constitutions qui se sont succédé en France depuis la Révolution, et la majeure partie des Constitutions étrangères, contiennent, soit dans une déclaration spéciale et solennelle, soit au cours de leurs dispositions, un énoncé des droits qui appartiennent aux citoyens. C'est que, selon les expressions mêmes de la Déclaration formulée par la Constituante de 1789, «toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée , ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. » L'objet d'une Constitution est en effet de mettre certains principes protecteurs du droit des citoyens à l'abri des variations de la législation , ou plutôt d'en faire la base même de la législation.

Le but est atteint par l'insertion de ces principes dans la Loi fondamentale à laquelle sa nature et parfois des dispositions expresses assurent une fixité et une stabilité toutes particulières. Les déclarations préliminaires ne servent qu'à le mieux préciser.

C'est ce que la Constituante a indiqué en ces

termes : « Les représentants du peuple français, constitués en Assemblée nationale , considérant que l'ignorance , Toubli ou le mépris des droits de l'homme sont les seules causes des malheurs publics et de la corruption des gouvernements, ont résolu d'exposer dans une déclaration solennelle les droits naturels , inaliénables et sacrés de l'homme, afin que cette déclaration, constamment présente à tous les membres du corps social, leur rappelle sans cesse leurs droits et leurs devoirs; fifln que les actes du Pouvoir législatif et ceux du Pouvoir exécutif, pouvant être à chaque instant comparés avec le but de toute institution politique, en soient plus respectés ; afin que les réclamations des citoyens , fondées désormais sur des principes simples et incontestables, tournent toujours au maintien de la Constitution et au bonheur de tous. »

En conséquence, la Constituante affirme : l'égalité des droits entre les hommes (art. 1); — le droit imprescriptible de chacun à la liberté, à la propriété, à la sûreté, à la résistance contre l'oppression (art. 2) ; — à concourir sans exception, soit personnellement, soit par leurs représentants, à la formation de la loi (art. 6) ; — à n'être accusé, arrêté ni détenu que selon les formes légales (art. 7) ; — à professer ses opinions religieuses sans être inquiété, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi (art. 10); — à communiquer librement ses pensées par la parole ou l'impression (art. H) ; — à ne subir qu'une équitable

répartition des impôts , auxquels tous doivent contribuer en rîûson de leurs facultés (art. 13); — enfln à n'être exproprié que moyennant une juste et préalable indemnité.

Ces principes devaient trouver leur application dans l'acte constitutionnel de 1791 , qui néanmoins contient encore, au titre premier, un énoncé des c< dispositions fondamentales garanties par la Constitution ».

« La Constitution garantit , comme droits naturels et civils : 1* que tous les citoyens sont admissibles aux places et emplois, sahs autre distinction que celle des vertus et des talents ; — 2** que toutes les contributions seront réparties entre tous les citoyens également, en proportion de leurs facultés ; — 3* que les mêmes délits seront punis des mêmes peines, sans aucune distinction des personnes.

» La Constitution garantit pareillement, comme droits naturels et civils : la liberté à tout homme d'aller, de rester, de partir, sans pouvoir être arrêté ni détenu que selon les formes déterminées par la Constitution ; — la liberté à tout homme de parler, d'écrire, d'imprimer et publier ses pensées, sans que les écrits puissent être soumis à aucune censure ni inspection avant leur publication ; et d'exercer le culte religieux auquel il est attaché ; — la liberté aux citoyens de s'assembler paisiblement et sans armes, en satisfaisant aux lois de police

» Les citoyens ont le droit d'éh're ou choisir les ministres de leurs cultes.

» Il sera créé un établissement général de secours publics pour élever les enfants abandonnés , soulager les pauvres infirmes , et fournir du travail aux pauvres valides qui n'auraient pas pu s'en procurer.

» 11 sera créé et organisé une instruction publique, commune à tous les citoyens, gratuite à l'égard des parties d'enseignement indispensables pour tous les hommes , et dont les établissements seront distribués graduellement dans un rapport combiné avec les institutions du royaume.

» Il sera fait un code de lois civiles communes à tout le royaume. »•

La Constitution du 24 juin* 1793 est également précédée d'une Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, sensiblement pareille à celle qui vient d'être analysée. On y relève cependant quelques idées nouvelles dans les articles suivants :

« 25. La souveraineté réside dans le peuple ; elle est une et indivisible, imprescriptible et inaliénable.

» 26. Aucune portion du peuple ne peut exercer la puissance du peuple entier ; mais chaque section du souverain assemblée doit jouir du droit d'exprimer sa volonté avec une entière liberté.

» 27. Que tout individu qui usurperait la souveraineté soit à l'instant mis à mort par les hommes libres,

» 28. Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer, de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures.

» 30. Les fonctions publiques sont essentiellement temporaires ; elles ne peuvent être considérées comme des distinctions , ni comme des récompenses, mais comme des devoirs. »

Quant au fameux article 35 : « Quand le gouvernement viole les droits du peuple, l'insurrection est, pour le peuple et pour chaque portion du peuple , le plus sacré et le plus indispensable des devoirs, » il était virtuellement contenu dans le droit de « résistance à l'oppression » proclamé par la Constituante; mais de ce qui n'était qu'un droit, la Convention a fait « le plus sacré des devoirs » .

La Constitution du 5 fructidor an III ofire une particularité nouvelle. La Déclaration qui la précède expose non-seulement les droits^ mais les devoirs de l'homme et du citoyen ; cette seconde partie contient des préceptes de morale tels que celui-ci : « Art. 4. Nul n'est bon citoyen s'il n'est bon fils, bon père, bon frère, bon ami , bon époux. » L'énumération des droits ne se distingue en rien des précédentes.

La Constitution du 22 frimaire an VIII, née du coup d'État du 18 brumaire, s'abstint prudemment de toute déclaration relative aux droits des Français. Elle se borne à l'organisation des pouvoirs publics, et se termine par quelques «dispositions générales» aussi peu gênantes pour le gouvernement que peu protectrices à l'égard des citoyens.

La Charte de 1814 méconnaît dans son préambule le principe de la souveraineté nationale admis dès 1789 : « Nous avons volontairement^ et par le libre exercice de notre autorité royale , accordé et accordons , fait concession et octroi à nos sujets , tant pour nous que pour nos successeurs, et'à toujours, de la Charte Constitutionnelle qui suit. » Elle énumère cependant quelques principes de droit public consacrés par la Révolution : égalité des Français devant la loi , contribution aux charges de l'État proportionnelle à la fortune , admissibilité de tous aux emplois civils et militaires, liberté individuelle , protection pour tous les cultes , inviolabilité des propriétés. — Quant à la liberté de publier et de faire imprimer leurs opinions , les Français la possèdent « en se conformant aux lois" qui doivent réprimer les abus de cette liberté » . On sait que ces lois établirent la censure.

Il est facile de relever les droits antérieurement proclamés et que la Charte a omis de reconnaître. C'est d'abord la participation de tous les citoyens , soit directement, soit par leurs représentants, à la confection de la loi; puis le droit à l'instruction élémentaire, celui de choisir les ministres du culte, droit qui du reste avait été supprimé par le Concordat, celui de s'assembler paisiblement et sans armes ; de plus, il n'est pas question dans la Charte de l'assistance à fournir aux individus privés de travail ou incapables de subvenir aux besoins de l'existence.

La Charte de 1830 supprime la déclaration contenue dans la Charte de 1814 que la religion catholique, apostolique et romaine « est la religion de l'État», et elle ajoute àTarticle qui reconnaît aux Français le droit de publier leurs opinions cet éclaircissement devenu nécessaire : « La censure ne pourra jamais être rétablie. » A part ces modifications, l'exposé constitutionnel du « Droit public des Français » reste le même.

La Constitution républicaine de 1848 contient un Préambule où sont développés les sentiments qui ont inspiré l'Assemblée nationale dans l'accomplissement de son œuvre, et un chapitre spécial (chap. II) consacré à l'énumération des « droits des citoyens garantis par la Constitution » .

Ces droits sont çn grande partie ceux que garantissait la Constitution de 1791. 11 faut signaler seulement les dispositions nouvelles ou caractéristiques : abolition de la peine de mort en matière politique (art. 5) ; l'esclavage ne peut exister sur aucune terre française (art. 6) ; liberté de l'enseignement (art. 9) exercée selon les conditions de capacité et de moralité déterminées par les lois et sous la surveillance de l'État ; abolition des titres nobiliaires (art. 10); liberté du travail et de l'industrie (art. 11) ; inviolabilité des engagements pris par l'État avec ses créanciers (art. 14).

La Constitution du 14 janvier 1852, devenue celle

du second empire, affirme , dans Tunique article de son titre premier, qu'elle reconnaît et «garantit les grands principes proclamés en 1789 , et qui sont la base du droit public des Français » ; mais en fait elle n'a d'autre objet que l'organisation des pouvoirs publics.

La Constitution du 25 février 1875 va plus loin encore : elle ne fait pas même allusion aux droits qu'elle pourrait avoir à garantir; de sorte que, s'il fallait prendre à la lettre les expressions de la Déclaration de la Constituante citées au commencement de cette Introduction, la garantie des droits des citoyens n'étant pas déterminée par la Loi fondamentale, il faudrait dire que la France n'a pas de Constitution. Mais l'insuffisance de la Constitution française sur ce point est beaucoup plus grave en apparence qu'en réalité , car l'organisation des pouvoirs publics entraîne l'application de certains principes de droit constitutionnel , et les droits les plus importants des citoyens , pour n'être pas énoncés dans une déclaration solennelle, n'en sont pas moins implicitement déterminés.

On trouverait difficilement parmi les législations étrangères une Constitution aussi laconique à cet égard. Les Constitutions autrichienne, badoise, bavaroise, belge, danoise, hellénique, italienne, néerlandaise, portugaise, prussienne, roumaine, suédoise, suisse, wurtembergeoise, contiennent toutes soit un ensemble de déclarations relatives aux droits

des citoyens, soit des dispositions expresses et formelles destinées à aflirmer la liberté individuelle , la liberté de la presse, Tégale admissibilité de tous aux fonctions publiques (sauf parfois certaines conditions de religion), l'équitable répartition des charges de l'État, etc., ce qui n'empêche pas d'ailleurs les gouvernements de comprendre aussi différemment que possible l'application de ces principes, qui sont, pour ainsi dire, passés dans le droit public européen, mais dont la pratique sincère et complète est restreinte à un petit nombre de nations. Au fond même, dans la plupart des États, l'affirmation des droits des citoyens, loin d'en attester le respect, a sa raison d'être dans les violations fréquentes auxquelles ces droits ont été soumis de la part des gouvernants. C'est ce que la Constitution de 1793 indiquait par cette formule qui porte bien le cachet de l'époque : « La nécessité d'énoncer les droits suppose ou la présence ou le souvenir récent du despotisme. »

Il serait excessif de dire que le silence gardé par la Constitution française sur les droits des citoyens s'explique par cette raison. La vérité est que, sans avoir été constamment appliqués, les principes consacrés en 89 sont du moins assez généralement reconnus pour n'avoir plus besoin d'être affirmés de nouveau et pour être considérés aujourd'hui comme la base incontestée du droit public français. Cet accord à peu près unanime de l'opinion, en même temps qu'il rend inutiles les déclarations habituelles,

constitue une garantie beaucoup plus puissante que ces déclarations mêmes.

Quant aux additions faites par la Constituante de 1848 à l'œuvre de sa devancière , si quelques-unes sont vivement contestées, comme par exemple la liberté de l'enseignement, il en est d'autres au contraire qui semblent irrévocablement passées dans les mœurs. On peut citer l'interdiction de l'esclavage sur toute terre française , et aussi l'abolition de la peine de mort en matière politique. Les législateurs qui ont méconnu ce dernier principe n'ont pu s'empêcher de présenter sa violation comme une mesure tout à fait exceptionnelle (voir la discussion de la loi du 10 juin 1853). Enfin on doit remarquer que le rétablissement du régime républicain et démocratique implique celui des dispositions inhérentes et essentielles à ce régime qui sont insérées dans la Constitution de 1848, sauf le cas où ces dispositions ne seraient pas en harmonie avec l'organisation actuelle des pouvoirs publics.

Les lois de 1875 ne forment donc, à vrai dire, qu'une partie de notre droit constitutionnel, et la situation de la France à cet égard n'est pas sans analogie avec celle de l'Angleterre dont la Constitution, comme chacun sait, n'est pas condensée en un acte unique , mais éparse dans une foule de statuts particuliers , ce qui ne l'empêche nullement de former, grâce à l'esprit public dès longtemps développé de nos voisins d'outre-Manche , un obstacle sérieux aux abus de l'autorité gouvernementale.

Comme nous l'avons d'ailleurs fait observer, l'organisation des pouvoirs publics détermine implicitement les droits des citoyens.

Tout d'abord, l'organisation actuelle, en consacrant la forme républicaine, consacre par cela même la souveraineté de la nation , puisque cette forme de gouvernement a précisément pour effet de garantir aux peuples qui l'adoptent la faculté de rester maîtres exclusifs de leurs institutions et de leurs destinées.

D'autre part, l'article 1" de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 porte que la Chambre des députés est nommée par le suffrage universel ' , et la loi sur le Sénat que ce corps sera choisi par des élus du suffrage universel ou par leurs délégués '. Le parlement de la République française repose donc de toutes parts sur le suffrage universel. Soit que ce suffrage fonctionne directement , soit qu'il s'adapte au mécanisme imaginé par les Constituantes de 1875 pour la nomination du Sénat, il n'en est pas moins la cheville ouvrière de nos institutions. Or le suffrage universel, c'est l'égalité politique.

Sans doute tous les citoyens peuvent être appelés à voter, sans qu'il faille en conclure à l'égalité politique. Par exemple, les lois électorales de plusieurs Etats allemands répartissent les citoyens en diverses classes, suivant leur chiffre d'impôts, de façon que chaque classe, représentant une quotité égale d'im-

» Voir l'« partie, liv. Il, ch. ii.

' Voir4»«narlie, liv. lll,rh. il

pots payés, choisisse un nombre égal d'électeurs du second degré. Il est trop visible que ce système de répartition, renouvelé de Servius Tullius et des centuries romaines, a pour effet d'annihiler complètement le rôle électoral de certaines catégories de citoyens. En France rien de pareil, ni même d'analogue , dans l'organisation politique. Le système des élections sénatoriales peut altérer l'exactitude mathématique du vote exprimé par le suffrage universel qui a choisi les électeurs du second degré, mais tous ceux qui ont participé à ce fonctionnement du suffrage universel y ont apporté des droits identiques. Il est, par conséquent, rigoureusement exact d'affirmer que l'égalité politique préside au choix des représentants de la nation.

Quanta ces représentants, malgré quelques apparences contraires, ce sont eux seuls qui sont chargés d'exercer la souveraineté nationale. Si le président de la République n'est pas entièrement subordonné aux Chambres, il ne faut cependant pas perdre de vue qu'il est élu par elles, et non par le peuple comme en 1848 et dans la plupart des républiques américaines. Le droit de dissolution de la Chambre des députés ne lui appartient qu'autant que le Sénat le lui concède ; son droit d'ajourner les Chambres est restreint dans des limites relativement étroites ; luimême peut, en cas de haute trahison , être mis en accusation par la Chambre des députés devant le Sénat ; enfin la responsabilité ministérielle l'oblige à laisser la direction des affaires aux hommes poli-

tiques qui jouissent de la confiance du Parlement. Il résulte de ces dispositions que la marche du gouvernement dépend exclusivement des représentants de la nation, avec lesquels le pouvoir exécutif est mis constitutionnellement dans l'impossibilité d'entrer en conflit. La France est donc, d'après les lois fondamentales de 1875, non-seulement une démocratie, mais une démocratie se gouvernant elle-même, s'il est permis d'employer ce pléonasme, qu'excusent du reste les divers systèmes de démocratie césarienne ou monarchique.

Il n'est pas difficile de voir qu'un tel régime organisé constitutionnellement, c'est-à-dire d'une manière définitive, exige et implique nécessairement certaines garanties de liberté et d'instruction générales dans lesquelles on peut faire rentrer presque tous les droits essentiels proclamés par les législations antérieures ou étrangères. L'Assemblée nommée en 1871 a ainsi, peut-être à son insu, affirmé les principes démocratiques et libéraux, à la façon de cet ancien qui démontrait le mouvement en marchant.

Nous nous proposons d'imiter celte façon de procéder. Si l'affirmation des principes a sa place dans notre travail, nous essaierons du moins d'écarter toute dissertation superflue et nous éviterons de rouvrir des discussions épuisées. Il nous semble préférable de partir des faits acquis et de nous en tenir à ce qui constitue l'objet de ce livre : étude de la Constitution française de 1875 au point de vue

du droit comparé. C'est, autant que possible, dans le rapprochement des législations antérieures et étrangères avec celle qui régit actuellement la France que nous chercherons un enseignement.

Nous appliquerons cette méthode à tous les sujets compris dans les lois constitutionnelles et organiques, mais nous ne sortirons pas du cadre qui nous est tracé par ces lois elles-mêmes. Notre tâche sera donc exclusivement d'analyser l'organisation des pouvoirs législatif et exécutif.

La première partie de cette étude traitera du pouvoir législatif, la seconde du pouvoir exécutif ; un appendice sera consacré à la révision de la Constitution.

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