Tissot, Principes de dr, public, introd., p

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trimoine de la nation. Elle doit faire participer à la jouissance de ce patrimoine les étrangers a6n d'assurer à ses propres membres un avantage réciproque, mais sous la réserve du droit de déterminer les conditions de leur admission temporaire ou permanente, les obligations auxquelles ils seront tenus de se soumettre dursmtleur séjour. Entre FÉtat et l'étranger il se forme donc un contrat par lequel Tun s'engage à accorder sa protection, l'autre à la mériter. La violation du contrat emporte sa résolution.

Vainement on soutiendrait que l'étranger après son admission à la jouissance des droits civils attribués aux citoyens ne peut être expulsé par l'autorité publique pour des raisons d'ordre public et qu'il ne peut être frappé que pour délit qualifié suivant les formes du droit commun. En effet, de l'assimilation des étrangers aux nationaux quant à la jouissance des droits civils, il ne faut pas conclure qu'on leur a accordé les droits politiques, au nombre desquels est le droit de demeurer sur le territoire. Les citoyens, propriétaires indivis du patrimoine national, ne peuvent être déchus de leur droit de résidence. Les législations pénales, dans les temps modernes, édictent rare~ ment la peine du bannissement que le moyen âge avait prodiguée. Mais quant aux étrangers ils peuvent être bannis non seulement lorsqu'ils ont commis un délit, mais encore lorsqu'ils ont compromis l'ordre public par des actes qui ne tombent pas sous le coup de la loi pénale. Il suffit qu'ils manquent à leurs devoirs envers le pays qui leur a accordé l'hospitalité pour que le gouvernement fasse usage des droits de souveraineté. En d'autres termes la souveraineté a le pouvoir de punir l'étranger pour des quasidélits. L'expulsion est donc une mesure exceptionnelle et d'un caractère mixte qui tient tout à la fois du droit pénal et du droit politique ou gouvernemental.

Estr^e à dire que l'État puisse s'attribuer un pouvoir purement discrétionnaire pour expulser l'étranger sans formalités légales, sans l'admettre à discuter ses actes, à défendre sa liberté eb son honneur ? La raison d'État en-

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gendre l'arbitraire. Si l'expulsion est une simple mesure de police, un acte de gouvernement, c'est la lettre de cachet rétablie au profit des ministres. Or les ministres ne sont que des hommes. Ils sont accessibles à toutes les passions et capables de servir leurs rancunes. « Si un homme est sujet à ses vengeances, disait le cardinal de Richelieu, le mettre en autorité est mettre Tépée à la main d'un furieux. » Dans les monarchies, les ministres arrivent au pouvoir par le favoritisme ; dans les démocraties, par la cabale des partis. L'histoire de tous les temps et de tous les États démontre que la puissance publique est dévolue à l'intrigue autant sinon plus qu'à la vertu et à l'intelligence. Contre l'arbitraire ministériel, les citoyens sont sans défense, le sort des étrangers, à plus forte raison, est livré au caprice et à l'injustice si on n'établit quelques garanties de contrôle et de protection.

Les lois relatives à l'expulsion de l'étranger sont loin généralement d'être empreintes de libéralisme. Quelques unes cependant révèlent certains efforts faits par les législateurs pour concilier les droits de la souveraineté avec le respect dû à la liberté individuelle. La conciliation est difficile parce qu'il est impossible de définir à l'avance les raisons politiques ou d'ordre public, variables suivant la constitution des États, les lieux et les circonstances, qui sont de nature à justifier l'exercice du droit d'expulsion. Toutes les lois arment le pouvoir exécutif contre l'étranger dont la présence est une menace pour la sécurité publique. Aucune ne précise les raisons d'ordre public à cause de l'impossibilité d'énumérer ce qui est illimité et infini. La formule ne*saurait donc être critiquée puisqu'elle doit forcément embrasser tous les quasi-délits c'est-à-dire les écarts, les agissements qui sont de nature à faire considérer l'étranger comme suspect ou dangereux.

Mais si les garanties à accorder à l'étranger sont fatale- ^

ment exclues par la force des choses en ce qui touche là cause même ou les motifs de l'expulsion, il ne semble pas qu'il en doive être de même quant à Fautorité chargée

d'apprécier la nécessité de l'expulsion et d'entendre les réclamations de celui qu'elle frappe.

Suivant nous il faudrait distinguer entre des situations très différentes, établir diverses catégories, ne pas craindre de recourir ^ des mesures préventives et surtout proportionner les garanties aux droits acquis. Le tort du législateur français a été de vouloir régler par deux dispositions législatives une institution qui comporte des nuances multiples suivant la qualité des personnes, la cause de leur expatriation, la durée de leur résidence sur le territoire. Il s'en est rapporté au pouvoir discrétionnaire de l'administration qui, à certains jours, a traité avec la même brutalité des étrangers établis en France depuis de longues années et ceux dont le séjour ne remontait qu'à quelques semaines.

§ l®*". — Pour prévenir un grand nombre d'expulsions il serait sage tout d'abord de réglementer l'admission même des étrangers.

Il vaut mieuX; en effet, se montrer rigoureux envers ceux qui par leurs antécédents paraissent indignes de recevoir l'hospitalité, que de recevoir sans discernement tous les étrangers qui affluent sur notre territoire, sauf à se repentir plus tard de celte tolérance excessive et à démêler au prix d'une surveillance difficile à exercer ceux qui ont abusé de notre confiance.

La plus grande latitude doit être laissée à l'administration pour apprécier si l'étranger peut être admis à résider dans l'État* On lit dans le rapport de la loi du 11 décem« bre 1849 : « Il n'est que trop prouvé aujourd'hui que les complots qui menacent non plus seulement l'ordre gouvernemental, mais l'ordre social tout entier, sont ourdis par une vaste association d'agitateurs, qui, ayant abdiqué l'idée de la patrie, se transportent partout où se présente la possibilité d'un bouleversement, et qui, aussitôt après la ruine de leurs criminelles entreprises, vont reformer leurs rangs sur le territoire de l'État le plus voisin ; la société ne reprendra sa sécurité que lorsque toutes les na-

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tions de TEurope interdiront Tabus^de Thospitalité aux conciliabules de ces agitateurs errants, et c'est au gouvernement de les discerner des vrais défenseurs de la liberté et de la nationalité des peuples, au milieu desquels ils se trouvent trop souvent confondus.

» Il est une autre considération que le législateur ne saurait négliger ; aujourd'hui que l'accroissement de la population, à la suite d'une longue paix, les oscillations de l'industrie accrues par son extension et ses progrès, les exigences même d'un bien-être plus généralement répandu, exposent les différents États de l'Europe à des crises pério* diquesqui menacent de dégénérer en une crise permanente, il est juste que le territoire de chaque pays soit réservé aux besoins des nationaux avant d'offrir un aliment aux migrations des étrangers. C'est surtout dans nos départements frontières que se font sentir dans tout leur poids, au plus fort de la misère publique, ces invasions d'hommes souvent sans aveu et toujours sans ressources qui paralysent les efforts faits avec le plus de zèle pour l'extinction de la mendicité ; la répression judiciaire de la mendicité et du vagabondage est trop lente dans ses effets et trop restreinte dans son application pour remédier efQcacement à un aussi grand mal, qui, d'après l'état actuel des choses, ne pouvait être arrêté que par une application discrétionnaire jdes lois de police confiée aux agents de la force publique ; c'est afin de régulariser la position équivoque qui en résulte pour l'administration, que notre commission a pensé quMl conviendrait de donner au préfet, dans les déparlements frontières, mais seulement à l'égard de l'étranger non résidant, et à la charge par lui d'en référer immédiatement au gouvernement, les pouvoirs que la proposition attribue au ministre de l'intérieur ; il importe en effet que le droit d'expulsion puisse être exercé à l'égard des étrangers qui franchissent la frontière, avant que les délais d'une autorisation ministérielle leur aient laissé le temps de pénétrer dans l'intérieur du pays. »

Des agitateurs auxquels il est fait allusion nous n'avons

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rien à dire. Seul, le gouvernement, par les rapports qu'il entretient avec les puissances étrangères, peut être renseigné sur le compte des individus que l'intérêt général exige d'éloigner de nos frontières lorsqu'ils s'y présentent. Malheureusement nos mœurs répugnent à la formalité du passeport qui servait autrefois à établir l'identité de l'étranger. Peut-être vaincrait-on ces répugnances si on rendait plus facile pour les voyageurs^l'appositîon du visa en établissant dans les gares de chemin de fer, à la frontière, un service spécial. Il suffirait de déléguer le droit de vérifier le passeport ou une carte de sûreté à un agent de la compagnie assermenté à cet effet. Cet agent aurait le droit de mettre en arrestation tout individu qui ne serait pas porteur d'un passeport et en référerait au préfet par voie télégraphique. Arrivé à son lieu de destination, le voyageur étranger déposerait l'acte constatant son identité revêtu de la date de son entrée en France au commissariat de police avec la déclaration qu'il veut séjourner ou résider et il lui serait délivré par ce fonctionnaire un permis conforme à sa déclaration, comme on le fait à Genève. Si malgré l'apposition du visa l'identité n'était pas justifiée, le commissaire de police en référerait au préfet qui, suivant les cas, ordonnerait l'expulsion lorsque l'étranger se trouverait dans un département frontière, ou saisirait le ministre de l'intérieur. Nous appelons l'attention du congrès sur les dispositions de la loi du 15 mai 1875 du royaume de Danemark, touchant les personnes de la seconde catégorie visée parle rapport cité plus haut. D'après cette loi les ouvriers venant chercher du travail doivent établir leur identité à l'aidé de pièces émanant d'autorités de leur pays d'origine. Les étrangers qui n'ont pas obtenu le droit d'établissement en Danemark, et qui n'ont pas de moyens d'existence, sont expulsés (Art. 2). Ceux d'entre eux qui ont l'intention de se placer comme ouvriers ou domestiques doivent s'adresser au commissaire de police (Art. 3). Si ce dernier, après enquête, constate que l'étranger est en état de pourvoir à son exbtence par un travail honorable, il lui délivre un livret

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de séjour (Art. 4). Le possesseur d'un livret de séjour, qui voyage, doit se présenter à la police de la ville où il arrive (Art. 5). Si, après huit jours, il n*a pas trouvé du travail et s'il est hors d'état de se suffire à lui-même, il peut être expulsé. Il peut toujours être Tobjet d'un arrêté d'expulsion quand il est resté huit jours sans travailler (Art. 6} ^.

Sauf la dernière disposition, dont la rigueur est excessive, on pourrait s'inspirer de celte loi. Par son caractère pré* ventif elle organise une surveillance utile sur une classe d'étrangers qui se livrent à la mendicité et au vagabondage, ou qui vivent de rapine et de vol longtemps avant que la justice puisse les saisir et les condamner.

Une autre disposition pouvant être généralisée est celle par laquelle la loi du 17 juillet 1871, en Belgique, permet d'expulser tout individu <c qui est poursuivi ou qui a été condamné dans un autre pays ». Pourquoi un gouvernement délivrerait-il un permis de séjour ou da domicile à celui qui a fui la justice de son pays ? Il est suspect. Gela suffit pour qu'on ait le droit de le repousser. S'il est poursuivi ou s'il a été condamné pour délit politique, il est peut-être moins dangereux. Il appartient au gouvernement d'examiner si celui qui s'est volontairement proscrit est digne d'intérêt et s'il n*y a pas lieu de craindre qu'il ne compromette la tranquillité publique.

L'émigré politique qui est admis à l'hospitalité peut être astreint à certaines conditions de surveillance qu'il est libre de rejeter, mais auxquelles il doit se soumettre s'il tient à résider dans l'État. Le] gouvernement a intérêt [à ne pas laisser se concentrer dans certaines grandes villes une multitude de réfugiés qui, enhardis par leur nombre, par l'appui qu'ils trouvent dans des associations secrètes auxquelles ils sont affiliés, pourraient, à un moment donné, devenir pour lui un véritable embarras. Soucieux de sa dignité, il peut désirer ne pas laisser s'établir ces foyers d'excitations malsaines dont, à certaines époques, Londres et Genève ont offert le spectacle. Que les prétendus libéraux ne jettent pas