CHAPITRE XXVI

DES EMPBT7NTS PUBLICS.

Origine des dettes publiques. — Deui préjugés ont contribué à accroître les dettes publiques. Une nation qui s'emprunte à elle-même ne se ruine pas ; et les capitaux se reconstituent d'eux-mêmes par Tamortissement. Réfutation.— Comment se contractent les emprunts publics. — Conséquences funestes ducs à la facilité de contracter des emprunts publics : Encouragement pour les gouvernements à la prodigalité et à la guerre. Perte pour les nations d'une partie de leur fonds productif. Charges du présent rejetées sur les générations à venir. Rplard dans les progrès de la civilisation. Difficulté pour l'industrie d'obtenir des capitaux, conditions désavantageuses pour le commerce d'exportation. Influence des emprunts sur l'agiot. — Conclusion. — Cas où l'emprunt est destiné à une opération productive.

Il arrive fréquemment que les ressources ordinaires du revenu public ne suffisent pas aux dépenses du gouvernement , qui alors, est obligé de capitaliser l'excédant des dépenses de plusieurs années sur les recettes correspondantes et de se reconnaître débiteur de ces sommes envers les particuliers ou les compagnies qui les lui ont avancées. D'autres fois des dépenses imprévues et trop considérables pour que le revenu ordinaire ou même anticipé de l'État y suffise, telles que celles qui naissent d'une guerre, de grands travaux d'utilité publique ou d'autres causes forcent les gouvernements à avoir recours à des emprunts. Aussi cette ressource a-t-elle été si souvent invoquée qu'il n'y a qu'un petit nombre de nations civilisées qui n'aient point de dette publique, et que la plupart en sont tellement obérées que le total, pour l'Europe, s'élève à un grand nombre de milliards de francs , dont les intérêts et l'amortissement s'ajoutent , chaque année, aux budgets des dépenses publiques de cette partie du monde.

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L'origine de ces dettes immenses date de fort loin, mais elles ont surtout pris un notable accroissement à partir des longues guerres de la république et du premier empire français. La paix qui a presque toujours régné depuis 1815 n'a guère contribué à les diminuer, car, en général, elles se sont encore accrues depuis lors, presque en tout pays.

Deux préjugés encore très enracinés en Europe, ont surtout contribué à donner aux gouvernements la facilité de contracter ces énormes emprunts ; le premier, c'est qu'un peuple ne s'appauvrit pas en s'empruntant à lui-même; le second, que les capftaux se reconstituent d'eux-mêmes par le mécanisme de l'amortissement. Voici en quelques mot», la réfutation de ces préjugés.

Les individus comme les peuples peuvent s'appauvrir en s'empruntant à eux-mêmes, comme ils peuvent s'enrichir en empruntant à autrui ; le préteur n'a aucune influence sur l'un ou l'autre résultat; tout dépend de l'usage que l'emprunteur fera du capital qu'on lui prê(e. S'il l'emploie avec talent à des opérations productives, le capital se conservera et pourra s'accroître même au point de permettre à l'emprunteur de le rembourser avec les profits qu'il en retire ; s'il l'emploie à des consommations absolues, ou à des opérations productives mal combinées, il dissipe son capital, qu'il l'emprunte à lui-même ou à autrui.

Un industriel se ruine s'il s'emprunte à lui-même le capital circulant de son industrie pour le dépenser en fêtes et en plaisirs ; une nation s'appauvrit quand elle emprunte le capital employé à la production pour le gaspiller en prodigalités ou en guerres agressives.

Le système de l'amortissement consiste en ce que la nation qui empreinte crée un fonds spécial pour l'extinction de sa dette. Ce fonds est formé au moyen d'une contribution annuelle, égale à une partie déterminée du capital de l'emprunt, telle qu'un centième par exemple ; cliaque année cette contribution sert au rachat d'une partie des obligations de l'emprunt qui restent

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déposées à la caisse d'amortissement, laquelle perçoit les inté* rets produits par ces obligations. Ces intérêts se joignent, Tannée suivante à l'annuité destinée au retrait des titres de la dette ; cette somme s'accroît ainsi d'année en année par le cumul des intérêts, jusqu'à ce que la dette entière soit rachetée. Pour un particulier qui consacre un capital emprunté à une opération productive, ce mode d'amortissement, qui rembourse le capital emprunté au moyen d'un léger sacrifice sur les profits annuels de cette opération, est bien le plus commode et le plus avantageux ; au bout d'un certain nombre d'années d'efforts successifs accumulés, il devient propriétaire du capital dont il a remboursé la valeur ; mais ceci cesse d'être vrai, et n'est plus qu'une dangereuse fiction quand il s'agit d'un peuple qui a commencé par dissiper le capital emprunté, en consommations absolues, et qui le rembourse ensuite soit à lui-même, soit à d'autres par un amortissement tiré des profits d'un autre fonds, celui de la production nationale grossi d'intérêts accumulés qui ne proviennent pas du capital emprunté, puisque celui-ci a été dissipé et ne peut plus rien produire. En efi'et, cet amortissement sort du fonds productif de la nation, qui rapporte d'autant moins, et ne laisse plus, la consommation annuelle du pays étant prélevée, de quoi former des capitaux nouveaux. Dans ce cas, la dette est réellement amortie, mais le débiteur ne reste pas en possession du capital remboursé comme dans le cas précédent, et, s'il veut continuer de jouir de ce capital, il faut qu'il ait recours à uu nouvel emprunt. L'amortissement appliqué à un capital emprunté n'est donc qu'un décevant mirage, si on le considère comme devant remettre ce capital en possession de celui qui l'a dissipe. Quand un particulier emprunte un capital, le contrat d'emprunt stipule ordinairement le montant de celui-ci, et l'époque à laquelle il sera remboursé en une valeur égale à celle qui a été prêtée. L'intérêt est ensuite débattu, en prenant en considération l'état de l'offre 'et de la demande des capitaux, les chances de non remboursement totales ou partielles que court le fonds

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prêté et ramortissement s'il y a lieu; cet intérêt, ainsi discuté est déterminé pour toute la durée du prêt. Mais quand cette durée est illimitée, comme c'est le cas ordinaire pour les emprunts publics, il devient impossible de prévoir toutes les circonstances qui pourront faire varier le taux du loyer des capitaux et celui de la prime d'assurance ; si l'on fixe donc l'intérêt d'une manière invariable, ce ne peut être qu'à la condition de reporter les variations du loyer et de la prime d'assurance sur la valeur du capital lui-même, et celui-ci par sa grandeur relative, se prête bien mieux que l'intérêt à exprimer par la liausse ou la baisse de valeur qu'il éprouve, les moindres variations de la confiance publique ou de l'offire et de la demande des instruments du travail. Les fluctuations de la valeur du capital suivent alors une marche inverse de l'intérêt et il est toujours facile de ramener les variations de valeur du capital à celles de l'intérêt, par un calcul très simple.

C'est là ce qui a déterminé les gouvernements à suivre pour leurs emprunts, un mode différent de celui qui est adopté par les particuliers. Une autre cause encore a pu influer sur ce choix ; c'est qu'en adoptant un intérêt fixe pour un capital variable, le taux véritable de l'intérêt est déguisé, et il peut dépasser les limites fixées par les lois contre l'usure, qui sont encore en vigueur dans la plupart des États de l'Europe, sans que les gouvernements puissent être accusés de ne pas se conformer à ces lois, quand il s'agit de leurs propres emprunts. Aujourd'hui, un gouvernement qui veut contracter un emprunt, crée des obligations auxquelles il attribue une valeur nominale, fractionnée de manière qu'une de ces obligations soit à la portée du plus grand nombre possible d'acheteurs ; ces obligations portent la garantie d'un intérêt fixe. Le gouvernement les met en vente aux enchères publiques, et elles sont achetées, en masse, par des banquiers ou des compagnies financières, à un taux qui est déterminé, d'une part, par l'abondance relative du capital disponible au moment de l'emprunt, et par le degré de confiance qu'inspirent la stabi-

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lité et les ressources du gouvernement qui emprunte, et d'autre part, par la concurrence que les banquiers soumissionnaires de Temprunt se font entre eux.

Les souscripteurs de l'emprunt en paient ordinairement une partie au comptant, et obtiennent des délais pour le reste. Dans l'intervalle ils négocient leurs obligations au public par l'intermédiaire d'autres banques, des agents de change et des bourses de commerce, et se procurent ainsi les fonds nécessaires pour se rembourser de leurs avances et pour faire les versements ultérieurs.

Le bénéfice de ces spéculateurs consiste :

!«» En une commission prélevée pour le service qu'ils rendent au gouvernement comme intermédiaires entre lui et le public.

2" Dans l'intérêt qui leur est compté en entier, dès la date du premier versement tandis qu'ils ne le doivent à leurs prêteurs qu'à mesure que chaque versement s'effectue.

3° Dans la prime que font les obligations revendues au public, c'est à dire dans la différence entre le prix d'achat et le prix de vente du détail, de ces obligations, déduction faite des frais de négociation, lorsque cette différence est en faveur du vendeur.

Le gouvernement fixé d'avance, à une légère différence près, sur le taux auquel il pourra émettre ses obligations, proportionne l'émission de celles-ci à ce taux. Par exemple si les titres sont de la valeur nominale de 1,000 francs, s'il a besoin d'emprunter 100 millions, et si le taux auquel il peut vendre ses obligations est de 80 p. c, il devra émettre 125,000 obligations de 1,000 francs, pour obtenir la somme dont il a besoin.

Depuis quelques années, les gouvernements commencent à se passer, en totalité ou en partie, de l'intermédiaire quelquefois fort coûteux des compagnies financières, en ouvrant une souscription nationale, à laquelle chacun peut prendre une part proportionnée à ses fonds disponibles.

Dans ce cas, le gouvernement fixe lui-même le taux d'émis-

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sion qu'il crwt le plus favorable à la fois à ses intérêts et à la réussite de Temprunt, d'après Tétat du rapport de l'offre à a demande des capitaux et celui du crédit dont il jouit au moment où l'emprunt a lieu.

Il est évident que chaque emprunt nécessite l'établissement d'un impôt nouveau ou l'augmentation d'un impôt ancien, pour faire face à l'accroissement de la dépense publique résultant de la nécessité de paj?er l'intérêt annuel de ce nouvel emprunt. Souvent on ajoute à cet intérêt une annuité pour l'amortissement du capital emprunté. En Angleterre, où le système de l'amortissement a pris naissance, on y a renoncé et l'on se borne à appliquer à l'extinction de la dette nationale, l'excédant des recettes sur les dépenses publiques, lorsqu'il y en a un, ce qui est beaucoup plus rationnel ; car quand la recette et la dépense s'équilibrent, ou quand la seconde excède la première, il faut emprunter pour trouver les fonds de l'annuité d'amortissement, et il est au moins inutile de rembourser d'une main quand on est obligé d'emprunter de l'autre, surtout quand les conditions de l'emprunt sont plus onéreuses que celles du remboursement n'offraient d'avantages, ce qui arrive le plus souvent.

Quand l'emprunt contracté par un gouvernement est destiné à former un capital, tel qu'un canal ou un chemin de fer, par exemple, l'impôt ne doit pourvoir à l'intérêt de cet emprunt, que jusqu'à ce que le capital lui-même puisse le produire.

La déplorable facilité que les gouvernements ont trouvée à contracter des emprunts, facilité fondée d'une part sur les préjugés à l'égard du crédit public et d'autre part sur le , mode d'organisation de ce crédit et sur les nombreux avantages accordés aux créanciers de l'Etat a eu pour les peuples des conséquences funestes, qui sont principalement les suivantes :

a. Les gouvernements ont été par là encouragés à des actes de prodigalité, à l'élévation des dépenses publiques au delà des limites de l'utile et des ressources dont peuvent disposer les

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nations; ils ont été poussés à entreprendre des guerres agressives, nuisibles, quand même elles sont couronnées de succès, au peuple qui les entreprend; enfin, pour se mettre à Tabri de ces agressions, toutes les nations de l'Europe ont dû s'imposer de grands sacrifices pour entretenir leurs armées et leurs autres moyens de défense.

b. Les capitaux improductivement consommés pour ces usages ont été enlevés à la production, qui s'en est amoindrie d'autant, d'où est résulté pour la société une moindre somme de bien-être en retour d'une même quantité d'efforts, pour les nations, un moindre degré de puissance et de faculté de résis- * tance à l'agression étrangère.

e. Des gouvernements imprévoyants peuvent grever les générations à venir de lourdes chaires résultant de l'intérêt et de l'amortissement de dettes considérables dans un intérêt actuel» étranger à celui de ces générations.

d. L'intérêt et l'amortissement des dettes nationales étant pris (hors le cas assez rare d'un emploi fructueux de l'emprunt) sur le produit des fonds productifs de la nation, ceux-ci absorbent une partie considérable du profit net de la production, ce qui constitue un obstacle à l'accroissement du capital et au développement moral, intellectuel et physique des travailleurs, et par conséquent un retard ou un arrêt dans la civilisation et le bien-être des peuples.

e. Les capitalistes sont séduits par l'intérêt à la fois élevé, sûr et régulièrement payé que leur offrent les placements sur la dette publique, par la facilité d'acquérir et d'aliéner promptement, secrètement au besoin, et à peu de frais, les titres de cette dette ; par les privilèges attachés à la possession de ces titres, entre autres l'insaisissabilité des rentes inscrites, la dispense de l'impôt, etc., et enfin par la connaissance exacte et constante du marché à l'égard des obligations des divers États. D'où la conséquence que les créanciers tendent à retirer Jeurs capitaux des placements dans l'industrie, parce qu'ils perdent

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l'habitade d'apprécier à leur juste valeur, les causes d'insécurité que ces placements présentent, et cela a pour effet, sans profit pour personne, d'augmenter la prime d'assurance qui compose l'un des éléments de l'intérêt de ces capitaux, tandis que déjà le loyer qui en est l'autre élément, est accru par la demande de fonds pour les emprunts publics.

Les pays où ces emprunts sont fréquents et considérables et où les capitalistes préfèrent ce genre de placement à celui que leur offre l'industrie, doivent donc payer plus cher les services des capitaux employés par eux à la production, et outre qu'il en résulte une baisse du taux des salaires, et un enchérissement général des produits, ces pays peuvent difficilement lutter à cause de cela même, contre la concurrence des nations qui s'abstiennent d'emprunter.

On accuse aussi les emprunts publics et la facilité d'être informé des variations de valeur des titres de ces emprunts, ainsi que de les vendre et les acheter, d'avoir engendré l'agiotage. Mais c'est là une des nombreuses formes de la passion du jeu, qui est habile à saisir toutes les occasions de se manifester. On peut seulement reprocher aux fonds publics d'avoir donné un aliment nouveau à cette passion, et d'en avoir ainsi favorisé le développement.

La passion du jeu et les spéculations hasardeuses qui en sont le résultat, proviennent de l'imperfection de l'éducation morale, et aussi en partie, de l'insécurité dans le placement des capitaux, qui, paralysant leur action productive, les fait employer à des spéculations où l'un perd ce que l'autre gagne. On peut remarquer, en effet, que c'est aux époques ou dans les lieux où la sécurité du placement des capitaux est le moins bien garantie, que la passion des jeux de hasard et des spéculations hasardeuses prend le plus d'empire.

En résumé, les emprunts, quand ils ne sont pas destinés à un usage reproductif, sont pour les nations qui les contractent, le plus coûteux des moyens de pourvoir à des dépenses extraordi-

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naîres. Quelque excessif que puisse paraître un impôt nouveau, ou raccroissement d'un impôt ancien, dont le produit doit être consacré à une telle dépense , il est préférable à un emprunt, à moins que les ressources du pays soient tellement épuisées que Ton ne puisse plus compter sur les produits de ces impôts.

Force est alors d'escompter l'avenir ; mais cela ne peut avoir lieu qu'à des conditions ruineuses. Supposons, en effet, qu'un pays ait besoin d'une somme de 200 millions de francs pour assurer le maintien de son indépendance. S'il peut se procurer cette somme par l'impôt, en le doublant ou en le triplant, il en résultera une gêne momentanée, quoique forte; mais le sacrifice imposé à la nation par un emprunt sera bien plus considérable encore. Supposons que les circonstances difficiles où. se trouve le pays, ne permettent pas que ces titres d'emprunt à 5 p. c. d'intérêt soient négociés à plus de 50 p. c. de leur valeur nominale; il faudra donc en émettre pour 400 millions.

En admettant que la nation demeure dix ans avant d'avoir ses finances en assez bon état pour pouvoir rembourser sa dette, eUe aura payé 200 millions en intérêts, pendant ce temps, et rachètera ses titres 400 millions, ce qui fait en tout le triple de la valeur du capital emprunté. Un impôt, quelque vexât oire qu'il puisse paraître au moment où on le prélève, serait loin de causer un tel préjudice aux contribuables.

Dans ce que nous avons dit des emprunts publics, nous avons supposé que les fonds qui en proviennent étaient destinés à une consommation improductive ; les conséquences ne seraient plus les mêmes s'ils étaient employés comme capital à une production quelconque.

Cependant , même dans ce cas , il convient d'examiner si le capital demeuré dans l'industrie privée, et resté par conséquent sous le régime de la concurrence, n'eut pas rapporté davantage qu'étant consacré par l'État à quelque production monopolisée, et celui-ci ne faisant pas usage du capital avec

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toute Tintelligence et Tactivité que déploieraient des entrepreneurs stimulés par Tintérêt privé et la concurrence. La différence des profits donnés par le capital dans ces deux genres d'emploi constitue une perte pour la nation, dont il convient de tenir compte,

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