V. Piore, n«> 97 bis

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il sera détenu par les autorités espagnoles qui devront s'empresser d'en donner avis au gouvernement par l'intermédiaire du ministre de la police, en exposant la situation de l'étranger, s'il est vagabond, ou s'il cherche un refuge pour se soustraire aux poursuites de ses juges naturels. Le gouvernement ayant pris communication du tout, et les. ministres d'État et de la police procédant toujours d'accord, déterminera l'expulsion de l'étranger, ou le lieu de sa résidence, ou celui qu'il jugera le plus convenable. »

C'est seulement par l'emploi de mesures préventives contre les étrangers suspects et dangereux qu'on purgera les capitales de l'Europe de tous les bandits qui les infestent. Quant à l'ennui que peuvent éprouver ceux qui voyagent pour leurs affaires ou pour leur plaisir de se soumettre à certaines mesures commandées par l'ordre public, s'en préoccuper serait faire acte de faiblesse. Que l'on organise la police des passeports le plus libéralement possible. Que leur délivrance soit absolument gratuite. Qu'à l'expiration du délai après lequel ils ne sont plus valables, leur valeur juridique soit renouvelée par une mention spéciale . Qu'en un mot chaque citoyen puisse se munir sans difficulté et sans frais d'un passeport qu'il conservera d'une manière permanente et nul ne refusera de s'assujettir à une formalité légale dont l'accomplissement seul permettra de distinguer à l'entrée de toutes les frontières ceux qui doivent être admis de ceux qu'il importe de repousser.

£n résumé, en ce qui concerne l'admission des étrangers nous proposons d'adopter pour base d'un projet de loi internationale les principes suivants :

1^ Tout étranger, à la frontière, doit justifier de son identité sous peine de se voir refuser l'entrée du territoire,

2^ Au lieu de sa destination l'étranger doit se munir d'un permis de séjour ou de résidence. Le permis est délivré par le commissaire de police et en cas de difficulté par le préfet.

3* Le permis est refusé à celui qui ne justifie pas de moyens d'existence.

4° Le préfet seul a le pouvoir de délivrer ou de retirer un permis de séjour ou de résidence à l'étranger qui est poursuivi ou qui a été condamné dans un autre pays.

5® Les émigrés politiques peuvent être astreints par le gouvernement à une résidence déterminée.

6® L'expulsion de l'étranger à qui le permis de séjour est refusé pour défaut de ressources, poursuites ou condamnation ou à qui il est retiré pour cette dernière cause révélée depuis la délivrance qui en avait été faite, est prononcée dans les départements frontières par le préfet, dans les autres départements par le ministre de l'intérieur.

§ 2. — L'étranger qui a obtenu un permis de séjour ou de résidence a un droit acquis. A l'exception du cas où il aurait dissimulé^ les poursuites dont il est l'objet ou la condamnation qui Fa frappé dans un autre pays, il ne peut être expulsé que pour des motifs graves et en vertu d'un décret pris en conseil des ministres. Son expulsion peut en outre être là conséquence d'une condamnation judiciaire.

Dans la législation française, l'étranger condamné pour vagabondage peut être expulsé par l'autorité administrative (Art. 272 du C. pénal).

Le projet du Code pénal italien permettrait d'appliquer la même mesure aux étrangers condamnés à des peines criminelles ou correctionnelles, entraînant, aux termes de la loi, surveillance de la haute police. Fiore fait observer avec raison « qu'à l'égard d'individus qui, après avoir manqué aux devoirs de l'hospitalité, ont subi une condamnation sans donner des garanties sérieuses d'une conduite meilleure pour l'avenir, il n'y a pas lieu de se montrer généreux jusqu'au point d'imposer à l'administration publique l'obligation de les surveiller pour empêcher leurs agissements criminels * ». On devrait même aller plus loin,

i. No 89.

p. 6kBRAIU>. Db L*BXnUDITI3li. 40

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suivant nous, en permettant Télimination de tout étranger de cette catégorie qui a encouru Temprisonnement par une condamnation correctionnelle ou criminelle. Le moyen de supprimer Tarbitraire en semblable matière est de déterminer le mieux possible les cas dans lesquels la présence de l'étranger est un danger pour Tordre public. Or une condamnation quelconque suffit dans bien des cas pour constater ce résultat. On pourrait d'ailleurs généraliser la disposition de l'article 10 du Code pénal de Genève de 1874 portant : « Dans tous les cas où la loi prononce la peine de l'emprisonnement, le juge peut, en ce qui concerne les étrangers, convertir cette peine en une expulsion du canton d'une durée triple. »

Même lorsque l'étranger est acquitté de la prévention ou de l'accusation dirigée contre lui, il est des circonstances où rinték*êt public exige que l'autorité administrative soit informée de sa conduite. S'il s'agit d'un mineuî* renvoyé des poursuites comme ayant agi sans discernement, d'un prévenu qui n'a échappé à la peine que par suite d'une fin de non-recevoir élevée contre Faction publique ; si les débats ont révélé des actes dimmoralité ou d'improbité; l'autorité judiciaire doit fournir au préfet les renseignements qui seraient de nature à permettre au gouvernement d'user du pouvoir discrétionnaire d'expulser l'étranger résidant.

Il nous parait impossible de limiter les causes d'expulsion. En France, où toutes les questions sont traitées ai irato, avec tout l'emportement des passions politiques, nous avons vu tout récemment certaines expulsions passionner l'opinion. On a dit bien haut que l'expulsion d'un prétendant avait été conclue comme un marché avec l'Espagne et qu'aucun motif sérieux ne la justifiait. La presse conservatrice a protesté. La fraction du parlement qui aurait pu interpeller le gouvernsment s*est tue pour ne pas donner un coup d'épée dans l'eau. Il y a quelques jours à peine un nihiliste a été expulsé sans nul doute à la suite d'agissements compromettants. Aussitôt, levée de bou-

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cliers des radicaux ; menaces d'interpellations conjurées par la promesse du gouvernement de présenter un projet de loi à l'effet de déterminer les causes d* expulsion. Nous avons cru que M. le Ministre de Tintérieur avait fait de la matière une étude approfondie et qu'il allait préciser rigoureusement les circonstances dans lesquelles l'étranger peul être considéré comme dangereux, et établir des garanties sérieuses suivant la situation de l'étranger. Or ce projet de loi annoncé comme une œuvre très libérale se réduit à un minimum de garanties bien au-dessous de celui que nous proposons. De plus, il se borne à énoncer deux causes d'expulsion: l** la condamnation judiciaire de l'étranger pour délit de droit commun ; 2® toute atteinte à la sécurité de l'État. Dans le premier cas le ministre de l'intérieur est compétent pour ordonner l'expulsion; dans le second, ce pouvoir est dévolu au chef de l'État.

« Le ministre de l'intérieur pourra enjoindre, par mesure de police, à tout étranger voyageant ou résidant en France, de sortir du territoire français et le faire conduire à la frontière, lorsque cet étranger aura été condamné par les tribunaux français ou étrangers pour crimes ou délits de droit commun.

» Tout étranger qui compromettrait la sécurité de l'État pourra être également expulsé, en vertu d'un décret rendu en conseil des ministres. »

Sur le point important prévu par cet article du projet, M. le ministre s'en tient à la formule générale par la raison que M. le ministre de l'intérieur avait fait une promesse qu'il ne pouvait tenir. En effet, en Belgique, certains publicistes ayant proposé en 1865 de modérer l'action du pouvoir exécutif en spéciQant législativement les cas d'expulsion, la proposition fut repoussée dans la Chambre des représentants. « Les faits, y flt-on remarquer fort judicieusement, empruntent souvent leur importance aux événements au milieu desquels ils se produisent, et, par cela même que les circonstances varient, que la situation extérieure se modiQe, tel acte peut être dangereux au-

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jourd'hui qui ne le sera pas demain. Le gouvernement seul peut apprécier à chaque heure ce que réclame Tintérêt public *. »

Le pouvoir du gouvernement à l'égard des étrangers de cette catégorie doit être absolu. Le droit de souveraineté peut s'exercer ici dans sa plénitude car le lien qui unit l'étranger à l'État est extrêmement fragile. L'autorisation de résider qui lui a été accordée n'implique qu'une tolérance provisoire subordonnée à la régularité de sa conduite. L'intervention de tous les membres dtr gouvernement et la responsabilité solidaire qu'elle suppose est une garantie assez haute à l'égard d'un homme qui n'a donné encore aucun gage d'affection au pays qui l'a admis dans son sein.

§ 3. — Nous supposons enfin que l'étranger a été autorisé par le chef de l'État à établir son domicile dans le pays. Un lien plus étroit l'unit à celui-ci. Pour le briser, le législateur doit se montrer d'une extrême prudence. La procédure discrétionnaire devient insuffisante. L'autorité ministérielle est désormais incompétente pour expulser celui qui veut sans doute dans l'avenir obtenir la naturalisation. L'autorité judiciaire seule présente les garai^ties d'impartialité nécessaires pour le déclarer indigne et déchu de la faveur qui lui avait été accordée.

En Hollande les étrangers ne peuvent être envoyés à la frontière que sur l'ordre du juge cantonal du lieu où ils séjournent, ou que par une ordonnance du roi. Hais la loi réglant le droit d'expulsion est déclarée inapplicable à l'étranger assimilé au Néerlandais, c'est-à-dire qui a établi son domicile dans le royaume à la suite d'une permission du roi ou d'une déclaration de domicile faite après six années de résidence, ni à l'étranger domicilié dans TÉtat, et qui est ou a été marié à une femme néerlandaise, dont il a eu un ou plusieurs enfants nés dans les Pays-Bas. On retrouve cette dernière disposition dans la loi belge.

1. La loi de 1849 et l'expulsion des étrangerSy par M. Arthur Desjardins, Rev. des Deux-Mondes^ 1882, p. 606.

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La faveur accordée par ces lois aux étrangers de cette catégorie nous semble excessive. Aussi n'emprunterionsnous à la loi hollandaise que sa procédure judiciaire pour l'appliquer aux étrangers domiciliés. L'article 11 est ainsi conçu : « Le juge cantonal peut ordonner une expulsion, seulement à défaut des conditions, requises par l'article 1" après avoir entendu l'étranger ou l'avoir dûment assigné à cet effet. — Il sera dressé projcès-verbai de cet interrogatoire. — Si l'étranger ne se présente pas, l'ordre d'expulsion fera mention de cette circonstance. — L'ordre d'expulsion sera motivé. — Le juge cantonal remettra à notre commissaire provincial une copie du procès-verbal et l'ordre d'expulsion. — Nous nous réservons la faculté de supprimer l'ordre d'expulsion ou d'en prohiber l'exécution. — L'ordre ne cessera pas cependant d'être exécutoire par suite d'ua recours interjeté devant nous ou, d'après l'article 2, devanLla cour suprême. »

La procédure judiciaire est applicable seulement au cas où l'étranger ne remplit pas les conditions requises pour son admission. Mais le gouvernement se réserve un pouvoir discrétionnaire de l'expulser pour autre cause. (( Art. 12. L'étranger dangereux pour la paix publique peut être expulsé par notre ordonnance. — L'étranger dont nous avons ordonné l'expulsion est tenu de quitter le royaume le quatrième jour après la communication de notre ordonnance ; pendant ce temps il peut profiter de la faculté accordée par l'article 20 * de cette loi, et en attendant, il peut être gardé en détention. — S'il ne profite pas de cette faculté, ou si la cour suprême trouve que ses réclamations sont sans fondement, il est donné suite immédiatement à l'ordre d'expulsion. — ' Il sera, autant que possible, conduit à la frontière par lui-même indiqué^. » / Désarmer absolument le gouvernement du droit d'expulser le domicilié serait imprudent. L'étranger a pu surprendre sa confiance et se présenter à lui sous des appa-

1. L*article 20 autorise le pourvoi en cassation pour faire valoir les exceptions résultant de l'établissement, etc.

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rences trompeuses de probité et de fidélité ou de respect aux institutions. Les circonstances politiques, Tétat de guerre par exemple avec sa nation, ont pu Tentratner à des agissements coupables. Il est un ennemi dans TÉtat. Nous ne sommes plus au temps où Louis XIV faisait détenir jusqu'à la paix les étrangers suspects. Le droit d expulsion seul est un moyen légal de paralyser leurs intrigues. Ou bien encore les ennemis de l'intérieur s^agitent ; un étranger se fait remarquer dans les réunions publiques par de coupables excitations contre le gouvernement ; tel autre lui prodigue l'insulte dans les feuilles publiques. Celui-ci fait partie de conciliabules ou se trament des complots contre son pays d'origine ou contre son pays d'adoption. Dans tous ces cas il y a lieu d'appliquer la peine réservée aux quasi-délits commis par l'étranger, car l'État n'est pas tenu d'attendre que ses actes atteignent la proportion d'un délit qualifié afin d'avoir le droit de le déférer aux tribunaux. Il en est de même lorsque Tétranger a été condamné, si, par la nature de la condamnation, il s'est rendu indigne de l'hospitalité.

Quelques publicîstes ont fait remarquer que l'expulsion est une sorte de bannissement et par conséquent une véritable peine. L'analogie est trop éloignée pour qu'elle ser\'e de fondement à une action judiciaire proprement dite puisque l'expulsion est prononcée pour toute autre cause que pour un délit qualifié. Aussi M. Arthur Desjardins at-il eu raison de repousser les formes ordinaires de la procédure criminelle. « Est-ce que la légitimité d'une telle expulsion, dit-il, peut être soumise à un jury? Imaginet-on qu'une discussion s'engage entre le ministère public et les avocats, non plus sur une question de culpabilité, mais sur une question de haute administration ? Faudra-t-il apporter à la barre les rapports confidentiels des préfets, révéler à l'audience certains périls intérieurs, peut-être même des périls extérieurs, au risque d'inquiéter toute la nation, d'arrêter certaines transactions ou d'empêcher la bonne issue des plus graves négociations diplomatiques f

DE l'extradition 63i

Faudra-t-il raconter aux juges ce qu'un ministre des affaires étrangères, s'il est prudent, tairait quelquefois à la représentation nationale elle-même ? ËnGn s'il est absolument nécessaire d'agir sans délai, faudra-t il se résigner aux lenteurs d'une procédure judiciaire et manquer par là môme le but qu'on veut atteindre dans l'intérêt de la patrie ? Quand la question fut étudiée en section centrale dans la Chambre des représentants de Belgique (session de 1864-1865) il fut reconnu qu'on ne pouvait pas constituer les tribunaux juges des questions de sécurité publique, parce qu'on les ferait ainsi participer à la direction politique des affaires, qu'il ne fallait pas d'ailleurs déplacer la responsabilité du gouvernement et que celui-ci devait être, à l'exclusion du pouvoir judiciaire, responsable de l'ordre intérieur et des bonnes relations internationales. Tout esprit sensé doit aboutir à cette conclusion *. »

Ces observations sont fort justes en tant qu'elles s'appliquent h l'expulsion de l'étranger non domicilié. Nous avons dit que le gouvernement devait être armé vis-à-vis de celui-ci d'un pouvoir discrétionnaire. La garantie que nous lui octroyons réside dans le nombre des ministres qui composent le conseil du chef de l'État et dans l'impossibilité qu'il y aura désormais de surprendre à un ministre isolé une décision qui ne serait pas sérieusement délibérée et motivée par des agissements dangereux et coupables. Mais pourquoi placer sur le même pied l'étranger qui a conquis la faveur spéciale du domicile par des services signalés ou par l'exemple qu'il a donné durant plusieurs années du respect des lois nationales? S'il n'est pas assimilé aux nationaux, il a mérité de l'être jusqu'au jour où il a commis la faute sur laquelle le gouvernement se fonde pour provoquer son expulsion ; or pour le déclarer déchu de la situation privilégiée qui lui était acquise on a recours à l'arbitraire gouvernemental et on estime que l'autorité judiciaire est incompétente pour apprécier un acte de haute administration. Sur ce point on pourrait discuter beaucoup

i. Id.,p. 665.

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car, à vrai dire, on ne comprend pas pourquoi des magistrats de l'ordre judiciaire, gardiens naturels de la liberté individuelle, ne pourraient pas apprécier aussi sainement les motifs d'ordre public invoqués par Tadministration que les ministres eux-mêmes. On exagère Timportance des actes d'expulsion, on invoque les secrets d'Élat, Tintérêt des négociations diplomatiques et, sous prétexte de ces grands mots, on sacrifte le sort de l'étranger domicilié. La plupart du temps les agissements des étrangers se réduisent à des actes d'espionnage au préjudice de l'État ou à des actes d'affiliation politique que l'on peut dévoiler aux magistrats avec d'autant moins d'inconvénients que ces derniers sont liés par le secret des délibérations. On ne voit pas en quoi l'État pourrait être en péril parce que les causes d'expulsion, au lieu d'être livrées à la discrétion d'un préfet révocable, plus ou moins aux gages de tel ou tel parti politique, seraient confiées à des magistrats indépendants et dégagés de toute autre préoccuption que celle d'assurer la sécurité publique et de protéger la liberté des personnes. Sans nul doute il ne faut pas déférer l'étranger suspect à une juridiction criminelle ni lui faire subir des débats publics. Mais ce que nous sollicitons pour lui c'est un pouvoir disciplinaire exercé par des magistrats inamovibles, étrangers aux passions politiques et capables de résister à des actes de despotisme. De la responsabilité ministérielle nous ne dirons plus rien, après avoir rappelé à diverses reprises qu'elle était illusoire. Quant à l'impossibilité de diviser la responsabilité qui incombe au gouvernement de maintenir l'ordre public, il faut se garder de s'arrêter à un semblable argument, car ou les ministres réclameront du pouvoir disciplinaire des tribunaux une expulsion justifiée par des actes sérieux et ils touveront dans l'autorité judiciaire un concours aussi empressé qu'éclairé, les magistrats portent trop haut le sentiment de l'amour de la patrie pour ne pas accueillir des réquisitions justes. Ou bien les ministres, cédant à un entraînement politique non justifié par des faits précis, formuleront une demande

DE l'extradition. 633

injuste et la résistance des tribunaux sera éminemment protectrice du droit du domicilié. N* exagérons par les craintes d'une éventualité de conflit entre l'autorité judiciaire et le gouvernement. Les conflits ne naissent jamais des prétentions légitimes du pouvoir ministériel. Sur le terrain de la légalité, l'harmonie la plus parfaite existera entre tous les représentants de la loi.

Il faut donc organiserune procédure judiciaire sommaire. Suivant nous, l'étranger devrait être assigné par le préfet devant une des chambres de la cour d'appel siégeant en chambre du conseil. Cette juridiction jugeant disciplinairement entendrait le ministère public représentant l'État ou le préfet lui-même, l'étranger et son conseil, et prononcerait en dernier ressort, sauf recours en cassation pour la violation des formes légales. L'arrêt porterait uniquement u il y a lieu à expulsion » ou <( il n'y a pas lieu à expulsion ». Dans le cas où l'étranger prétendrait avoir acquis la qualité de national, un sursis lui serait donné et cette question préjudicielle serait jugée dans les formes ordinaires. Après le délai du pourvoi en cassation ou après le rejet du pourvoi, l'arrêt d'expulsion serait exécuté à la diligence du préfet.

Si l'on redoute les indiscrétions qui pourraient être la conséquence de l'intervention dans le débat d'un conseil, il est facile de supprimer celle-ci. L'étranger donnera luimême ses explications. Le droit de défense même ainsi restreint sera sauvegardé et on ne verra plus l'étranger domicilié, arraché brutalement par une décision qu'il n'a pu ni prévoir ni combattre, à ses affections et à ses intérêts, alors qu'un mot de lui aurait peut-être expliqué sa conduite, déjoué les manœuvres d'ennemis dont il est victime et dissipé des préventions qui n'ont aucun fondement serieux. Loin de nous la pensée de faire prédominer l'intérêt d'un étranger sur celui de l'État. Mais nous avons la con-<viction que les gouvernements, s'ils entraient dans la voie libérale que nous leur ouvrons, banniraient toute cause de conQlt de ce chef sans compromettre le principe de la sou-

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verainetépar la raison que la liberté n'est jamais un péril pour les États lorsqu'elle est limitée par l'observation des formes judiciaires.

La plupart des législations ont établi une sanction au droit d'expulsion. En effet l'étranger une fois expulsé ne peut se soutraire à l'exécution de la décision prise contre lui ou rentrer sur le territoire sans braver les lois qui l'ont déclaré indigne de l'hospitalité nationale. Il commet un délit et doit être puni d'une peine d^emprisonnement et à l'expiration de cette peine être reconduit de nouveau à la frontière. La loi française de 1849 statuait ainsi sur ce point : « Article 8. Tout étranger qui se serait soustrait à l'exécution des mesures énoncées dans l'article précédent ou dans l'article 272 du Gode pénal ou qui, après être sorti de France par suite de ces mesures, y serait rentré sans la permission du gouvernement, sera traduit devant les tribunaux et condamné à un emprisonnement d'un mois à six mois. Après l'expiration de sa peine, il sera conduit à la frontière. »

L'application de cette règle qui est le corollaire indispensable de toute loi sur l'expulsion des étrangers ne saurait trouver une contradiction sérieuse dans le sein du congrès. L'uniformité peut même devenir absolue ^quant à la disposition pénale qui aura pour but de la formuler.