DE L’EXPOSITION DES MOTIFS DES LOIS OU DU PRÉAMBULE

Comme toute effet, la loi a une cause ; mme tout moyen, la loi a un but. L’intelligence exacte de la loi n’est possible que par la connaissance de son origine et de sa

fin. Savoir les lois, ce n’est pas seulement en connaître la lettre, mais encore et surtout l'esprit. Ilest donc utile pour cette intelligence de la loi, d'en exposer la cause et le but : c’est-à-dire les motifs. Cette exposition fera disparaître tout doute sur la nature, le » caractère ou la partie de chaque disposition | légale.

L’exposé des motifs d’une loi, qui comme on le verra plus loin, doit se faire à un endroit spécial et distincte de la loi elle-même, Bentham l'appelle, commentaire raisonné ; Bacon, un préambule, terme adopté dans le langage parlementaire anglais ; l'Assemblée : Nationale de 1771, une loi en forme d'instruction; et, en Bavière, cet exposé se désigne sous le titre de commentaire officiel.

Le préambule est donc, suivant l'expression de Lord Coke, comme la clef qui livre accès à l'intelligence de tout le dispositif de la loi. (A key to open the understanding of the slatute.) Il énonce le motif d'existence de la loi, et le mobile qui a induit le législateur a faire une nouvelle législation. Rappelions-nous ce bro-

card de jurisprudence qui dit: cessante legis proæmio, cessat el ipsa lex.

1s seulement

re et surtout r cette intel-

a cause et le ”

te exposition la nature, le

e disposition |

, qui comme faire à un enoi elle-même, re raisonné ; opté dans le l’Assemblée rme d'instrucsé se désigne tel.

tl’expression hi livre accès sitif de la loi.

of the slatute.) e la loi, et le r a faire une s-nous ce brocessante legis

Le préambule doit énoncer l'intention du législateur et les maux auxquels il veut porter remède. Mais, dit-on, tout jurisconsulte sait combien il est rare qu’un préambule fasse connaître le véritable but de la loi, et les vues entières du législateur, On pourrait aussi dire qu’il est rare qu’une loi soit assez complète et assez sage pour fermer la porte à tous les abus auxquels elle voulait remédier. Mais un préambule mal fait comme une loi mal pensée, ne sauraient a aucun point de vue, être un argument valable contre la nécessité et les avantages d’un préambule ou d’une législation nouvelle. Pour entrer dans des considérations plus profondes sur cette matière, mettons en regard l'opinion de deux

célèbres publiciste anglais Bentham et Bacon.

“ Pour écrire des lois, dit Bentham, t il

: suffit de savoir écrire; pour en établir, il

suffit d’en posséder le pouvoir. La difficulté, c’est d’en établir de bonnes : or les bonnes lois sont celles pour lesquelles il y a de bonnes

raisons à assigner. Mais autre chose est de

donner des lois justifiables par de bonne rai-

: sons, autre chose est d’avoir trouvé ces raisons

+ Traité de la promulgation des lois.

mêmes et d’être en état de les présenter sous le point de vue le plus avantageux... ....”

‘ Je dis d’abord que les lois, si elles étaient constamment accompagnées d’un COMMENTAIRE RAISONNÉ rempliraient mieux, à tous égard, le but du législateur. Elles seraient plus agréables à étudier, plus faciles à concevoir, plus aisées à retenir, plus propres à se concilier l'affection des hommes, Tous ces heureux résultats sont intimement liés entre eux.

Obtenir un, c’est une avance pour obtenir les autres... ”

L’exposé des raisons rendra les lois plus faciles à concevoir. Une disposition dont on ignore le motif ne jette pas de racine profondes dans l'intelligence : on ne comprend bien que les choses dont on comprend le pourquoi. Les termes de la loi peuvent-être clairs et familiers ; mais ajoutez-y la raison de la loi, la lumière augmente; il ne peut plus rester de doute sur la véritable intention du législateur. L'intelligence de ceux qui la lisent communique immédiatement avec intelligence de ceux qui l’on faite. .... *.....Ces raisons deviennent une espèce de guide pour les cas ou la loi serait ignorée ;

ésenter sous 5 AT E U

elles étaient JOMMENTAIRE ous égard, le nt plus agréncevoir, plus , se concilier ces heureux y entre eux.

ir obtenir les

les lois plus tion dont on racine pro- 1e comprend omprend le peuvent-être c-y la raison ; il ne peut table intennce de ceux médiatement bn faite..oe ne espèce de ait ignorée ;

on peut préjuger ses dispositions, et par la connaissance acquise des principes du législateur se mettre en sa place, le diviner et conjecturer ses volontés, comme on présume celles d’une personne raisonnable avec laquelle on a vécu et dont on connait les maximes...... Le commentaire raisonné sera d’une utilité sensible dans l'application des lois. C’est une boussole pour les juges et pour tous les employés du gouvernement. La raison énoncée ramène sans cesse au but du législateur ceux qui avaient pu s’en écarter. Une interprétation fausse ne pourrait pas cadrer avec cette raison. Les erreurs de

: bonne foi deviendraient comme impossibles, : les prévarications ne pourraient plus secacher., : La route de la loi est éclairée dans toute son : étendue et les citoyens sont les juges des | juges. .....”

‘ On dira peut-être que les lois, et surtout les lois essentielles, portent sur des vérités si palpables qu’il n’est pas besoin de les prouver. Le but du raisonnement est la conviction ; or, si la conviction existe déjà toute

1) entière, à quoi bon employer raisonnement à pour les produire ? ”

‘ Il est des vérités qu’il faut prouver non pour elles-mêmes, puisqu'elles sont reconnues, mais pour conduire à d’autres vérités qui en dépendent. Il faut démontrer les vérités palpables pour faire adopter celles qui ne le sont pas. C’est par elle qu’on parvient à faire recevoir le vrai principe, qui, une fois recu, prépare les voies à toutes les autres véritésesesee”

Bacon Ÿ ne voulait pas de préambules :

‘ ApHor. 69. Quant aux préarmbules, dit-il, qui autrefois éfaient réputés ineptes, et dans lesquels les lois ont l’air de disputer et non de donner des ordres, ts ne nous plairaient guère si nous étions capables de supporter les coutumes antiques. Mais eu égard au temps ou nous vivons, trop souvent ces préambules des lois sont nécessaires, non pas tant pour expliquer la loi qué pour la persuader, pour se ménager la faciliter de la présenter aux comices, en un mot pour contenter le peuple.

Quoiqu'il en soût, autant qu’il est possible, évitez ces préambules, et que la loi commence à la jussion.”

+ Aphorismes sûr la justice et les sourc:s du droit.

ouver nof reconnues, tés qui en érités pal- \ ne le sont nt à faire e fois reçu; autres vé-

mbules :

oules, dit-il, es, et dans uter et non 8 plairaieni upporter les rd au temps préambules as tant pour suader, pour ésenter aux er le peuple.

ossible, évitez mence à la

ju droit.

“ Apnor. 70. Bien que ce qu'on appelle ordinairement préfaces ou préambules de la loi fournisse quelquefois des lumières pour en bien saisir l'intention et l’esprit, néanmoins, on ne doit pas s’en servir pour donner à cetteloi plus d’extention et de latitude; car souvent le préambule se saisit de certains faits plausibles et spécieux à titre d'exemples, quoique la loi ne laïsse pas d’embrasser beaucoup plus, ou qu’au contraire la loi renferme des restrictions et des limitations dont il n’est pas besoin d'insérer la raison dans le préambule. Ainsi, c’est dans le corps même de la loi qu’il faut chercher ses dimensions et sa latitude ; car souvent le préambule tombe en decà ou

L en delà.”

Benthem a victorieusement répondu aux

aphorismes de Bacon et depuis tous les législa-

teurs ont adopté en général l'usage d'exposer . les motifs de leurs résolutions.

Cependant l’on discute encore sur les in-

| convénientsquirésultent de l'introduction des préambules, sur l'étendue de l’autorité et "insuffisance des indications de ces commenitaires raisonniés. Examinons successivement . ces différentes questions savoir: des pré-

tendus inconvénients qui résultent de l’introduction des préambules, de l'étendue de l’autorité des préambules, de la manière d’introduire un préambule dans une loi et des indications que doit contenir un préambule.

Des prétendus inconvenients de l'introduction des préambules—On ne saurait jamais trop bien connaître le véritable esprit de la loi, et sil est au monde une intelligence qui puisse à cet égard pleinement nous satisfaire, c’est à coup sûr celle qui l’a conçue, élaborée, proposée et votée : en un mot c’est le législateur. Qui mieux que lui, en effet, serait en mesure de révéler les raisons qui l’ont insr‘ré, de dire ce qu'il a voulu, pourquoi et comment il a voulu, en quoi il lui a paru juste et utile d’ordonner ou de défendre tel acte.

Mais, dira-t-on, l’adjonction des motifs aux lois en affaiblit la majesté et la concision, nuit à l'intelligence de leur ensemble ? et une loi ne doit jamais discuter, faire sa propre apologie, commenter ou faire de la doctrine? -

Le motif de la loi doit être séparé de la loi elle-même, voilà qui évite toutes ces diffi-

tent de l’introétendue de l’aunanière d’introune loi et des ‘un préambule.

ts de l'introduce saurait jamais itable esprit de mde une intelligard pleinement ap sûr celle qui ée et votée: en Qui mieux que re de révéler les dire ce qu’il a t il a voulu, en ile d'ordonner ou

on des motifs aux

et la concision, ur ensemble ? et scuter, faire sa r ou faire de la

e séparé de la loi toutes ces diff-

cultés, car ce n’est plus la loi qui parle comme un docteur, ce n’est plus la loi qui est embarassée de motifs ou de sentences pour alourdir sa marche; mais au contraire c’est le législateur qui explique sa pensée, qui explique l'esprit de la loi, l'esprit qui l'anime en législatant. Est-ce là empiéter sur la doctrine ? Non, car la doctrine ne pourrait suppléer sûrement à ces explications. Elle risquerait de s’égarer dans cette entreprise, de dénaturer trop souvent la pensée qu’elle voudrait expliquer.

Nous connaissons les inconvénients qui résultent des défauts de clarté dans l'esprit de la loi, et tous les beaux efforts de la jurisprudence pour le rattraper. Une rédaction parfaitement claire de l'expression, du verbe de la loi, faisant ressortir l’esprit de la loi dans la loi même, par une indication des plus précise de sa portée, serait évidemment préférable à un exposé des motifs. Il est incontestable que la loi devrait être tellement claire, tellement lympide que chacun pût en saisir à première vue la signification et la portée. Mais est-il possible à l’homme d’atteindre cette idéal de la législation. Non,

l’imperfection est inévitable en toute chose, et les meilleurs lois humaines laisseront toujours quelque chose à désirer. N’exigeons donc pas du législateur plus qu’il ne peut donner. Quand la loi sera obscure, il faudra pour la bien comprendre, en connaître le but et la raison, et c'est au législateur à les dire.

De Vétendue d'autorité des préambules.— Qu'elle sera l'étendue d’autorité de ces motifs ? Les motifs de la loi ne sont pas la loi, et la loi seule est obligatoire. N'oublions pas ici que ces motifs servent à expliquer la loi et non à la remplacer. Il n’ont donc qu’une autorité purement doctrinale, Il faut leur refuser, quelque soit leur forme, l’autorité légale qui n’appartient qu'aux lois. C’est du reste un principe bien admis dans notre droit, que le préambule ne fait pas loi.

De la manière d'introduire un préambule dans une loi.—L'exposé des motifs avons nous déjà dit doit se faire a un endroit distinct. ‘“ Si toutes les lois étaient accompagnées de leurs motifs, dit M. Rousset, qui pourrait se retrouver au milieu de ce chaos multiplié par un autre chaos” Les exposés

oute chose, seront tou- N’exigeons il ne peut e, il faudra aître le but teur à les

‘éambules.— ité de ces nt pas la loi, oublions pas iquer la loi donc qu’une Il faut leur Le, l'autorité ois. C’est du s notre droit, mn préambule motifs avons endroit disent accümpa- Rousset, qui de ce chaos Les exposés

des motifs sont utiles, mais il ne faudrait pas cependant en écraser et obscurcir les lois. Il faut exclure des lois tout ce qui n’est pas loi.

De ce que doit contenir un préambule. — Qu'est-ce que le législateur doit faire entrer dans ce préambule ? I! doit indiquer les causes de la loi, en faire connaître le but, en définir les expressions. Le préambule devra:t:il borner là tout son rôle. Quelques publicistes veulent, qu'après avoir fait connaître l’utilité ou la nécessité de la loi, il en établisse la justice et la légalité, en démontrant la conformité de cette loi avec le but social.

Citons l’opinion de M. Rousset : “ Le législateur, dit-il, doit mettre en vive lumière les principes éternels du droit et de la morale qui dominent toutes les législations.

“ Serait-il jamais inutile d'établir la légitimité des lois? Non sans doute. Le tout est que ce soit possible, et c’est ce qu’on ne paraît

pas de prime abord trop disposé à admettre. . ).... Exposer les principes juridiques des lois est bien en soi une innovation excel- } Jente; mais où sont-il ces principes, en quoi : doivent-il consister, où les prendre ?......"” L “ La géométrie a ses axiomes, la morale

ses adages, le bon sens vulgaire ses proverbes ; toutes les sciences sont plus ou moins en possession des principes à l’aide desquels se vérifient ets’éprouvent l'exactitude et la légitimité de leurs moyens d'application; la science du droit en sera-t-elle seule dépourvue ? ”

‘ Les précédents suffisent pour répondre à une pareille question, et la réponse est péremptoire ; le monde ancien et le monde moderne n’ont ici qu’une même voix. Voici le Digeste et voici Domat: l’un avec son titre de regulis juris, (Dig , liv. L) l’autre par son legum delectus ne démontre-t-ils pas et surabondamment l'existence de certains principes, dont les lois ne sont que les cas particuliers ? Le droit coutumier avec ses sentences, le barreau avec ses brocards ne les ont-ils pas, d’autres parts, manifestés avec une vigueur et une précision qui impressionnent ceuxmême qui se tiennent contre eux le plus en garde ? ”

Déterminer les principes des lois, les raisons légales ou constitutionelles qui les justifient,

+ De la Rédaction et de la Colification rationnelle des lois, page 287.

proverbes ; 1 moins en desquels se le et L:4 légication ; la elle seule

répondre à éponse est t le monde oix. Voici rec son titre itre par son as et sura-

s principes, articuliers ?

entences, le

ont-ils pas,

ne vigueur nent ceuxle plus en

s, les raisons s justifient,

onnelle des lois,

est tout a fait contraire à la pratique de notre législation. Il nous semble avec le chancelier Bacon, que c’est là une source de dispute, un moyen d’affuiblir la loi. La sagesse du légis- | lateur ne doit pas, ce semble, être révoqué en doute.

Que les lois soit bonnes en elle-même et | l’esprit qui les a dictées se passera d'apologie ; | qu’elles soient utiles et l’on pourra licencier : sans danger ce cortége de motiis dont l’ex-

pression affaiblirait le ton ferme qui convient | au législateur.

Peut-être cependant pourra-t-on admettre, dans une certaine mesure, des principes qui - sont plutôt d’une nature explicative que d’une nature philosophique et justificative, certains principes servant a diriger l’inteliligence de la Loi. Citons un savant publiciste français, M. Rossi, qui explique la nature et l'utilité de ces principes que peut indiquer le législateur et que cet écrivain appelle, principes dirigeants.

“ Le principe dirigeant n’est que la conséquence bien circonscrite, bien et nettement “exprimée de toutes les considérations politiques et morales qui ont servi de guide au

législateur ; il renferme le vérituble esprit de la loi, mais révélé par une forme matérielle et concrète qu’il importe de bien saisir et de ne pas perdre de vue dans ses applications positives. Otez les principes dirigeants, et l'esprit philosophique, l'esprit général de la loi restera tout entier dans la tête du légis. lateur ou dans les discussions qui auront pré. paré la loi ; bientôt les jurisconsultes et les magistrats l’auront perdu de vue, et l’aveugle routine exercera de nouveau son empire absolu sur les administrés. ”

Faire l’historique de la loi, en déterminer le but et les principes, en faire comprendre les moyens, tel est le rôle principal du préambule. Il doit autant que possible se composer de deux parties : 1° La partie relatant, les causes ou circonstances politiques qui ont rendu la loi utile ou nécessaire ; 2° La partie

‘contenant les principes dirigeants, de cette loi ; c’est-à-dire l'esprit général de la loi. Généralement l’on considère comme troisième partie du préambule les définitions légales des termes, au sujet desquelles il est utiie de faire quelques considérations spéciales.

Fa

ritable esprit D | pus Héttoraae Liban me matérielle | n saisir et de !

s applications “4 dirigeants, et “4 général de la 4 tête du légis. M ui auront pré:

nsultes et les e, et l’aveugle son empire

Nous avons déjà exposé en parlant de la clarté et de la simplicité, quelques règles relativement aux définitions légales. (Voir | pages 196 et seq.)

Ces règles nous disent ce qu’il faut définir, et comment on doit le faire. Cependant il Wimporte, de compléter cette matière, par la “résolution de quelques difficultés que l’on a soulevé aux sujet des définitions légales.

Après avoir déterminé le but, les moyens et les principes d’une loi, rien n’est plus logique, pour proscrire le doute sur la signification et la portée de cette loi, que de bien fixer la valeur des termes employés. C’est un moyen d'assurer l’identitée de la pensée et de la parole, ce qui est une condition essentielle de la clarté et de la puissance des lois. Cependant, il en est qui se sont élevé contre l'introduction des définitions légales. Omnis finitio est periculoso, s’est-on écrié. Oui, mais ce qui en législation est encore plus dangereux, c’est l’absence de toute définition légale : ce qui laisse à chacun la liberté d’en faire à son goût et par conséquent d'expliquer

on déterminer re comprendre ncipal du prépssible se compartie relatant, tiques qui ont ; 2° La partie Pants, de cette ral de la loi.

mme troisième itions légales | s il est utiie de péciales.

à sa guise la lettre de la loi; c’est encore l'emploi de mots dans des sens différents de celui reconnu dans le langage usuel, sansavoir ! précisé ce nouveau sens.

Mais qu'est-ce que définir et jusqu'à quel point faut-il définir dans une loi ?

Il est évident qu’il ne s’agit pas ici de faire de la science, mais simplement de s’entendre. Ne donnons point une définition scientifique des choses, mais une définition de certains termes employés dans la loi. Définir, en loi c’est préciser la pensée d’une expression, c’est en déterminer la valeur exacte et convenir de l’idée quelle éveillera dans toutes le intelligences.

Un terme à définir en exigeant un autre, la définition de cet autre un autre et ainsi de suite, on arrive nécessairement à des expressions qu'il serait dangereux ou même impossible de définir. En toutes choses, il est des limites; tout définir est impossible : quel point faut-il s'arrêter ?

La règle quatrième, page 97, indique oùi faut s’arrêter : il faut définir jusqu'à cequ'il; ait des mots connus. Mais que faut-il entendre par mot connus ? Tout ici devient une ques

: c’est encore | différents de

uel, sans avoir

t jusqu'à quel oi ?

pas ici de faire de s’entendre.

on scientifique À on de certains Définir, en loi, xpression, c'est te et convenir ans toutes le

eant un autre, utre et ainsi de

t à des expres .

ux ou même outes choses, il

st impossible : 1

7, indique où!

usqu'àcequ'il} faut-il entendre vient une ques

tion de faits et d'appréciation. Mais c’est au législateur seul de voir si, d’après l’usage et le sens général, la définition des mots qu’il emploie est nécessaire ou non; s’il est à craindre que l'extension ou la limitation facultative de l’idée soit de nature à fuire dévier la loi de son but. ou rendre son application moins utile ou plus difficile.

L Les quelques règles qui suivent pourront guider cette appréciation :

1° Lorsque le législateur veut désigner un acte ou un fait, dans une disposition légale, doit rechercher si cet acte ou ce fait a recu ou non, dans la langue, un nom propre, fixe, terminé, qui le distingue de tout autre.— ce nom existe le législateur s’en empare s définition ;—si ce nom n'existe pas, il it remplir l'office d’un nomenclateur et aire un néologisme. Mais ce nouveau nom de suffit pas; il faut définir l’acte ou le fait von a eu en vu et auquel on veut donner in nom, de manière à ne laisser au :n doute ur le but, les conditions, les circonstances et es moyens de cet acte ou de ce iuit ;

2 20 Lor:que l’acte ou le fait est désigné r un nom qui s'applique en même temps à

des actes où faits dont la loi n’a pas à s’occuper, le législateur doit alors ajouter, à l'expression généraie de ces actes ou faits, une qualification distinctive de nüture à préciser la signification légale du terme employé et à prévenir ainsi son emploi dans les autres acceptions ;

8° Lorsqu'il s’agit d’actes ou de faits analogues et que la langue, à cause de cette analogie, applique indistinctement plusieurs noms à ces actes ou faits, —comme par exemple, les actes que l’on nomme calomnie, diffa. mation, outrage, injure,—le lézislaicur doit attribuer à chacun un sens exact, afi1 que le même terme soit toujours consacré à exprimer la même pensée.

Quelle autorité doivent avoir les défini.

tions légales? Auront-elles force de loi où une valeur purement doctrinale ?

Plusieurs publicistes veulentqu’elles n’aient qu’une valeur doctrinale. C’est l'opinion de M. Rousset :

& Du principe que les lois ne peuvent-êtr:

que des règles prohibitives ou impératire:

d'action ; que le législateur n’agit dès lors, dar: les limites de ses attributions, que lorsqu'il ordonne ou défend un acte ;”

8 à s'occuper, l'expression ne qualifica- , préciser la mployé et à 18 les autres

| de faits anause de cette ent plusieurs me par exemlornnie, diffa.

gislaieur doit ct, afia que le acré à expri-

ir les défini.

rce de loi ou e ?

ju’elles n’aient st l'opinion de

» peuvent-être Du impératire:

t dès lors, dan:

que loxsqu'il

‘ I] suit:

‘ Qu'il cesse de faire œuvre de législation lorsqu'il interprète, commente, explique, en un mot, définit les termes de ses impérations ou de ses prohibitions ; et que tout excellentes let utiles que soient les définitions qu’il donne, lelle ne pourront pas plus avoir d'autorité que toutes autres définitions ou explications de la Doctrine et de la Jurisprudence.” Ÿ

. Telle n’est pas l'opinion admise dans notre jurisprudence, Les articles de définition mme d'interprétation sont considérés comme exprimant l'intention formelle du législateur et par conséquent comme faisant loi.