LES ÉLUS

Nature du mandat <— Conditions de renouyellement. ^ Durée du maudat. — Élections triennales. ^ Inyiolabilité des sénateurs. ~ Indemnité. Droit comparé.

Nous ne reviendrons pas ici sur la question du mandat donné par les électeurs à Télu ; si la loi sur les élections sénatoriales a passé sous silence la question du mandat impératif, ce que nous avons dit à cet égard en traitant du mandat des députés ne s'en applique pas moins à celui des sénateurs. Quant à l'étendue de ce dernier, elle peut être plus ou moins grande, suivant les attributions de la Chambre haute {voir chapitre suivant).

Les législations constitutionnelles sont presque unanimes pour donner aux membres des Chambres hautes un mandat d'une durée plus longue que celle du mandat des députés, et pour les soumettre à un renouvellement partiel. Satis cette combinaison , le Sénat perdrait une des raisons d'être qu'on invoque en sa faveur. On explique l'existence d'une Chambre haute dans une démocratie en faisant remarquer que la volonté nationale ne doit pas avoir pour seule interprète une Chambre née peut-être de circonstances momentanées ou d'événements exceptionnels, et qu'il est sage d'en ajouter une autre chargée, non pas de

dominer celle-ci,» mais d'assurer à l'opinion, si mobile et parfois si prompte aux entraînements excessifs, la faculté de rester maîtresse d'elle-même et de porter un jugement plus calme, plus réfléchi, et par conséquent plus arrêté, sur les affaires publiques. Il suit de là que le Sénat n'atteindrait pas son but principal s'il disparaissait avec la Chambre des députés pour être intégralement renouvelé en même temps qu'elle ; aussi n'y a-t-il de ce renouvellement intégral et simultané aucun autre exemple que le Storthing norwégien, dont les deux parties restent toutes les deux trois ans en fonctions.

Non-seulement le Sénat doit être renouvelé à d'autres époques que la Chambre des députés , mais la nature de son rôle politique autorise et engage le législateur à fixer une durée assez longue au mandat sénatorial, tandis que la seconde Assemblée, plus spécialement appelée à représenter les moindres variations de l'opinion, devra être fréquemment renouvelée, afin d'accuser dans toute son exactitude l'état de l'esprit public. En dehors de laNorwrége, il existe bien un pays où la durée du mandat est la même pour les sénateurs et les députés ; c'est la République péruvienne; mais il faut remarquer, d'abord, que jîette durée est très-longue (six ans), et, ensuite, que le renouvellement des deux Assemblées se fait par tiers tous les deux ans. Le renouvellement partiel produit ici le même résultat que la durée plus prolongée du mandat.

Ce mode de renouvellement, qui impose une len-

feur calculée à Tintervention de Topinion publique , et qui ne permet à la volonté nationale que d'arriver graduellement à s'affirmer d'une manière complète, a pour effet de garantir la stabilité législative et politique , et, à ce point de vue, il convient particulièrement au corps sénatorial. Nous ne croyons pas qu'il eùste d'autre exemple du renouvellement intégral de ^a Chambre haute que celui de la première Chambre suédoise ; mais la durée du mandat y atteint le maximum, c'est-à-dire le chiffre de neuf années. La première Chambre suédoise voit donc la seconde Chambre , où la durée du mandat est de trois ans , se renouveler intégralement trois fois, pendant qu'ellemême ne subit aucune modification. Ce système peut être justifié par les conditions dans lesquelles il est établi ; mais on ne saurait le trouver théoriquement satisfaisant, puisqu'il soustrait la Chambre haute à l'intervention de l'opinion publique pour un laps de temps considérable, pendant lequel il peut se produire, entre cette Chambre et celle qui représente la volonté nationale d'une manière plus autorisée, des dissentiments et des divergences qui, au lieu de disparaître peu à peu , grâce au renouvellement gradueP, iront sans cesse grandissant jusqu'au jour du renouvellement total.

Aux Pays-Bas, où le mandat des membres de la première Chambre est également de neuf années, le

Cette divergence disparat Irait par la dissolution de la Diète, qui peut être prononcée par le roi ; mais alors c'est le pouvoir exécutif, et non l'opinion publique , qui sacrait juge des conflits entre les deux Chambres.

242 POUVOIR LéoiSLATIF.

renouvellement a lieu par tiers tous les trois ans ; le mandat des députés étant de quatre années , cette combinaison serait identique à celle qui nous régit, si la seconde Chambre, au lieu d'être soumise, comme en France, à une réélection intégrale tous les quatre ans, n'était renouvelée par moitié tous les deuxans^

Dans l'organisation parlementaire du Chili, le re — nouvellement intégral de la Chambre des députés se^ combine avec un Sénat élu pour neuf ans et renouvelé par tiers ; mais la Chambre des députés n'a qu'un mandat de trois ans, de sorte qu'elle se renouvelle toujours trois fois pendant la période nécessaire à l'entier renouvellement du Sénat, tandis qu'avec un mandat de quatre années elle serait appelée à se renouveler tantôt trois fois, tantôt deux fois.

En Roumanie , la Chambre des députés est élue pour quatre ans ; le Sénat, nommé pour huit ans, sye renouvelle par moitié .

Même proportion en Belgique ; seulement la Chambre des députés se renouvelle par moitié, comme le Sénat.

Même durée du mandat pour le Sénat danois; quant à la Chambre des députés, des élections générales ont Heu tous les trois ans. Cette combinaison est plus libérale que la nôtre , puisque le mandat des sénateurs et celui des députés ont l'un et l'autre une durée moindre que dans le système français, savoir : huit ans au Heu de neuf pour les sénateurs, et trois ans au lieu de quatre pour les députés; mais, d'un autre côté, les élections sénatoriales par-

tielles n'ont lieu que tous les quatre ans, tandis qu'en France elles se produisent tous les trois ans *.

Dans les républiques hispano-américaines , c'est le mandat de six ans qui paraît prédominer pour l'organisation des Chambres hautes. Nous avons déjà oité le Pérou, où cette durée est fixée pour les deux Chambres, qui sont également renouvelées par tiers. Dans l'Uruguay, le même système est appliqué au Sénat; mais la seconde Chambre se renouvelle intégralement tous les trois ans. Au Paraguay, le renouvellement du Sénat a lieu dans des conditions identiques , et le renouvellement de la Chambre des députés se fait par moitié tous les deux ans. — Pour être complet, on doit ajouter que plusieurs petites républiques vont beaucoup plus loin dans la voie démocratique : c'est ainsi que , dans le Salvador, des élections ont lieu tous les ans pour nommer la totalité de la Chambre des députés et le tiers du Sénat. En France, la durée du mandat de sénateur atteint le chiffre considérable de neuf années ; nous avons remarqué que ce chiffre n'est dépassé par aucune autre législation électorale. Les inconvénients de ce système sont en partie compensés par le renouvellement triennal d'un tiers du Sénat. Conformément à l'article 5 de la loi du 24 février 1875, au début de la première session du Sénat, les départements ont été divisés en trois séries, contenant chacune un

* Il est bien entendu que nous ne comparons ici que les combinaisons adoptées pour le renouyellemenl; car il ne faut pas oublier que, sur les soixante-six membres du Landsibing , douze sont nommés à vie par le roi.

nombre égal de sénateurs, et il a été procédé, par la voie du tirage au sort, à la désignation des séries qui devraient être renouvelées à l'expiration de la première et de la deuxième période triennale. « Il a été reconnu, à cette occasion, qu'il était indispensable et entièrement conforme aux intentions du législateur* de s'appliquer à ne pas localiser le renouvellement; il a été admis que chaque série devait comprendre des départements autant que possible non limitrophes, pris sur toute la surface du territoire ; qu'il fallait enfin éviter des élections régionales, et s'attacher à cette condition, importante entre toutes, que chaque renouvellement triennal fût, au point de vue des intérêts et des besoins, par la diversité des mœurs et du tempérament du corps électoral appelé à y prendre part, la reproduction restreinte des élections gêné-* raies , desquelles est sortie pour la première fois la haute Assemblée K » Après un examen approfondi, on arrêta « la répartition des départements en trois séries, suivant l'ordre alphabétique pur et simple, en plaçant dans chaque série un des départements de l'Algérie et une ou deux de nos colonies , et comprenant, en conséquence : série A, de l'Ain au Gard, Alger, la Guadeloupe et la Réunion ; série B , de la Haute-Garonne à l'Oise, Constantine et la Martinique ; série G , de l'Orne à l'Yonne , Oran et les Indes françaises 2 » .

* Rapport de M. Lcgiiay, à la séance du 29 mars 187G. ' L»! tirage an sort aiiienu la série B première et la série U deuxième; la série A resta pourvue de son miiudat de neuf années.

Indépendamment du renouvellement triennal , il peut y avoir lieu de pourvoir à la vacance des sièges sénatoriaux dont les titulaires auraient opté, seraient morts, ou auraient donné leur démission.

D'après l'article 22 de la loi sur les élections sénatoriales, le sénateur élu dans plusieurs départements doit faire connaître son option au président du Sénat dans les dix jours qui suivent la déclaration de la ^ validité de ces élections. A défaut d'option dans ce [ délai, la question est décidée par la voie du sort et en séance publique. 11 est pourvu à la vacance dans ledélai d'un mois et par le même corps électoral. 11 en est de même dans le cas d'invalidation d'une élection. Dans le cas de vacance par décès ou démission, la loi exige que le nombre des sénateurs d'un département soit réduit de moitié pour qu'il soit procédé à de nouvelles élections ; et encore n'y est-il pas procédé lorsque les vacances surviennent dans l'année qui précède le renouvellement triennal. A l'époque fixée pour ce renouvellement, il est pourvu à toutes les vacances qui se sont produites, quel qu'en soit le nombre et quelle qu'en soit la date.

Lorsqu'un siège de sénateur inamovible devient vacant, le Sénat procède à l'élection d'un nouveau membre en séance publique et à la majorité absolue des votants, quel que soit le nombre des épreuves. Il résulte du texte de la loi que, si plusieurs sénateurs inamovibles devaient être remplacés à la fois, l'élection aurait lieu au scrutin de liste.

Les sénateurs jouissent du même privilège d'inviolabilité que les députés ; ils ne peuvent être poursuivis ou recherchés à l'occasion des opinions ou votes émis par eux dans l'exercice de leurs fonctions, ni être poursuivis ou arrêtés en matière criminelle oa correctionnelle, qu'avec l'autorisation du Sénat, sauf le cas de flagrant délit ; la détention ou la poursuite d'un sénateur est suspendue pendant la session, et pour toute sa durée, si le Sénat le requiert.

Nous avons déjà examiné la question de la gratuité des fonctions législatives , à l'occasion des membres de la seconde Chambre ; nous nous bornerons à noter ici que les sénateurs reçoivent la même indemnité que les députés.

La loi française n'a fait que se conformer, sur ce point, à l'usage suivi parla majorité des États constitutionnels dont la Chambre haute est issue de l'élection. Sans parler des États-Unis , où les membres des deux Chambres reçoivent la même indemnité pour chaque session, et de la Suisse, où les membres du Conseil des États sont payés par les cantons qui les ont délégués, on peut citer : les Pays- Bas, où les membres de la première Chambre, « pris parmi les habitants les plus imposés dans les contributions directes» , jouissent néanmoins, pour chaque session, « de frais de voyage et de séjour fixés par la loi ^ » ; — le Danemark , dont la Constitution porte

' Art. 86 de la Constituliou.

(art. 39) que « les membres du Landsthing reçoivent par jour la même indemnité que les membres du Folkething » ; — la Norwége, où, suivant l'article 65 de la loi fondamentale, chaque membre du Parlement a le droit d'être indemnisé sur le Trésor de ses frais de voyage, aller et retour, ainsi que de ses frais de séjour. Il faut remarquer, à ce sujet, que le Stori^ing ordinaire se tient « tous les trois ans dans la capitale du royaume, à moins que le roi, à cause de circonstances extraordinaires, telles qu'une invasion hostile ou une maladie contagieuse, ne désigne à cet effet une autre ville du royaume. — Dans les cas extraordinaires, ajoute l'article 69 de la loi, le roi peut convoquer le Storthing à une époque autre que celle de la session ordinaire. Il fera alors publier une notification qui sera lue dans les églises de toutes les villes épiscopales , au moins six semaines avant le jour où les membres du Storthing doivent être rendus à l'endroit fixé. » Dans ces conditions , l'indemnité de route et de séjour allouée par la Constitution est bien réellement une simple indemnité , et non un traitement.

Dans la plupart des républiques de l'Amérique du Sud, les sénateurs sont payés comme les députés ; mais il existe des exceptions notables , par exemple le Chili, où ni sénateurs ni députés ne reçoivent d'indemnité. La République haïtienne , qui accorde aux représentants 200 piastres (1,200 fr; environ) pour chaque mois de la session législative , n'en concède que 125 aux sénateurs, quoique ceux-ci ne soient

astreints à aucune condition particulière de fortune. Dans l'empire du Brésil, au contraire, l'allocation des sénateurs est égale à une fois et demie celle des députés * .

Les Sénats électifs d'Europe où le mandat est gratuit sont ceux de Belgique, de Suède et de Roumanie ; dans ces trois pays, des conditions de fortune relativement élevées sont exigées pour l'éligibilité.