PREMIÈRE PARTIE

DE liA NEUTRAIilTE PERPETUELLE EN GENERAL THÉORIE DE LA GARANTIE

Définition de la neutralité

On entend généralement par neutralité la situation d'un Etat qtii^ pendant une guerre entre d autres Etats, ne prend aucune part^ directe ou indirecte, aux hostilités.

C'est là la neutralité proprement dite.

Si maintenant un Etat entend rester étranger à toute guerre future, et fait reconnaître ses intentions pacifiques dans une convention passée avec d'autres Etats qui lui garantissent une paix perpétuelle, on sera en présence d'un Etat perpétuellement neutre.

On voit que cette seconde sorte de neutralité est forcément conventionnelle, car la paix perpétuelle ne pourrait être assurée à un Etat sans un accord entre ses voisins.

La neutralité perpétuelle est donc la situation d!un Etat auquel une convention conclue avec dH autres Etats, dits garants y a garanti une paix perpétuelle.

Si cette garantie n'est donnée à un Etat que pour une de ses provinces, au lieu de lui être donnée pour son territoire tout entier, on est en présence d'une province perpétuellement neutre, situation que nous examinerons dans la troisième partie de cette étude.

La neutralité perpétuelle est forcément conventionnelle ; mais, en revanche, une neutralité conventionnelle peut être temporaire. Ainsi, lors de la guerre de 1859, la France, qui tenait garnison à Rome, et l'Autriche, qui occupait Bologne et Ancône, s'étaient mises d'accord pour neutraliser, pendant la durée des hostilités, le territoire pontifical. De même, Tacte final de la Conférence tenue à Berlin en 1885 a reconnu aux puissances qui ont des colonies au Congo le droit d'invoquer pour elles, dans le cas où ces puissances se feraient la guerre en Europe, le bénéfice de la neutralité pendant la durée des hostilités. Mais nous n'avons à nous occuper ici que de la neutralité perpétuelle.

Définition de la garantie

Nous avons dit que la neutralité perpétuelle suppose une garantie. Divers auteurs suisses, et notamment le docteur Schweizer {Geschichte der Schweizerische Neutralitœt) et le colonel Frey (Die Neutralitœt der Schweiz), l'ont contesté, et ont soutenu que la neutralité perpétuelle peut exister sans garantie ; ce serait précisément là, suivant eux, le cas de la neutralité helvétique, qui, dit M. Schweizer,

« existe par elle-même et n'est nullement une création du traité de Vienne » .

Leur but, en soutenant cette théorie, est d'abord de donner plus de liberté à la Suisse dans sa politique extérieure, et de lui permettre de conclure des alliances en vue de la guerre, de crainte que le territoire helvétique ne vienne à être envahi avant que les puissances garantes aient décidé d'intervenir. Les partisans de la théorie de la « neutralité volontaire » veulent aussi enlever aux garants tout prétexte d'immixtion dans les affaires intérieures de la Suisse. On trouve notamment la trace de cette dernière préoccupation dans l'ouvrage de M. Hilty (1), qui admet cependant que la neutralité de la Suisse a reçu la garantie européenne et qui voit en elle une neutralité à la fois volontaire et garantie.

Ces préoccupations ne sont pas légitimes. Nous verrons, en effet, en traitant des droits et des devoirs militaires de FEtat neutre, que, si les alliances lui sont interdites dès le temps de paix, il a toute Uberté pour se défendre militairement et diplomatiquement dès que sa neutralité a été effectivement lésée. Du reste la liberté de se lier dès le temps de paix à l'un des belligérants éventuels du futur conflit européen serait-elle si précieuse pour la Suisse? Est-on bien sur de deviner qui en sortira vainqueur ? Et est-il bien prudent de subordonner à l'avance son armée, et fatalement aussi sa politique en temps de paix, à la direction de la grande puissance choisie comme alliée? Ne

(1) La Neutralité de la Suisse, p. 67.

rîsque-t-on pas, dans le cas d'une défaite toujours possible, de perdre la situation créée en 1 81 5 ?

Donc TEtat perpétuellement neutre n'a aucun intérêt à revendiquer le droit d'adhérer dès le temps de paix à l'un des groupements qui se partagent TEurope. Quant à la crainte, qui paraît hanter certains partisans de la « neutralité volontaire », d'une immixtion des garants dans les affaires intérieures du neutre, elle n'est pas justifiée, car la garantie donnée à l'indépendance extérieure du neutre implique forcément la garantie de son indépendance intérieure ; si donc une immixtion de ce genre se produisait, ce serait contrairement à la garantie donnée et non en vertu de cette garantie (1).

On peut, d'ailleurs, se demander à quoi il servirait à un Etat de proclamer sa neutralité perpétuelle si les autres puissances ne la garantissaient pas ? Cet Etat s'interdirait bien d'attaquer les autres, mais, ceux-ci ne s'engageant nullement à ne pas l'attaquer, comment serait-il assuré de rester neutre? On objectera, il est vrai, qu'un tel engagement de la part des garants sera souvent illusoire ; il se peut, répondrons-nous, mais la situation ne sera-t-elle pas encore plus précaire si les autres Etats n'ont pris aucun engagement? L'absence de toute promesse de leur part vaudrait-elle donc mieux qu'une promesse, quelle que soit l'efficacité de celle-ci ?

Nos adversaires citent, il est vrai, la neutralité helvéti-

(1) Voir la 2* partie, ch. HI, § 1. — Cf. Milovanowitch, Les traités de garantie.

que comme existant et se maintenant d'elle-même, vor ihnen (1), et en dehors de toute garantie. Mais nous espérons arriver à établir, en faisant Thistoiique de la neutralité de la Suisse (2), que cette neutralité a reçu, comme les autres, la garantie européenne.

En résumé la théorie prouve qu'il n'y a pas de neutralité efficace sans garantie, et en pratique il n'est pas d'Etat perpétuellement neutre qui ne jouisse de la garantie des grandes puissances.

Qu'est-ce donc que la garantie? Dans le droit civil il y a garantie lorsqu'on s'engage, à l'égard d'une autre personne, à respecter et à faire respecter ses droits ; ainsi le vendeur doit garantir à l'acheteur la paisible possession de la chose vendue. Le mot garantie est pris dans le même sens en droit international : donc garantir la neutralité perpétuelle d'un Etut^ cent s engager à la respecter et à la faire respecter.

Mais les traités de neutralité perpétuelle ne sont pas tous rédigés de la même manière. Il convient dès lors de se demander si, dans la pratique, des conséquences différentes correspondent à ces différences terminologiques.

On reconnaît généralement que lorsque le traité de neutralisation contient le mot « garantie » on rentre dans notre définition. En d'autres termes, dire que la neutralité d'un Etat est placée sous la « garantie » des puissances signataires, c'est dire que ces puissances s'engagent à res-

(1) Scbweizër, loc. cit»

(2) V. 2« partie, ch. !•'.

pecter et à faire respecter cette neutralité. Ainsi la neutralité de la Suisse, de la Belgique et du Luxembourg est placée, comme nous le verrons, « sous la garantie » des puissances signataires. Or l'Angleterre, qui figure parmi les puissances garantes, s est préoccupée en août 1870, de faire respecter la neutralité de la Belgique par les belligérants. Elle a essayé d'équivoquer, il est vrai, à la même époque, au sujet de ses obligations vis-à-vis du Luxembourg ; mais elle n'a pas nié qu'elle fût obligée, dans certains cas, de faire respecter la neutralité luxembourgeoise ; elle a seulement discuté sur le point de savoir de quelle façon et à quel moment elle y serait obligée.

De la garantie restreinte (Congo), — Mais y a-t-il garantie dans le cas où les signataires d'un traité s'engagent simplement à respecter Tétat de choses créé par le traité ? La question s'est présentée notamment à la conférence de Berlin de 1885 (1). Le plénipotentiaire français, M. le baron de Courcel, fit tous ses efforts pour que les territoires situés dans la région du Congo ne fussent pas placés dans une situation semblable à celle de la Belgique ou de la Suisse, ce qui aurait porté atteinte à l'autonomie militaire et politique, ou plutôt à la liberté d'action, des puissances ayant des colonies au Congo (2). Ses réclamations donnèrent lieu à la création pour les colonies du Congo du régime spécial dont nous avons déjà parlé (3),

(1) V. le Livre jaune de 1885.

(2) V. le rapport de M. ënoelhardt, Livre jaune cité, p. 34-36.

(3) Article 11 de Tacte final.

et qui les soumet à une sorte de neutralité intermittente et facultative. Mais, quant à l'Etat du Coogo (qui est visé par l'article 10 du même acte), on fut d'accord pour reconnaître que, bien qu'on se fût simplement engagé à respecter sa neutralité perpétuelle, chaque puissance signataire avait aussi le droit, sinon le devoir, do la faire respecter par les autres signataires. En effet, comme Ta déclaré fort justement le plénipotentiaire belge, M. de Lambermont, l'engagement de respecter la neutralité de l'Etat du Congo était contracté non seulement vis-à-vis de lui, mais aussi vis-à-vis des autres signataires de la convention, qui acquéraient par cela même le droit den exiger le respect (1). La garantie accordée au Congo est néanmoins une garantie restreinte^ car, si les puissances signataires ont le droit de faire respecter le statu quo, elles n'y sont nullement obligées : elles se sont engagées à le respecter ellesjnêmes, mais elles peuvent à leur gré en demander ou ne pas en demander le respect aux autres contractants. En effet vis-à-vis du Congo les garants n'ont contracté que l'obligation de « respecter » sa neutralité, tandis que les signataires des traités de 4845, de 1831 et de 1867 s'étaient engagés, vis-à-vis des Etats garantis, à respecter et à faire respecter leur neutralité. On a donc donné au Congo en 1885 une garantie restreinte ^ différant de la garantie normale. Et ce qui le prouve bien, c'est que la conférence a repoussé la proposition du plénipotentiaire des Etats-Unis, qui voulait faire reconnaître et garantir la neutralité perpé-

(1) Livre jaune cité, p. 275.

tuelle du Congo, et qu'elle s'est ralliée aux observations de M. de Courcel. Ce qui le prouve aussi, c'est le texte de l'article 10 (1) et l'interprétation qu'en a donnée le rapporteur, M. de Lambermont.

Une deuxième différence sépare la garantie restreinte de la garantie normale, différence qui n'est du reste que la conséquence de la première. En effet, dans la garantie normale, les garants, s'étant engagés à faire respecter la neutralité du garanti, sont tenus de la faire respecter par tous les Etats signataires ou non signataires. C'est pourquoi le garanti s'engage, de son côté, à observer les devoirs de la neutralité « vis-à-vis de tous les autres Etats » (2). Dans le cas du Congo, au contraire, le droit, qu'ont les signataires de l'acte de 1885, de faire respecter la neutralité, étant facultatif dans le cas d'une agression de la part de l'un d'eux, le sera a fortiori dans le cas d'une agression de la part des tiers. Aussi, dans l'article 10 de cet acte, n'est-il pas question pour le Congo de l'obligation, imposée

aux autres Etats neutres, d'observer la neutralité envers

(( tous les autres Etats ». 11 résulte bien d'ailleurs du rapport du deuxième plénipotentiaire français, M. Engelhardt, qu'on a voulu réduire ici les obligations des signataires, et faire triompher, à l'égard du Congo, « une conception plus modeste » que celle de la garantie normale de neutralité (3).

(1) « .... Les hautes puissances signataires.... s'engagent à respecter la neutralité des territoires ou parties de territoires dépendant desdites contrées.... ».

(2) Article 7 du traité du 15 novembre 1831 relatif à la Belgique, et ar'* ticlc 2 du traité de 1867 relatif au Luxembourg.

(3) Livre jaune cité, p. 34-36. Calvo, IV, p. 497 (4« édition).

Telle est la situation spéciale créée k TEtat du Congo ; nous verrons que la neutralité de Corfou jouit également d'une garantie restreinte. Mais, en dehors de ces deux cas, il n'y a aucune distinction à faii'e entre les divers traités de neutralité perpétuelle, qui doivent, par suite, produire les mêmes conséquences.

Garantie générale et garantie spéciale. — Ainsi nous ne saurions nous rallier à ceux qui veulent, avec M. Banning (1), distinguer la garantie générale de la garantie spéciale. D'après M. Banning, qui néglige d'ailleurs de préciser les motifs et la portée pratique de cette distinction, la garantie de neutralité serait en quelque sorte plus sérieuse, quand elle est donnée dans le traité et dans l'article même qui neutralisent l'Etat garanti, que lorsqu'elle est donnée d'une façon générale à un ensemble de traités ou de clauses dont l'un prononce la neutralité. C'est là une pure question de mots ; elle ne se pose, du reste, que pour la Belgique. L'article 5 du protocole du 20 janvier 1831 s'exprime ainsi : « La Belgique formera un Etat perpétuellement neutre. Les cinq puissances lui garantissent cette neutralité perpétuelle ». Et l'article 9 du traité du 24 juin tient le même langage. Au contraire l'article 7 du traité des 24 articles (15 novembre 1831) se borne à déclarer que « la Belgique formera un Etat perpétuellement neutre ». Seulement l'article 25 du même traité donne la garantie des cinq puissances aux dispositions des 24 articles précédents. De même

(1) La Défense de la Belgique^ p. 32-33.

en 1839, quand Tindépendance de la Belgique fut reconnue par la Hollande, l'article 2 du traité du 19 avril entre la Belgique et les cinq puissances se borna à renouveler la garantie générale donnée aux 24 articles, qui sont reproduits en annexe dans le traité de 1839. Faut-il en conclure que les dispositions des puissances avaient changé dans le courant de Tété de 1831 ? Ce serait attacher trop d'importance aux différences terminologiques. D'ailleurs M. Banning reconnaît lui-même que les puissances garantes n'ont jamais soulevé cette question. Bien plus, lorsqu'elles ont neutralisé le Luxembourg en 1867, elles ont déclaré qu'elles entendaient le placer dans la même situation que la Belgique (1) ; or, la neutralité du Luxembourg est garantie d'une façon bien formelle et bien spéciale, puisque l'article 2 du traité de Londres (11 mai 1867) proclame à la fois sa neutralité et la garantie collective des puissances. Enfin, en 1870, lorsque la France, par le traité du 11 août, a promis à l'Angleterre de respecter la neutralité de la Belgique, il a été reconnu, dans le préambule du traité, que la garantie donnée en 1839 avait la même force qu'une garantie insérée dans le texte prononçant la neutralisation, et que, par suite, le traité de 1870 n'était qu'un acte « subsidiaire et accessoire » (2).

Garantie simple et garantie collective, — On a tenté aussi d'établir une distinction entre la garantie simple et

(1) Protocoles de la conférence de Londres, V. Livre jaune de 1867.

(2) De Clercq, vol. 1867-72.

la garantie collective. La question s'est posée, en 1867, à propos du Luxembourg. L'article 2 du traité du 11 mai 1867 place, en effet, la neutralité du grand-duché sous la « garantie collective » des puissances. Or, lord Stanley, qui avait représenté TAngleterre à la conférence de 1867, fut interpellé le 14 juin de la même année à la Chambre des communes sur la nature et l'étendue des obligations que ce traité imposait à TAngleterre, et il essaya d'équivoquer sur le sens du mot « collective ». « Cela signifie, dit-il, que, dans le cas de violation de la neutralité, toutes les puissances pourront être appelées à donner leur action collective, mais que pas une de ces puissances ne peut être mise en demeure d'agir seule ou séparément. C'est là un cas, s'il est permis de s'exprimer ainsi, de responsabilité limitée ». Et, le 4 juillet, lord Stanley complétait ainsi sa théorie devant le Parlement anglais : « En cas de garantie collective, disait-il, tandis que toutes les puissances signataires s'engagent à maintenir un respect complet de la neutralité du territoire garanti, il n'est du devoir d'aucune (bien que ce soit tout à fait du droit de chacune d'elles) de rompre une lance dans l'intérêt des autres puissances ».

Ainsi, le 14 juin, lord Stanley reconnaissait encore l'obligation pour les puissances garantes de marcher au secours du Luxembourg si elles parvenaient à se mettre d'accord, dans ce but, dans une conférence préalable.

Le 4 juillet il allait plus loin, et il réduisait la garantie collective à n'être plus que cette sorte de garantie « limitée » qu'on devait créer plus tard pour le Congo.

La seconde théorie de lord Stanley se réfute d'ellemême. Comme Ta remarqué avec raison le Conseil d'Etat de Luxembourg, dans son avis du 9 janvier 4871 (1), le mot collective serait, d'après l'interprétation « humoristique )> du ministre anglais, « destructif de la garantie elle-même, ce qui est à la fois absurde et odieux ». L'intention des puissances signataires du traité de \ 867 résulte d'ailleurs clairement des travaux préparatoires : le paragraphe de l'article 2, qui place la neutralité du Luxembourg sous la garantie collective des puissances, a été proposé par le plénipotentiaire prussien, qui a déclaré vouloir placer la neutralité du Luxembourg sous la même protection que celle de la Belgique. Le plénipotentiaire anglais, d'abord hésitant, s'est rallié à la proposition du plénipotentiaire prussien, et cela sans faire de réserves sur le mot collective qui n'a donné lieu, à ce moment, à aucune observation. Il a été, d'ailleurs, reconnu dans la discussion que l'indépendance et l'intégrité du Luxembourg étaient déjà garanties au même titre que celles de la Belgique par le traité de 1839, et qu'il s'agissait, par suite, simplement de compléter le traité de 1839 vis-à-vis du Luxembourg, en reconnaissant au même titre sa neutralité (2). Si donc il y avait une différence vis-à-vis du Luxembourg, elle consisterait plutôt, comme l'a remarqué M. Servais (3), dans une redondance d'expressions et une « surabondance de ga-

(1) Pasinomie Luxembourgeoise, vol. 1870-73.

(2) V. le Livre jaune de 1867.

(3) Le grand-duché de Luxembourg et le traité de Londres.

rantie ». C'est aussi Tavis de M. de Bismarck, qui, interpellé à son tour au Parlement de l'Allemagne du Nord le 24 septembre 1887, déclarait, avec sa rudesse habituelle, que la neutralité du grand-duché avait bien été placée sous la garantie européenne, et qu'il avait foi dans le maintien de cette garantie « malgré toutes les chicanes ».

La première théorie de lord Stanley, celle du 14 juin, était plus admissible. Aussi a-t-elle séduit quelques auteurs. MM. Funck-Brentano et Sorel (1), Pradier-Fodéré (2), Calvo (3) pensent que, dans le cas d'une garantie collective, les garants doivent, sur l'appel du garanti, se réunir en conférence pour aviser aux moyens de défendre la neutralité attaquée. C'est la conférence qui décide alors si les garants doivent se concerter pour agir diplomatiquement ou militairement, ou s'ils doivent donner à l'un d'eux une sorte de mandat d'exécution.

Mais cette théorie est aussi contraire que l'autre aux travaux préparatoires du traité de 1867 et à l'intention, exprimée par les membres de la conférence, d'assimiler le Luxembourg à la Belgique. Du reste, dans le cas où h neutralité du Luxembourg viendrait à être violée par l'un ou plusieurs des garants, il serait impossible à la conférence de prendre ses décisions à l'unanimité ; il serait même difficile dans certains cas d'y former une majorité. Enfin faut-il rappeler la lenteur avec laquelle les conférences

(1) Précis du droit des gens, p. 364.

(2) Droit international public, ifi^ KHO-lOll.

(3) Le droit international théorique et pratique, 4' édition, IV, p. 499.

diplomatiques se réunissent et délibèrent? Etant donné la rapidité des opérations militaires modernes, la théorie qui immobiliserait jusqi^'après la séparation de la conférence les armées des garants disposés à défendre la neutralité enlèverait à la garantie toute son efficacité.

En résumé, à part les obligations limitées imposées aux garants de la neutralité du Congo et de Corfou, il n'y a qu'une seule sorte de garantie dans les traités de neutralité perpétuelle. Ce principe posé, il reste à en appliquer les conséquences aux Etats et aux fractions d'Etats.