Étude sur la souveraineté et l'état fédératif

Depuis qu'il existe des Etats fédératife, les rapports juridiques ^"pJ^'**2J| ^^^ entre ces Etats et leurs membres, comme, en général, la nature <:«**« ^tn^e. de la souveraineté, ont été l'objet d'activés recherches et de discussions passionnées dans le monde des jurisconsultes. Aujourd'hui, après un travail presque séculaire, on est loin d'être arrivé à un résultat définitif. Les doctrines ont succédé aux doctrines, les matériaux ont été amassés en une quantité incommensurable, et pourtant la controverse dure encore, aussi vive que jamais. Il est vrai que des progrès considérables ont été réalisés, grâce à la fondation des deux Etats fédératifs européens, mais loin de mettre un terme à la lutte, ces créations ont ravivé l'ardeur des combattants, et le domaine du droit public fédéral est encore aujourd'hui la lice favorite où les auteurs viennent mesurer leurs forces.

Chose curieuse, ce puissant mouvement intellectuel s'est à indifférence des

' *^ junsconsulteB

peu près exclusivement borné à deux des principaux Etats fédé- ^'^'^^^^^V't^'^ ratifs actuels. Qu'il n'ait pas pénétré dans les Etats unitaires, où il n'avait aucun intérêt pratique, rien de plus naturel. Mais tandis que les juristes américains et allemands travaillaient sans relâche à rechercher la véritable nature juridique de la souveraineté et

de l'Etat fédératif, tandis que la conception scientifique des rapports existant entre cet Etat et ses membres est encore pour eux la question brûlante du jour, nous autres Suisses, nous nous sommes tenus à l'écart de cette polémique ardente, nous sommes restés indifférents vis-à-vis de ce labeur gigantesque qui, encore maintenant, ne se ralentit ni en Allemagne ni aux Etats-Unis.

Lorsqu'après 1848 on s'est occupé de la nature juridique de la nouvelle Confédération suisse, nos auteurs principaux se sont contentés d'adopter la doctrine qui régnait alors, c'est-à-dire le dogme du partage de la souveraineté, tel qu'il avait été proclamé en Amérique par les auteurs du Federalist ^ importé en Europe par Tocqueville et développé en un système complet par Waitz et ses adhérents. Déjà alors les juristes suisses s'étaient aperçus que cette doctrine ne cadrait pas parfaitement avec l'état de choses créé chez nous par la Constitution de 1848. Mais, au lieu de rechercher les causes de ce désaccord et de soumettre là théorie de Tocqueville à un examen approfondi, ils ont préféré reléguer les faits contraires à cette dernière dans une catégorie inférieure de faits exceptionnels, de hors d'œuvre dûs seulement à des considérations pratiques et non susceptibles d'infirmer en rien l'infaillibilité de la doctrine. Ce qui les excusait, du reste, c'est qu'à leur époque cette doctrine régnait à peu près sans opposition. Mais voilà déjà nombre d'années qu'elle a été l'objet de critiques puissantes et approfondies, la guerre de sécession et la création de l'Empire allemand l'ont ébranlée jusque dans ses bases , et maintenant un auteur a pu dire < qu'aucun juriste notable ne tentera plus de défendre la demi-souveraineté comme notion de droit public. > ^

Pendant ce temps, par contre, nous sommes restés stationnaires. Blumer-Morel, dans leur ouvrage qui constitue notre principale autorité en matière de droit public fédéral^, ont purement et simplement conservé la doctrine de la double souveraineté et

' Le Federalist est un journal qui a été publié en 1788 aux Etats-Unis d'Amérique par Hamilton, Jay et Madison et qui a puissamment contribué à faire adopter la Constitution fédérale de 1787. V. Edouard Laboulaye, Histoire des Etats-Unis. 3 vol. Paris 1866. Vol. 3, p. 223 et 224.

^ Prof. D' P/i. Zorn, Streitfragen des deutschen Staatsréchts, dans la Zeitschrift fur die gesammten Staatswissenschaften, volume XXXVII (1881), p. 307.

^ D' J. J. Blumer, Handbuch des schweizerischen Bundesstaatsrechtes, 2°« édition, publiée par le D' J. Morel. 2 vol. Schaffhouse. 1877—1880.

ne se sont pas inquiétés de Popposition dans laquelle elle se trouve avec la logique et les faits. Il en est de même du < Droit public suisse > de Dubs^ et l'ouvrage le plus récent sur cette matière, celui i'Orelli^, laisse également de côté l'intéressante polémique qui se poursuit actuellement sur la nature de la souveraineté et de l'Etat fédératif ®. Au lieu de défendre leur système contre les doctrines nouvelles, ces auteurs ont simplement passé sous silence la grande levée de boucliers qui a eu lieu en Allemagne et en Amérique contre l'ancienne théorie et ils se sont bofnés à reproduire cette dernière comme un dogme généralement reçu et sur lequel il n'y a pas à revenir.

Ou objectera peut-être que ces questions de théorie pure sont d?oH^pubSï ^ui trop abstraites pour présenter de l'intérêt et n'ont en pratique *gJnf travS ^it" qu'une valeur très restreinte. Mais cela n'est juste que dans un ^^^'^ p?i>iic et la

. Ti /» . . ,..,.., politique.

certam sens. Il est parfaitement vrai que les opinions politiques sont indépendantes d'un système purement théorique. Le domaine du droit n'est pas celui de la politique: celle-ci s'occupe de la lex ferenda, celui-là ne s'occupe que de la lex lata. Pour cette raison, on aurait tort d'attribuer au présent travail un but et une portée qu'il n'a pas. En cherchant à établir la véritable situation juridique des Cantons vis-à-vis de la Confédération, nous ne tendons à diminuer en rien leur importance actuelle ni à porter atteinte à leurs droits. En particulier, nier la souveraineté cantonale n'est pas nécessairement faire œuvre de centralisation, la proclamer n'est pas nécessairement faire œuvre de fédéralisme. On peut reconnaître qu'en théorie pure les Cantons ne sont plus de véritables Etats, et être adversaire de tout agrandissement des compétences fédérales. De même, un fervent adepte de la souveraineté cantonale peut très bien être aussi un chaud partisan de la centralisation.

Mais s'il est vrai que les théories abstraites ne déterminent pas nécessairement les opinions politiques, il n'en résulte pas qu'elles n'aient pas leur raison d'être et leur valeur. Si l'on fait bien de ne pas façonner la politique au gré des systèmes juri-

* D' J. Dubs, Le Droit public de la Confédération suisse. 2 vol. Neuchâtel et Genève, 1878—1879.

* D' A. (VOrelli, Das Staâtsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft, dans Afargwarc/^ew's Handbucli des ôflfentlichen Rechts. Vol. IV, 1" partie, 2* section. Fribourg en Brisgau, 18H5.

« OrelU, eod., p. 25, n. 2.

diques, il ne faut pas non plus la transporter dans le domaine du droit pur. Or c'est ce que l'on a fait chez nous. Nos auteurs sur le droit public sont à peu près tous partis d'opinions politiques arrêtées et ils ont façonné le droit public au gré de leurs^ sentiments personnels, sans s'inquiéter si leur système concordait avec les notions fondamentales de la science''. Cette manière de procéder n'est pas compatible avec le but que ces auteurs avaient à poursuivre. Si le droit public doit être une branche de la grande science du droit, c'est-à-dire une science lui-même, il doit reposer exclusivement sur des arguments juridiques, tirés d'une interprétation logique des faits. Or, la logique est inexorable, elle n'admet aucune infidélité, et le plus beau système est insuffisant s'il lui est contraire. C'est le cas des théories admises par lesauteurs qui ont écrit sur le droit public suisse. Ces juristes ont adopté sans examen une notion de la souveraineté et de l'Etat fédératif qui est incompatible avec la logique et avec le droit, positif. Il n'est donc pas sans intérêt d'étudier la question à un point de vue purement scientifique, et de tâcher d'établir le droit public suisse sur des bases juridiques conformes à la logique et aux faits, ainsi que cela a été fait en Amérique et en Allemagne. Du reste, si la politique et le droit sont deux choses différentes, il n'en est pas moins vrai qu'une fausse conception de notre droit public peut avoir et qu'elle a, en réalité, de fâcheuses conséquences au point de vue politique. Sous l'influence de la doctrine du partage de la souveraineté, on a perdu de vue la nature organique et l'unité de l'Etat suisse. Au lieu de considérer les- Cantons comme des collaborateurs de la Confédération travaillant avec elle aux mêmes buts, on s'est habitué à voir entre elle et eux un antagonisme nécessaire, à les considérer comme des adversaires toujours en lutte. On a tellement abusé du mot de souveraineté cantonale, que nombre de citoyens suisses se figurent en toute candeur que chaque acte de la Confédération est un empiétement sur le domaine des Etats qui la composent, une violation de leurs droits, une menace adressée à leur existence^ et que toute la politique doit consister à défendre les Cantons contre cet ennemi qui cherche à les engloutir. — Comme si la^ Confédération et les Cantons étaient des adversaires dont l'un ne peut prospérer qu'au détriment des autres ! Comme s'ils n'étaient

y C'est surtout le cas de Touvrage de Duhs. V. infra I'« partie, chap. III et 2® partie, chap. II et III.

pas, au contraire, le même être, et s'ils n'avaient pas les mêmes intérêts et les mômes buts, de même qu'ils ont le même territoire et le même peuple ! Comme si la protection qu'ils trouvent dans la Confédération et les avantages d'une législation et d'une administration communes pour tous les domaines qui leur sont communs, ne compensaient pas avec usure pour les Cantons la perte d'une partie de leurs attributions!

Cette fausse conception du rôle que les Cantons jouent dans la Confédération est aggravée encore par une confusion qui règne généralement dans les esprits. On se figure que l'Etat simple est nécessairement très centralisé, tandis que l'Etat fédératif seul représente l'idée de la décentralisation. Cette opinion pouvait être juste autrefois. Mais depuis que l'Angleterre nous a enseigné les grands principes du self-govemment et de ]q, self -administration, elle ne correspond plus à la réalité. Aujourd'hui les faits nous montrent que les provinces d'un Etat unitaire peuvent avoir une organisation aussi complète et des compétences aussi étendues que les membres d'un Etat fédératif. 11 en résulte que ce n'est pas dans l'étendue des compétences particulières, dans le degié de centralisation ou de décentralisation qu'il faut chercher la différence entre l'Etat fédératif et l'Etat simple, d'autant plus que ces conditions sont déterminées par les doctrines politiques et non par les données du droit pur, et qu'elles varient dans les Etats selon les opinions qui prédominent dans chacun d'eux.

Au lieu de reconnaître cette vérité qui nous est imposée par les faits, nous sommes encore habitués à croire que la souveraineté cantonale et l'existence juridique des Cantons dépendent nécessairement d'une somme déterminée de compétences, que chaque nouvelle loi fédérale leur porte un nouveau coup et que, dans son développement normal, la Confédération doit nécessairement les englober tôt ou tard. Aussi voyons-nous, dans chaque application du référendum populaire, nombre de citoyens rejeter la loi fédérale qui leur est soumise, non pas parce qu'ils la trouvent mauvaise en elle-même, mais parce qu'ils envisagent qu'il faut sauver à tout prix la souveraineté cantonale et l'existence des Cantons.

C'est là une erreur regrettable. Le principe excellent du selfgovernment n'est pas incompatible avec les besoins de la vie nationale. Du reste, on a beau faire, le travail législatif fédéral se poursuit, lent mais irrésistible, et en lui fermant les domaines où il eût été très utile et fécond, on le pousse dans des voies

où la centralisation n'est pas désirable. Ainsi le parti qui, en 1872, a rejeté l'unification du droit, comme contraire à la souveraineté cantonale, et qui la combat encore aujourd'hui — alors que la diversité actuelle de nos législations civiles équivaut à une véritable Rechtlosigkeit (privation de droits) pour des classes considérables de citoyens suisses et nous place dans un état d'infériorité dommageable et humiliant vis-à-vis des Etats voisins® — ce même parti nous pousse maintenant vers une centralisation administrative contraire aux principes de la selfadministration et aussi peu en harmonie avec nos véritables besoins qu'elle est peu satisfaisante dans ses résultats. Eaison d'être de H Y a là uue situatiou anormale qui est due, en partie, à

*^ "" *' une conception erronée de la nature de la Confédération et des Cantons et de leur situation respective. Et c'est pourquoi la tentative d'établir les prolégomènes de notre droit public sur des bases solides, conformes à la logique et aux faits, ne doit pas paraître oiseuse et dépourvue de résultat pratique. Certes elle ne changera pas des opinions raisonnées sur les avantages et les inconvénients du fédéralisme ou de Tunitarisme. Ce n'est, du reste, pas son but. Mais si elle peut contribuer à dissiper certains préjugés qui se sont répandus parmi nous à l'égard de la véritable position des Cantons dans la Confédération, elle n'aura pas été entièrement inutile.

Mais, nous le répétons, la tendance de la présente étude

n'est pas politique. Elle veut simplement rechercher la nature

de la souveraineté et de l'Etat fédératif. Pour atteindre ce but,

nous nous sommes efforcé de suivre une méthode strictement

scientifique et de n'aboutir à des conclusions qu'au moyen d'une

argumentation soutenue par la logique du droit et l'interprétation

juridique des faits concrets.

Plan et règles de Notrc travail peut se résumer ainsi : Nous avons développé

^^pa^rtuteuî.^^ la notion de la souveraineté telle qu'elle s'impose à l'intelli^jence,

comme une notion primordiale dictée par les faits. Nous en avons

ensuite déduit toutes les conséquences que la logique comporte,

I et en appliquant les résultats ainsi obtenus aux collectivités que

nous présente le monde réel, nous sommes arrivés à une définition

de l'Etat fédératif qui, nous le croyons, interprète fidèlement la

réalité, tout en restant d'accord avec la logique du droit. —

® Cf. Dr. C. Lardy, Les Législations civiles des Cantons suisses. 2« éàition. Paris 1877, p. VII—XI.

Cette manière de procéder prête à de nombreuses critiques de détail; néanmoins nous n'avons pas hésité à l'adopter parce qu'elle seule pouvait nous conduire à un résultat satisfaisant. On reprochera avec raison à ce travail de contenir des répétitions qui l'allongent considérablement. Ayant, dans un but de clarté, bien séparé l'étude de la souveraineté et celle de l'Etat fédératif, nous avons été forcé de répéter plus d'une fois dans la seconde partie des arguments déjà présentés dans la première. Nous aurions pu nous borner à renvoyer le lecteur à cette première partie; mais cela eût rendu notre travail moins clair et nous préférons la longueur à l'obscurité. La question de la souveraineté et de l'Etat fédératif a jusqu'à présent été très peu traitée en France et dans la Suisse romande. Il ne nous était donc pas possible d'admettre comme sousrentendus des arguments qui, bien que monnaie courante parmi les juristes allemands, sont très peu connus chez nous. C'est pour cela que nous avons toujours cherché à baser nos thèses sur des argumentations aussi complètes que possible, au risque de nous répéter plus d'une fois.

On trouvera étrange que nous ayons consulté presque exclusivement des auteurs allemands et américains. La raison en est bien simple. Sauf le célèbre écrit de Tocqueville,^ la littérature française ne compte pas d'ouvrage sur la souveraineté et l'Etat fédératif, parce que ces deux notions ont un intérêt secondaire dans un pays qui a toujours été le modèle de la centralisation et de l'unitarisme. La doctrine exposée dans le livre sur la < Démocratie en Amérique > a été reçue en France sans opposition et y règne encore à l'heure qu'il est.

Nos auteurs suisses, eux aussi, ne sont pas allés plus loin que leur éminent devancier. Nous n'avons donc pas eu d'autres ouvrages à consulter que ceux des juristes américains et allemands. Les premiers ont inauguré l'étude scientifique de l'Etat fédératif, mais surtout à un point de vue pratique. Aussi n'ont-ils pas été capables d'opposer des arguments vraiment scientifiques à la logique inexorable de Calhoun et de son école. Les Allemands ont apporté à l'examen de cette question la profondeur de leur esprit énâinemment juridique et, en la séparant de tous les éléments étrangers au droit dont elle était compliquée, ils ont élevé le débat à une hauteur qui permet de croire que l'on arrivera

* A, de Tocqueville, De la Démocratie en Amérique. 2 vol, 4» édition. Paris 1836.

sous peu à une solution satisfaisante du problème. — J'entends, du reste, par allemands tous les auteurs qui ont écrit en langue allemande. Ainsi un des juristes qui ont le plus contribué à établir la véritable nature de l'Etat fédératif est un Autrichien, M. Q. Jellinek, professeur à l'Université de Vienne. — Mais tout en consultant ces auteurs, nous ne nous sommes pas borné à suivre docilement tel ou tel système. Nous avons soumis chacune de leurs doctrines à un examen consciencieux et nous n'en avons adopté que ce qui nous semblait être conforme aux faits et aux exigences de la logique. Ce qui nous a permis de maintenir un point de vue indépendant dans cette étude, c'est que nous avons cherché, autant que possible, à comparer les systèmes non avec un seul Etat fédératif concret, mais avec les trois principaux qui existent actuellement : la Suisse, l'Allemagne et les Etats- Unis de l'Amérique du Nord. (Quant aux autres Etats-Unis du Nouveau-Monde, le Mexique, la Colombie, le Venezuela et la République Argentine, les données que l'on possède à leur égard sont encore si peu détaillées et si peu précises, qu'il est difficile de prononcer un jugement définitif sur leur véritable nature juridique.) ^^

Arrivé au bout de notre travail, nous sentons combien il est resté incomplet. Aujourd'hui, les matériaux relatifs à la souveraineté et à l'Etat fédératif se sont tellement accumulés que des années ne suffiraient plus pour épuiser ce vaste sujet. On voudra donc bien excuser les lacunes inévitables dans une étude aussi restreinte.

Du reste, nous nous étions précisément proposé d'exposer aussi brièvement que possible l'état actuel de la question et la solution qui nous paraissait la plus satisfaisante. Une de nos principales préoccupations a été d'écarter tous les ouvrages d'importance secondaire — innombrables en cette matière, où les opinions personnelles jouent un grand rôle — pour nous rattacher exclusivement à ceux qui marquent une étape dans le développement de la doctrine. C'est ainsi que, laissant de côté nombre d'auteurs anglais, américains, allemands et suisses, nous n'avons passé en revue que les systèmes principaux représentés par Tocqueville, Calhoun, Lahand, Jellinek, Qierke, et nous avons cherché à exposer nos propres opinions sur cette matière —