DE LA RÉVISION DE LA CONSTITUTION

De la faculté de rérision. — Droit comparé.— Procédure de la révision.

La loi du 25 février 1875 contient, relativement à la révision de la Constitution que nous venons d'étudier, des dispositions dont le sens, le caractère et la portée ont donné lieu aux controverses les plus ardentes et les moins raisonnées.

Ces dispositions sont renfermées tout entières dans l'article 8, ainsi conçu :

« Les Chambres auront le droit, par délibérations séparées, prises dans chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du président de la République, de déclarer qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles-

» Après que chacune des deux Chambres aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision.

» Les délibérations portant révision des lois constitutionnelles, en tout ou partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale.

» Toutefois, pendant la durée des pouvoirs conférés par la loi du 20 novembre 1873 à M. le maréchal de Mac-Mahon, cette révision ne peut avoir

lieu que sur la proposition du président de la République. »

Que résulte-t-il de ce texte? D'abord, jusqu'en 1880 , la question de révision ne peut être portée devant les Chambres que par le président de la République. Ensuite, si la question de révision est soulevée, soit avant 1880 par le président, soit après 1880 par les sénateurs, les députés ou le président, il faut, pour y donner suite, que chacune des deux Chambres alors en fonctions déclare, à la majorité absolue des voix, qu'il y a lieu de procéder à la révision ; puis que les deux Chambres se réunissent en une seule Assemblée composée des 534 députés et des 300 sénateurs ; et enfin que les modifications de la Constitution soient adoptées par la majorité , non pas des votants, mais des membres composant l'Assemblée nationale, c'est-à-dire par 418 voix au moins.

Il y a ainsi une série d'obstacles apportés à l'exercice du droit de révision : jusqu'en 1880, nécessité de l'initiative personnelle du président ; avant comme après cette date, nécessité d'un complet accord entre les deux Chambres, car il n'est pas vraisemblable que le Sénat se prononce pour une révision, s'il n'adhère pas aux modifications projetées par la Chambre des députés, celle-ci devant posséder, grâce au nombre de ses membres, une puissance prédominante dans le vote ; enfin, nécessité de réunir dans les délibérations la majorité absolue des membres de l'Assemblée nationale de révision, l'absten-

lion, l'absence même équivalant au rejet des propositions. Ajoutez à cela l'immutabilité relative de la composition du Sénat, dont 7o membres sont inamovibles, dont 225 sont nommés pour neuf années et ne se renouvellent pas d'un seul coup, mais tous les trois ans par groupes de 75, représentant le quart du nombre total des sénateurs. Cette combinaison est telle, qu'un mouvement d'opinion en faveur d'une modification constitutionnelle, qui donnerait naissance à une Chambre des députés inspirée du même esprit, n'aurait la plupart du temps y à l'expiration du mandat de cette Chambre des députés, renouvelé que le quart des sénateurs.

On peut juger par ces détails combien l'organisation du droit de révision est prudente et conservatrice des institutions existantes.

Quant à l'étendue de ce droit, nul doute qu'elle ne soit constitutionnellement illimitée. Lors du vote des lois constitutionnelles, certains membres de l'Assemblée ont demandé et obtenu qu'on leur donnât acte de ce que ces lois garantissaient la faculté de révision totale et absolue. C'est là un incident qui ne s'explique guère que par des notions inexactes sur le caractère desloisconstitutionnellesdansunÉtatrépublicain.La plupart des Constitutions monarchiques forment des pactes entre les gouvernés et les gouvernants ; quelques - unes sont une concession des gouvernants ; toutes consacrent un pouvoir héréditaire, et par conséquent sont censées engager l'avenir : de là des restrictions au droit de révision. Mais, dès que l'on

établit le régime républicain, ce serait une contradiction que de refuser au pays appelé à se gouverner lui-même le droit de modifier librement dans son entier l'organisation constitutionnelle qu'il s'est donnée, et, loin de prévoir l'éventualité d'une autre forme de gouvernement, la clause de révision constitue au contraire la disposition la plus républicaine qu'on puisse imaginer, puisqu'elle a pour objet d'affirmer cette pleine indépendance politique de la nation qui disparaîtrait nécessairement avec la République.

Aussi voyons-nous que les Constitutions les plus démocratiques sont précisément celles qui se sont montrées le plus disposées à admettre l'exercice du droit de révision.

Par exemple, la Constitution de 1793 inscrivait dans sa Déclaration des droits : « Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution » ; et elle disposait en conséquence : « Art. 115. Si dans la moitié des départements, plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux, régulièrement formées, demande la révision de l'acte constitutionnel ou le changement d.e quelques-uns de ses articles , le Corps législatif est tenu de convoquer toutes les assemblées primaires de la République, pour savoir s'il y a lieu à une Convention nationale. — 116. La Convention nationale est formée de la même manière que les législatures et en réunit les pouvoirs. — 117. Elle ne s'occupe, relativement à la Constitution, que des objets qui ont motivé sa convocation. »

Le même régime gouverne aujourd'hui la Suisse, où la Constitution peut être révisée en tout temps sur rinitiative de l'Assemblée fédérale, et où la question de savoir s'il y a lieu de procéder à la révision doit être posée au peuple, dès que 50,000 citoyens suisses ayant droit de voter le demandent. Au cas où la majorité des citoyens suisses se prononce affirmativement, les deux Conseils sont renouvelés pour travailler à la révision. La Constitution fédérale révisée entre en vigueur lorsqu'elle a été acceptée par la majorité des citoyens suisses prenant part à la votation et par la majorité des États. Pour établir la majorité des États, le vote d'un demi-canton est considéré comme le vote de l'État K

En 1872, un essai de révision avait été fait en Suisse. Adopté par les deux Conseils, un projet de

' En vertu de la loi du 17 juin 1874, qui est nne conséitueiice de la révision votée le 19 avril et mise en vigueur le 29 mai, le système du plébiscite est étendu aux lois fédérales et aux arrêtés fédéraux. « Les lois fédérales, dit Tarticle l*'' de cette loi, sont soumises à Tadoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 30^000 citoyens ou par huit cantons. U en est de même des arrêtés fédéraux qui sont d'une portée générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence. » La demande de révision doit être faite dans les 90 jours de la publication de ladite lot dans la feuille fédérale. Si le nombre voulu de signatures est réuni, le conseil fédéral organise la vot>ition populaire, informe les gouvernements cantonaux et ordonne les mesures nécessaires. La votation du peuple suisse a lieu le même jour dans toute l'étendue de la Confédération. Le jour est fixé par le Conseil fédérai. Toutefois , la votation ne peut avoir lieu que quatre semaines an moins après la publication suffisante de la loi ou de l'arrêté eo question. Tout Suisse Agé de vingt ans révolus a le droit de voter. La loi ou l'arrêté doit être considéré comme adopté lorsqu'il a été accepté par U majorité des citoyens suisses qui ont pris part au vote. Les résultats de la votation sont publiés par le Conseil fédéral, qui fait un rapport à leur sujet à l'Assemblée fédérale, dans sa première session.

Constitution avait été soumis au peuple ; mais, sur 516,465 votants, il ne réunit que 255,606 suffrages contre 260,859. Treize cantons se prononcèrent contre la révision et neuf pour. (Vote du 1 2 mai 1 872.) Un nouveau projet fut voté par les Conseils le 31 janvier 1874. Le peuple l'adopta, lel9 avril, par 340, 199 voix contre 198,013 aur 538,212 votants, et par quatorze États et demi contre sept États et demi. La nouvelle Constitution a été mise en vigueur le 29 mai 1874. Elle comprend 121 articfes. Celle de 1848 n'en contenait que 114, et le projet avorté de 1872, 118. La Constitution fédérale de 1874 réalise la centralisation de l'armée, d'importantes réformes financières, et est animée d'un esprit anti-clérical. Elle interdit de fonder de nouveaux couvents ou ordres religieux, ainsi que de rétablir ceux qui ont été supprimés.

Quant aux Constitutions cantonales, il nous suffira de dire que, depuis 1830 jusqu'à la fin de juin 1873, il y a eu en Suisse, d'après une statistique dressée par M. le professeur G. Vogt ^ 83 révisions totales ou partielles, de sorte qu'en faisant abstraction des révisions partielles, au nombre de 23, on trouve qu'en moyenne une Constitution cantonale n'a guère qu'une durée de dix-sept ans, et cela sans que les changements opérés produisent ces émotions populaires si faciles à exciter chez les peuples moins habitués à la pratique de la liberté. La Constitution du 24 mai 1847 pour la « République et canton de Genève » ne

' Cité par M. Stoessel.

se borne pas à admettre la révision : elle exige * que, « tous les quinze ans, la question de la révision totale soit posée au Conseil général » , lequel n'est, comme on sait, rien autre chose que Tensemble des électeurs.

La Constitution des États-Unis consacre également le droit de révision , quoique d'une manière plus timide. L'article cinquième porte ce qui suit : (( Le Congrès , toutes les fois que les deux tiers des deux Chambres le jugeront nécessaire, proposera des amendements à cette Constitution ; ou , sur la demande des deux tiers des législatures des divers États , il convoquera une convention pour proposer des amendements, lesquels, dans les deux cas, seront valables à toutes fins, comme partie de cette Constitution , quand ils auront été ratifiés par les législatures des trois quarts des divers États ou par les trois quarts des conventions formées dans le sein de chacun d'eux , selon que l'un ou l'autre mode de ratification aura été prescrit par le Congrès » Ainsi la

Constitution américaine confie le droit d'apprécier l'opportunité d'une modification du pacte fondamental aux Assemblées législatives et non à l'ensemble des électeurs. A cet égard, il y a quelque analogie entre la réglementation du droit de révision aux États-Unis et la loi française du 25 février 1875.

Aux dispositions des Constitutions républicaines

» Art. 153.

qui consacrent le droit de révision , on peut opposer le silence gardé par les Chartes monarchiques et par les Constitutions impériales qui ont gouverné notre pays. C'est ici le lieu de rappeler notamment le sénatus-consulte du 18 juillet 1866, portant : « Art. 1". La Constitution ne peut être discutée par aucun pouvoir public autre que le Sénat procédant dans les formes qu'elle détermine. Une pétition ayant pour objet une modification quelconque ou une interprétation de la Constitution ne peut être rapportée en séance générale que si l'examen en a été autorisé par trois au moins des cinq bureaux du Sénat. — Art. 2. Est interdite toute discussion ayant pour objet la critique ou la modification de la Constitution, et publiée ou reproduite soit par la presse périodique , soit par des aftiches , soit par des écrits non périodiques , des dimensions déterminées par le paragraphe l"de l'article 9 du décret du 17 février 1852.» Toute infraction à ces prohibitions pouvait être punie d'une amende de 10,000 francs.

Ces dispositions n'empêchèrent pas le gouvernement impérial d'être contraint par les circonstances de modifier sans cesse saConstitution,et elles ne sauvèrent pas cette Constitution de la chute définitive qui menaçait l'œuvre du 14 janvier 1852.

Si l'on peut affirmer qu'une grande liberté dans l'exercice du droit de révision est conforme aux principes républicains et démocratiques , il n'est pas moins certain que cette liberté est pour les lois cons-

titutionnelles un élément de stabilité infiniment plus assuré que des dispositions prohibitives.

Les auteurs de Constitutions sont enclins à regarder leurs combinaisons, trop souvent artificielles, comme le dernier mot de la sagesse et de la science politiques. Les gouvernés se placent à un autre point, de vue et sentent plus vivement les vices du système qu'on leur applique. Si ces inconvénients , une fois révélés par le fonctionnement du mécanisme constitutionnel , ne peuvent être facilement supprimés ; si la liberté d'améliorer la marche du gouver^ nement est entourée de mille entraves, la Constitution se trouve beaucoup plus menacée dans son existence qu'elle ne l'eût été par le droit de révision. Faute de pouvoir être amendée, elle sera détruite ou violée. Si au contraire on a su laisser une porte ouverte à la légitime intervention de l'opinion publique , la Constitution, retrempée dans l'épreuve de la révision, en sortira plus solide et prête à fournir une nouvelle carrière, jusqu'à l'époque où d'autres circonstances demanderont d'autres réformes. La facilité de réviser les lois fondamentales est ainsi un gage de stabilité, parce qu'elle est un instrument de progrès , et l'on ne doit y apporter d'autres restrictions que celles qui seraient nécessaires dans un pays où des partis repoussés par la majorité de la nation chercheraient sans cesse à remettre en question la forme du gouvernement.

Dans un grand nombre d'États monarchiques, on

a compris la nécessité de ne pas fermer complètement la porte aux modifications constitutionnelles que les circonstances peuvent rendre opportunes et même indispensables. Mais, en général, Texercice du droit de révision est soumis à des formalités assez compliquées.

Une première observation, qui s'applique à toutes les Constitutions monarchiques, c'est qu'implicitement ou explicitement elles n'admettent que les révisions partielles qui n'affectent pas la forme même du gouvernement, et repoussent la révision intégrale qui tendrait à substituer, par exemple, la République à la Monarchie. Ainsi la Constitution grecque dit formellement : « La Constitution ne peut être révisée en entier. » La loi fondamentale de la Norwége déclare « qu'aucun changement ne doit être contraire aux principes de la loi fondamentale. On ne peut la modifier que dans quelques dispositions particulières qui n'altèrent point l'esprit de la Constitution » .

D'ailleurs , le roi est presque toujours associé à l'examen des propositions de révision , ce qui suppose que la forme monarchique ne peut être mise en question. Ainsi la Constitution belge porte « que les Chambres statuent d'un commun accord avec le roi sur les points soumis à la révision» (art. 131). En Bavière , la Charte de 1818 confie exclusivement au roi le droit de proposer les modifications constitutionnelles ; et les États ne peuvent les mettre en délibération que sur sa présentation. En Suède, le roi peut frapper d'un veto absolu les propositions

de révision qui émanent de la Dièle. « Si, par une résolution de la Diète ( lit-on dans l'article 81 de la Constitution) , une motion faite dans son sein et relative aux lois fondamentales a été approuvée, cette résolution sera soumise au roi, qui devra, avant la clôture de la Diète, prendre l'avis de tous les membres du Conseil d'État à ce sujet , et faire connaître à la Diète dans la salle du trône son assentiment ou bien les raisons pour lesquelles la résolution ne saurait être sanctionnée » . La sanction royale est également une condition exigée par la législation danoise pour qu'une modification constitutionnelle acquière force de loi.

Un autre genre d'obstacles est parfois apporté à l'exercice du droit de révision. Il arrive que les rédacteurs d'une Constitution , pour donner le temps à l'expérience de se prononcer, interdisent toute modification à leur œuvre, avant qu'un certain nombre d'années ne se soient écoulées. Cette précaution a été prise par nos lois constitutionnelles de 1875, qui ne permettent pas aux Chambres , jusqu'en 1880, d'exercer le droit de révision, le Pouvoir exécutif conservant d'ailleurs la faculté de proposer des modifications à la Constitution.

De même, la Constitution grecque de 1864 ne permettait de réviser les articles des lois fondamentales que dix ans après leur promulgation. La Charte portugaise de 1826 disait, de son côté : « Si quatre ans après que la Constitution aura été jurée ^ on recon-

naît que quelqu'un de ses articles doit être modifié , la proposition en sera faite par écrit, et devra prendre naissance dans la Chambre des députés »

(art. 140).

Mais il en est de ces dispositions comme de celles dont nous parlions plus haut: les circonstances sont souvent plus fortes que les hommes; et Montesquieu * a bien raison de poser en règle que « c'est au législateur à suivre l'esprit de la nation , lorsqu'il n'est pas contraire aux principes du gouvernement » . Si cet esprit vient à changer, un texte prohibitif sera toujours impuissant à prévenir une réforme des institutions politiques ; et bien audacieux sera celui qui tentera d'opposer des digues ^ « au flot qui continue à marcher, à la mer qui monte » , comme dit M. de Tocqueville.

Afin d'éviter que les modifications constitutionnelles ne soient votées avec une précipitation regrettable, on entoure l'exercice du droit de révision de garanties variables suivant les pays. Nous avons déjà indiqué ^ une disposition de la loi autrichienne du 21 décembre 1867, aux termes de laquelle une majorité des deux tiers des voix doit être obtenue dans le Reichsrath pour autoriser un changement à la loi fondamentale. Cette exigence d'un plus grand nombre de suffrages , quand il s'agit d'une révision

' Esprit des loia^ liv. XIX, chap. v.

' M. de Tocqueville, Correspondance, V, ii.

^ Voy. première partie, liv. U, chap. vi.

constitutionnelle, se retrouve dans beaucoup d'autres États. En Belgique , nulle modification de ce genre n'est adoptée, si elle ne réunit également les deux tiers des suffrages. Il en est de même en Bavière, en Hollande, en Roumanie, en Norwége, etc. La loi française du 25 février 1875 se contente de déclarer que « les délibérations portant révision des lois constitutionnelles, en tout ou en partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale » (art. 8).

• Dans le même dessein de rendre les révisions

moins fréquentes et plus réfléchies , certaines Constitutions exigent que plusieurs législatures se prononcent sur la nécessité des changements à introduire dans le pacte fondamental.

Ainsi la Constitution suédoise dispose que la loi sur la forme du gouvernement et les autres lois fondamentales du royaume ne peuvent être modifiées ni abrogées qu'à la suite d'une résolution prise par le roi et deux diètes ordinaires. Une règle identique est inscrite dans la loi delà Norwége et dans celle du Danemark. De même, en Grèce, aucune révision ne peut avoir lieu que si la Chambre des députés la réclame dans deux législatures consécutives par une résolution spéciale, prise à la majorité des trois quarts du nombre total de ses membres, et désignant les dispositions constitutionnelles à réviser. La révision une fois décidée en principe, la Chambre est dissoute, et on en convoque une autre, qui doit être composée

d'un nombre de membres double du nombre ordinaire des députés. Cette Assemblée extraordinaire statue définitivement sur les modifications proposées.

D'après la Constitution portugaise et celle du Brésil, la proposition de révision est lue trois fois à la Chambré des députés, avec un intervalle de six jours entre chaque lecture ; et, après la troisième, la Chambre se prononce sur la question de savoir si la proposition peut être mise en discussion. Au cas où le vote est favorable à la mise en discussion, et où Ton reconnaît la nécessité de modifier un article constitutionnel, une loi est sanctionnée et promulguée par le roi, afin de prescrire aux électeurs de conférer aux candidats destinés à faire partie de la prochaine législature un mandat spécial d'accepter, de rejeter ou d'amender la réforme proposée. Dans la première session de la législature suivante , la question est mise en délibération ; et , quand le changement ou l'addition à la loi fondamentale est adopté , l'amendement est joint à la Constitution et solennellement promulgué.

La Belgique et les Pays-Bas ne confient pas davantage à la même législature le soin de déclarer qu'il y a Ueu à révision et celui de procéder à la révision. « Le Pouvoir législatif, dit l'article 131 delà Constitution belge, a le droit de déclarer qu'il y a lieu à la révision de telle disposition constitutionnelle qu'il désigne. Après cette déclaration, les deux

Chambres sont dissoutes de droit » Ce sont les

nouvelles Chambres qui statuent, avec le roi, sur les

points soumis à la révision. La loi hollandaise reproduit presque identiquement ces dispositions.

Néanmoins, on peut signaler des États qui n'apportent pas tant de retard à l'exercice du droit de révision. Ainsi la Constitution prussienne de 1850 (art. 107) porte que « la Constitution peut être modifiée par la voie ordinaire » . Elle se borne à exiger que le vote réunisse la majorité absolue, et, s'il y a deux votations, qu'elles soient séparées par un intervalle d'au moins vingt et un jours. Nous avons déjà vu ce que prescrit, en pareil cas, la loi française ; les deux Chambres qui ont déclaré la révision nécessaire se réunissent en Assemblée nationale , sous la présidence du président du Sénat, et procèdent aux opérations de la révision, à la majorité absolue des membres composant cette Assemblée.