CHAPITRE XVI

DX L*I]KPÔT DOLICT SOUS Is*^MPXMM.

Tel fut, SOUS la république, le mode des impositions directes, qui, jointes aux revenus que lai fournissaient ses domaines, supportaient la plus grande partie des dépenses du gouvernement central; mais, dans les deux derniers siècles, ces ressources diminuèrent. Après la conquête de la Uacédoine, les citoyens romains furent affranchis de rimpôt territorial^. Les lois agraires portées suo cessivement par des tribuns ambitieux attaque* rent les domaines de la république et en firent la propriété privée d'une populace séditieuse. Bientôt le tribun du peuple Spurius Thorius, par une loi que Cicéron* juge imprudente et pernicieuse, abolit toutes les redevances établies sur les terres du domaine public qui avaient été concédées aui colons. Enfin Jules César, dans son consulat, dépouilla la république du territoire de la Canipanie, le seul domaine qui lui restât alors en propriété. Le but ostensible de ces concessions était de délivrer la capitale d'une populace oisive et séditieuse, de rhabiluer aux travaux paisibles de Tagriculture, et de repeupler l'Italie dont la population avait considérablement diminué par l'effet des guerres civiles et de toutes les causes que j'ai exposées dans

(i) Voj. ci-dcssua, tom. I, p. 240, et tom. Il, 335. 1%) Jn Mmt.y c 36, et dt Orat., Il, 70.

DE l'imp6t I>ire6t sous l^empike. 43i

le cours de cet ouvrage. Mais la plèbe citadiue, ignorant et méprisant la culture des champs, après avoir dissipé son patrimoine, reflua toujours à Rome, où on lui fournissait gratuitement du pain et des spectacles. Varron, Columelle, Pline, Tacite et Suétone^, dont j'ai rapporté en entier les témoignages, s'accordent tous sur ce point: que l'Italie devint de plus en plus improductive, de plus en plus dépeuplée, et qu'elle ne pouvait suffire à la nourriture de ses habitants sans une importation considérable de blé tiré des provinces.

Les mêmes contrées qui payaient l'impôt en nature sous la république pour la nourriture de Rome et de ses armées furent soumises à cette redevance sous les empereurs; c'étaient, comme je Tai dit, la Sicile, la Sardaigne, l'Espagne, l'Afrique^ et l'Asie. On y ajouta l'Egypte, qui, réduite par Auguste au rang de province, envoyait tous les ans à Rome ao millions de modius de blé^ (270 millions de livres). D'autres contrées avaient été soumises à une forte contribution pécuniaire; c'est ainsi que César, après la conquête des Gaules, les frappa d'un impô( de.40 millions de sesterces (ro millions de francs ^).

U est certain que le nom, la forme, et même, probablement, la quotité de l'impôt direct, furent

(i) Var&o, De Re rust., ïlfprœ/ai. Coluxell., DeRe rust,^ I, prœfat.ViAv.y XYIII, vu, 3; Tacit., Annal.^ XII, 4^9 ni, 54« SUET.y jiugust,, c. 4^*

(2) Ce que lei Romains appelaient la province d^ Afrique corn* prenait seulement le territoire de Carthage.

(3) AuEFL. VicT., JS/?i7., c. I. Cf. Pliic., Panegyr, 3o. (/i} SuÉT., Cœs,y c. aS. Evt&op., Brev^^ YI, 14.

changés sous rempire, car il n'esl plus fait mention de dîmes ni de vingtièmes payés par les provinces. Les decimœ les vicesinuBj sont reaiplacées par os autre mode d'impôt foncier, nommé canon frumentarius. La tendance à ce changemeDt se maoifeste déjà en 682, comme je l'ai montré plus haut*. Burmann' pense, et toutes les probabilités sont en faveur de cette opinion, que ce canon frunU^ iariuSj ou la matrice des rôles qui régla ce que d»que province devait payer chaque année, fut étécuté sous Auguste. £n effet Asconius^, qui afait connu Vii^ile et qui mourut sous Néron, substitue les termes de canon ^ oblaiio^ indictio à ceux de frumentum decumanum^ oùlatum^ imperatum, que Cicéron emploie sans cesse dans ses Verrioes. Cette conjecture devient un fait positif par le témoignage de Frontin, que Burmann n'a pas connu, et que j'ai rapporté en entier en traitant du cadastre universel exécuté par Auguste^, iemporilms jiugusti. Ce cadastre même, indice d'une réforme générale dans la répartition des propriétés et de rimpôt foncier, a dû avoir une liaison intime avec le changement que je signale ici. Mais quels furent les motifs et les conséquences de cette nouvelle assiette de l'impôt foncier opéré par Auguste? C'est ce qui n'a été déterminé ni par Burmann, ni par les auteurs qui ont écrit après lui. C'est aussi ce que

(i) Voyez ci-dessus y p. 429*

(a) BuEXAKN.y Fectig. pop, Eom.f c. III, p. %S.

(3) J*ai rapporté plus haut le passage de CicéroD et le cx>iniiiCBtaire d*Ascooius.

(4) Voy. tom. ly p. 193» Dote i.

DK L IMPOT DIRECT SOUS l'eMPIRE. 433

je vais tacher d'établir à l'aide du petit nombre de documents que l'antiquité nous a transmis surcette matière obscure et compliquée.

Tous les domaines de l'État avaient été aliénés dans le dernier siècle de la république ; le trésor avait été épuisé; plusieurs branches de revenus, les douanes de l'Italie, l'impôt foncier sur les ci-* toyens romains, avaient été supprimées, et néanmoins les dépenses s'étaient accrues par l'extension du droit de cité, des distributions gratuites, des jeux, des spectacles, surtout par l'augmentation du nombre des ti^oupes régulières. Dans un gouvernement qui tendait à établir Tordre et la légalité, conditions esseixtielles de son maintien et de sa durée, il n'était plus possible de subvenir à l'entretien des armées et aux récompenses dues aux vétérans par des {H*oscriptions et des confiscations générales, comme on l'avait fait pendant le triumvirat. Aussi Auguste, affermi sur le trône, ordonnat-il par un édit le recensement, le cadastre et l'estûnation des propriétés dans tous les pays soumis à la domination. romaine^.

Quel était le but de ce cadastre et de cette estimation si difficile et si dispendieuse, sinon l'augmentation, alors indispensable, du taux de la contribution foncière, et, pour en alléger le poids, une répartition plus égale de l'impôt, d'après la valeur mieux connue des diverses propriétés? Il est prouvé que la quantité de matière imposable fut augmentée sous Auguste, puisque plusieurs contrées furent

(i) Voy. ci- dessus, 12b. I, ch. 19, 1. 1, p. X9X-a<{i.

soumises à un cens, à un cadastre et à des iinpto qu'elles ne connaissaient point auparavant.

Il s'agit maintenant d'établir quelle fut la quotité de celte nouvelle imposition foncière. Un pass^ très précieux d'Hyginus*, qui vivait sous TrajaD(et nous savons positivement que ce prince maintint et remit en vigueur toutes les institutions du régne d'Auguste), nous donne le taux de l'impôt foncier qui, de son temps, dit-il, se payait ordinairement en argent ^ C'était, suivant la qualité des terres, k cinquième ou le septième du revenu, fixé d'avanoi d'après une estimation officielle^.

Ainsi la contribution foncière qui, dans le èeh nier siècle de la république, n'était, comme do» l'apprend Cicéron ^, qu'une quote-part variable di produit annuel payé en nature, le dixième poarli Sicile et la Sardaigne, le vingtième pour l'Espagne, devint une quote-part fixe du revenu présume, le cinquième on le septième suivant TestimatioD de la valeur des biens. De plus, la plupart des provinces acquittèrent ce revenu en espèces, ce qui n'avait pas lieu sous la république.

Le rapprochement de quelques passages de Suétone, de Froutin et de quelques autres auteurs, achèvera, j'espère, de prouver jusqu'à révidence que l'opération du cadastre général avait pour bot

II) De limit. constit. ap. €00^.9 p. 198.

(a) Il en était déjà ainsi sous Tibère; Tacite le dit fomdUft* ment : « Fmmenta et pecuni» Yectigaîf s. » Ann,^ TV, 6.

(3) Je ne reproduis pat ici o« pastage curieux, que j*« déjà et occasion de citer deux fois. Voyez ci-dessus, p. 418. et touLlf

(4) r<frr., m, 6.

DE l'imp6t direct sous l'empire. 485

l'augnientation de l'impôt foncier, et que les empereurs s'attribuèrent le droit d'établir cette aug* mentalion, soit en vertu de leur titre de censeur, soit en qualitéde propriétaires du sol, comme chefs de lEtat.

Les empereurs réunirent en leurs mains toutes les fonctions qui, sous la république, avaient été confiées à divers magistrats; les fonctions de censeurs furent de ce nombre. Or, nous savons par Polybe que les censeurs étaient délégués par le sénat pour la répartition et l'assiette de l'impôt.

Nous savons de plus que, parmi les mille fictions légales que renfermait la législation romaine, il s'en trouvait une en vertu de laquelle le chef de TEtat était considéré comme propriétaire du sol, dont les propriétaires réels n'étaient censés qu'usufruitiers. «La propriété du sol, dit Gains, appartient au peuple romain ou à l'Etat; quant à nous, nous sommes censés n'avoir que la possession et l'usufruit^.

Vespasiea, dit Suétone', qui, dès le commencement de son règne, déclara que, pour faire marcher le gouvernement, il avait besoin de quarante milliards de sesterces (environ dix milliards de francs)^, prit aussitôt la censure perpétuelle, et ferma le lustre, trois ans après, étant consul avec son fila Titus ^. Quels furent les résultats de ce recense-

(i) «In eo solo domiDium populi Romani est vel Oetarii; dos autem possessionem tantum et usumrructum htbere videmui. » Gaius, InstiLf CommenLy II, ii, 7. Voyez Laboulats, Droit de propr., t. I, p. 95.

(a) In Fespas., c. VIIL î3) hi. Ibid,, c. XVI.

(4) 65o ans après le cens de «Servias. Vid. CxNsOBiir.y De éh nat.f e. 18; Plin., VU, 49; Svcton., Tints^ c. VI,

436 LIVRE IVy CHAP. XVI.

ment et de l'exercice de cette censure impériale? Il ôta la liberté à TAchaïe, à la Lycie, à Rhodes, a Byzance^ à Samos ; il réduisit en provinces romaines, adformam provinciarum redegit^ la Tlirace, la Cilicie et la Comagène, qui jusqu'alors avaient été gouvernées par leurs rois. Cest dire en d'autres termes qu'il créa à l'empire une nouvelle matière imposable, et qu'il établit dans ces pays le mode de l'administration et des contributions romaines.

Suétone^ ajoute que, pour le reste de l'empire, non content d'avoir rétabli les impôts abolis sous Galba, il en ajouta de nouveaux; il augmenta les tributs des provinces et les doubla miéme pour quelques-unes. Frontin, qui écrivait sous ce prince, nous donne des détails plus précis sur les suites de ce cadastre. Il dit, dans son Traité des Colonies, au chapitre de la Calabre' : ce Au moment où je finissais la description de l'Apulie et de la Calabre, d'après la constitution et uneloi de l'empereur Vespasien, on avait exécuté un arpentage dans plusieurs pays et obtenu la somme des jugères qu'ils contenaient. De ces propriétés, les unes furent cadastrées pour l'avenir en se réglant sur l'occupation actuelle et assignées à leurs possesseurs; les autres furent mises à part et imposées d'après l'estimation de la valeur des fonds. Frontin reproduit plus loin les mêmes faits relativement au territoire de Tarente et à la Calabre^.

(i^ In Vesp.j c. XVL (a) j4pud Goes,j p. 127.

(3) « ProYÎDcia Calabria, territoriom Tarentîonm et cetera in tallibus sunt asaigoata et pro sestimio nbertatis snnt pnecîsa. Nam rariU locis menaarse act« aunt, et jogerationîa modus ooUecloa est.

DE l'impôt direct SOUS l'empire. 437

Il est évident que le but de ce cadastre était de soumettre à l'impôt les propriétés qui s'y étaient soustraites par de fausses déclarations, soit quant à la contenance, soit quant à la valeur du fonds; ce ' que Suétone indique d'une manière générale en disant de Vespasien, qu'il a augmenté le tribut des provinces, qu'il Va même doublé pour quelquesunes. Ces mesures de fmances devinrent nécessaires par la grande extension du droit de cité qui eut lieu depuis Jules-César et Auguste, et qui, ayant soustrait à l'impôt une grande masse de propriétés, fit substituer, pour les tributaires, à la dime en nature variable selon le produit des récottes, une contribution fixe , basée sur le cadastre, la classification et l'estimation des biens.

J'ai exposé les causes et les effets de cette grande augmentation dans le nombre des citoyens romains , et j'espère qu'on en appréciera l'impor-

Itance.

M.deSavignipense^ que sous Marc-Âurèle l'impôt

foncier devint général, c'est-à-dire fixe en argent, au lieu de dîmes ou autres prestations variables; que le nouveau système reçut ainsi son complément , et que la suppression des dimes eut la plus salutaire influence sur l'amélioration du sort des provinces. Il s'appuie sur le changement qu'on remarque dans les auteurs relativement au nom des propriétés provinciales. Gaïus dit en effet' que

caelera autem proat quis occupaTit posteriore tempore ceosita sont, eX possidenti assignala imp. Vespasiani censitione et jassu. » Jp, Goes.f p. 146. Cf. ibid,f p. 1*7, Ménsura Calahrlœ,

(i) Voy. Thémis, X, aSo, a5i.

(») Liv. II, % ai. Voy. Thémis, X, a5o, aSr, not. i, 2 et 3.

438 MVRB I\, CHAP. IVI.

tous les fonds provinciaux portent le nom de stipendiaria ou tributaria prcedia. Le terme d^ager vectigalis est aussi employé par Paul et Ulpien, dans iPb sens tout différent, pour désigner les fonds que les inunicipes donnaient à ferme par un bail perpétuel et transmissible.

Cette assertion tranchée est à-examiner, car, selon Paul Orose*, l'Egypte payait encore, en 417 «t même sous Justinien , l'ancienne contribution do cinquième des fruits en nature. M. de Savigny^ réfute peu solidement ces textes. Au contraire, dans les salaires alloués en nature par Valérien à Probus, à Aurélien^, et décrétés dans plusieurs passages du Code théodosien^, la prestation en denrées est triple ou quadruple de la solde en argent, et il ne pouvait en être autrement. La production des mines en or et en argent avait beaucoup diminué, depuis Antoine, par les guerres civiles, les irruptions des Barbares et une mauvaise gestion/ L'usure, le frai, les enfouissements , les naufrages avaient réduit au moins des trois quarts la masse des monnaies d'or et d'argent; car M. Jacob5 porte, au temps du haut empire, la perte annuelle^ par le frai seulement, à un trois-centsoixantième, MM. de Humholdt et Wardo, à un qualre-cent-vingtième^. L'or et l'argent monnayés des anciens étant à un titre plus élevé que les n6-

(i) Hist.^ I, 8, et pRocop., de Mdif.^ V, i.

(a) Tbémis, X, a5a, not. i. (3) Voy. ci-dessus, 1. 1, p. iBg.

(A) Voy. BuRMAifN., de Fectig.y p. i4a, a^q,

(5) Precioas metals^ t. I, p. aa5.

(6) Vo^. Journal llostitnt, /(• annét,

DE l^mp6t DiAccr sons l'bmpire. 439 très, par conséquent moins durs, devaient s'altérer davantage par Tusage et le frottement.

Ainsi donc, les impôts s'étant accrus et le numéraire ayant en grande partie disparu, l'Etat était forcé de recevoir et de payer en nature.

L'autre assertion de M. de Savigny, que l'impôt fixe en argent, mais pour une ou quelques années, substitué à la dlme en blé, améliora le sort des provinces, me semble contraire aux principes économiques et à l'expérience de tous les contribuables payant l'impôt foncier*; car donner par an le dixième en grains du rapport du produit à la semence a toujours paru plus doux aux fermiers qu'une rente fixe, qui se perçoit de même en cas de grêle ou de stérilité, et dans les années de moyenne et de grande abondance.

Je crois inutile de m'étendre plus longuement sur l'impôt direct , matière qui a été développée par Burmann et depuis par notre savant confrère M. de Savigny.