COMMISSIONS ROGATOIRES

Sommaire. — Transmission des commissions rogatoires par voie diplomatique.— Elles ne doivent pas avoir pour objet des délits politiques. — La règle est restreinte par convention de 1874 aux visites domiciliaires et à la saisie du corps da délit. — Projet de loi français.— La législation anglaise exclut les commissions rogatoires pour les infractions non punissables en Angleterre. — Le traité franco-bavarois permet d'interdire l'exécution des commissions rogatoires contre les nationaux. — Les immunités politiques doivent être restreintes à la personne da réfugié et ne pas paralyser la preuve des délits. — Réforme. — Transmission. — Force exécutoire.

Les relations entre les peuples par suite de Tessor donné au commerce et à Tindustrie sont devenues si fréquentes et si étroites que la juridiction de chaque État se voit assez souvent dans la nécessité de faire entendre pour Tinstruction d'une affaire criminelle des témoins domiciliés dans un autre État ou de faire procéder à une expertise. Le droit international, après quelques hésitations et avec quelques divergences dans les détails^ a généralisé la pratique des commissions rogatoires qui s'échangent entre les magistrats de la même souveraineté et l'a transportée entre les juridictions étrangères ou plutôt entre les magistrats étrangers.

Toutefois Tusage des commissions rogatoires adressées à l'étranger en matière criminelle n'a été réglé par des

traités internationaux qu'à une époque peu éloignée de nous.

A l'exception du traité négocié par la France avec les Pays-Bas le 7 novembre 1844, les stipulations sur ce point n'apparaissent d'une manière suivie qu'à partir de 1853. L'article 11 du traité de 'cette année entre la France et le Wurtemberg est ainsi conçu : « Lorsque dans la poursuite d'affaires pénales, un des gouvernements jugera nécessaire l'audition de témoins domiciliés'' dans l'autre État, une commission rogatoire sera envoyée à cet effet, par voie diplomatique, et il y sera donné suite en observant les lois du pays où les témoins sont invités à comparaître. Les gouvernements respectifs renoncent, de part et d'autre, à former aucune réclamation par suite des frais qui en résulteraient. »

Le traité franco-belge de 1869 apporte une restriction au principe de la compensation des frais dans le cas où il s'agirait d'expertises criminelles, commerciales ou médicolégales *. Celui de 1874 réduit cette exception au cas où l'expertise a entraîné plus d'une vacation.

La règle essentielle qui se dégage des dispositions du droit conventionnel, à l'origine, c'est la transmission de la commission rogatoire par voie diplomatique. C'est le moyen que les gouvernements se réservent pour s'assurer, sous leur responsabilité réciproque, de la nécessité où se trouve la justice d'un État de recourir à l'intervention de la justice étrangère pour compléter la preuve de l'infraction qu'elle poursuit et du caractère non politique de cette infraction. En effet la jurisprudence internationale a depuis longtemps admis en principe que les commissions rogatoires transmises à l'étranger ne doivent pas avoir pour objet une infraction politique. Les gouvernements craignent de compromettre leur impartialité envers les sujets d'une nation étrangère en mettant leurs magistrats au service de la justice pour la démonstration de faits dont

1. Voir également : traités entre la Belgique et la Suisse (1874) et le Brésil (1873).

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la criminalité n'est pas absolue et de favoriser des poursuites que Tesprit de parti a pu inspirer. Cette réserve trouve son expression dans cette formule que Ton rencontre dans la plupart des traités: «Lorsque dans la poursuite d'une affaire pénale non politique, etc. »

Cette prescription a paru trop rigoureuse à la France et à la Belgique. Dans leur convention du 15 août 1874 ces deux puissances y ont apporté une restriction. « Art. 13. Lorsque dans la poursuite d'une affaire pénale, un des deux gouvernements jugera nécessaire l'audition de té. moins domiciliés dans Tautre État, une commission rogatoire sera envoyée, à cet effet, par la voie diplomatique, et il y sera donné suite par les officiers compétents, en observant les lois du pays où l'audition des témoins doit avoir lieu. »

« Toutefois les commissions rogatoires tendant à faire opérer soit une visite domiciliaire, soit la saisie du corps du délit ou de pièces à conviction ne seront exécutées que pour l'un des faits énumérés à l'article 2 du présent traité...»

Le projet de loi français n'a fait aucune allusion directe à l'interdiction convenue entre les gouvernements d'exécuter des commissions rogatoires qui se réfèrent à des procès politiques. L'art. 20 est ainsi conçu : « Les commissions rogatoires émanées de l'autorité étrangère seront reçues par la voie diplomatique et transmises, sU'ly a lieu^ aux autorités judiciaires compétentes.En cas d'urgence, elles pourront être envoyées directement aux autorités françaises qui devront en donner avis au ministre de la jus* tice. Les commissions rogatoires seront exécutées sans délai. »

Cette disposition donne au ministre de la justice le droit d'arrêter l'exécution de la commission rogatoire si elle est contraire à la loi française. Mais elle est loin d'être claire. Le législateur a-t-il l'intention de consacrer le principe admis par le droit des gens d'étendre aux commissions rogatoires l'exclusion qui, en matière d'extradition, frappe

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les délits ayant un caractère politique, par cela seul que ces commissions se rapportent à un délit de cette nature ? Ou bien veut-il laisser au garde des sceaux un pouvoir discrétionnaire pour distinguer comme Ta fait le traité francobelge entre Taudition des témoins et les visites domiciliaires ou la saisie du corps du délit ? Une explication serait nécessaire, car dans certains traités la stipulation restera obscure. Ainsi la convention de la France avec le Danemark porte : « Art. 13. Lorsque dans la poursuite d'une affaire' pénale non politique un des deux gouvernements jugera nécessaire l'audition des témoins,etc. § 2. Toutefois, les commissions rogatoires tendant à faire opérer soit une visite domiciliaire, soit la saisie du corps du délit ou de pièces à conviction ne seront exécutées que pour l'un des faits énumérés à l'art. 2, etc. » La disposition du § 2 est un non-sens dès que le § !•' dispose en principe que la commission rogatoire peut avoir lieu, en matière pénale non politique, ce qui exclut sa validité dans les informations pour délit politique. En fait la stipulation est muette sur l'audition des témoins lorsque le délit est politique.

Les conventions négociées par la Belgique avec le Danemark (1876) et avec l'Italie (1875) sont rédigées plus exactement.

L'acte anglais exclut formellement l'exécutipn de commissions rogatoires pour délits politiques (Art. 24).

Le traité du 24 septembre 1874 entre l'Allemagne et la Belgique renferme des restrictions plus rigoureuses encore : « Art. 13. Lorsque dans la poursuite d'une affaire pénale, po^r des délits non compris sous le nom de crimes et délits politiques, une des parties contractantes jugera nécessaire l'audition de témoins se trouvant sur le territoire de l'autre partie, ou tout autre acte d'instruction, une commission rogatoire sera envoyée à cet effet, par la voie diplomatique, et il y sera donné suite en observant les lois du pays où les témoins seront invités à comparaître, oui l'acte devra avoir lieu. L'exécution de la commission ro-

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gatoire pourra être refusée si Tinstruction a pour objet un acte qui n'est point punissable d après les lois de l'État auquel la commission rogatoire est adressée ou sHl s'agit de délits purement fiscaux. »

On trouve dans le traité franco-bavarois (1869) une disposition également inspirée par le désir de réduire l'emploi des commissions rogatoires au cas où, d'après le droit international, l'extradition elle-même serait permise. «Art. 12. Les hautes parties contractantes se réservent toutefois le droit de décliner la communication de preuves et l'exécution de commissions rogatoires tendant à établir laculpabilité d'un de leurs sujets prévenu d'une infraction devant les tribunaux de l'État requérant. »

Cette disposition heureusement isolée dans le droit conventionnel est Jine conséquence singulièrement exagérée de la règle qui interdit aux souverains de livrer leurs nationaux. Si elle parvenait à s'étendre, contrairement à l'attrait qui porte les peuples à s'unir plus étroitement en tous points et notamment dans leurs efforts contre les malfaiteurs, elle marquerait un point d'arrêt dans le droit international puisqu'elle est la négation môme de la justice. En effet TÉtat qui prétendrait paralyser l'exercice de la juridiction étrangère contre ses nationaux même quand on ne lui demande pas de livrer leur personne, cause un préjudice direct à la puissance qui sollicitait son concours. Non seulement il ne lui permet pas d'établir la preuve du délit à la charge de l'étranger qui a enfreint ses lois et violé son hospitalité ou qui de loin attente à sa sécurité, mais encore il affaiblit son action à l'égard des complices. Propager ainsi l'impunité c'est abuser du droit de souveraineté sous prétexte de le défendre *.

Toutes les restrictions apportées par le droit conventionnel à l'envoi et à l'exécution des commissions rogatoires ont pu avoir leur raison d'être autrefois quand les règles de procédure criminelle adoptées par les différents États n'étaient pas inspirées par des principes uniformes

i. Voir aussi M. BiUot, p. 399.

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et pouvaient paraître insuffisantes pour garantir Tauthenticité des témoignages^ la sincérité des actes judiciaires faits par les magistrats délégués^ Finviolabilité du domicile, etc. Mais actuellement on chercherait vainement quelque raison plausible de limiter Tusage de la délégation réciproque des juridictions.

Si les nations veulent sincèrement activer et non embarrasser l'action de la justice sociale, elles doivent ouvrir librement leurs frontières à tous les mandements de la justice étrangère, à la seule condition que leur authenticité sera complète, c'est-à-dire qu'ils émaneront de magistrats compétents.

Pourquoi les gouvernements ne se prèteraient-ils pas appui pour faire la preuve des délits politiques ? A la rigueur on comprend qu'ils aient tenu à honneur de protéger le réfugié politique. Le droit de souveraineté aurait pu souffrir quelque atteinte si le chef de l'État avait livré des proscrits victimes des dissensions politiques. Peut-être parmi ces réfugiés se trouve-t-il des hommes plus coupables que des malfaiteurs vulgaires, car ceux-ci ont pu obéir aux fatales inspirations de la misère, à quelque sentiment violent surexcité par des prédications impies, tandis que parmi les réfugiés combien en est-il dont le cœur est corrompu par l'égoïsme et l'ambition et dont les actes criminels n'ont d'autre mobile que la soif de s'enrichir, de commander aux autres, de satisfaire leur haine et ce sentiment d'envie que les ambitieux exploitent à leur profit, sans souci des ruines qu'ils sèment sous leurs pas. Comme on ne peut exiger des souverains étrangers qu'ils distinguent parmi les réfugiés ceux qui ont obéi à un mobile généreux de ceux qui ont été poussés par un mobile purement immoral et criminel, il a été convenu que leur protection s'étendrait à tous. Mais cette protection ne doitelle pas être restreinte à la personne du réfugié ? N'est-ce pas assez que ce dernier jouisse des immunités du droit d'asile ? Est-il nécessaire de proclamer la défiance entre gouvernements comme un dogme politique et internatio-

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nal^ de déclarer que la justice non seulement ne pourra pas obtenir la reddition des coupables mais qu'en outre tous ses actes sont frappés de suspicion, qu*elle doit rester impuissante et désarmée contre les délits politiques ?

Si la preuve de ces délits dépend de témoignages à recueillir ou de perquisitions à faire à l'étranger, cette abstention réciproque des gouvernements peut avoir les conséquences les plus graves. La première c'est de ravir à la justice le moyen d'établir le délit et de permettre par conséquent au réfugié de rentrer dans sa patrie au lieu de subir l'expiation de l'exil. La seconde est d'arrêter l'action de la justice contre les complices et de la condamner à l'impuissance pour les délits de droit commun qui ont une connexité quelconque avec les délits politiques. Après tout, les gouvernements ont le droit de se défendre et ils ne devraient pas pousser la tolérance à l'égard des délinquants politiques jusqu'à se condamner à déclarer par avance que la justice, même procédant par contumace, sera suspendue à leur égard quand ils auront eu le bonheur de toucher le sol étranger.

Les restrictions relatives aux commissions rogatoires dans les poursuites pour délits non prévus parla législation générale du pays requis sont encore inspirées par les principes généraux en matière d'extradition. Elles peuvent s'expliquer lorsqu'il s'agit de livrer un réfugié, quoiqu'elles nous aient paru devoir être proscrites même dans ce cas ; mais admettre qu'un État puisse refuser son concours à la preuve d'un délit sous prétexte que ce fait n'est pas prévu par sa loi pénale ou qu'il a un caractère fiscal, c'est pousser l'intolérance jusqu'à ses dernières limites. Cette prétention doit être proscrite dans une loi générale au même titre que celle relative aux nationaux.

Quant à la transmission des commissions rogatoires, nous proposons simplement d'adopter le même système que pour l'envoi des demandes d'extradition. C'est le mi« nistrede la justice de chaque État qui doit servir d'intermédiaire, c'est-à-dire légaliser la signature du magistrat

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de qui émane la commission rogatoire. Il faudrait admettre en outre qu'en cas d'urgence l'autorité judiciaire pourrait envoyer la délégation directement, sauf à donner immédiatement avis au ministre de la justice. Il n'est pas un magistrat ayant quelque expérience des affaires criminelles, juge d'instruction ou président d'assises, qui n'ait constaté que l'exécution des commissions rogatoires, même dans les pays limitrophes^ entraîne de si longs retards que de guerre lasse il faut procéder au jugement de l'inculpé sans attendre leur retour.

(( Le projet français, dit M. Antoine, en permettant exceptionnellement, contrairement à la jurisprudence internationale et aux traités, la transmission directe des commissions rogatoires, réalise en partie un progrès fort désirable. Rien en effet n'est moins justifié que la voie diplomatique, dont la lenteur loin de sauvegarder les droits des prévenus en évitant soi-disant la transmission de commissions non suffisamment justifiées (comme si mieux que personne le magistrat instructeur ne devait pas juger de l'opportunité des actes d'instruction) n'a pour effet que de prolonger indéfiniment la détention dudit prévenu et d'entraver la rapidité désirable à l'instruction. En effet, pour donner une idée de la lenteur des commissions transmises régulièrement, nous dirons qu'à notre connaissance personnelle, les commmissions transmises de Belgique ou d'Italie à un juge d'instruction français ont été souvent deuxmois avant de parvenir au juge d'instruction français. Enfin comme fait instructif, nous citerons une commission rogatoire, venue de Trente (Autriche) et datée du 12 avril 1877, qui n'est parvenue au juge d'instruction français que le !•' août suivant. Aussi, en dépit des circulaires et des traités un abus constant existe-t-il dans la pratique internationale, celui de ne transmettre par la voie diplomatique que les commissions qui sont données dans une affaire d'une importance exceptionnelle *.»

Il va sans dire que la loi internationale rendra obligatoire

i.ReVi crit., p: 324

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Texécution des commissions rogatoires pour toutes les juridictions. Il faut qu'en tout lieu les magistrats soient au service de la justice et que toute souveraineté donne force exécutoire à ses mandements. Le principe a été consacré par le projet du gouvernement français. « La disposition de Tarticle 20, lit-on dans l'exposé des motifs, a paru d*autant plus utile qu'actuellement, en Tabsence d'un texte de loi, et en dehors des cas où un traité en fait une obligation expresse, le magistrat qui reçoit même par voie diplomatique une commission rogatoire venant de l'étranger n'est pas rigoureusement tenu d'y donner suite *. »