LE PARLEMENT

107. Composition du Parlement. — Aux termes de T article 1er de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, « le pouvoir législatif s’exerce par deux assemblées : la Chambre des Députés et le Sénat. » Malgré cette dualité, les deux Chambres ne constituent qu’un seul corps représentatif, le Parlement (V. n° 85).

Dans un régime représentatif adoptant le principe de la séparation des pouvoirs, les Chambres doivent être élues, indépendantes des autres pouvoirs et exercer des attributions propres. Nous étudierons donc : 1° leur recrutement par l’élection ; 2e les garanties d’indépendance qui leur sont assurées: 3e les attributions qui leur sont dévolues.

Section I. — Election des membres du Parlement

Dans le système de la dualité des Chambres, nous avons vu que l’une des deux Chambres doit spécialement traduire les mouvements de l’opinion publique et représenter l’esprit de réforme et de progrès ; l’autre doit représenter l’esprit de tradition et cons*

tituer un élément modérateur et pondérateur afin de ne laisser réaliser que les réformes suffisamment mûries .

La première de ces missions est attribuée à la Chambre des Députés, la seconde au Sénat. Cette différenciation des rôles des deux Chambres détermine le régime respectif de leur recrutement.

§ 1. — Election des députés

108. Les députés qui doivent être en contact étroit et fréquent avec le corps électoral sont non seulement élus au suffrage universel conformément aux dispositions de la loi constitutionnelle, mais encore au suffrage direct .

Ce suffrage a généralement été uninominal et la circonscription choisie l’arrondissement, sauf pendant la période de 1885 à 1889 qui a vu fonctionner le scrutin de liste pur et simple. Une campagne tenace depuis une quinzaine d’années a fait rétablir le scrutin de liste départemental en vue d’appliquer la représentation proportionnelle (V. n° 79). La loi du 12 juillet 1919 actuellement en vigueur constitue cependant une transaction entre le système dit majoritaire ët le système proportionnalité.

Le premier joue d’abord : tout candidat qui obtient la majorité absolue dans un scrutin, -dans lequel le nombre des votants est supérieur à la moitié des inscrits, est proclamé élu dans la limite des sièges à pourvoir.

Mais s’il reste des sièges non pourvus, au lieu de procéder à un second tour de scrutin, ces sièges sont répartis 'proportionnellement au nombre des suffrages recueillis par chaque liste. Pour ce faire, la Commission de recensement procède à deux opérations: 1° elle détermine le quotient électoral en divisant le nombre des suffrages exprimés, c’est-à-dire celuf des votants, déduction faite des bulletins blancs et nuis, par celui des députés à élire, c’est-à-dire par le nombre total des représentants auquel a droit la circonscription ; 2° elle détermine la moyenne de chaque

liste en divisant le total des suffrages portés sur les candidats de cette liste par le nombre de ses candidats. Ces opérations effectuées, elle répartit alors les sièges de la manière suivante :

1" Elle attribue à chaque liste autant de sièges que sa moyenne contient de fois le quotient électoral ;

2° S’il reste des sièges non pourvus, elle les attribue à la liste qui offre la plus forte moyenne.

Lorsque chacune des listes a ainsi reçu le nombre de sièges auquel elle a droit, ces sièges sont dans chaque liste attribués aux candidats qui ont réuni le plus de suffrages. Toutefois aucun candidat ne peut être proclamé élu si le nombre des voix obtenues par lui n’est pas supérieur à la moitié du nombre moyen des suffrages de la liste dont il fait partie.

Exemple: Supposons un département qui élit cinq députés et qui compte 75.000 votants. 11 y a trois listes de candidats: liste A, liste B, liste C. Les cinq candidats de la liste A obtiennent: Pierre, 36.500 voix; Paul,

36.100 voix; Jacques. 35.900 voix; Jean, 35.400 voix; François, 34.000 voix. Total 178.700 voix, dont la moyenne est de 178.700:5 = 35.740 voix.

Les cinq candidats de la liste B obtiennent : Louis, 26.300 voix ; Henri,

26.100 voix; Emile', 26.000 voix; Auguste, 25.700 voix; René, 25.100 voix.

Total 129.200 voix, dont la moyenne est de : 129.200 : 5 = 25.840 voix.

Les cinq candidats de la liste C obtiennent : Jérôme, 14.500 voix ; Charles, 14.300 voix; Lucien, 13.400 voix; Gustave, 13.200 voix; Georges, 11.700 voix. Total 67.100 voix, dont la moyenne est de 67.100 ; 5 = 13.420 voix.

Ces chiffres établis, les résultats de l’élection dans ce département vont être les suivants : le nombre des votants (suffrages exprimés) étant de 75.000, la majorité absolue est de 37.501 ^voix. Aucun candidat ne

I ayant obtenue, il n’y a pas d’élu en vertu du système majoritaire. C'est la règle proportionnaliste qui va s’appliquer de la façon suivante: on établit d’abord le quotient électoral, qui s’obtient en divisant le nombre des votants par celui des députés à élire, soit 75.000:5 — 15.000.

II est alors attribué à chaque liste autant de sièges que sa moyenne contient de fois le quotient. La moyenne de la liste A est de 35.740. Elle contient deux fois le quotient. La liste A aura donc deux sièges. Ses deux premiers candidats, Pierre et Paul, seront proclamés élus. La moyenne de la liste B est de 25.840. Elle contient une fois le quotient. La liste B aura donc un siège. Son premier candidat, Louis, sera proclamé élu. La moyenne de la liste C est de 13.420. Le quotient n’y est pas contenu une seule fois. La liste C n’aura pas de siège.

Mais\il n’y a, jusqu’ici, que trois députés élus: Pierre et Paul, de ia liste A, Louis, de la liste B. Or. il y a cinq députés à élire. Il reste donc deux sièges à pourvoir. Ils seront attribués à la liste qui a la plus forte' moyenne. C’est la liste A qui a la plus forte moyenne; elle obtiendra donc encore deux sièges : Jacques et Jean, de cette liste, seront proclamés élus.

En résumé, quatre candidats de la liste A, Pierre, Paul, Jacques et Jean sont élus. Un candidat de la liste B, Louis, est élu. Aucun candidat de la liste C n’est élu.

Mais une liste peut ne contenir qu’un nombre de candidats inférieur au nombre des députés à élire ; sa moyenne est alors obtenue en divisant le nombre total de ses suffrages par le nombre non des sièges à pourvoir, mais des candidats de cette liste.

Dans la crainte ue porter atteinte à la liberté des électeurs, la loi n’a pas voulu écarter les candidatures isolées. Celles-ci présentent cepèndant des inconvénients : d’une part elles nuisent à la discipline des partis, que supposent le scrutin de liste et la représentation proportionnelle, et un candidat populaire peut être porté à se présenter seul au suffrage des électeurs pour ne pas partager les voix de sa liste avec d’autres candidats ; d’autre part, elles peuvent permettre de fausser le résultat du scrutin, et ouvrent libre carrière aux excentriques. Contre ce dernier inconvénient, la Chambre a décidé qu’une candidature isolée ne pourrait être reçue qu'à condition d’être appuyée par la signature de cent électeurs (art.. 5) ; le Sénat, plus rigoureux, a en outre introduit dans la loi l’article 11, aux termes duquel « le candidat unique, s’il n’a pas la majorité absolue, n’entrera en ligne de compte pour la répartition des sièges que lorsque les candidats appartenant à d’autres listes et ayant obtenu plus de suffrages que lui auront été proclamés élus. »

La conception dominante de la loi est d’appliquer le système, majoritaire au premier tour de scrutin et de substituer le jeu de la représentation proportionnelle au second tour de scrutin. Cependant celui-ci, quoique rare, sera ouvert dans quatre cas :

1° Quand le nombre des votants n?est pas supérieur à la moitié des

inscrits. C’est là une garantie apportée contre les trop nombreuses abstentions ;

2° Quand aucune liste n’obtient le quotient électoral. Ce fait peut résulter de la multiplicité des listes en présence. Dans ce cas, si les candidats qui obtiennent la majorité absolue doivent cependant être proclamés élus, si on peut appliquer le principe majoritaire de la première attribution, il est du moins matériellement impossible de répartir les autres sièges non pourvus suivant le principe de la représentation proportionnelle ;

3° Quand les candidats appelés à recueillir les sièges attribués à leur liste n’ont pas personnellement obtenu un chiffre de suffrages supérieur à la moitié de la moyenne de leur liste ;

4° Quand un. can/didat unique n’obtient pas la majorité absolue, et ne peut être proclamé élu parce que les candidats des autres listes qui ont personnellement obtenu plus de suffrages que lui ne le sont pas euxmêmes, alors que cependant la liste formée par ce candidat unique à lui seul présente la plus forte moyenne des listes en présence.

Dans ces quatre cas les électeurs de. la circonscription sont convoqués à nouveau pour un second tour de scrutin qui a lieu quinze jours après. Dans cette nouvelle opération l’attribution des sièges se fait suivant les mêmes procédés successifs: majorité absolue, quotient, plus forte moyenne. Mais comme ce scrutin doit nécessairement donner un résultat, il est débarrassé des conditions et restrictions du premier tour : les candidats peuvent être déclarés élus même si le nombre des suffrages recueillis par eux est inférieur à la moitié du nombre moyen des suffrages de leur liste ; le candidat unique peut être proclamé même si les candidats plus avantagés que lui ne le sont pas. Si aucune liste n’atteint le quotient, les sièges seront attribués aux candidats ayant personnellement obtenu le plus de suffrages.

L’institution du scrutin de liste a nécessité une nouvelle organisation des circonscriptions électorales : celles-ci devaient être assez vastes pour avoir un corps de représentants assez nombreux, dans lequel pourrait jouer la représentation proportionnelle. On a utilisé une circonscription déjà existante, déjà expérimentée par la loi de 1885, le département. Alors que l’article 14 de la loi du 30 novembre 1875, remis en vigueur par la loi du 13 février 1889, faisait élire un député par chaque arron. dissement et que les arrondissements de plus de 100.000 habitants élisaient un député de plus par 100.000 habitants au fraction de 100.000 en excèdent, la loi du 12 juillet décide que chaque département élira autant de députés qu’il contiendra de fois 75.000 habitants de nationalité française, une fraction supplémentaire de plus de 37.500 habitants seule valant pour un siège. Cependant chaque département élit au moins trois députés et jusqu’au recensement de 1921, chaque département a conservé le nombre de sièges qu’il avait en 1914. En outre, la loi du 17 octobre 1919 a attribué jusqu’aux élections oui suivront le recensement, vingt-quatre députés aux trois départements d’Alsace-Lorraine, ce qui a porté temporairement le nombre de la Chambre à 626. Cette assemblée trop nombreuse doit être ramenée à 530 membres d’après les résultats du recensement de 1921 (L. 20 fév. 1920).

Mais le scrutin de liste départemental, avec un système électoral surtout majoritaire, entraînerait fatalement l’écrasement des minorités dans certains départements : de là l’idée du sectionnement. Le projet de la commission de la Chambre des députés déclarait obligatoire le section-

nement des départements élisant plus de dix députés. La Chambre vota le sectionnement facultatif. Le Sénat laissa au sectionnement son caractère facultatif, mais le permit pour les circonscriptions d’au moins six députés. Ce sectionnement a été réalisé pour un certain nombre de départements par la loi du 14 octobre 1919.

La lQi du 12 juillet 1919 constitue un compromis provisoire entre la règle de la majorité et la représentation proportionnelle. Cette solution transactionnelle avait pour, but, on l’a répété à maintes reprises, de tenter une expérience sans compromettre la stabilité du régime. Mais l’expérience des élections législatives du 16 novembre 1919 paraît avoir prouvé que la règle de la majorité était prépondérante.

Par contre, il ne semble pas que la loi de 1919 ait, comme on l’espérait, concentré et regroupé les partis politiques.

109. Durée des pouvoirs. — Des pouvoirs assez courts doivent être donnés aux députés, afin que ceux-ci soient astreints à reprendre contact assez fréquemment avec le corps électoral et demeurent en harmonie avec l’opinion publique.

Il ne faut pas cependant que la durée des pouvoirs soit trop restreinte ; en effet, rassemblée manque alors d‘expérience et d’esprit de suite ; des élections trop fréquentes multiplient les inconvénients des fins de législature dans lesquelles les députés uniquement préoccupés de leur réélection accumulent des propositions de loi mauvaises uniquement dans un but de réclame électorale ; les députés ne sont plus des représentants libres de leur volonté mais des délégués commis à la prise de décisions déterminées, ce qui, au gouvernement représentatif, substitue le gouvernement direct.

La première tendance s’est fait jour dans la Constitution de 1793 qui limitait à un an les pouvoirs des membres de l’Assemblée législative; celle de 1791 les limitait à deux ans; celle de l’an III et de 1848 à trois ans. La seconde s’est fait recevoir dans la Constitution de l’an VIII fixant le mandat des membres du Tribunat et du Corps législatif à cinq ans, dans les Chartes de 1814 et de 1830 qui ont fait élire les députés pour cinq ans, dans les Constitutions de 1852 et de 1870 (6 ans) et surtout le Sénatus-consulte de l’an XII fixant à 10 ans la durée des pouvoirs des Tribuns.

La loi électorale du 30 novembre 1875 a adopté une solution moyenne en limitant à quatre années la durée du mandat des députes.

Exceptionnellement, à raison de l’état de guerre, de l’invasion d’une partie du territoire, et de la mobilisation de la plupart des électeurs, la loi du 31 décembre 1917 a prorogé les pouvoirs de la Chambre, qui devaient expirer le 31 mai 1918 ; ceux-ci n’ont pris fin que le 7 décembre 1919; la Chambre élue le 16 novembre 1919 siégera jusqu’au 31 mai 1924, ce qui rétablira l’ancienne époque des élections législatives, pour lesquelles le printemps laisse plus de loisirs aux agriculteurs.

Enfin, la Chambre est soumise au renouvellement intégral.

110. Les règles de l’élection. — Les électeurs sont convoqués par un décret du Président de la République qui doit être rendu au moins 20 jours avant la date de l’élection et qui ouvre ainsi la période électorale.

La date des élections est déterminée dans une certaine mesure par la loi afin que le gouvernement n’ait pas la faculté de choisir le moment où l’opinion lui paraît le plus favorable à sa politique.

Les élections générales, lors du renouvellement intégral, doivent avoir lieu dans les soixante jours qui précèdent l’expiration des pouvoirs de la Chambre; en cas de dissolution, les élections se font dans les deux mois, et la Chambre nouvelle se réunit dans les 10 jours qui suivent le second tour de scrutiri.

L’ élection 'partielle nécessitée par suite de démission ou décès d’un député doit être faite dans le délai de 3 mois à partir du jour où la vacance s’est produite.

La loi du 12 juillet 1919 n’avait pas voulu entraver non plus la liberté de l’électeur en limitant la répétition des consultations électorales : toute vacance devait provoquer une élection partielle dans les trois mois. C’était multiplier les élections, provoquer des agitations électorales trop fréquentes, mettre en mouvement un corps électoral trop nombreux pour l’élection d’un seul député. On avait bien dans la discussion à la Chamhre proposé l’institution de députés suppléants qui seraient venus automatiquement siéger, en cas de vacances; mais la proposition avait été repoussée. D’autre part, la représentation proportionnelle ne pouvait plus intervenir lorsque le scrutin devenait ainsi uninominal : le siège d’un député décédé de la minorité devait inévitablement être attribué à un candidat de la majorité. Aussi,- alors que l’article 17 de la loi du 12 juillet ne supprimait les élections partielles que dans les six mois précédant le renouvellement de la Chambre, la loi du 20 février 1920 a-t-elle décidé que deux vacances seront nécessaires pour qu’il y ait élection partielle dans les circonscriptions ayant plus de quatre députés et douze au plus ; trois vacances seront nécessaires dans les circonscriptions représentées par plus de douze députés. Ainsi les élections partielles seront moins fréquentes; mais le quotient ne pourra encore que bien rarement entrer en jeu.

Il n’est pas pourvu aux vacances qui surviennent dans les six mois précédant le renouvellement intégral, ni à celles des sièges législatifs en surnombre d’après les résultats du recensement de 1921 (L. 19 févr. 1922).

Pour les autres règles de l’élection, V. n0' 100 et s.

§ 2. — Élection des sénateurs

111 . Le Sénat, constituant l'élément pondérateur du Parlement, doit échapper plus que la Chambre à l’action immédiate du suffrage populaire et des intérêts locaux, pour n’envisager que les intérêts collectifs et supérieurs du pays. Par suite, les sénateurs sont élus au suffrage indirect, par un collège électoral sélectionné, au scrutin de liste départemental, pour une durée de neuf années, avec renouvellement par tiers tous les trois ans.

Le suffrage universel d’après lequel sont élus tous les sénateurs, est à deux et trois degrés.

D’après la loi constitutionnelle du 24 février 1875, 225 sénateurs dêvaient être élus par les départements et 75 par le Sénat lui-même. Ceux-ci étaient inamovibles, c’est-à-dire élus à vie. On voulait ainsi réserver dans le Parlement une place aux hommes éminents des sciences, des lettres, des arts, du commerce, de l’industrie qui auraient' eu quelques hésitations à entrer dans les luttes électorales. Les 225 sénateurs élus devaient tenir leur mandat de collèges électoraux comprenant à la fois les élus du suffrage universel (députés, conseillers généraux, conseillers d’arrondissement), et les délégués, des conseils municipaux à raison de un délégué par commune. Toutes les communes, quelle que fut leur importance, étaient ainsi sur le pied d’égalité. C’est ce qui fit dire à Gambetta que le Sénat était le Grand Conseil des communes de France. Mais le triomphe du parti républicain aux élections de 1877 devait amener la révision de cette conception aristocratique du Sénat dans un sens plus démocratique. L’Assemblée constituante de 1884 déconstitutionnalisa la partie de la loi du 24 février 1875 relative à l’organisation du Sénat, et les Chambres votèrent la loi du 9 décembre' 1884 qui, tout en maintenant ceux en fonction, supprima les sénateurs inamovibles, décida qu’ils seraient remplacés par des sénateurs élus selon la loi commune et augmenta le nombre des délégués des Conseils municipaux dans le collège électoral. La loi du 17 octobre 1919 a porté le nombre des sénateurs à 314, par l’attribution de 14 sièges aux trois départements de l’Alsace- Lorraine.

Le collège électoral comprend des électeurs de droit et des électeurs élus.

Les électeurs de droit, ce sont les députés, les conseillers généraux et les conseillers d’arrondissement de tout le département.

Les élus, ce sont les délégués des Conseils municipaux : chaque Conseil municipal choisit un nombre de délégués et de suppléants variant avec le nombre légal de ses membres. Ainsi un Conseil de dix membres nomme un délégué et un suppléant, un Conseil de douze membres, deux, un Conseil de seize membres, trois, un Conseil de vingt-et-un, six, etc.

Cette échelle établie par réaction contre le système antérieur à 1884 qui donnait la prépondérance aux communes rurales assure aujourd’hui au contraire l’influence croissante des villes de population moyenne. En effet, elle n’établit aucune proportion entre le nombre des délégués d’une part et le nombre des conseillers municipaux ou la population de la commune d’autre part: alors que les conseils municipaux de dix membres envoient un délégué, soit un dixième de leurs membres, les conseils de 36 membres en envoient 24 soit les deux tiers de leur effectif ; une commune de 1.500 habitants a deux délégués, une grande ville n’en a parfois qu’un par trente mille habitants, une ville de 3.501 habitants a neuf uciégués. De nombreuses propositions de loi ont tenté de faire recruter le Sénat au suffrage universel direct ou à deux degrés, mais ce mode d’élection n’offrirait plus les mêmes avantages de l’institution des deux Chambres.

Les délégués ainsi que leurs suppléants sont choisis parmi les électeurs de la commune au scrutin de liste secret et sans débats.

Des réclamations contre cette élection peuvent être faites dans les trois jours, soit par le préfet, soit par tout électeur, de la commune. Elles sont jugées sans frais par le Conseil de préfecture qui doit statuer dans le délai d’un mois et. dont le jugement est susceptible d’appel devant le Conseil d’Etat. Le recours, tant devant le Conseil de préfecture que devant le Conseil d’Etat, n’est pas suspensif : par suite, malgré le recours, si le Conseil de préfecture n’a pas encore statué, le délégué élu votera. Si son élection est annulée par le Conseil de préfecture et malgré l’appel au Conseil d’Etat, le délégué sera remplacé par le suppléant. Si est annulée l’élection à la fois des délégués et des suppléants, un arrêté du préfet convoque le Conseil municipal pour le choix de nouveaux délégués.

Les délégués sénatoriaux sont investis d’hne fonction obligatoire ; ils doivent donc la remplir sauf suppléance, et voter, sous peine d’amende. Mais, par contre, ils reçoivent, s'ils ont pris part à tous les scrutins et s'ils le demandent, une indemnité de déplacement calculée sur les mêmes bases que celle des jurés.

Le collège électoral fonctionne de la manière suivante: la liste alphabétique de tous les électeurs sénatoriaux est dressée par le préfet et communicable à tous les intéressés. Le collège se réunit à la date fixée par le décret du Président de la République, au chef-lieu du département. Il est dirigé par un bureau composé du Président du Tribunal civil du chef-lieu, président, de quatre électeurs présents, les deux plus âgés et les deux plus jeunes. Le bureau désigne un secrétaire. Il a les prérogatives de tout bureau électoral (V. n° 101) ; il dépouille le scrutin, il proclame élus au premier tour ou au second tour les candidats qui réunissent la majorité des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits, ou bien au troisième tour ceux qui obtiennent une majorité relative.

112. Durée des pouvoirs et date des élections- — Les sénateurs, en raison du but de l’institution de ]a Chambre haute (V. n° 85) -sont élus pour la longue durée de neuf années. 11 sont renouvelés par tiers tous les trois ans. L'ordre de renouvellement de chacune des trois séries (A, B, C, ) a été fixé par le sort.

Un, décret du Président de la République convoque les collèges électoraux intéressés, au moins six semaines avant le jour fixé pour l’élection et détermine la date à laquelle les conseils municipaux doivent choisir leurs délégués.

Des vacances peuvent se produire par suite de décès, démissions, invalidations : il y est pourvu dans le délai de trois mois. Cependant une élection partielle ne peut avoir lieu dans les six mois qui précèdent le

renouvellement triennal : elle est reportée au moment de ce renouvellement. Si un candidat est élu dans plusieurs départements, il doit opter et déclarer celui pour lequel il opte au Président du Sénat; sinon le sort désigne le département représenté et il est pourvu aux vacances dans le délai d’un mois.

Pendant la guerre 1914-1919, toutes les élections ont été suspendues et les pouvoirs des membres du Sénat qui arrivaient à expiration en 1915 et en 1918 ont été prorogés (L. 24 décem. 1914 et 31 décem. 1917). En vertu de la loi du 18 octobre 1919 les séries B et C ont été renouvelées le 17 janvier 1920 et prendront fin en 1924 et 1927 ; la série A renouvelée en 1921 devant prendre fin en 1930, l’ordre normal du renou. vellement sera rétabli.

§ 3. — Inéligibilités et incompatibilités

113 Inéligibilités parlementaires. — En principe, tout électeur peut être élu sénateur ou député sans condition de domicile ou de résidence dans la circonscription ; l’élu, en effet, n’est pas le représentant de la circonscription qui le choisit mais celui de la nation entière. Il n’a donc pas besoin d’une attache spéciale avec la circonscription

La loi exige seulement l’âge de vingt-cinq ans pour les députés et de quarante ans pour les sénateurs, la condition d’âge étant une garantie d’expérience et de maturité d’esprit.

Cependant, il est nécessaire de prendre des garanties politiques pour assurer l’indépendance et la dignité tant du corps électoral que des élus. De là, des inéligibilités absolues ou relatives :

L’inéligibilité absolue, c’est-à-dire en toute circonscription, frappe:

1° Les membres des familles ayant régné en France : c’est là une garantie politique en faveur de la forme du gouvernement, garantie que justifie l’expérience de 1851 et les tentatives ultérieures de restauration monarchique ;

2° Les étrangers naturalisés qui, bien que devenant de suite électeurs, ne peuvent être élus que dix ans après le décret de naturalisation : c’est là une protection du caractère national de la représentation politique ;

3" Ceux qui n'ont 'pas satisfait à la loi militaire (art. 11. loi 21 mars 1905) : on conçoit que ceux qui se sont soustraits au premier devoir du citoyen ne puissent aspirer à l’honneur de représenter leurs compatriotes ;

4° Les militaires et marins en activité de service, par suite des nécessités de la discipline militaire; cette inéligibilité n’atteint pas les maréchaux, les officiers et soldats de la réserve ou de la territoriale ;

5° Les faillis non réhabilités et ceux qui ont obtenu le bénéfice de la liquidation judiciaire, parce que, dit-on, celui qui n’a pas su gérer ses propres affaires ne saurait administrer celles des autres ;

6° Les candidats invalidés ou électeurs condamnés pour corruption électorale et cela pendant deux années (loi 31 mars 1914).

Une inéligibilité relative frappe certains fonctionnaires publics dans leur ressort : elle est relative parce qu’elle n’empêche pas ces mêmes fonctionnaires de se faire élire dans une autre circonscription. Ainsi, un préfet, un sous-préfet ne peuvent être élus dans leur département, un procureur de la République ne le peut être dans son arrondissement. Depuis la séparation des Eglises et de l’Etat, les ministres du culte, au contraire, peuvent être élus dans leur diocèse puisqu’ils ne sont plus fonctionnaires. L’inéligibilité frappe l’administrateur non seulement pendant l’exercice de sa fonction, mais encore pendant les six mois qui suivent sa sortie de fonction. Elle est motivée par la crainte que les agents de la puissance publique n’usent de leur fonction pour s'imposer au choix des électeurs, ne favorisent ceux qui pourraient leur rendre ultérieurement des services électoraux ou nuisent à ceux qui pourraient devenir des adversaires poii- - tiques.

Cependant comme les lois établissant des incapacités doivent être interprétées restrictivement. ces inéligibilités ne frappent point les ministres, ni, le cas échéant, le Président de la République, ni le membre d’une des deux Chambres qui veut entrer dans l’autre, sauf application des règles relatives aux incompatibilités (n° 114).

Un autre cas d’inéligibilité résulte (pour les députés seulement) de la loi du 17 juillet 1889 sur les candidatures multiples. Un candidat est inéligible dans une circonscription autre que celle dans laquelle il a posé sa candidature. Tout candidat doit faire une déclaration de candidature à la préfecture du département le cinquième jour au moins avant celui du scrutin. S’il dépose plusieurs déclarations dans plusieurs départements, la première seule est valable.

"Cette mesure a un but conforme au principe du régime représentatif : il ne faut pas qu’un député en se faisant « plébisciter » acquière ainsi dans la Chambre une autorité qui annihile celle de ses collègues et celle du gouvernement. Elle a été votée en 1889 pour éviter un plébiscite de ce genre préparé par le général Boulanger. Elle évite d’ailleurs les élections multiples que nécessiterait l’option du candidat entre les diverses circonscriptions dans lesquelles il aurait été élu.

La sanction de cette disposition est assurée :

(/) Par le refus du préfet de délivrer le récépissé de déclaration de candidature au candidat qui a fait pareille déclaration dans un autre département. Cette sanction est discutable : elle fait du préfet le juge de

l’éligibilité du candidat et de la régularité de la liste, pouvoir que la

pratique lui refuse dans le cas de condamnation subie par le candidat, ou de fonction publique exercée par lui et que la Constitution du 16\j[uillet 1875, art. 10. interdit en déclarant que « chaque Chambre est juge de l'éligibilité de ses membres » ;

h) Par la privation du bénéfice de l’affichage aux portes des bureaux de vote.

La loi anglaise du 6 février 1918 a cherché à éviter les candidatures multiples et à écarter les candidatures fantaisistes en exigeant de chaque candidat un cautionnement pécuniaire de £ 150;

c) Par le dépouillement du scrutin dans lequel les bulletins portant

le nom du candidat qui n'a pas fait de déclaration de candidature ou qui en a fait une illégale n’entrent pas en compte et sont assimilés aux bulletins blancs ;

d) Par des pénalités qui frappent le contrevenant et ses auxiliaires (distributeurs de bulletins, afficheurs, etc..;).

Toutes les inèligibilités sont sanctionnées :

1° Par X annulation de Vèlection du candidat inéligible lorsque la cause d'inéligibilité existe au moment de l’élection : cette annulation est prononcée par la Chambre, juge de l’élection de ses membres selon la procédure de vérification des pouvoirs V. n° 121).

2° Par Y exclusion de V assemblée prononcée par celle-ci contre l’inéligible quand la cause de l’inéligibilité survient après l’élection.

114. Les incompatibilités parlementaires se différencient des inéligibilités : alors que celles-ci rendent l’élection nulle, les incompatibilités laissent l’élection valable, mais mettent l’élu en demeure d’opter dans les huit jours entre sa ^onction publique et son mandat législatif. Le silence de l’élu équivaut à une acceptation du mandat et à une démission de la fonction. Par contre, l’acceptation d une fonction publique en cours de mandat ehtraîne de plein droit la perte de la qualité de membre de la Chambre.

En principe, sont incompatibles avec un mandat parlementaire non seulement la qualité de membre de l’autre Chambre, mais encore toute fonction publique rétribuée sur les fonds de l’Etat, certaines fonctions dans quelques grandes sociétés financières qui reçoivent des subventions de l’Etat ( Compagnies de chemin de fer, Compagnies de navigation, etc.) et la qualité de commerçant ou d’industriel ayant conclu avec l’Etat des marchés de fournitures. Le but de ces dispositions est d’assurer l’absolue indépendance de l’élu vis-à-vis du gouvernement, indépendance nécessaire dans le gouvernement parlementaire puisque les Chambres contrôlent les ministres.

On propose d’ajouter à ces incompatibilités les fonctions d’administrateur ou d’avocat conseil de sociétés financières ou commerciales, et même les fonctions de directeur ou d’administrateur de banques : ce serait exclure du Parlement des compétences indispensables, créer un régime censitaire à rebours, et faire de la politique un métier.

Cependant la règle comporte quelques exceptions limitativement énumérées par la loi en faveur de hauts fonctionnaires dont la situation assure l’indépendance et dont aussi la capacité peut être utile aux Chambres : tels sont les ambassadeurs, le premier président et le procureur général près la Cour de cassation et la Cour d’appel de Paris, les professeurs de l’Enseignement supérieur, les chargés d’une mission temporaire n’excédant pas une durée de six mois, etc...

Le$ fonctionnaires, investis d’un mandat législatif, bien qu’ils ne bontinuent pas à exercer leur emploi conservent toutefois leur droit à l’avancement et à la pension. (L. L. 30 déc. 1913 et 21 oct. 1919)'

Section II. — Garanties d’indépendance assurées aux Chambres législatives.

115. Dans un régime représentatif et parlementaire,, il est d’intérêt national que les Chambres soient assurées d une entière indépendance tant à l’égard des particuliers qu’elles représentent que vis-à-vis du gouvernement qu elles contrôlent.

Des mesures prises dans ce but, les unes protègent en apparence les membres des Chambres pris individuellement, les autres les Chambres elles-mêmes prises en corps. Cependant, en réalité, toutes sont établies au profit du Parlement pour qu’il échappe à toute pression ou corruption,

§ 1. — Les garanties individuelles des représentants

Ces garanties ont pour but d'assurer au sénateur ou au député le libre exercice de sa fonction. Elles sont donc instituées non pas dans l’intérêt personnel du représentant, mais dans l’intérêt de la fonction, dans l’intérêt de la Chambre dont il est membre. Il en résulte que le membre du Parlement ne peut renoncer ni à sa situation légale ni aux immunités qui le protègent et quau contraire, la Chambre dont il fait partie peut , dans la mesure où la loi le permet, le priver des avantages de cette situation et des privilèges quelle confère.

llli. 1° Situation légale des membres du Parlement.—

i^a fonction publique exercée par le député ou le sénateur n’est point individuelle, mais collective. Dès lors elle n’est pas à la disposition de son titulaire, mais à celle du corps intéressé qui peut ainsi défendre ses membres contre toute pression extérieure.

Ainsi la Chambre doit accepter la démission du représentant pour que celle-ci produise ses effets de droit. Nous avons vu

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que cette disposition permet au Parlement de mettre dbjgtyele à la pratique des mandats impératifs sanctionnés pan la démission donnée en blanc par le candidat à un Comité électoral (n° 77). De même la Chambre doit effectivement prononcer la déchéance du député ou du sénateur, alors même que celle-ci est attachée par la loi à une condamnation, pour que le représentant cesse de faire partie du corps. Elle est appelée à lui donner des congés pour qu’il puisse cesser temporairement de siéger. Elle l’autorise à accomplir pendant la session en temps de paix une période de service militaire (L. 20 juillet 1895).

En temps de guerre, le droit commun qui veut que « nul ne peut se prévaloir de la fonction ou de l’emploi qu’il occupe pour se soustraire aux obligations de la classe à laquelle il appartient » (L. 21 mars 1905, art. 42) paraît devoir reprendre son empire ; en fait durant la guerre de 1914-1919, les membres du Parlement ont été libres de choisir entre leurs obligations militaires et leurs obligations parlementaires également impérieuses.

La fonction de représentant entraîne, en outre, parfois l’incapacité d’être nommé à une fonction publique. Dans le silence de la loi, cette règle n’impose au sénateur que l’obligation de choisir entre son mandat et la fonction incompatible à laquelle il est nommé. Mais le député nomme à une fonction publique, même compatible avec l’exercice de son mandat met fin à celui-ci ; cependant l’ex-député peut se présenter à nouveau au suffrage de ses électeurs. /

Toutes ces dispositions ont pour but de soustraire le représentant aux menaces des électeurs, aux promesses ou faveurs du gouvernement.

Son indépendance est également assurée par une indemnité et une pension de retraite.

117. L’indemnité parlementaire est encore discutée dans son principe. Elle n’a pas été admise par les régimes aristocratiques, par la Restauration et la Monarchie de juillet et elle a été souvent refusée aux membres des Chambres hautes. On écarte ainsi, dit-on, des Chambres les politiciens de carrière qui n’aspirent qu’à une fonction bien rémunérée.

Elle a été cependant accordée aux représentants dans les régimes démocratiques, à ceux des Assemblées de la Révolution de 1789 et de 1848, de la Chambre des représentants et du Sénat des Etats-Unis. Refuser d'indemniser les membres des Assem-

>ose l'exécution de leur fonction cens d’éligibilité. Or, les fonc-

tions publiques doivent être accessibles à tous sans condition de fortune. De plus, l’électeur doit avoir la complète liberté de son choix et pouvoir le porter sur des riches ou sur des pauvres. Enfin, le refus d’indemnité exclut du Parlement les hommes distingués et sans fortune qui sont obligés de gagner leur vie et qui, pour exercer un mandat de plus en plus absorbant avec la quasi permanence des Chambres, ne peuvent abandonner leurs affaires : aussi l'Angleterre en 1911, l'Allemagne en 1919 ont répudié la gratuité du mandat législatif. Notre constitution a également admis le principe de l'indemnité : celle-ci fixée à 9.000 francs par an en 1875 a été élevée à 15.000 francs en 1906 et la loi du 27 mars 1920 a alloué en outre à chaque représentant une indemnité mensuelle de 1.000 francs pour frais de correspondance et de double résidence.

L’indemnité étant ainsi établie dans l’intérêt de l’indépendance du Parlement, le député ou le sénateur ne peut y renoncer.

Les députés et sénateurs aux Etats-Unis touchent, depuis 1907, une indemnité de 40.000 francs environ, plus 5.000 francs pour frais de secrétaire.

En outre de l’indemnité parlementaire en France, la Chambre par une décision du 23 décembre 1904 et le Sénat par une résolution du 28 janvier 1905 ont créé, dans chaque assemblée, une caisse spéciale alimentée par des retenues sur l’indemnité et destinée à assurer des 'pensions aux anciens députés et sénateurs, à leurs veuves et orphelins mineurs..

Les représentants qui remplissent une fonction compatible avec leur mandat ne peuvent cumuler leur traitement et leur indemnité.

118. 2° Irresponsabilité parlementaire. — - Les menbres du Parlement ne peuvent être poursuivis pour les délits commis

constituante du 23 juin 1789), a pour but d’éviter les poursuites vexatoires. Sans lui. le gouvernement pourrait contraindre un

pénalement par le parquet, et des adversaires politiques pourraient à chaque instant paralyser l’action du représentant en

intérêts.

L’irresponsabilité couvre tous les délits (diffamations, injufes, usages de faux, etc...) qui peuvent être contenus dans un acte

dans l'exercice de leurs fonctions. Ce principe, admis dès le début de notre régime représentatif (résolution de l’Assemblée

député à voter en sa faveur en le menaçant de le faire poursuivre

multipliant contre lui des poursuites civiles à fin de dommages-

lot

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de la fonction parlementaire (discours en séance pdbjirjue oO commission, rapports, votes exprimés, actes des commissions d’enquête) et mêipe la publication de ces actes par les journaux (n° 35). Mais il ne protège pas les actes qui ne rentrent pas dans les attributions du Parlement, tels que les comptes rendus de mandats, affiches, lettres, circulaires publiées par les représentants.

A cette disposition d’ordre public établie dans l’intérêt du Parlement, le député ne peut renoncer et même, s’il ne s’en prévalait pas devant le tribunal devant lequel il est poursuivi, celui-ci d'office devrait se déclarer incompétent.

119. 3° Immunité pénale générale. — Les membres du Parlement ne peuvent être poursuivis ou arrêtés pendant les sessions des Chambres pour des crimes ou délits quelconques sans l’autorisation de la Chambre dont ils font partie (L. c,. 16 juillet 1875 et art. 121 C. p).

Cette garantie traditionnelle a pour but de soustraire les représentants tant aux menaces du gouvernement qui, disposant de la poursuite pénale, pourrait peser' sur leurs votes, qu’aux tracasseries que. par des citations directes devant les tribunaux, pourraient leur susciter des adversaires politiques, afin de les empêcher d’assister aux séances et de remplir leur fonction.

Comme elle est établie dans l’intérêt du Parlement il en résulte :

1° Que le députe n'y peut renoncer et que tout tribunal, d’office, doit se déclarer incompétent sur une poursuite.

2° Que cette garantie est limitée à la durée de la session parlementaire entre l ouverture et la clôture : car entre les sessions le représentant peut pourvoir à sa défense.

3° Qu elle n interdit que les poursuites graves pour crimes et délits, mais non les pousuites peu gênantes, pour contraventions de police, lesquelles ne sont pas visées par la loi, parce qu’elles n’empêchent pas le parlementaire de remplir son mandat.

Du fait qu’elle a pour objet d'empêcher les poursuites arbitraires et mal fondées, elle ne s'applique pas au cas de flagrant délit , c’est-à-dire de délit qui se commet actuellement ou vient de se commettre. Dans ce cas. la mauvaise foi ne peut

'I^Viire e\n erreur d'une part, et d’autre part le sentiment public exige plus impérieusement la punition du délit flagrant.

L’immunité n’a qu’un effet temporaire ; elle empêche l’arrestation et la poursuite avant l’autorisation de là Chambre.

Un crime ou un délit est-il commis par un membre -du Parlement? Le Procureur de la République par l’intermédiaire du Ministre de la Justice, ou la victime après une citation directe à laquelle le parquet a naturellement refusé de donner suite, adressent une demande d’autorisation de poursuite au Président de la Chambre intéressée. Celle-ci renvoie la demande t une Commission qui fait un rapport. Puis elle statue : ce faisant, elle n’a pas à juger le bien-fondé de l’inculpation, car elle n’est pas juge pénal ; elle examine si la demande est sérieuse et loyale, si elle n’est pas motivée par une intention vexatoire de la part du gouvernement ou du particulier. Il est de jurisprudence constante que la Chambre écarte les demandes d’autorisation émanant de l’initiative parlementaire.

Mais l’immunité n’arrête pas des poursuites antérieures au , début de la session, ni une détention préventive. Seulement la Chambre peut en requérir la suspension. On a même soutenu qu’elle peut exiger la mise en liberté d’un député condamné subissant une peine d’emprisonnement. Par contre l’autorisation accordée vaut pour toutes les juridictions compétentes.

On considère parfois comme étant en vigueur la loi du 7 pluviôse an II aux termes de laquelle les représentants ne peuvent être cités comme témoins hors Paris sans l’autorisation du Parlement ; des Constitutions étrangères leur accordent même le bénéfi-ce du secret professionnel (Constitution allemande du 11 août 1919. art. 38).

§ 2. — Les garanties collectives des Chambres

Afin d assurer l’entière indépendance des Chambres vis-à-vis de l’Exécutif et leur libre fonctionnement, la Constitution les a soustraites à l’action du gouvernement pour la fixation de leurs sessions, la vérification de leur élection et leur organisation intérieure.

120. 1° Les sessions parlementaires. — Pans le système des assemblées permanentes qui répond au régime de séparation absolue des pouvoirs et soustrait le Parlement à tout contrôle du Gouvernement, les Chambres fixent elles-mêmes leurs sessions. Ce système peut donner une prépondérance dangereuse au Parlement sur le Gouvernement, même lorsque la permanence n’est assurée pendant la prorogation que par une Commis-

sîon de délégués (const. 1848 art. 32; const. allemande art. 35; const. tchéco-slovaque de 1920 art. 28 et 54).

Dans celui des assemblées temporaires, c’est le Gouvernement qui convoque, ajourne, proroge les Chambres. Ce procédé le rend tout-puissant vis-à-vis du Parlement : c'est ce qui s’est produit chez nous sous les Constitutions de 1814, 1830 et 1852.

Un heureux équilibre entre deux conceptions opposées a été établi par la Constitution de 1875.

D’une part, les Chambres se réunissent de plein droit chaque année, le second mardi de janvier, en une session ordinaire qui doit durer au moins cinq mois, et exceptionnellement quand, entre les sessions, le gouvernement déclare l'état de siège ou le Président de la République meurt ou démisionne. De plus, elles doivent encore être convoquées dans l'intervalle des sessions toutes les fois que la demande en est faite par la majorité absolue dès membres composant chaque Chambre.

D’autre part, le Président de la République peut convoquer les Chambres en session extraordinaire. 11 est même généralement obligé de le faire parce que les Chambres n’ont pas voté le budget dans la session ordinaire.

Il met fin à leurs séances par un décret de clôture ; il peut les ajourner à deux reprises, même pendant la session ordinaire ; chaque ajournement ne peut excéder la durée d'un mois, mais la durée de ces ajournements ne compte pas dans les cinq mois de la session ordinaire.

En fait le gouvernement, au ’ cours de la guerre., en 1915, à’ renoncé à exercer son droit de clôture et ne l’a repris que le 31 juillet 1920.

Les sessions des deux Chambres commencent et finissent en même temps, car le Parlement constitue une unité indivisible.

Cependant la règle comporte deux exceptions :

1° En cas de dissolution de la Chambre des Députés, si la Présidence de la République devient vacante, le Sénat se réunit de plein droit et seul pour contrôler le Conseil des Ministres alors investi du pouvoir exécutif ;

2° Quand le Sénat se réunit comme Haute Cour de justice, il peut siéger seul car il n’exerce' pas alors d’attributions politiques mais des attributions judiciaires.

121, 2° La vérification des pouvoirs. — L élection des représentants peut être irrégulière. Pour le jugement des contestations deux systèmes sont possibles :

L'un fait juger l'élection par les tribunaux, autorité impartiale et désintéressée qui statuera réellement conformément au droit. 11 a pu être appliqué en Angleterre où les juges ont une grande indépendance et une haute autorité. Transporté en France où les juges n’ont pas la même situation, il pourrait donner une prépondérance excessive au Gouvernement qui déjà procède aux élections, y exerce une certains influence par ses nombreux agents et pourrait trouver des tribunaux complaisants pour ses candidats.

L’autre fait vérifier l’élection de ses membres par l’assemblée politique elle-même. C'est la règle traditionnelle de toute assemblée de mandataires. C'est celle qui était appliquée par nos anciens Etats généraux : elle fut adoptée par l’Assemblée nationale de 1789 et depuis lors, par toutes nos assemblées politiques. Aux termes de l'article 10 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 « chaque chambre est juge de l’éligibilité de ses membres et de la régularité de leur élection. »

La Chambre fait ainsi acte de juridiction : par conséquent, comme un juge, elle apprécie tous les éléments de la légalité de l’élection, c’est-à-dire si le candidat était éligible, s'il a obtenu le nombre de voix, la majorité exigée par la loi, si les opérations électorales ont été régulières et n’ont pas été entachées de faits viciant leur sincérité. Si ces conditions sont réunies, elle admet le député ou le sénateur ; si l'une manque, elle l’invalide. En cas de doute, elle peut ajourner sa décision et ordonner une enquête faite par une commission quelle nomme (V; n° 133).

Avant l’examen de son élection, le représentant exerce les mêmes prérogatives que les autres membres de l’assemblée, mais il perd le droit de voter dès que son élection est soumise à l’enquête.

122 . 3° Liberté des Chambres dans leur organisation intérieure. — L indépendance du travail parlementaire et la liberté des discussions sont assurées par ce fait que la Chambre se choisit elle-même un bureau, organise ses commissions, rédige son règlement, fait sa police intérieure, ordonne ses séances.

a ) Le bureau, c’est l’ensemble des membres de rassemblée chargés de diriger ses travaux.

Les régimes autoritaires ont cherché à assurer le contrôle du Gouvernement sur les débats des assemblées en lui donnant le droit de nommer les Présidents des Chambres représentatives : ce fut la pratique du premier et du second Empire et celle de la Restauration.

La Monarchie de juillet et les trois Républiques ont. au contraire, laissé aux Assemblées le droit de choisir ceux qui ordonnaient leurs travaux. Aujourd’hui, chaque chambre, au début de la session ordinaire, sous la* présidence temporaire du membre le plus âgé assisté des six plus jeunes comme* secrétaires, élit au scrutin secret son bureau pour une année.

Le bureau du Sénat se compose d’un -président, de quatre vice-présidents, de six secrétaires et de trois questeurs. Celui de la Chambre, d’un président, de quatre vice-présidents,, de huit secrétaires et de trois questeurs.

Le bureau établit le règlement intérieur et nomme le personnel auxiliaire : secrétaires généraux, secrétaires rédacteurs, sténographes. bibliothécaires, etc.

Chacun de ses membres a des attributions individuelles.

Le Président est une haute autorité dans la République ; celui du Sénat est le second personnage de l’Etat et celui de la Chambre le troisième. Dans les cérémonies officielles, le premier se tient à la droite du Président de la République et le second à sa gauche. Ils sont, en fait, généralement consultés par le président de la République pour la constitution des ministères. Le Président dirige les débats de la Chambre et donne la parole aux orateurs; il frappe de peines disciplinaires les membres qui troublent les débats; il reçoit tous les documents adressés à la Chambre (projets et propositions de lois, amendements, ordres du jour, interpellations, pétitions) ; il transmet ceux de la Chambre qu’il préside au gouvernement et au Président de l’autre Chambre; il a enfin le droit de requérir la force armée pour la protection de la Chambre.

Les Vice-Présidents remplacent le Président empêché avec toutes ses prérogatives.

Les secrétaires font les procès-verbaux et dépouillent les scrutins publics.

Les questeurs dirigent les services intérieurs, établissent et ordonnancent le budget de l’assemblée et reçoivent généralement du Président une délégation pour la police de la Chambre et la réquisition de la force armée. •

123. — b) Bureaux et commissions. — Les membres de l’assemblée sont répartis par voie de tirage au sort en des bureaux dont le rôle est d’examiner les dossiers d’élections et parfois d’élire les membres des Commissions spéciales.

Une commission, c’est une réunion d’un certain nombre de membres de la Chambre groupés pour étudier une question ou un projet de loi. La commission prépare le texte qui servira de base à la discussion en séance. Les commissions spéciales et temporaires étudient un projet de loi

déterminé et disparaissent lorsque ce projet est voté ou rejeté par l’assemblée. Elles ont l’inconvénient de ne pas toujours grouper des capacités sérieuses et de ne pas avoir d’esprit de suite ou de vues d’ensemble puisque divers projets de lois sur une même matière se trouvent répartis entre des commissions spéciales différentes. Les commissions générales et permanentes sont nommées en vue d’étudier tous les projets touchant une même matière pendant toute une année. Elles groupent en général les compétences, mais l’exemple des Comités de la Convention prouve qu’elles peuvent être tentées d’empiéter sur les attributions de l’Exécutif. Elles sont aujourd’hui, au Sénat comme à la Chambre, nommées annuellement par représentation - proportionnelle des groupes, chaque groupe désignant un nombre de membres proportionnel à son effectif, et l’assemblée se bornant à enregistrer les désignations faites.

124. c) Règlement des Chambres. — Le règlement, c'est l'ensemble des dispositions qui déterminent l’ordre et la méthode de travail des Chambres.

11 a une grande importance constitutionnelle, car il assure le jeu des pouvoirs politiques. La preuve en est dans ce fait que c’est par la réforme du règlement qu’on a tenté de remédier aux inconvénients du régime parlementaire, aux abus de l’initiative individuelle des députés, à la multiplication des amendements qui retardent les débats et grossissent les dépenses du budget. Donner au pouvoir exécutif le soin de le rédiger, ce serait lui permettre d’étouffer les interpellations et l'initiative parlementaire. 11 faut donc, pour être libre, que la Chambre l’établisse elle-même.

Le réglement détermine l'organisation intérieure (division en bureaux, commissions) et la procédure des propositions et votes des lois.

Il fixe les peines disciplinaires qui peuvent frapper les membres turbulents : rappel à Tordre et rappel à Tordre avec inscription au proces-verbal prononcés par le Président seul, censure et censure avec exclusion temporaire prononcées par le Président avec l’assentiment de la Chambre et emportant privation d’une partie de l’indemnité, enfin détention temporaire dans un local spécial.

125. d) Police intérieure. — Les Chambres doivent être protégées contre toutes menaces extérieures de la part du gouvernement ou du public, menaces qui pourraient peser sur leurs délibérations. Si elles demandaient cette protection au gouvernement elles se trouveraient à sa discrétion : l’Exécutif pourrait refuser

de les protéger pour les contraindre d'obéir à l’émeute ou au contraire, sous le prétexte de les protéger, en arrêter les membres ou les disperser, en un mot faire un coup d’Etat.

Pour obvier à ces dangers, ont été posées les deux règles sui-

vantes :

1° Chaque Chambre peut prendre directement ou par V organe de son président les mesures nécessaires pour assurer sa sécurité et la liberté de ses délibérations.

Le Président ou les questeurs, s’il leur a donné , délégation, ont à leur disposition une force armée permanente. De plus, ils peuvent requérir tout autre force militaire pour expulser des pertubateurs de l'enceinte du palais où siège l’assemblée et même des abords du palais. Il est difficile cependant de concilier ce droit donné aux Présidents des Chambres par la loi du 22 juillet 1879 avec le droit constitutionnel du Président de la République de disposer de la force armée (n° 148).

2° Aucune autorité civile ou militaire ne peut pénétrer dans V enceinte du palais législatif pour y accomplir des actes de sa fonction que du consentement de rassemblée qui y siège ou de son président.

Ainsi, un crime ou un délit sont-ils commis dans l’enceinte du palais soit par un député qui frappe un membre du gouvernement (1906), soit par un particulier qui lance une bombe «(ans l’assemblée (1893). ou bien un criminel se réfugie-t-il dans le palais? l’autorité judiciaire doit demander l’autorisation au Président de venir arrêter l’auteur du crime ou du délit.

126. e) Les séances. — Le lieu, la date, l'ordre du jour et le caractère public ou secret des séances doivent être librement fixés par la Chambre pour que celle-ci puisse assurer sa sécurité contre les dangers extérieurs.

Cependant la ville où siègent les Chambres a été déterminée par la loi du 22 juillet 1879 qui a transporté ce siège de Versailles où il avait été fixé par crainte des émeutes parisiennes, à Paris où sont réunies toutes les administrations publiques. Mais, dans Paris, le Sénat et la Chambre peuvent siéger où ils veulent: le premier se réunit habituellement au palais du Luxembourg et la seconde au Palais Bourbon. Le Sénat, quand il siège comme Haute Cour de justice peut, pour se soustraire aux manifestations politiques qui accompagnent souvent la réunion de la Haute Cour, tenir ses séances dans une autre ville.

D’autre part, si chaque chambre est maîtresse de son ordi*e du jour, en fait celui-ci est fixé par une Conférence des présidents des grandes commissions et des groupes parlementaires et le gouvernement délègue un de ses membres à cette conférence.

La publicité des délibérations des représentants est dans l’esprit du régime représentatif car la nation doit pouvoir contrôler le travail de ses représentants. Elle donne d’ailleurs plus d’autorité à ces délibérations en y faisant participer par la pensée tous les citoyens.

La publicité est assurée par deux moyens. Elle l’est d’abord par la présence du public aux débats, dans une tribune qui lui était jadis librement ouverte et qui ne l’est plus maintenant, depuis l’attentat anarchiste de 1893, qu’aux porteurs de cartes signées d’un député ou d’un sénateur. Elle l’est surtout par la publication des débats. La publication officielle est assurée par le compte-rendu in extenso rédigé par le service sténographique et inséré au Journal officiel et par le compte-rendu analytique rédigé et publié par le service des secrétaires rédacteurs. La publication privée est libre pour tous les journaux qui peuvent reproduire les débats sans encourir de responsabilité (v. n° 35).

Cependant chaque Chambre a le droit de soustraire à la publicité certains débats qui ne pourraient être divulgués, sans danger pour le pays. Elle peut se constituer en comité secret sur la demande d’un certain nombre de ses membres fixé par le règlement. Cette décision a pour effet, non seulement d’exclure le public des tribunes, mais encore de supprimer tout compte-rendu officiel des débats et d’en interdire la publication aux journaux. La Chambre et le Sénat pendant la guerre, en 1916-1917, pour obtenir du Gouvernement des renseignements sur la situation militaire, ont tenu un certain nombre de séances secrètes: celles-ci n’ont eu pour résultat que d’inquiéter l’opinion publique et d’affaiblir le Gouvernement sans maintenir un véritable secret; les débats en ont d’ailleurs été publiés depuis en vertu d’une résolution de la Chambre du 10 octobre 1919.

f) Un budget spécial de dépenses auxquelles pourvoient des fonds dé l’Etat et un léger prélèvement sur l’indemnité parlementaire est réglé par chaque assemblée sans l'intervention du Gouvernement cl est administré par les questeurs et par une Commission de comptabilité.

Section 111. — Attributions nu Parlement

127. Le Parlement a pour mission principale de voter les lois. Aussi donne-l-on généralement le nom de « lois » à tous les actes du Parlement et de « Pouvoir législatif » à l’ensemble des deux Chambres*

Cependant, il est des règles générâtes et impératives qui sont édictées par des autorités autres que le Parlement, tels les règle-

ments (n° 65). Seules les dispositions générales qui portent une atteinte aux droits individuels (libertés, propriété) par l'établissement de peines, de juridictions, d'impôts nouveaux, doivent être prises par les Chambres. Ainsi un décret du chef de l’Etat ne peut créer une peine pour sanctionner les règles qu’il édicte.

Inversement les Chambres font des actes autres que les lois : elles prennent les décisions qui ont une importance exceptionnelle pour la politique intérieure et extérieure du pays. C’est ainsi qu’en outre de leurs attributions législatives elles exercent des attributions de contrôle sur le gouvernement, des attributions financières et administratives, des attributions juridictionnelles que nous étudierons successivement.

§ 1. — Attributions législatives

128. Le Parlement fait les lois, c’est-à-dire les règles générales et impératives.

C’est pourquoi il peut également en empêcher l'application par une amnistie. L'amnistie est une disposition générale qui rend rétroactivement une loi inapplicable à certains faits et qui abolit toutes les condamnations qu'en vertu de cette loi ces faits ont provoquées .

L’amnistie est une mesure politique destinée à donner satisfaction au besoin d’apaisement qui se fait sentir dans les esprits après des luttes intérieures : aussi reçoit-elle application surtout en matière politique. Elle a pour effet d’effacer les condamnations prononcées, d’arrêter les poursuites commencées et de rendre impossible celles qui ne sont pas encore entamées pour les faits qu’on amnistie pour les oublier. Par là, elle se différencie de la grâce accordée par le Président de la République (V. n° 149).

129. Procédure des lois. Toutes les lois sont successivement proposées, délibérées et votées.

a ) L'initiative de la loi appartient à la fois au gouvernement et aux membres du Parlement.

L’initiative gouvernementale est exercée par le Président de la République. Celui-ci présente un projet de loi par un décret qu'un ministre contresigne et dépose devant l’une des Chambres.

L’initiative parlementaire se manifeste par des propositions de loi et des amendements.

Les 'propositions de loi doivent être rédigées par écrit : elles contiennent un exposé des motifs et un dispositif par articles. Afin d’éviter à l’assém-

blée des débats inutiles sur des propositions fantaisistes ou sans chances de succès, elles sont renvoyées à une commission d’initiative parlementaire qui fait sur elles un rapport * préalable, sur la lecture duquel la Chambre décide que la proposition sera ou ne sera pas « 'prise, en considération ». Elles peuvent être, par la Chambre, dispensées de cette formalité par une déclaration d'urgence d’ailleurs trop facilement accordée. La proposition déjà votée par une Chambre est même dispensée de plein droit, devant l’autre Chambre, de la prise en considération : il y a en effet présomption qu’elle est sérieuse.

Les amendements sont des modifications au texte des projets ou propositions de loi dont la Chambre est déjà saisie. Leur usage donne souvent lieu à des abus: rédigés parfois hâtivement, ils peuvent troubler l’harmonie et la logique du texte proposé.

b) La délibération. Tout projet gouvernemental et toute proposition parlementaire prise en considération sont renvoyés par la Chambre à une commission spéciale ou à une commission permanente qui font un rapport par l organe d'un rapporteur. Afin d'éviter les décisions irréfléchies, toute loi proposée est l’objet de deux délibérations ou lectures successives à cinq jours d'intervalle. Mais la déclaration d’urgence dispense de la seconde lecture.

Pour hâter l’élaboration des lois pendant la guerre et éviter les critiques dirigées contre la lenteur de travail du Parlement auquel le Gouvernement demandait une véritable délégation du pouvoir législatif à son profit, la Chambre a institué le 17 janvier 1917 une procédure d’ecctrême urgence et de discussion immédiate.

c) Le vote est public dès qu’il ne s’agit pas de nomination de personnes. Tl a lieu généralement par assis et levé . les membres de l'assemblée se levant ou demeurant assis suivant qu’ils veulent adopter ou rejeter la loi proposée. Quand le vote est douteux ou. si on le réclame, le scrutin se fait par bulletins blancs (adoption) ou bleus (rejet) ou même par scrutin public à la tribune avec appel nominal de chacun des membres.

L’appel nominal seul assure le vote personnel du représentant .que l’on s’est en vain efforcé d’obtenir en 1909 à la Chambre des Députés en exigeant des votants qu’ils aient signé une feuille de présence : mais il fait perdre beaucoup de temps à l’assemblée.

Les deux assemblées ont , en principe, des pouvoirs égaux , dès lors ce qui se fait dans une chambre ne peut être l’objet d’une discussion dans l’autre. Un projet de loi peut indifféremment être porté devant l’une ou l’autre (V. cependant n"s 134 et 137). Dès qu’il est voté par l’une, il est transmis à l’autre qui peut librement modifier le texte, proposé. La loi n’existe que quand le même texte a été adopté par le Sénat et la Chambre des Députés. Cette nécessité a des inconvénients. Les deux Chambres peuvent être d’accord sur le principe et avoir des vues différentes sur

les détails d’application ou de rédaction. De là des retards parfois fort longs dans le vote de la loi qui fait la navette entre les deux assemblées. Il est vrai que la réforme en sera plus mûrie. Mais les deux Chambres peuvent nommeç une commission mixte qui établira un texte transactionnel.

La procédure parlementaire n’admet plus la caducité des propositions ou projets votés par la Chambre, lorsque celle-ci vient à être renouvelée intégralement.

§ 2. — Attributions de contrôle

130. Nous avons vu que le contrôle des assemblées représentatives sur le gouvernement était de l’essence du régime parlementaire. Les Chambres exercent cette mission tantôt par le moyen préventif des autorisations, tantôt par des moyens d'enquête.

Préventivement, les Chambres peuvent empêcher le pouvoir exécutif d’engager le pays dans des aventures dangereuses : leur autorisation est nécessaire pour que le gouvernement signe un traité diplomatique grave ou déclare la guerre (V. n° 147). Le Sénat doit consentir à la dissolution de la Chambre des députés pour que celle-ci puisse être prononcée par le Président de la République.

Même quand le gouvernement a toute liberté pour agir, les deux Chambres peuvent s’informer des moyens employés par lui par des questions, des interpellations et des enquêtes.

131. 1° La question posée par un membre de la Chambre en séance à un ministre n’est permise par le Président de l’Assemblée que si le ministre consulté consent à y répondre. Elle n’ouvre pas un débat général mais un simple dialogue entre le ministre questionné et le représentant questionneur. Elle n’est pas sanctionnée par un ordre du jour.

En outre des questions orales, des questions écrites peuvent être aujourd’hui posées aux ministres qui y répondent également par écrit, par la voie du Journal officiel.

Mais une question orale peut toujours être transformée par l’assemblée en interpellation.

132. 2° L’interpellation est une demande faite par un ou plusieurs membres de l’assemblée d’ouvrir un débat sur la politique générale du ministère ou sur tel acte d’un ministre. Adressée aux ministres avec l'autorisation du Président de la

Chambre, elle a des conséquences plus graves que la question : elle oblige le ministre interpellé à répondre ; elle permet à tout membre de rassemblée d'intervenir dans le débat ; elle est close et sanctionnée par un ordre du jour pur et simple, un ordre du jour de confiance ou un ordre du jour de blâme ou de regrets. Elle équivaut donc à la mise en jugement d’un ministre au point de vue politique pour un acte de sa fonction ; l’ordre du jour, c'est le jugement rendu ; s'il blâme le ministre, celui-ci est obligé de démissionner.

La multiplicité et la fréquence des interpellations constitue un des inconvénients du parlementarisme : elles entravent l’activité des ministres et arrêtent le travail des Assemblées. Aussi s’est-on efforcé de restreindre le droit d’interpellation par la voie du règlement des Chambres : l’interpellation doit être formulée par une lettre énonçant son objet et adressée au Président de la Chambre; la date de sa discussion est fixée par l’assemblée sans que cependant l'interpellation qui porte sur la politique intérieure, puisse, par respect pour les droits de la minorité, être renvoyée à plus d’un mois; enfin la Chambre a fréquemment limité le nombre des séances (actuellement une par semaine, celle du vendredi) consacrées aux interpellations. Cette dernière mesure a, il est vflai, eu pour conséquence d’empêcher des interpellations sérieuses de venir en temps utile ou de les faire traîner indéfiniment. On propose maintenant, afin d’abréger les deoats, de ne donner la parole qu’aux délégués des groupes politiques.

133. 3° L enquête parlementaire peut devenir nécessaire pour que la Chambre exerce en toute connaissance de cause son droit de contrôle sur les actes du gouvernement.

Chaque Chambre peut d'abord demander au gouvernement de lui communiquer toutes pièces et tous documents concernant une affaire déterminée. Les ministres accèdent à cette demande ou refusent de le faire sous leur propre responsabilité.

Si la Chambre s'estime insuffisamment éclairée par ces documents, elle peut déclarer qu'il sera fait en son nom sur l’affaire une enquête, par une commission d’enquête dont elle nomme les membres. Ces informations peuvent porter sur des élections contestées, des affaires politiques, des questions économiques, etc.

Les prérogatives des commissions d’enquête sont, limitées par le principe de la séparation des pouvoirs qui permet bien à la Chambre de contrôler le gouvernement ou les juges, mais non de se substituer à eux. Dès lors, la commission peut bien interroger les fonctionnaires administratifs et judiciaires et exiger la communication des pièces qu’fis ont entre les mains, mais elle ne peut faire elle-même des actes d’administration ou des actes de juridiction tels que citer des témoins et les obliger à répondre sous la foi du serment, faire des perquisitions, etc...

La règle comporte des exceptions: 1° la commission d’enquête nommée

pour vérifier la régularité d’une élection contestée, constitue un véritable juge et, par suite, peut faire des actes judiciaires; 2° l’assemblée qui nomme une commission d’enquête peut lui conférer le pouvoir d’obliger les témoins à comparaître et à répondre (loi 23 mars 1914) ; 3° une loi votée par les deux Chambres peut toujours donner à une commission d’enquête toutes les prérogatives judiciaires.

Le contrôle peut s’exercer sur pièces, c’est-à-dire dans les commissions, sur les documents communiqués par le Gouvernement, ou sur place, c'està-dire par des délégations de l’Assemblée qui se rendent sur les lieux où fonctionne le service public qu’il s’agit de contrôler. Mais le contrôle sur place n'a jamais fonctionné qu’en vertu d’une disposition législative. Durant la guerre, pour vaincre l’inertie de la bureaucratie militaire, le Parlement a voulu exercer directement son droit de contrôle sur les armées. Renonçant à le faire par une délégation spéciale, il l’a confié à ses commissions permanentes (Résolution de la Chambre du 27 juillet 1916). Mais l’exercice en fut paralysé par le Gouvernement et l’autorité militaire.

Les différents moyens de contrôle que nous venons d’étudier n'ont pas aux yeux de tous la meme sanction devant les deux Chambres.

134. La sanction du contrôle parlementaire sur le pouvoir exécutif consiste dans la mise en jeu de la responsabilité pénale, politique et civile des ministres : pénale, puisque ce ministre qui a commis des fautes lourdes peut être mis en accusation par la Chambre des députés et jugé par le Sénat (V. n° 139 et suiv. et 155) ; civile, puisque le ministre peut être poursuivi devant les tribunaux en réparation du préjudice que, par sa faute, il a causé à l’Etat (V. n° 157) ; politique enfin, puisqu’il peut perdre le pouvoir, être contraint de démissionner sur une marque de défiance manifestée par le Parlement.

Cependant, si les deux Chambres peuvent user des moyens de contrôle étudiés, on pense, en général, que le Sénat n’a pas le droit de contraindre un ministère à se retirer par un vote de blâme.

En principe, les deux Chambres ont des pouvoirs égaux. Pour déroger à cette règle, dit-on, il faudrait un texte formel. Or, tout au contraire, l’article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 déclare : « Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres. » Sans doute tla pratique anglaise ne donne qu’à la Chambre des Communes le droit de renverser les cabinets, mais c’est qu’en Angleterre la Chambre Haute, formée de lords nommés par le roi ou tenant leur fonction de l'hérédité, n’est pas représentative; au contraire, le Sénat français est élu. En fait, des ministères se sont retirés devant un blâme du Sénat ou ont déclaré qu’ils le feraient si le Sénat ne votait pas la mesure qu’ils demandaient.

Cependant, cette solution peut être la cause de crises politiques graves; en cas de conflit entre les deux Chambres, un ministère. soutenu par l’une

serait renversé par l’autre et inversement. Aucun ministère ne pourrait demeurer au pouvoir. C’est précisément parce que les deux Chambres doivent demeurer sur le pied d’égalité que le Sénat ne peut pas avofr le droit de renverser les ministres : il possède déjà celui d’autoriser le gouvernement à dissoudre la Chambre des Députés, tandis que celle-ci n’a pas la même prérogative vis-à-vis du Sénat. Le contrepoids de ce droit du Sénat, c’est, pour la Chambre, le droit de mettre en jeu Ta responsabilité du Cabinet. L’équilibre est ainsi rétabli : il serait rompu au profit du Sénat dans le cas contraire. Ne voit-on pas d’ailleurs que, si le Sénat avait cette prérogative, il pourrait entrer en conflit avec le Cabinet et quand celui-ci lui demanderait une dissolution, la Chambre haute se trouverait juge et partie dans le conflit. Faut-il ajouter qu’il est dans la tradition du gouvernement parlementaire de suivre les inspfrations de la Chambre populaire et non celles de la Chambre haute, par l’exemple de l’Angleterre, de la Belgique et de nos monarchies constitutionnelles de 1814 à 1848.~N’est-ce pas de ces dernières que se sont inspirées nos constituants en votant les lois organiques de 1875 et en faisant seulement du Sénat l’élément modérateur, pondérateur, mais non prépondérant dans le Parlement?

Aussi, en fait, des ministères sont restés au pouvoir malgré le blâme du Sénat (exemple : ministère Freycinet 1880).

Cependant, si le Sénat n’a pas le droit de renverser les jninistères, il en a en fait le pouvoir, car son concours est nécessaire pour le vote dos crédits et dos impôts ; en le refusant, il met, nous allons le voir, les ministres dans l'impossibilité de gouverner. C’est ainsi que le Ministère Bourgeois, en avril 1890, dut se retirer devant le refus du Sénat de voter les crédits pour le corps expéditionnaire de Madagascar.

g 3. — Les attributions financières et administratives des Chambres

135. C es attributions constituent ainsi encore indirectement un moyen d’action des assemblées représentatives sur ïe pouvoir exécutif. Elles répondent, de plus, au besoin de protéger les contribuables contre les impôts excessifs que le gouvernement pourrait être tenté d’établir et les dépenses exagérées auxquelles il pourrait vouloir se livrer. C’est même- le vote de l'impôt qui a tressé le berceau du gouvernement représentatif. Encore aujourd’hui, les actes administratifs présentant pour le pays une importance exceptionnelle exigent la collaboration du Parlement, parce que la nation place sa confiance bien plus dans les représentants qu elle élit directement que dans le gouvernement sur lequel elle ne possède qu’une action indirecte. C’est pourquoi le

Parlement vote non seulement les lois d'impôts, le budget, la loi des comptes, mais encore fait certains actes d’administration.

13(i. a) Les lois d'impôts sont, par leur nature, de la compétence de l'organe législatif. Aucun impôt ou taxe ne peuvent être établis sans le vote des représentants directs des contribuables.

b) Le budget est, au contraire, un acte administratif : c?est un acte qui, d’une part applique les lois générales lixant les impôts aux prévisions de recettes dont il ordonne la perception et, d'autre part, applique les lois organisatrices des services publics par les prévisions de dépenses dont il ordonne le paiement. Sans cet acte, aucun impôt ne pourrait être perçu, aucune dépense ne pourrait être effectuée (V. n° 235 etsuiv).

Le vote du budget est entre les mains du Parlement un excellent moyen de contrôle sur la gestion du pouvoir exécutif et même constitue la sanction ultime de tout ce contrôle. En effet, le budget est annuel et spécialisé.

Le budget est annuel: malgré que les lois d’impôts soient permanentes, le budget autorise annuellement la perception de ceux-ci. Si un ministère ne consentait pas à se retirer devant un vote de blâme, le Parlement pourrait refuser de voter le budget. Les ministres n 'auraient plus le droit de percevoir les impôts qui pourraient être refusés par les contribuables ; ils n’auraient plus les moyens de payer les agents administratifs qui, dès lors, n’assureraient plus le service : ils seraient obligés matériellement de céder la place. '

Le budget est sj)écialisé, c’est-à-dire qu’il affecte des crédits aux différents services publics par ministère et même par chapitre, avec interdiction aux ministres d’opérer des virements d’un service à l’autre. Dès lors, en augmentant ou en diminuant le crédit de tel service, les Chambres obligent le gouvernement à le développer ou à le restreindre. Elles abusent même souvent de ce moyen pour réaliser des réformes par voie budgétaire et tenter, sans droit, de supprimer un service organisé par une loi permanente.

c) La loi des comptes c'est l’acte du Parlement qui. après vérification des dépenses de chaque budget annuel, en approuve définitivement l’exécution. Le Parlement contrôle ainsi la façon dont chaque ministre a ordonné les dépenses de son ministère et il peut à cette occasion mettre en jeu la responsabilité ministérielle (Y. n° 242). Il est vrai que le vote de cette loi. intervenant plusieurs aimées après l'exécution du budget, est généralement accordé à des ministres autres que ceux qui ont procuré cette exécution.