SUR
Monsieur le Premier Président, Messieurs,
L'histbire de notre époque préseptera aux méditations des penseurs un double et singulier phénomène dont ils auront à chercher, dans des causes très diverses, une difficile explication. Les idées de cosmopolitisme qui présidaient, il y ^ un siècle à peine, à la marche des événemepts, ne sopt guère en honneur aujourd'hui : les nj^itionalités se sont resserrées et les peuples tendent à constituer des Etats rigoureusement centralisés. Et cependant» il semble qu*à beaucoup de points d.e vue les frontières
s'abaissent et les limites des souverainetés s'atténuent de jour en jour davantage. Tout est international à la an du XIX® siècle : le commerce, les voies de communication, les droits industriels, les relations juridiques les plus usuelles. Le crime lui-même fait naître des questions identiques dans la plupart des nations civilisées. Les moyens employés par les malfaiteurs se généralisent et donnent lieu, dans les Codes récemment promulgués en Europe, à des qualifications presque uniformes. Les législateurs de tous les pays se préoccupent avidement de rechercher dans quelle mesure ils doivent atteindre les infractions commises en dehors du territoire. Enfin, l'Extradition a pris, dans les relations entre les Etats et dans la sphère du droit pénal interne, une importance capitale.
Je voudrais entretenir de cette dernière institution l'auditoire qui me fait l'honneur de m'écouter. Peut-être penserez-vous comme moi qu'aujourd'hui l'extradition n'intéresse pas seulement les ressorts voisins de nos frontières, car la rapidité des transports permet aux criminels de quitter, pour échapper aux poursuites, les régions les plus profondes d'un pays. S'il était besoin d'un exemple, ne pourrais-je pas dire qu'il ne se passe pas d'année sans qu'une ou plusieurs affaires d'extradition ne naisse dans l'étendue de votre propre juridiction? A ce titre, j'ose me flatter que vous jugerez le sujet
« convenable à la circonstance » et que vous m'accorderez votre bienveillante attention pour l'étude de quelques-uns des problèmes que la matière soulève et l'indication des solutions données par les documents législatifs les plus récents,
Beccaria a dit : « La persuasion de ne trouver aucun lieu sur la terre où le crime puisse demeurer impuni, serait le moyen le plus efficace de le prévenir ^ » Le grand novateur qui, d'après Condorcet « réfutait en Italie les maximes barbares de la jurisprudence française » et qui, comme il l'a dit lui-même, était venu « combattre avec les armes de la raison » avait compris que la protection accordée aux criminels par les souverains étrangers serait désormais incompatible avec l'idée moderne de justice universelle. La condamnation qu'il a prononcée contre le vieux droU d asile est demeurée sans appel. A peine trouverait-on de nos jours quelques défenseurs attardés et timides de cet ancien abus critiquant, par un sentimentalisme exagéré, le prinéipe même de l'extradition. Un homme tue ou vole : il réussit à gagner le territoire de la nation voisine, acquiert-il un droit par sa fuite? Est-il libéré de sa dette vis-à-vis de la société dont il a transgressé la loi ? Assurément non. Le
* Traité des Délits et des Peines, § xxv.
pays où il s'est réfugié n'est tenu ni de supporter sa dangereuse présence, ni d'assister impassible au spectacle de sa scandaleuse impunité. Aussi les Etats comprennent-ils qu'ils se doivent une mutuelle assistance pour assurer l'ubiquité du châtiment et la marche de notre institution suit une progression constante. Il suffit, pour s'en convaincre, d'observer l'évolution qui s'est produite dans le droit conventionnel et dans les législations particulières des différents Etats. Ainsi, il y a cinquante ans à peine, la France admettait en règle qu'un fait qualifié délit ne pouvait motiver l'extradition, tandis qu'aujourd'hui nous ne prenons plus pour base la distinction de notre Code pénal entre les faits qualifiés crimes et les infractions punies seulement de peines correctionnelles. Notre ancienne convention avec la Grande-Bretagne visait seulement le meurtre (ce qui comprenait l'assassinat, le parricide, l'infanticide et l'empoisonnement), le faux et la banqueroute frauduleuse. La Convention franco-anglaise actuellement en vigueur énumère, indépendamment des crimes maritimes, vingt-trois cas d'extradition *. De même, le traité d'extradition entre les Etats-Unis et l'Angleterre, qui remontait à 1842, s'appliquait seulement à sept infractions. Comme ces deux nations n'accordent
1 Convention du 14 août 1876.
pas la remise des inculpés en dehors des stipulations d'un traité, il arrivait que tous les banquiers, caissiers ou comptables publics, coupables de détournements commis sur le territoire de la République américaine, se procuraient un refuge assuré en franchissant les frontières du Canada. Mais rien ne prouve mieux l'insuffisance d'une prescription légale qu'un fait brutal, lorsqu'il lèse certains intérêts privés. Or, un caissier gagna un jour le Canada en emportant soixante-dix mille dollars destinés à payer l'indemnité parlementaire aux membres du Congrès des Etats-Unis, et on assure que cette mésaventure eut une influence sérieuse sur la conclusion du nouveau traité. Quoi qu'il en soit, ce traité (en date du 12 juillet 1889), a étendu notablement la liste primitive *. Enfin, sans parler du projet de loi français voté par le Sénat en 1879, qui permettait l'extradition pour tous les faits punis par nos lois d'un emprisonnement de deux ans et au-dessus, je puis citer, dans le même ordre d'idée, une loi promulguée en Suisse au commencement de cette année ^ Elle vise, sous trente-sept articles, les faits les plus divers, depuis l'assassinat
* Annuaire de législation étrangère de la Société de législation comparée, t. xx, p. 789.
s Loi fédérale sur rextradition aux Etats étrangers, du 22 janvier 1892 (Journal du Droit international privé 1892, p. 781).
jusqu'aux coups et blessures entraînant une incapacité de travail de plus de vingt jours, depuis riucendie et l'emploi abusif de matières explosibles jusqu'à la propagation par imprudence de maladies contagieuses, épidémies ou épizooties, depuis la corruption dç fonctionnaires publics jusqu'à la violation du secret des lettres.
Ainsi, il y a actuellement une tendance très marquée de la part des Gouvernements à comprendre le plus grand nombre possible de crimes et de délits parmi les faits susceptibles de motiver des extraditions. Cela tient à ce qu'en principe il suffit, pour qu'une infraction puisse donner lieu à l'extradition, qu'elle soit prévue par les deux législations de l'Etat requérant et de l'Etat requis et* qu'elle présente un certain caractère de gravité. On ne mettrait pas en mouvement la procédure de l'extradition pour un condamné qui aurait échappé à une très courte peine ou pour un individu inculpé d'un délit ne troublant pas sérieusement l'ordre social ; mais dès qu'il s'agit d'un fait grave et considéré comme délictueux par les lois des deux pays, l'extradition est possible. L'Etat requérant est en droit de la demander parce que Tordre a été troublé dans les limites de son territoire ; l'Etat requis peut l'accorder parce qu'il assure ainsi l'exercice de la justice générale et qu'il purge en même temps son propre territoire d'un individu dangereux par
ses antécédents. Il en résulte que l'énumération contenue dans les traités n'est pas limitative. Cette énumération a pour eJBTet de rendre l'extradition obligatoire pour l'Etat requis dans tous les cas mentionnés au traité ; mais elle n'empêche pas qu'elle soit accordée en dehors des mêmes cas. C'est ainsi que nous obtenons et accordons des extraditions soit par extension des clauses des traités existants, soit dans nos rapports avec certaines nations comme la Russie, la Roumanie, le Brésil, la République de Colombie, vis-à-vis desquelles nous ne sommes pas encore liés par des conventions. Encore faut-il que la législation intérieure de l'Etat auquel nous nous adressons en pareil cas n'apporte pas d'obstacle à l'extradition, ce qui suffirait au besoin à démontrer l'utilité des traités.
Lorsqu'une extradition est demandée en dehors des termes d'un traité, il est d'usage que le Gouvernement requérant s'engage à l'accorder luimême dans les espèces analogues ; c'est la clause de réciprocité qui est de tradition en France. Malgré certaines objections, cette condition avait été admise dans le projet de loi de 1878. Est-elle essentielle ? Certainement non, et la doctrine He lui a pas ménagé ses critiques. Prévost-Paradol, examinant la situation difficile faite à la France par le traité anglais de 1843, disait déjà, avec sa fine ironie : « Il dépend des Etats de s'entendre
» pour abaisser d'un commun accord le droit d'im- » portation prèle v(5 sur le vin ou sur les métaux, » mais il ne dépend pas d'eux d'abaisser d'un trait » de plume le niveau de la situation légale de Té- » tranger, afin de suivre le voisin jusqu'au point » où il lui a plu de descendre. Le roi de Dahomey, )) par exemple, ne ferait aucune difficulté de livrer » sans forme de procès à la reine d'Angleterre » tout sujet anglais établi ou réfugié sur son ter- » ritoire ; serait-il fondé à réclamer en conséquence » do la reine d'Angleterre la même facilité pour » l'extradition de ses propres sujets ? C'est pour- » tant faire un raisonnement de ce genre que de » dire à son voisin, quel qu'il soit : « Je vous ofi're » telles facilités pour l'extradition de vos natio- » naux, vous êtes tenu do m'accorder les mêmes » facilités en retour ^ »
Mais, même sans préjuger les exigences de notre très peu pacifique voisin de la côte d'Afrique, on peut affirmer que la réciprocité n'est pas la base nécessaire des conventions d'extradition comme elle l'est, par exemple, des conventions politiques ou économiques. Comme le disait un auteur déjà ancien' : « Un ennemi do l'ordre est une acquisition
1 De TËxtradition des accusés entre la France et l'Angleterre, dans la Revue des Deux-Mondes du 15 février 1866.
s Brissot de Warwille, Théorie des Lois criminelles, t. i, p. 206, note 1.
I) plus dangereuse qu'utile à la nation chez laquelle *i il se réfugie ; » celle-ci peut donc le livrer à TEtat dont il a offensé les lois sans réclamer rien en retour. C*est ce que la Suisse a proclamé dans l'article !•'' de la loi nouvelle : si je ne me trompe, elle a donné l'exemple d'un progrès que les autres nations atteindront dans un avenir prochain.
Si les infractions qui peuvent donner lieu à l'extradition sont nombreuses, certaines sont cependant absolument exclues : je veux parler des crimes et délits politiques. Les traités aussi bien que les lois particulières des Etats mentionnent unanimement cette exception : quelques pays, comme la Serbie et la Roumanie, l'ont même inscrite parmi leurs règles constitutionnelles.
Ce sont pourtant les crimes politiques qui ont ouvert l'ère des extraditions pour être écartés ensuite, par une remarquable transformation des idées, sous l'influence des théories libérales de notre époque. Sans remonter au-delà des temps modernes, on se rend compte facilement que les crimes dirigés contre l'Etat durent être presque seuls, à l'origine, capables de mettre en mouvement l'action diplomatique des pouvoirs absolus. « Les » crimes de droit commun n'avaient, le plus sou- » vent, qu'un retentissement limité en dehors du » pays où ils avaient été commis ; et, par suite de » l'isolement qui séparait les différentes nations,
» le Gouvernement et les citoyens de TEtat de » refuge n'étaient que très rarement intéressés à » leur répression. D'autre part, l'Etat lésé lui- » même renonçait, dans la plupart des cas, à re- » chercher sur un territoire étranger l'auteur d'une » infraction qui n'avait pas compromis ses insti- » tutions politiques et se résignait facilement à » son impunité. Le crime avait-il au contraire un » caractère politique, tout était mis en œuvre pour » assurer le châtiment du coupable *. » Les souverains cherchaient avant tout à protéger les institutions fondamentales de leurs royaumes et les passions religieuses elles - mêmes trouvaient un ferme soutien dans les négociations des chancelleries. La violence et la ruse suppléaient au besoin aux efforts insuffisants des ambassadeurs. En prononçant la révocation de Tédit de Nantes, Louis XIV avait défendu l'émigration. Tandis qu'en France les parents des réfugiés étaient détenus à la Bastille comme otages jusqu'au retour des religionnaires, des émissaires royaux parcouraient l'Angleterre et la Hollande avec mission de les ramener par les promesses, la menace ou la corruption. Aux magistrats de Genève, Louis XIV
* Le droit (Textradition appliqué aux délits politiques, d'après le D' Lammasch, par MM. Weiss et Louis Lucas, p. 2L Bernard* Traité théorique et pratique de r Extradition, t. i, p. 229 et s. et passim.
demanda Textradition en masse des habitants de Gex : i< Etant averti qu'il y a beaucoup de mes » sujets de la religion prétendue réformée qui, au » préjudice des défenses générales que j'ai faites » de sortir de mes Etats sans ma permission, se » retirent à Genève et y sont reçus des magistrats, » je vous écris cette lettre — dit le roi à son rési- » dent — pour vous dire que mon intention est » que vous fassiez de pressantes instances de ma » part auprès de ceux qui gouvernent dans ladite » ville, à ce qu*ils obligent incessamment tous » ceux de mesdits sujets qui s'y sont retirés depuis » un an, d*en partir pour retourner dans leurs » maisons. » Les magistrats de Genève firent publier à son de trompe, dans toute l'étendue de la souveraineté, un ordre formel à tous les Français expatriés depuis un an, de quitter immédiatement le territoire, et sur une deuxième injonction du roi, plus pressante et plus menaçante encore, il fut prescrit aux habitants, sous peine de châtiment corporel, de congédier sur-le-champ tous les sujets qu'ils avaient cachés dans leurs demeures.
Vainement. Grotins et ses successeurs avaient déjà formulé à cette époque les principales règles du Droit des gens : les intérêts politiques et dynastiques entraînaient fréquemment les actes les plus arbitraires. La France, qui avait accueilli les Jacobites après la Révolution anglaise de 1688, stipula
au contraire sous Louis XV l'expulsion des princes vaincus de la maison des Stuarts.
Nous n'avions pas, du reste, le monopole fie ces procédés qui ne froissaient pas les idées du XVII* et du XVIIP siècles. Ainsi, le Danemark et la Hollande avaient consenti à livrer au roi d'Angleterre les meurtriers de Charles I". Le pape Clément XI dirigea contre le cardinal Albéroni, après sa chute, une poursuite dans laquelle on pourrait trouver, sans trop d'imagination, des précédents à la procédure actuellement suivie en matière d'extradition La requête du Pape tendant à se faire livrer le fameux ministre espagnol, était adressée au doge de Gênes, dans les Etats duquel il s'était réfugié. Albéroni était réclamé « pour de très importantes raisons, qu'on saurait lorsqu'il serait temps, afin qu'il fût procédé contre lui selon les règles de la justice. » Le Pape avait envoyé à Gênes un religieux porteur de ses dépêches , au reçu desquelles le doge assembla le Sénat d'urgence, bien que ce fût un jour de fête. La discussion fut \\ve, et à la majorité des voix, on décida que le cardinal serait arrêté dans la maison où il vivait à Sestri, c'est-à-dire qu'il y serait gardé à vue. Le gouvernement du doge ne regardait cependant « cette détention que comme » provisionnelle, n'étant pas résolu de livrer la » personne du cardinal, s'il ne paraissait con-
» vaincu de quelque crime contre la religion. » Le Sénat exigea communication intégrale des charges : elles furent précisées dans un bref du pape et dans une réponse du cardinal Impériali. La plus grave était peut être d'avoir « employé l'argent des bulles de la Sainte Croisade et autres subsides ecclésiastiques à faire la guerre à des princes catholiques. » Mais Taccusation parut insuffisante ; le Sénat n'accueillit pas la demande. Alberoni fut mis en liberté malgré les instances du roi d'Espagne. On se borna à le prier de quitter le territoire génois, et il put trouver un refuge secret en Lombardie.
Vous rappellerai -je que Voltaire fut lui-même l'objet d'unevéritable demande d'extradition adressée par le roi de Prusse à la ville libre de Francfort? Brouillé avec Frédéric, Voltaire avait abandonné la cour de Postdam en lançant, contre le souverain qui avait été son ami, les traits de sa verve inépuisable. Il emportait avec lui un recueil de vers dans lesquels le roi de Prusse tournait en dérision Louis XV, Madame de Pompadour, l'impératrice Marie-Thérèse et d'autres personnages des cours européennes. Arrivé à Francfort, Voltaire subit les perquisitions des agents de Frédéric; il veut fuir, mais on l'arrête et on le conduit comme un criminel chez un marchand qui porte le titre de conseiller du roi de Prusse. Le résident s'a-
dresse au bourgmestre , qui fait beaucoup de difficultés, mais confirme Tarrestation et permet Textradition contre les réversales ordinaires. Le conseil confirme la décision provisoire du bourgmestre, et par mesure de précaution on arrête aussi Madame Denis qui accompagnait Voltaire « et qui s'en allait dans la ville étourdir les magistrats. » Cependant les deux prisonniers furent rendus à la liberté après plusieurs semaines de détention.
On serait bien surpris si Ton apprenait aujourd'hui qu'un gouvernement quelconque songe à demander l'extradition pour un délit de presse : mais au milieu du XVIII' siècle, les littérateurs n'avaient pas encore conquis, même pour l'exercer hors des frontières, le droit de tout dire dont ils usent si largement à notre époque, et dont ils abusent aussi quelquefois. En 1792, le comte de Chôiseul avait négocié avec l'ambassadeur de Hollande, l'arrestation de « deux Français ,qui étaient » à La Haje, mauvais sujets, esprits satiriques, » ennemis déclarés de leur patrie, faisant le métier » d'auteurs, qui étaient en relations avec les fron- » deurs de Paris, et qui leur envoyaient des vers, » des anecdotes contre ce qu'il y a de plus respec- » table en France, et qu'ils faisaient imprimer et » courir avec la plus grande insolence. » Ce fait étonnera moins si on le rapproche de la déclara-
tion promulguée quatre années auparavant, par laquelle le roi décidait que « tous ceux qui seraient » convaincus d'avoir composé, fait composer et » imprimer des écrits tendant à attaquer la reli- » gion, à donner atteinte àson autorité et à troubler » l'ordre et la tranquillité de ses Etats, seraient » punis de mort \ » La peine de mort était fulminée aussi contre les imprimeurs, libraires, colporteurs et autres personnes qui auraient répandu ces ouvrages dans le public.
Les mesures de compression les plus rigoureuses précèdent souvent de très peu uûe réaction en faveur de la liberté. C'est à ce même moment que l'esprit philosophique acheva la conquête des hautes classes, et que le gouvernement accorda son appui aux littérateurs et aux économistes. Les châtiments excessifs portés contre la presse ennemie de la royauté, ne furent pas exécutés. On se contenta de frapper de la peine du bannissement des libraires et des imprimeurs, et de condamner aux galères, par contumace, des écrivains obscurs. Le bannissement devint, au surplus, la peine ordinaire des criminels politiques, ce qui impliquait que dorénavant ils ne seraient point extradés.
C'est devant l'Assemblée constituante que se posa nettemtfnt la question pour la première fois.
1 Déclaration du 16 avril 1757.
Saisie par l'Autriche d'une demande d'extradition contre trois contrefacteurs de billets de banque arrêtés à Huningue, TAssemblée chargea le Comité de constitution de se réunir au Comité diplomjitique « pour lui présenter un projet de décret sur » les formalités nécesaires pour la restitution des » transfuges réclamés par les puissances étran- » gères. » Buzot affirma, dans la discussion, la légitimité de l'extradition en général, mais il demanda des garanties contre les arrestations politiques ^ « Qu'on donne aussi un moyen de préve- )) nir l'injustice ministérielle et d'empêcher Tin- » quisition qui pourrait s'exercer sur tout homme » qui cherche une terre libre et hospitalière pour » se mettre à l'abri du despotisme. Une question » délicate ne doit pas être jugée sur des circons- » tances. Si, par exemple, cette contre-révolution » dont on parle tant arrivait, quel est celui d'entre » nous qui ne fuirait pas cette terre aujourd'hui si » chère et alors si odieuse ! »
La Constituante ne résolut pas la difficulté et l'exercice du droit d'extradition se trouva, en fait, suspendu pendant toute la durée de la Révolution. Mais le principe de la distinction entre les faits de droit commun et les infractions politiques était posé, et c'est à la première partie du XIX'' siècle
i Moniteur, t. VII, p. 559.
qu'il fut réservé de le faire prévaloir. On trouve, il est vrai, dans le traité d^alliance de la confédération helvétique avec la France, du 19 août 1798, •une clause par laquelle les deux Républiques s'engagent « réciproquement à ne donner aucun asile aux émigrés ou aux déportés de chaque nation *. » Mais il ne semble pas que cette clause ait reçu une exécution quelconque. La Révolution ellemême, en édictant des peines terribles à l'intérieur contre les émigrés, n'avait pas cherché à se les faire livrer par les pays voisins. Du reste, au lendemain du traité franco-suisse, le Premier Consul, dans une lettre fameuse adressée au Sénat de Hambourg, protestait avec la plus grande énergie contre la remise de plusieurs réfugiés irlandais consentie par cette ville à l'Angleterre , à propos de troubles suscités en Irlande ^ Cette violation de
* La Convention franco-suisse du 18 juillet 1828 permet encore Textradition pour « crimes contre la sûreté de TEtat. » Mais il faut observer qu'en 1830 la France renonça pendant quelque temps à réclamer toute extradition, et la clause disparut lorsque le traité fut remis en vigueur le 5 juin 1832.
ï La lettre du Premier Consul, trouvée dans les archives de la ville de Hambourg, est citée dans tous les auteurs. On me permettra de reproduire le passage le plus remarquable : « Le courage et les vertus conservent les Etats ; la lâcheté et les vices les ruinent. Vous avez violé l'hspitalité. Cela ne fût pas arrivé parmi les hordes les plus barbares du désert. Vos concitoyens vous le reprocheront à jamais. Les infortunés que vous avez livrés meurent illustres, mais leur sang fera plus de mal à leurs persécuteurs que n'aurait pu le faire une armée. »
rhospitalité avait été d*autant plus sensible à Bonaparte, que deux de ces réfugiés. Napper Tandy et Blackwell étaient entrés au service de la France, le premier comme général de brigade, le second* comme chef d*6scadron; Blackwel prétendait même être citojen français.
C'est à partir de 1830 que la règle de non-extradition pour faits politiques fut définitivement admise en France. Un fait survenu dans les dernières années de la^ Restauration avait, au reste, préparé ce résultat. Un officier napolitain, affilié à la secte des Carbonari, Antonio Galotti, qui avait pris part à la révolution de 1820, avait été condamné par contumace à la peine de mort après la restauration des Bourbons et s'était enfui en Corse. Le gouvernement napolitain obtint son extradition en basant sa demande sur une accusation de vol et de violences envers les personnes et en prenant en même temps, vis-à-vis du gouvernement français, rengagement formel d'écarter de la sentence à intervenir toute préoccupation politique. En réalité, les faits incriminés n'étaient autres que des faits politiques. Lorsque notre gouvernement en fut avisé, il s'empressa de retirer le décret d'extradition. Mais sa décision vint trop tard. Galotti était déjà livré et on refusa de le rendre. Cet événement motiva une interpellation à la Chambre des députés, et le cabinet Martignac insista pour obtenir la re-
mise du réfugié. Le ministère appuya même sa réclamation par l'envoi d'une escadre de guerre dans les eaux napolitaines. Cette démonstration eut pour effet de faire réduire la peine infligée à Galotti à dix ans de déportation. Enfin, en octobre 1 830, le roi Louis-Philippe obtint sa mise en liberté * .
Depuis cette époque la règle n'a plus été mise en question par les gouvernements, et la Turquie mit son honneur à l'observer en refusant, forte de l'appui de l'Angleterre, de livrer à l'Autriche et à la Russie les insurgés de la révolution hongroise de 1849, qui s'étaient réfugiés en grand nombre sur son territoire.
La science juridique, qui ne se contente pas des usages reçus et des faits accomplis, a passé au crible de sa critique le principe dont j'ai essayé de vous retracer l'histoire, et elle lui a donné unanimement son adhésion. Les auteurs reconnaissent tous que livrer les criminels politiques au gouvernement qui les poursuit serait le plus souvent les remettre à des ennemis avides de vengeance plutôt qu'à des juges disposés à l'impartialité. En outre, les réfugiés politiques ne sont pas une cause de trouble social pour le pays auquel ils ont demandé asile ; ils l'ont choisi, en général, par sympathie pour l'esprit de ses habitants et pour la forme de
1 Weiss et Louis Lucas, op. cit., p. 27.
ses institutions. Les dangers qu'ils peuvent faire naître n'ont rien de semblable à ceux dont nous menace le criminel de droit commun, et, pour les prévenir, l'Etat est suffisamment armé par l'internement et l'expulsion. Ce n'est pas tout. Au point de vue international, plus qu'au point de vue interne, les Constitutions des Etats, les formes de gouvernement, les rapports des pouvoirs publics entre eux ont quelque chose de contingent et de relatif qui ne permet pas aux pays de refuge d'assimiler les individus poursuivis à raison de faits politiques à des criminels ordinaires. Un gouvernement trahirait le mandat le plus sacré s'il ne défendait les institutions que le pays s'est données par la manifestation de son libre suffrage; mais telle n'est point la mission des gouvernements étrangers. Il est établi par le Droit des gens qu'après les révolutions qui bouleversent les Etats, un nouveau gouvernement doit être reconnu lorsqu'il assure l'ordre à l'intérieur et respecte les droits des autres nations. On ne se préoccupe pas de la forme, du principe ni de l'origine. Le temps des guerres de propagande n'est plus et les alliances naissent des intérêts communs et des sympathies réciproques plutôt que de la similitude des institutions.
Ces diverses raisons, on le conçoit, ne rendent pas très faciles les applications de la règle, et la
détermination des faits qui doivent être considérés comme politiques au point de vue de l'extradition, exerce actuellement la sagacité des jurisconsultes, sans qu'une solution doctrinale ait pu jusqu'ici être donnée. Un corps éminent * qui contribue puissamment aux progrès du Droit des gens sous toutes ses formes , a recherché récemment l'état des législations particulières sur la question. Son enquête a révélé que si les lois des divers Etats s'accordent à proscrire l'extradition pour infractions politiques *, on ne trouve nulle part une énumération de ces infractions. En France, la loi du 8 octobre 1830 avait bien déterminé quels sont les crimes et délits de l'ordre politique en vue de la compétence de la cour d'assises. Mais cette loi était étrangère aux rapports internationaux. Il en est de même d'une loi autrichienne du 23 mai 1873. On est donc réduit à recourir aux définitions de la doctrine ; mais les auteurs sont loin de s'entendre. Les uns considèrent uniquement l'objet du délit, ce qui limiterait les infractions politiques aux faits tels que les com-
* L'Institut de droit international. Voir le rapport présenté à rinstitut, par M. Albéric Rolin, professeur de droit criminel à l'Université de Gand. Revue de droit international, 1892, p. 17 et s
« Act anglais de 1870, art. 3, !<>; loi belge du 1" octobre 1833. Circulaire française du 5 avril 1841 et projet de loi de 1878, art. 3, no 1; loi canadienne de 1886; loi péruvienne de 1888; ordonnance impériale japonaise, etc.
plots, la trahison, etc., s'attaquant uniquemont à la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat. Les autres se préoccupent davantage de l'intention du délinquant, du but final auquel il tend, et la liste prend alors une telle extension qu'il serait téméraire d'essayer de l'établir.
La doctrine française suit encore généralement la définition donnée par Ortolan, qu'un auteur contemporain a développée en disant que le délit politique est « tout acte illicite dirigé contre l'organi- » sation politique et sociale d'un pays déterminé, n et dont la répression intéresse cette organisation >^ politique ou sociale* . » Mais cette définition répondelle aux exigences de la vie contemporaine? J'oserai dire qu'elle a le tort d'englober deux ordres de faits qu'il est juste et utile de distinguer, savoir : ceux qui visent la constitution politique de l'Etat et ceux qui blessent son organisation sociale. En un certain sens, tout crime ou délit est une violation de l'ordre social. C'est attaquer la société telle que l'a faite le progrès de l'humanité dans son incessante évolution, que de commettre des crimes contre les individus par la violence ou la séquestration arbitraire, contre la famille par les fraudes en matière d'état civil, contre la propriété par le vol
* Ortolan, Eléments de droit pénal, 1. 1, p. 130. Weiss, RevtÀff de droit international^ 1892, p. 19.
et les tromperies de tout genre. Sans doute, on veut dire que certains actes, inspirés par le désir d'une rénovation sociale, seront assimilés, quant à l'extradition, aux faits de Tordre politique. Mais à quelle exagération n'aboutirait-on pas avec un pareil système ? Les forfaits les plus épouvantables pourraient être assurés de l'impunité. Autrefois, les théories socialistes faisaient naître dans les livres, les journaux, les conférences, des plans, souvent séduisants, d'une nouvelle organisation de la société tendant au bonheur du plus grand nombre : inspirées par l'amour de l'humanité, elles ont laissé des germes de progrès qu'il n'était sans doute pas donné à leurs utopies de faire éclore. Mais après elles et en dehors d'elles sont nées certaines sectes qui ont fait de la destruction universelle leur dogme, et de récents événements ont démontré qu'elles tenteraient de réaliser leurs programmes. L'apôtre de 1' « amorphisràe » disait : « N'admet- » tant aucune autre activité que celle de la dcs- »• truction, nous déclarons que les formes dans » lesquelles doit s'exprimer cette activité peuvent » être extrêmement variées : poison, poignard, » nœud coulant. La révolution sanctifie tout, sans » distinction*. » L'histoire de ces dernières années
» Bakounine : Les Principes delà Révolution. Voy. Le Socialism contemporain^ par Em.Ie de Laveleye, 1891, p. 236 et s.
nous a malheureusement appris qu'à Taide de moyens plus expéditifs, ces menaces pouvaient tomber dans le domaine de la réalité.
Vous m'accuseriez peut-être de poser une question puérile et d'outrager le bon sens, si j'examinais comment les attentats de V « anarchisme » contemporain, du parti de la « pan-destruction » ou de la « propagande par le fait » pourraient, à raison de leur mobile, être classés dans les crimes politiques. C'est qu'en effet la conscience proteste d'elle-même contre certaines monstruosités : elle nous dit en même temps que si la société est loin d'être parfaite, si le sort des déshérités de la clasjse laborieuse appelle d'importantes améliorations, il y a pourtant quelque chose d'irréductible dans l'ordre social et que la destruction de la propriété individuelle, la vie humaine laissée à la merci d'une cartouche ou d'une bombe, le retour enfin à un état sauvage pire que l'état primitif ne seraient pas une source de progrès.
Ce ne serait cependant pas une nouveauté que d'entendre les partisans de la révolution violente réclamer les immunités qui peuvent s'attacher aux accusations politiques. Je pourrais citer l'insurrection qui éclata en 1877, dans la province de Bénévent, et dont les auteurs principaux, traduits aux assises de Capoue, plaidèrent qu'il s'agissait d'un délit politique couvert par l'amnistie accordée au
moment où le roi Humbert est monté sur le trône *. Les auteurs de ce mouvement réussirent à se faire acquitter, quoiqu'un carabinier eût été tué dans la lutte et un autre grièvement blessé. Mais encore pouvait-on invoquer en leur faveur la loyauté de cette lutte et l'enthousiasme quelque peu naïf avec lequel ils avaient, dans les mairies de deux petits villages, proclamé la déchéance du gouvernement et le partage des terres. Us n'avaient point usé des armes nouvelles qu'emprunte à la chimie le socialisme révolutionnaire. Mais plus près de nous, Cyvoct, livré par la Belgique pour avoir déposé au théâtre Bellecour, à Lyon, une bombe dont l'explosion avait blessé plusieurs personnes, et condamné seulement comme complice de ce fait pour en avoir été le provocateur, ne prétendait-il pas avoir été condamné pour un délit de presse et pour un fait non compris dans lacté d'extradition ^ ? Cette année même, au mois de mars et au mois d'avril, des attentats semblables à ceux qui ont été commis chez nous, épouvantaient la ville de Liège. La demeure d'un Conseiller, celle d'un Substitut, plusieurs hôtels particuliers étaient l'objet de tentatives de destruction par la dynamite. A l'audience du 9
1 E. de Laveleye, op, cit. p. 259.
2 Sur cette affaire, Comp. l'article de M. Renault dans la Revue critique de législation et de jurisprudence. 1885. p 587.
juillet, deux des accusés demandèrent à la cour d'assises, en vertu d'un décret de 1831, de leur affecter une salle spéciale, séparée de celle des autres accusés, parce qu'ils n'avaient commis, disaient-ils, que des crimes politiques. « C'est Tin- » tention, soutenait leur défenseur, qui caractérise » le délit, et on ne pourrait prétendre que Moi- » neaux et Wolfs aient eu en vue leur intérêt per- » sonnel. Ils voulaient au contraire renverser » Tordre politique établi et doivent, par consé- » quent, bénéficier du décret de 1831. » La cour d'assises de Liège a repoussé ces conclusions*.
Je ne pense pas que les anarchistes parviennent nulle part à faire décider que leurs actes sont des faits politiques. Les diverses législations les plus récentes les classent d priori parmi les criminels de droit commun. Ainsi , plusieurs statuts prévoient en Angleterre les dommages causés aux personnes et aux propriétés par l'emploi de substances explosibles^. L'article 301 du code pénal italien assimile à l'incendie le fait « de placer ou de faire éclater des mines, des torpilles ou d'autres compositions ou machines explosibles, afin de détruire les édifices. » L'assimilation est la même dans le code pénal néerlandais (art. 157 et 158), et elle a
* Gazette des tribunaux, 21 juillet 1892.
» 24 et 25 Vict. c. 100 s. 29. 45 Vict. c. 3 ss. 2 et s.
été rendue aussi complète que possible dans notre droit pénal par la loi du 2 avril 1892. Nos Conventions d'extradition prévoient aussi les destructions d'édifices. Quelques Etats se sont préoccupés de préciser davantage : ainsi, dans une déclaration signée entre les cabinets russe et prussien, à la date du 1^713 janvier 1885, les deux Etats se sont engagés à se livrer leurs nationaux prévenus même de simple préparation ou détention de dynamite ou autres matières explosibles * « sans que la circonstance que le crime ou délit à raison duquel l'extradition est demandée a été commise dans un but politique puisse servir de cause pour refuser l'extradition. »
Il y a cependant des cas où l'intention peut être prise en considération : mais il ne s'agit plus alors de faits dirigés contre l'ordre social général. Il arrive, en effet, que des délits de droit commun sont connexes à des délits politiques, c'est à-dire s'y rattachent par certaines circonstances de temps, de lieu ou de causalité. Par exemple, un délit de
1 Journal du droit internationnl privé, 1885, p. 18 et s. Cette convention peut soulever, en certains points, des critiques sur lesquelles il est inutile de s'étendre ici. — Une clause relative à remploi des explosifs a arrêté pendant plus de trois ans la conclusion du nouveau traité anglo-américain, et cette « dynamite clause » a finalement disparu du texte définitif de la convention du 12 juillet 1889 {Annuaire de législation étrangère, t. xx, p. 789).
droit commun a été commis en vue de préparer ou faciliter une insurrection : les rebelles se seront emparés des caisses de TEtat ; ils auront assumé Texercice des fonctions publiques ; ils auront saisi des armes ou des munitions appartenant à des particuliers. En théorie, on pourrait admettre que de pareils faits sont passibles de l'extradition, pourvu qu'ils puissent être appréciés isolément et qu'il n'y ait pas indivisibilité entre eux et le fait politique auquel ils sont liés. Cependant, le droit positif les exclut, comme on peut le voir dans divers traités ^ Et cette solution est juste, car les motifs qui font écarter le crime politique proprement dit s'appliquent également aux faits connexes, que les adversaires ne sauraient apprécier sainement et d'une façon impartiale. Le parti vainqueur a une tendance trop marquée à éliminer, en pareil cas, l'élément politique qui peut être une atténuation, témoin ce fait cité par Prévost-ParadoP, d'un honorable habitant du Var, M. Jourdan, qui fut préfet de la Corse après 1830 et qui, en 1815, après le débarquement de l'île d'Elbe, avait pris parti pour Napoléon P^ M. Jourdan s'était emparé de quelques
1 Par exemple, art. 5 de la convention franco-anglaise, art. 6 du traité avec le Grand-Duché de Bade, etc. L'art. 9 du nouveau code pénal italien est formel dans le même sens.
2 Article précité, Revue des Deux-Mondes du 15 février 1866.
fusils rouilles dans la mairie de Saint-Raphaël et avait abattu le drapeau blanc arboré sur Téglise. Il fut, au retour des Bourbons, traduit devant la cour d'assises du Var sous Taccusation de vols commis à main armée dans la mairie et dans Téglise de Saint Raphaël. Mais il n'aurait certainement été extradé par aucune puissance. Sans proclamer l'impunité et l'irresponsabilité des auteurs de pareils faits, les Etats voisins décident avec raison que l'action judiciaire s'arrête, pour leur répression, aux frontières des deux pays.
Il en est de même pour les faits que la doctrine qualifie de complexes, c'est-à-dire pour tous ceux qui lèsent en même temps l'organisation politique et des intérêts purement privés. Par exemple, dans un mouvement insurrectionnel, une troupe armée viole un domicile pour occuper une maison en vue de l'attaque ou de la résistance ; des fonctionnaires sont arrêtés illégalement ; le chef du gouvernement est fait prisonnier ou tué dans la lutte. Si l'intérêt particulier est atteint, le droit de l'Etat comme agrégation politique est plus sérieusement violé ; le fait doit donc être traité comme politique tant à raison de l'intention de son auteur qu'à raison du but qu'il s'est proposé et du résultat auquel il a pu atteindre. En refusant l'extradition, les Etats étrangers gardent la neutralité entre les diverses factions politiques qui se disputent le pouvoir suprême ;
ils s'abstiennent de coopérer à une répression qui pourrait être exagérée.
Les conventions d'extradition ne parlent pas des faits complexes, mais on reconnaît sans difficulté qu'ils sont compris dans les faits politiques. Encore faut-il entendre la règle avec certaines précautions. Los crimes les plus atroces, tels que le pillage, rincendie, l'assassinat, ne seront pas nécessairement couverts par le drapeau de l'insurrection. Non seulement ces faits peuvent n'avoir rien de politique en ce sens qu'ils ont parfois été commis par des mobiles privés, comme la vengeance personnelle, mais même on peut affirmer que le but politique ne doit pas innocenter les actes de déloyauté, les faits qui ne sont pas une conséquence directe de la lutte, qui ne s'expliquent pas par la nécessité de vaincre et qui souilleraient le triomphe d'un parti, quel qu'il soit *. Les publicistes se sont évertués à chercher sur ce point une formule satisfaisante : je ne pense pas qu'ils y aient réussi. Fontenelle a dit : « Il est vrai qu'on ne peut trouver )> la pierre philosophale, mais il est bon qu'on la » cherche : en la cherchant, on trouve de fort » beaux secrets qu'on ne cherchait pas *. » On
ï Comp. Renault. Des Crimes politiques en matière (f Extradition, (Journ. du Dr. int. privé, 18S0, p. 65).
s Dial. 2. Morts anc. mod.
finira peut être par découvrir tout simplement qu'il faut s'en rapporter à la conscience des gouvernants du pays requis, parce qu'ils sont présumés apporter plus de sang-froid, dans l'appréciation des faits, qu'un Gouvernement venant de triompher de ses adversaires, et qu'ils exercent ainsi une sorte d'arbitrage entre les vainqueurs et les vaincus.
En fait, c'est ainsi que les choses se passent, et les bonnes relations des Etats n'en ,sont point troublées. En 1871, les puissances européennes ont laissé entendre qu'elles ne consentiraient pas à l'extradition des insurgés de la Commune, même de ceux qui avaient commis des crimes de droit commun, bien que le Gouvernement français eût déclaré que « l'assassinat, le vol, l'incendie systématiquement ordonnés, préparés avec une infernale habileté, ne doivent permettre à leurs auteurs ou à leurs complices d'autre refuge que celui de l'expiation légale *. » En 1877 et 1878, la France a refusé de livrer à l'Espagne les Carlistes réfugiés, et il y a deux ans à peine, l'Angleterre en décidait de même à l'égard d'un des auteurs de la Révolution du Tessin.
Ce fait récent mérite d'être signalé : Le 1 1 septembre 1890, une insurrection éclatait à Bollinzona.
^ Circulaire de Jules Favre aux agents diplomatiques. Joum, offic 27 mai 1871.
An moment où la foule venait de forcer les portes du palais du Gouvernement, le conseiller Rossi fut tué d'un coup de revolver. L'auteur présumé de ce meurtre était un Suisse, Angelo Castioni, ancien colonel de la Commune de Paris, qui rentra en Angleterre, où il résidait et exerçait le métier de sculpteur. La Suisse invoquait, pour réclamer l'extradition de cet individu, le traité signé avec la Grande Bretagne en 1874 qui prévoit naturellement le cas de meurtre, mais contient Texclusion d'usage pour les faits politiques. Le procès s'engagea le 24 octobre 1890. Il était de nature à soulever bien des passions, car la Suisse, dont le Gouvernement se trouvait demandeur dans la circonstance, a été de tout temps le refuge des criminels politiques de tous les pays, et on rappelait qu'elle avait donné asile aux régicides anglais après la Restauration de Charles IL En Angleterre, un véritable débat a lieu devant un magistrat chargé de statuer sur les cas d^extradition. Le Gouvernement requérant est représenté par un mandataire et l'individu réclamé plaide par le ministère d'un avocat. Les témoins pour et contre l'inculpé sont entendus. Dans l'espèce, il s'agissait de rechercher notamment si le meurtrier de M. Rossi n'avait pas agi par vengeance personnelle. Castioni était le frère d'un individu assassiné il y a quelques années et on lui prêtait le propos suivant : « Le sang de mon frère
crie vengeance ! » Le principal témoin de la défense, M. Bruni, avocat au Tessin et membre du Gouvernement provisoire, qui avait pris une part active à riusurrection et avait proclamé la déchéance de Rossi et d'un de ses collègues, paraissait indiquer que tandis que le premier était frappé d'un coup de revolver dans l'intérieur du palais, Castioni se trouvait à l'extérieur dans la foule d'où partirent également des coups de feu. Le juge estima cependant que le fait imputé à Castioni ne pouvait être considéré comme ayant un caractère politique. D'une part, le conseiller n'avait opposé aucune résistance, on ne pouvait dès lors l'assimiler à une sentinelle armée qui aurait gardé l'accès du palais ; d'autre part, il sembla établi que Castioni avait obéi à des mobiles personnels. En conséquence, il décida que l'arrestation du prisonnier serait maintenue.
L'extradition était, par suite, autorisée. Mais d'après la loi anglaise, la sentence du juge ne peut être exécutée qu'après un délai de .quinzaine pendant lequel l'accusé a le droit d'invoquer le bénéfice de Vhabeas corpus ; la sentence est alors déférée de plein droit à la Cour du banc de la Reine. Castioni usa de cette faculté et le procès fut repris avec plus d'ampleur qu'en première instance. En effet, conformément à l'art. 9 du traité Anglo- Suisse, la Couronne dut intervenir, devant cette
deuxième juridiction, dans l'intérêt du Gouvernement fédéral. Castioni soutint qu'il n'était pas l'auteur du crime et que, dans tous les cas, les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles le malheureux conseiller avait trouvé la mort, indiquaient assez qu'il s'agissait d'un accident trop commun dans les mouvements populaires et que le meurtre avait dès lors un caractère politique excluant toute possibilité d'extradition, d'après Vact de 1870. Les avocats eurent recours à ce que nous appellerions les travaux préparatoires de cette loi. Ils invoquèrent des discours prononcés par des personnages considérables devant la Chambre des lords et la Chambre des communes. Ils eurent la bonne fortune de pouvoir faire appel à l'opinion doctrinale d'un des membres de la Cour, M. Stephen, d'après lequel « l'infraction a un caractère poli- » tique lorsqu'elle constitue un élément ou une » partie intégrante du mouvement ou de l'insur- » rection politique, d Contrairement aux conclusions de l'Attorney Général pour la Couronne, la Cour pensa que le mobile de vengeance personnelle allégué contre Castioni n'était pas établi. L'extradition ne fut pas accordée *.
En rappelant ce précédent, j'ai cru devoir citer la formule adoptée par le magistrat anglais, qui me
* Journal du Droit international privé. 1890, p. 948.
paraît d'une remarquable précision. On peut le rapprocher de celle d*un projet de loi italien de 1885 qui admet l'extradition pour homicide « sauf » le cas où il aurait été commis, dans un but poli- » tique, dans le cours d'une insurrection ou d'une » guerre civile, ou plutôt dans l'accomplissement » [nel atto) d'une guerre civile*. » Le projet de loi français ne contient aucune donnée positive à cet égard. Quant à la loi nouvellement promulguée en Suisse, elle décide simplement (art. 10 § 2) que l'extradition sera accordée, alors même que le coupable alléguerait un motif ou un but politique, ai le fait pour lequel elle est demandée constitue principalement un délit commun, et que le tribunal fédéral appréciera librement, dans chaque cas particulier, le caractère de l'infraction, suivant les faits de la cause. Parmi les autres rédactions proposées, l'une, émanée de M. Rivier ^, portait : « L'extradition pourra être refusée pour infraction » de droit commun perpétrée en vue d'un but ou » avec une intention politique, à moins toutefois » que cette infraction ne constitue un crime grave, » tel que l'assassinat, l'incendie, la destruction » par explosion, le vol, le faux. La chambre d'ac-
1 Projet de loi italien de 1885, Revue de Droit international 1892, p. 17 et s.
2 Alors président de l'Institut de droit international.
» cusations du tribunal fédéral appréciera dans » chaque cas douteux selon les faits de la cause et » la loi du canton de refuge. »
Cette disposition avait surtout pour but de mettre en évidence les crimes les plus atroces pour lesquels la conscience proclame plus nettement tous les jours que la fin ne saurait justifier les moyens. Soumise à une commission, elle fut rejetée après nne longue discussion. Il parait que les opposants furent obsédés par le souvenir de Charlotte Corday. Sans doute, elle leur apparut comme au peuple de Paris lui-même, debout sur la fatale charrette, (( telle qu'elle fut dans la splendeur sinistre du » manteau rouge, dans l'auréole sanglante du soleil » de juillet et dans la pourpre du soir *. » Mais peut -on établir une règle juridique à propos d'un fait aussi exceptionnel que l'assassinat de Marat ? Pour aboutir à une loi sur l'extradition, pouvait-on, avec quelque profit, soulever un des problèmes les plus délicats que se soit posés la conscience humaine ? Charlotte Corday est restée dans l'histoire avec ce mélange d'admiration pour le courage et le fanatisme et d'horreur pour le meurtre qu'elle inspira même à ses contemporains. Mais la tragique épopée de la Révolution est close et la législation, qui ne vit point de légendes,
* Michelet, Histoire de la Révolution française, iiy. xii, chap.iv.
doit affirmer sans hésitation le principe de l'inviolabilité humaine. Du reste, comme l'a dit un historien * « L'assassinat est une faute aussi bien » qu'un crime, et il le faut laisser aux aristocra- » tes et aux tyrans... Et qui donc pourrait, sans » insolence, s'attribuer le droit de se mettre seul, » soit comme vengeur de la liberté, soit comme » redresseur du destin, à la place de tout un peu- » pie, presque à la place de l'Histoire? Un coup » de poignard est une usurpation. Où est d'ailleurs » le pouvoir correspondant à ce droit monstrueux? » Quoi ! il serait donné au premier venu de chan- » ger en avançant le bras, le cours des lois histo- » riques ? Cet homme qui passe dans la rue n'au- » rait qu'à presser la détente d'un pistolet pour ») donner une secousse au monde ? Non, il n'en va )) pas de la sorte. Le mal, quand il existe au sein » d'une Société, tient à un vaste ensemble de » causes auprès desquelles l'existence d'un indi- » vidu, quelque puissant qu'on le suppose, ne » figure qu'à titre d'accident. A nul homme on ne » saurait accorder l'honneur de faire tenir dans » sa vie celle d'un peuple. »
C'est pour n'avoir pas suffisamment médité ces lignes qu'on discute quelquefois la question de
1 Louis Blanc, Histoire de la Révolution Française, Ht. x, chap. m.
savoir si des attentats isolés, commis en dehors de toute insurrection ou de tout soulèvement, et dirigés contre les souverains et les chefs des états républicains, peuvent donner lieu à l'extradition. La solution est prévue dans un certain nombre de conventions signées par le Gouvernement de la République * portant spécialement que l'attentat contre la personne du chef d'un gouvernement étranger, ou contre celle des membres de sa famille ne sera pas réputé délit politique, lorsque cet attentat constitue le fait soit de meurtre, soit d'assassinat, soit d'empoisonnement. Cette disposition connue sous le nom de clause belge, a été introduite dans les traités, à l'imitation de la loi promulguée en Belgique, en 1856, à l'occasion de l'attentat de Jacquin contre l'empereur Napoléon III. Elle n'est pas admise partout : c'est ainsi que la Suisse a refusé de l'insérer dans un projet de traité avec l'Autriche, ce qui a retardé pendant quatre ans la clôture des négociations. Le gouvernement fédéral pense que la constitution de la République helvétique s'oppose à l'adoption d'une pareille clause,
1 Conventions avec la Belgique, le Danemark, le g^and-duché de Luxembourg, la principauté de Monaco. La clause ne se trouve pas dans les conventions passées avec TAngleterre, TEspagne et l'Italie. D'après la législation de ce dernier pays, le fait d'attentat contre un souverain étranger ne peut constituer qu'un délit politique. (Code pénal de 1889, art. 117 et s.).
qu'il n'aurait jamais à invoquer. Mais les idées émises lors de la conclusion du traité Austro- Suisse et de la promulgation de la loi fédérale démontrent que la Suisse ne refuserait pas systématiquement l'extradition pour attentat contre un chef d'Etat. Un ouvrage américain récent * nous apprend que les Etats-Unis auraient réclamé de l'Angleterre l'extradition de Booth, le meurtrier du président Lincoln, si Booth s'était trouvé dans ce pays. Ils ont, en 1866, réclamé du gouvernement papal l'extradition de Surratt, l'un des complices de Booth, et ils l'auraient obtenue si Taccusé n'était parvenu à s'échapper. Enfin le ministre des Etats-Unis en Italie avait consulté le gouvernement italien à propos du même individu, et ce gouvernement lui avait notifié que si Surratt se réfugiait en Italie, il serait extradé pourvu qu'on s'engageât à ne pas lui infliger la peine de mort ^. On sait aussi que si la France a refusé au cabinet de Saint-Pétersbourg l'extradition du nommé Hartmann qui avait, en décembre 1879, essayé de faire sauter le train conduisant le czar à Moscou, cette décision, prise après conférence des chefs du Parquet de Paris, était basée uniquement sur ce que l'identité de l'inculpé n'était pas établie ^.
1 Moore, Extradition ond Interstate Reddition, t. i, p. 308. 3 Surratt fut arrêté à Alexandrie en Egypte et reconduit en Amérique.
3 Revue des Deux-Mondes^ mars-avril 1880, p. 477.
Ces précédents montrent que les gouvernements libres n'encouragent pas l'assassinat, quel que soit le mobile qui ait armé le bras d'un sectaire. Partant, j'oserai dire que si la « clause belge » est critiquable, ce n'est pas, comme on l'a prétendu *, parce qu'elle est contraire aux idées libérales, mais parce qu'elle soustrait à l'empire du droit commun les faits qui s'attaquent aux souverains et à leurs familles. Si l'intention politique ne doit pas être prise en considération lorsqu'il s'agit de l'assassinat d'un monarque ou du président d'une République, que décidera-t-on pour un ministre, un membre de nos assemblées délibérantes, un haut fonctionnaire ? J'entends bien que la présomption est que le régicide a agi par passion politique, tandis que l'assassin d'un ministre peut avoir obéi à des mobiles personnels. Mais ce point de fait serait élucidé à la plus simple inspection et il n'y a pas là, à mon sens, le germe d'une distinction utile. La passion politique ne peut excuser le crime lâchement accompli, l'homicide commis par surprise, l'incendie ou l'explosion qui peuvent faire périr d'innocentes victimes. En dehors de la lutte
* Voy. Seruzier : Examen du projet de loi sur TExtradition, Revue critique de législation et de jurisprudence j 1880 p. 637. Voir aussi Pradier-Fodéré : De Textradition des étrangers auteurs d'attentats contre la personne des chefs d'Etat, dans la France judiciaire j 1887 p. 17 et s.
ouverte et loyale qui peut se produire dans une de ces commotions politiques qui ébranlent les Etats les mieux constitués, le crime reste toujours tel, et pourvu qu'il soit jugé par des tribunaux de droit commun, l'Etat requis ne doit pas refuser de livrer le coupable en se basant sur le motif qui Ta guidé.
Si toutes les infractions à la loi pénale ne sont pas passibles de l'extradition, toutes les personnes, d'autre part, ne sont pas susceptibles d'être extradées. Une règle généralement admise aujourd'hui veut qu'un Etat ne livre jamais ses nationaux. Cette règle est écrite dans les traités, et elle figure dans les législations particulières de la plupart des Etats, par exemple dans l'art. 9 du Code pénal italien et dans l'art. 2 de la loi fédérale Suisse. L'Angleterre et les Etats-Unis * font exception. Ces nations professent le respect absolu du principe de la territorialité de la loi pénale; elles ne répugnent donc pas à livrer leurs nationaux à TEtat dont le territoire a été le théâtre de l'infraction. Mais elles ont été entraînées, en fait, à suivre les errements de leurs voisins. Elles ne pouvaient accorder aux autres nations ce que celles-ci leur refusaient elles-mêmes. Ainsi la réciprocité a con-
* Il en- est de même de la Norwège.
duit le gouvernement anglais à faire insérer la règle de la non -extradition des nationaux dans l'art. 2 de la Convention de 1878.
Nous n'avons pas, en France, de texte législatif prohibant l'extradition des Français. Le principe est, pour ainsi dire, seulement de droit coutumier, mais il domine notre droit conventionnel ; la diplomatie a soin de le faire passer dans nos traités. Il est même remarquable que le seul document ayant force de loi chez nous sur la matière paraisse viser surtout les Français : je veux parler du décret du 23 octobre 1811. Deux Français avaient commis un assassinat en Italie et s'étaient réfugiés sur le territoire de l'Empire. Ils s'étaient par là même assuré l'impunité, car la victime n'était pas de nationalité française et le Code d'instruction criminelle de 1808 ne permettait pas (art. 7) de punir en France les crimes commis à l'extérieur par des Français contre des étrangers. C'est pour remédier à cette situation scandaleuse que Napoléon P" rendit le décret décidant que « toute demande d'extra- » dition, faite par un gouvernement étranger contre » un de ses sujets prévenu d'avoir commis un crime » contre des étrangers sur le territoire de ce gou- » vernement, lui serait soumise par le grand-juge, » ministre de la justice. » Né d'une circonstance particulière, le décret n'en avait pas moins une portée générale pour l'avenir. On a dit souvent
qu'il n'avait pas été exécuté contre des Français ; mais des recherches récentes ont démontré, au contraire, que, sous son empire, il y avait eu des extraditions de nationaux. Ainsi, en 1812 et 1813, deux Français prévenus l'un de bigamie et l'autre de vol qualifié ont été livrés à des gouvernements étrangers. En outre, un auteur a découvert au greffe du tribunal de Genève le texte d'une ordonnance du 13 décembre 1820, par laquelle le roi Louis XVIII accorde au gouvernement genevois l'extradition d'un Français, prévenu d'assassinat commis à Genève, qui fut condamné à mort et exécuté ^ Cette manière de faire ne choquait pas les idées en cours à cette époque, si l'on en juge par l'état de la doctrine. C'est ainsi que Legraverend écrivait en 1816 : « L'on ne saurait douter » que Sa Majesté, jalouse de concilier les intérêts » de ses sujets avec ceux de la société en général, » dont toutes les nations ne sont que des branches, » ne soit disposée à autoriser l'extradition d'un ») Français, sur la demande des gouvernements » respectifs, lorsque cette demande lui paraît se » fonder sur des motifs graves et légitimes *. » C'est après 1830 que prévalut le principe de la non-
1 Seruzier : Examen du projet de Joi sur Textraditioii, Revue critique 1880, p. 633. Bonafos : De l'Extradition, p. 101. * Traité de Législation criminelle, t. i, p. 113.
extradition des nationaux, et il fut définitivement proclamé pour la France dans la circulaire de M. Martin du Nord.
Lorsqu'un Etat refuse de livrer un de ses ressortissants coupable d'un crime, il est nécessaire qu'il le juge lui-même : autrement, il lui fournirait asile au mépris de toute justice et en outrageant la conscience universelle. La réforme du Code d'instruction criminelle en 1866 a permis de poursuivre les Français pour des faits commis à l'étranger, sans se préoccuper dorénavant de la nationalité de la victime. La Belgique a promulgué une loi analogue en 1878. Parmi les documents plus récents, on peut citer l'art. 5 du Code pénal italien qui présente une particularité ; la peine encourue par l'Italien est diminuée dans une certaine mesure.
La loi fédérale suisse présente, sur ce point, un système intéressant. En refusant l'extradition du citoyen suisse, le Conseil fédéral doit garantir, à l'Etat qui en fera la demande, que l'individu poursuivi sera jugé et, s'il y a lieu, puni en Suisse conformément à la loi du tribunal compétent suisse. De son côté, l'Etat requérant doit donner l'assurance que l'individu ne sera pas poursuivi une seconde fois sur son territoire pour le même fait, et que la condamnation qui aurait été prononcée contre lui dans l'Etat requérant ne sera pas exécutée, à moins
qu'il n'ait pas subi la peine à laquelle il a été condamné en Suisse. Si cette assurance est donnée, le canton d'établissement ou, à son. défaut, le canton d'origine est tenu de procéder, à l'égard de Tindividu dont il s'agit, comme si l'infraction avait été commise sur le territoire du canton*. Ainsi, dans le cas où un Suisse commettrait un crime sur le territoire français et se réfugierait dans son pays, nous n'en obtiendrions pas l'extradition. Mais nous obtiendrions qu'il fût jugé dans son canton d'établissement ou d'origine : le Conseil fédéral nous demanderait seulement l'assurance que nous ne le poursuivrions pas une seconde fois après qu'il aurait subi sa peine en Suisse. Le prévenu échapperait ainsi à l'application de la jurisprudence qui a prévalu chez nous et qui nous permettrait de le traduire devant les tribunaux français sans tenir compte du jugement intervenu en Suisse ^
Les Etats cherchent ainsi à remédier aux inconvénients résultant de la combinaison de ces deux règles, à savoir que la loi est faite pour les infractions commises sur le territoire et que les nationaux ne doivent pas être extradés. L'Angleterre ellemême a fait des brèches au système absolu de la territorialité. Depuis un statut du 16 août 1878, elle
* Art. 2 1. précitée du 22 janvier 1892.
« Voir notamment Cass. 21 mars 1862 (S. 62.1.551) et 11 septembre 1873 (S. 74.1.335).
punit la haute trahison, Tassassinat, la bigamie, commis à l'étranger par des Anglais *. D'autre part, elle renonce parfois à la réciprocité qu'elle exigeait des Etats qui ne livrent pas leurs nationaux. Ainsi, dans une convention qu'elle a passée avec l'Espagne dans la même année 1878, il est dit que le gouvernement espagnol s'engage à livrer au Royaume-Uni toutes personnes autres que ses propres sujets, tandis que le gouvernement britannique s'oblige à remettre à l'Espagne tous malfaiteurs sans distinction de nationalité. Elle a modifié dans le même sens son traité d'extradition avec la Belgique * : un vol avait été commis, dans ce dernier pays, au préjudice de l'administration des postes, et bien que les coupables eussent été suivis par la police jusqu'en Angleterre et y eussent été arrêtés, ils n'avaient pu être extradés à cause de leur qualité de sujets anglais. Ce fut l'occasion du nouvel accord. Nous n'en avons pas encore obtenu un semblable, et nous éprouvons assez vivement, parfois, les
1 Une loi récente, qui a pour but de punir la divulgation de secrets officiels, permet de poursuivre Tinfraction même lorsqu'elle a été commise en dehors du territoire anglais par des officiers et sujets britanniques (L. 26 août 1889, Annuaire de législation étrangère, t. xix, p. 131).
2 Cas intéressants d'extradition en Angleterre, par W. Craies. Journ. du Droit intem. privé, 1890, p. 42. La Suisse et le grandduché de Luxembourg ont obtenu de l'Angleterre des conventions analogues.
inconvénients du régime actuel. Pendant ces dernières années, une véritable agence de vols de titres s'était créée à Londres, à l'instigation et sous la direction d'un Anglais qui avait à sa solde une bande d'individus opérant dans les établissements de crédit de Paris. Le chef de la Sûreté fut envoyé à Londres et put constater que cet industriel vivait dans une douce aisance, mis à l'abri des poursuites par deux principes juridiques : l'Angleterre ne nous livre pas ses nationaux parce que nous ne lui livrons pas les nôtres, et elle ne les juge pas pour les faits commis à l'étranger parce que c'est à l'étranger que Tordre social a été troublé*.
Ce serait, du reste, une illusion que de croire à la toute-puissance du système de notre Code d'instruction criminelle, adopté par plusieurs législations étrangères, dont la pratique révèle au contraire les imperfections. Le national n'est puni que lorsqu'il est de retour dans son pays : en ce cas seulement, dit-on, l'intérêt du pays de refuge est en jeu, parce que la présence du criminel est un défi jeté à la conscience publique. La jurisprudence en a conclu qu'il ne peut s'agir qup d'un retour volontaire. Par suite, l'article 5 du Code d'instruction criminelle nous interdit de demander l'extradition même dans le cas où le Gouvernement du lieu du délit ne la
1 Gazette du Palais, 3 janvier 1890.
demanderait pas lui-même, ce qui présente parfois des inconvénients *. D'autre part, un Français qui a commis une infraction à l'étranger ne peut être poursuivi s'il se trouve en France contre sa volonté, par exemple à la suite d'un naufrage, ou même, comme l'a décidé la Cour de cassation, s'il a été expulsé d'un pays étranger et livré à l'autorité française par les agents de ce pays.
Je n'hésite pas à penser qu'on éviterait bien des difficultés en revenant au principe de la territorialité de la loi pénale et en renonçant progressivement au dogme de la non-extradition des nationaux. On prétend que la patrie ne peut abandonner ses enfants au jugement des magistrats étrangers, que ce serait abdiquer un droit de souveraineté que de les livrer à une puissance étrangère, et qu'enfin on violerait ainsi la maxime qui veut que nul ne soit distrait à ses juges naturels. Mais la souveraineté n'exige-t-elle pas précisément que le crime soit jugé au lieu même où il a été perpétré? Le juge naturel n'est-il pas celui qui siège en ce lieu même, devant qui peuvent être recueillis tous les éléments de conviction et dont le tribunal, s^il est plus à même de protéger la société, est aussi plus accessible aux moyens de défense? N'est-ce pas là que l'accusé
1 Comp. ReDault. Etude sur quelques lois récentes relatives à la répression des délits commis hors du territoire, p. 12.
pourra, le plus aisémeDt et à moins de frais, faire entendre des témoins à décharge? Nous semblons nous défier de toutes les juridictions étrangères, et cependant nous leur livrons les nationaux des puissances tierces * réfugiés chez nous et ayant droit comme hommes, sinon comme citoyens, à la protection de nos lois. Pour nos compatriotes, nous ne voyons aucun inconvénient à ce qu'ils soient traduits devant les tribunaux criminels de leur résidence à l'étranger, lorsqu'ils ne l'ont pas quittée. Suffira-t-il qu'ils aient gagné la frontière pour que de tels inconvénients apparaissent? N'est-ce pas par un sentimentalisme exagéré qu'une nation se croit obligée de garder sur son territoire des individus qui refusent de répondre de leurs actes devant les autorités du pays qu'ils ont habité ? Jules Favre le disait dans la discussion de la loi de 1866 : « C'est une préoccupation étroite, mesquine, de » nationalité que de prétendre que l'extradition ne » peut pas s'opérer dans de telles circonstances. » L'extradition, soyez-en bien sûrs, Messieurs, elle » sera le dernier mot de cette lutte entre les prin- » cipes contradictoires qui se sont longtemps com- » battus et qui finiront par s'entendre dans un » sentiment commun de justice. »
1 Quelques traités exigent en ce cas rassentiment de la puissance tierce ou au moins une communication de la demande par TËtat requis. Mais ces dispositions sont critiquées.
La prédiction du grand orateur ne s*est pas encore réalisée. Les législateurs ont résisté au mouvement scientifique considérable qui s'est produit sur la question depuis plusieurs années*. Nous avons vu que la loi suisse a suivi la règle commune. Et cependant le tribunal fédéral avait décidé récemment que le traité de la Confédération avec les Etats-Unis n'admet pas cette règle, et avait autorisé la remise d'un citoyen suisse *. On peut donc penser qu'il y a recul et que la doctrine n'est pas près de l'emporter sur le droit positif et le sentiment national. Le progrès consistera cependant à donner satisfaction à l'opinion des auteurs. Sans doute, l'abandon du principe de la non- extradition des nationaux ne se fera pas d'un seul coup, entre tous les Etats. Mais il pourra avoir lieu par voie de conventions spéciales avec les pays dont la législation pénale, la procédure et les juridictions constituées présentent ensemble une analogie suffisante ^ Les Etats suivraient naturellement avec un soin jaloux les conséquences des extraditions accordées, mais ils concourraient mieux encore qu'aujourd'hui à assurer le cours de la justice universelle.
4 Voir l*énumération des auteurs dans Bernard, op. cit. t. ii p. 123, note 1.
3 Jugement du 6 mars 1891, Joum. du droit intem. privé. 1891, p. 618.
3 Tel est le vœu émis par Tlnstitut de Droit international.
La réforme qui permettrait l'extradition des nationaux en entraînerait vraisemblablement une autre très importante. Car un Etat ne livrerait ses ressortissants qu'à la condition de garantir, par une procédure bien organisée, toute atteinte à leur liberté individuelle. Il serait indispensable de les prémunir contre toute arrestation arbitraire ou irréfléchie, opérée sur la demande d'un gouvernement étranger. Les étrangers en tireraient profit : mais lorsqu'ils ont, chez nous, une résidence acquise ou tolérée, n'est -il pas juste de les en arracher seulement après une instruction complète de la demande d'extradition?
De la part de l'Etat requérant, on ne peut exiger que des formalités très simples. Une requête transmise par voie diplomatique à laquelle sont joints les renseignements nécessaires et le titre de la poursuite, suffit pour saisir les autorités du pays de refuge. Mais ce mode de transmission est nécessaire, parce que l'extradition est un acte de gouvernement, qu'elle touche aux principes de la souveraineté et qu'elle intéresse les rapports de puissance à puissance*. A part les gouverneurs des colonies que des raisons d'utilité pratique et l'intérêt même des inculpés, dont il importe d'abréger la détention, ont fait investir de pouvoirs spéciaux, il est entendu
1 Voy. art. 15 de la loi fédérale suisse.
que les fonctionnaires des divers pays et notamment ceux qui appartiennent à Tordre judiciaire ne peuvent se concerter pour s'octroyer directement des extraditions. Certains le regrettent et voudraient substituer au régime diplomatique l'emploi de simples commissions rogatoires. Réunir les Etats dans une vaste association pour l'exercice de la justice criminelle, arrêter dans un congrès les termes d'une loi uniforme sur la matière, en remettre l'exécution aux magistrats de tous les pays correspondant désormais entre eux et se livrant réciproquement les malfaiteurs, voilà quel serait, dans une doctrine, l'idéal à atteindre. Les extraditions passeraient désormais du domaine de l'exécutif dans celui des magistrats.
Je doute cependant que vous ayez à cœur de revendiquer un pareil apanage. Votre mission si haute et vos pouvoirs si étendus pourraient en recevoir un certain éclat. Mais il est plus conforme à la nature des choses que l'extradition reste un acte gouvernemental. L'intérêt même des extradés ne paraît pas exiger une semblable réforme, non plus que le louable désir de simplifier et rendre plus rapide la préparation de la décision à prendre. Des magistrats ayant à s'adresser au loin à d'autres magistrats pourraient être exposés à des erreurs de compétence, et les communications télégraphiques provoquent l'action du ministère des affaires étran-
gères dans des conditions telles que les arrestations peuvent toujours avoir lieu avec célérité.
Quant à unir les Etats dans une vaste association judiciaire et à promulguer une loi générale comme on peut le faire pour les transports, les postes, la propriété littéraire, les marques de fabrique, je doute que ce projet soit jamais autre chose qu'une chimère et qu'on puisse faire abstraction du génie de chaque peuple, de ses intérêts politiques, et de la somme plus ou moins grande de liberté individuelle qu'il assure à ses propres citoyens comme aux étrangers*.
On peut toutefois se demander s'il ne conviendrait pas d'accorder, plus qu'on ne le fait actuellement en France, une part importante à la justice dans la procédure de l'extradition. La Belgique, qui par sa position géographique était naturellement exposée à devenir un lieu d'asile, a réglementé la matière dès 1833. Dans ce pays, c'est l'autorité judiciaire et non l'^^utorité administrative qui ordonne l'arrestation sur la demande d'extradition : on s'accorde à voir là une garantie sérieuse. L'arrestation provisoire, qui a lieu en cas d'urgence sur un simple avis officiel donné aux autorités belges par les autorités du pays requérant, est également ordonnée par un mandat d'arrêt décerné
1 Prévost Paradol, article précité, Revue des D. M.^ 1866.
par le juge d'instruction du lieu, et jusqu'à l'ordre d'arrestation définitive résultant de Vexequatur accordé au titre étranger, l'intéressé peut obtenir sa mise en liberté provisoire devant la chambre du conseil du tribunal.
Le titre d'arrestation (jugement ou arrêt de condamnation, ordonnance ou arrêt de mise en prévention, mandat d'arrêt), rendu exécutoire par le tribunal de première instance de la résidence de l'inculpé en Belgique ou du lieu où il est trouvé, lui est notifié dès qu'il a été écroué. Le gouvernement prend alors l'avis de la chambre des mises en accusation de la Cour d'appel dans le ressort de laquelle l'étranger a été arrêté. L'audience est publique, à moins que l'étranger ne réclame le huis-clos. Le ministère public et le réfugié sont entendus : celui-ci peut se faire assister d'un conseil. Les pièces sont renvoyées au ministère de la justice dans la quinzaine, à dater de la réception ; elles sont accompagnées de l'avis motivé de la chambre des mises en accusation.
La loi belge ne dit pas sur quoi portera cet avis, mais il est certain que la chambre d'accusation recherche si toutes les conditions extrinsèques de l'extradition sont remplies, sans se préoccuper du point de savoir si le fait reproché a été commis. Par exemple, elle s'assure que l'individu réclamé n'est pas belge, ou que le fait n'est pas couvert par la
prescription d'après la loi belge*, ou encore qu'il ne présente pas les caractères d'une infraction politique. Cet avis n'est susceptible d'aucun recours. Il ne lie pas, du reste, le gouvernement qui prend la décision en toute liberté, En fait, on assure que Tavis de la Cour a toujours été suivi. Lors de l'attentat de Jacquin qui avait, en 1854, placé une machine infernale entre Lille et Calais pour faire sauter le train conduisant Napoléon III à Tournay, le tribunal de première instance avait donné ïexéquatur au mandat d'arrêt décerné par la justice française; mais la chambre des mises en accusation considéra le fait comme politique et son avis fut négatif. Le gouvernement français hésita à demander à la Belgique une décision contraire à celle des magistrats et retira la demande d'extradition *. En Hollande, la procédure est à peu près la même qu'en Belgique ; mais au lieu de la chambre des mises en accusation, c'est le tribunal de première instance qui est consulté, sauf recours à la Haute-Cour lorsque l'individu requis prétend exciper de sa nationalité néerlandaise.
1 II est généralement admis, en droit positif, que TEtat requis doit refuser Textradition lorsque le fait est prescrit diaprés sa propre législation (art. 7, loi belge; art. 3, 4, proj. de loi français; art. 6, loi fédérale suisse, etc.), et cette règle est consacrée par les traités. Elle est critiquable au point de vue strictement juridique.
* Weiss et Louis Lucas, op. cit , p. 60.
Le Code pénal d'Italie décide (art. 9) que l'extradition d'un étranger ne peut être offerte ou accordée que par le gouvernement du roi et après délibération conforme de l'autorité judiciaire du lieu où l'étranger est trouvé. Le Code ne désigne pas la juridiction appelée à délibérer ; mais d'après un décret du 1" décembre 1889, c'est aussi la section d'accusation de la Cour d'appel. Ce système est remarquable en ce qu'il laisse toute latitude au gouvernement après l'avis conforme de la Cour d'appel, mais rend l'extradition impossible si l'avis de la Cour est opposé.
En Suisse, le conseil fédéral qui reçoit une demande d'extradition, procède à un premier examen et décide si et sous quelles conditions « il y a lieu d'entrer en matière » sur cette demande. Il peut inviter le gouvernement requérant à régulariser ou compléter la demande par l'adjonction de pièces ou renseignements; il prend, vis-à-vis des autorités centrales, les mesures nécessaires pour amener l'arrestation de l'individu recherché. Aussitôt que celui-ci est écroué, il est interrogé par un juge. Après examen de la question d'identité, il est informé des conditions de l'extradition ; il peut, du reste, se faire assister d'un conseil. Il est invité à déclarer s'il consent à être livré sans- autre retard, ou si, au contraire, il s'oppose à son extradition, et pour quels motifs. Dans le premier cas, le con-
seil fédéral rend un arrêté accordant Textradition. Dans le second, c'est-à-dire si l'individu arrêté soulève une objection fondée sur la loi d'extradition, sur le traité ou sur une déclaration de réciprocité, le conseil fédéral transmet le dossier au tribunal fédéral qui est alors chargé de statuer. En principe, le tribunal prononce en l'absence dq prévenu, mais il peut aussi ordonner sa comparution personnelle. Le Procureur Général de la Confédération peut intervenir aux débats. Le Tribunal fédéral prononce qu'il y a lieu ou qu'il n'y a pas lieu à extradition*. Deux particularités marquent ce régime : le tribunal fédéral ne se borne pas, comme la justice belge à donner un avis préalable, il rend une décision définitive ; d'autre part, il n'est pas appelé à statuer dans toutes les affaires, mais seulement lorsqu'une di fficulté j uridique est soulevée par l'individu réclamé.
C'est en Angleterre que le système judiciaire présente la plus grande extension. On l'a décrit bien souvent, après comme avant la promulgation de Vact de 1870 : je me bornerai à en rappeler les traits principaux. La demande est adressée par l'agent diplomatique du gouvernement étranger au Secrétaire d'Etat qui vérifie d'abord si le fait n'a pas un caractère politique, puis notifie la demande
1 Art 15 et s. 1. 22 janvier 1892.
à an magistrat de police en Tinvitant à décerner un mandat d'arrestation. Cette invitation n'est pas un ordre : les pouvoirs de l'administration ne s'exercent que dans le sens de la liberté; je veux dire qu'elle ne peut prescrire l'arrestation, et qu'elle peut, au contraire, ordonner l'élargissement de l'individu arrêté lorsque le magistrat, comme il en a le droit, a lancé le mandat de son propre chef à la suite d'une enquête ou d'une plainte. Après l'arrestation, l'individu est conduit devant lo magistrat de Bow-Street qui décide s^il y a lieu de maintenir la détention ou d'ordonner la mise en liberté. Si le magistrat prend ce dernier parti, Textradition ne peut être accordée. Dans le cas contraire, le Gouvernement n'est pas lié par la décision du magistrat et il peut encore refuser l'extradition.
La mission du juge anglais est beaucoup plus complexe que celle de la chambre d'accusation belge. S'il s'agit d'un fugitif condamné, il recherche simplement si la preuve de la condamnation est rapportée. S'il s'agit d'un prévenu ou accusé, la détention est maintenue « toutes les fois que le » mandat étranger autorisant l'arrestation du cri- » minel est régulièrement légalisé et que des » preuves sont produites qui justifieraient, suivant » la loi anglaise, le renvoi devant le jury du pri- » sonnier, si le crime avait été commis en Angle- » terre. » Le juge qui maintient la détention
n'affirme donc pas que le fugitif est coupable, mais il constate qu'il existe des charges suffisantes, comme nous disons devant les juridictions d'instruction. Il peut, en outre, avoir à se prononcer au préalable sur l'identité de l'individu, sa nationalité, le caractère du fait qui peut n'être pas prévu par le traité ou être un fait de Tordre politique, ou encore masquer une poursuite politique.
Pour s'assurer de l'identité, les magistrats anglais ont longtemps exigé l'envoi d'un témoin connaissant le prisonnier : aujourd'hui, ils se montrent moins difficiles et la preuve résulte de toute espèce de circonstances» par exemple des pièces trouvées sur l'individu arrêté. La question de nationalité peut soulever de plus graves difficultés. Dans une demande formulée par la France en 1888, elle faillit faire échouer la procédure. Un nommé Guérin, qui avait commis un vol important au préjudice de la Banque de France, à Lyon, fut arrêté en Angleterre. Bien que portant un nom d'aspect français, cet individu n'était pas de nationalité française : il paraît que ce nom n'est pas rare en Irlande. Guérin soutenait qu'il était sujet anglais et demandait à être relâché en vertu de l'article 2 de notre convention. Il produisait des témoins déclarant qu'il était né à Londres de parents irlandais. Le gouvernement français affirmait qu'il était né à Chicg,go ; on fit venir un témoin d'Amérique qui l'attestait ainsi.
Les uns et les autres disaient, du reste, le reconnaître parfaitement. Il y avait de quoi être perplexe : le jury anglais, devant lequel se posa la question de nationalité pensa que c'était à Guérin de prouver qu'il était anglais et qu'il ne faisait pas suffisamment cette preuve : il fut extradé *.
L'examen des charges était autrefois une source d'embarras pour les gouvernements demandeurs, car le juge anglais se montrait fort exigeant. Ainsi notre précédent traité avec l'Angleterre (13 février 1843) fut 3uivi de la promulgation d'un Act organisant la procédure orale, mais permettant au juge anglais de s'éclairer par les copies des dépositions reçues en France, pourvu que leur origine fut constatée par des serments et des légalisations irrécusables. Mais les magistrats anglais se défiaient invariablement de nos demandes. Tantôt on exigeait des témoins qui eussent vu le fait criminel, comme s'il s'agissait déjuger le fond, tantôt on réclamait les pièces à conviction. Pour les copies écrites, le juge réclamait des témoins affirmant avoir collationné mot par mot les copies produites avec les originaux, et connaître le sceau du tribunal qui y était apposé, la signature du juge ainsi que sa compétence. Avec de pareilles pratiques, les demandes aboutissaient souvent à des élargissements. Jusqu'en
1 W. Craies, article précité.
1866, nous avions accordé à F Angleterre, sur la foi du traité de 1843, dix ou onze extraditions; nous n'ea avions obtenu qu'une seule : ce jour-là, nous avions eu la bonne fortune de présenter notre requête à un suppléant qui remplaçait le juge intraitable, empêché de siéger pour cause de maladie.
En 1866, une réaction se produisit, Un banquier du Haut- Rhin avait gagné l'Angleterre en emportant cent mille francs à ses clients : le syndic de sa faillite produisit lemandat d'arrêt françaiset prouva que les faits reprochés constituaient bien le crime de banqueroute frauduleuse : l'extradition fut accordée après décision du juge et de la Cour du banc de la Reine. Dans une autre affaire, le lord chancelier condamna le système antérieurement suivi en reconnaissant la force probante des pièces légalisées par nos ministres.
Moins exigeant pour la forme, le juge se préoccupe toujours gravement du contenu des dépositions de témoins que nous lui adressons. L'affirmation sous serment est indispensable : les déclarations par ouï dire sont inopérantes; les témoins à décharge sont entendus avec le plus grand soin. Ce serait, du reste, une erreur que de penser qu'en cas de doute le magistrat des extraditions doit nécessairement se prononcer contre la demande. Les divergences dans les témoignages doivent l'engager souvent à ne pas empiéter sur le domaine du juge
du fond. Dans un protîès récent, l'inculpé avait fait entendre de nombreux témoins pour prouver un alibi : le juge recueillit avec soin les preuves apportées à ce sujet qui avaient fait impression sur sa conscience ; mais il n'ordonna pas pour cela l'élargissement de l'inculpé qui fut livré au gouvernement allemand*.
On aurait tort d'affirmer qu'en France une loi sur la procédure de l'extradition puigse être dénuée d'intérêt, car nous accordons approximativement deux fois plus d'extraditions que nous n'en demandons aux gouvernements étrangers. Les ressources de notre pays, la facilité de notre langue très connue à l'extérieur engagent souvent avenir chercher asile en France des individus qui ont une querelle à vider avec la justice du pays de leur résidence.
Le régime français est purement administratif. Jusqu'en 1875. le décret d'extradition précédait l'arrestation de l'individu réclamé : la décision était prise avant que l'identité fût vérifiée, sans qu'on eût pris soin de recueillir les explications
* W. Craies, loc. cit. Le traité ^extradition entre la France et r Angleterre^ par G. Picot ; Revue critique^ 1866, p. 526 et s. — Renault, Etude sur les travaux de la commission parlementaire anglaise chargée d'examiner les questions relatives à F extradition^ dans le Bulletin de la Société de législation comparée^ 1879, p. 175 et s.
de l'intéressé, alors que ces explications auraient peut-être rendu l'extradition inadmissible. Il parait bien qu'en fait l'administration n'a jamais été dans le cas de livrer aux autorités étrangères un individu qui n'était pas celui qu'on recherchait : mais les erreurs étaient possibles et on voit sans peine quels inconvénients pouvaient en résulter.
D'importantes instructions émanées de M. le Garde des sceaux Dufaure ont modifié cette pratique^ . Aujourd'hui, on ne commence pas par rendre le décret d'extradition. L'individu réclamé est d'abord arrêté par les soins de l'administration, et il est conduit immédiatement devant le Procureur de la République, qui procède à son interrogatoire et vérifie l'exactitude de ses allégations. On suppose que le réfugié peut prétendre qu'il appartient à la nationalité française^ ou que la demande s'applique à une autre personne. Il peut aussi alléguer des faits de nature à établir son innocence : la circulaire prévoit même le cas où l'intéressé demanderait à prouver que l'infraction dont il s'est rendu coupable ne rentre pas dans les termes du traité. Les pièces sont transmises au ministre de la justice, qui prend la décision et provoque le décret d'extradition, s'il y a lieu. Ainsi l'instruction est tout administrative et la procédure absolument secrète. Il n'y a qu'une atté-
i Circulaire du 12 octobre 1875.
nuation au régime résultant du décret de 1811 : l'interrogatoire qui précède le décret et qui permet à l'intéressé de proposer des objections à la mesure réclamée.
Notre manière de procéder, qui semble porter en elle un caractère transitoire, nous était absolument personnelle jusqu'à ces dernières années. Un Etat l'a pourtant adoptée, c'est le Wurtemberg qui, par une ordonnance du 17 juin 1890, a prescrit des règles analogues : la seule différence remarquable tient à ce que l'arrestation, dans ce pays, a lieu par les soins du ministère public et de ses auxiliaires, au lieu d'être opérée par l'autorité administrative*.
Et cependant, le Gouvernement français n'a pas trouvé le progrès suffisamment accentué, puisque le savant Ministre qui avait promulgué la circulaire de 1875, aidé d'un collaborateur éminent devenu depuis lors le chef de notre diplomatie, avait présenté, en 1878, un projet de loi complet sur la matière. On sait que ce projet, voté par le Sénat, s'inspirait particulièrement du système judiciaire tel qu'il est pratiqué en Belgique. Le ministre des affaires étrangères devait se borner désormais à vérifier la qualité de l'agent diplomatique requérant : la demande était immédiatement transmise à la
* Annuaire de légisL étrang , t. xx, p. 282.
Chancellerie, qui ordonnait l'exécution du mandat d'arrêt en France. Le prévenu, arrêté par les soins du ministère de l'intérieur, devait être conduit au chef-lieu de la Cour d'appel et être interrogé par le Procureur Général en vue de constater son identité. Il était avisé en même temps de son droit à renoncer à sa comparution devant la Cour, auquel cas l'extradition était immédiatement provoquée. Demandait-il à comparaître? On devait alors saisir la chambre des mises en accusation, qui interrogeait le prévenu, au besoin assisté d'un conseil, et entendait le ministère public en ses réquisitions orales. La Cour donnait alors son avis motivé. Elle devait statuer dans le délai de huit jours à dater de l'écrou à la maison d'arrêt. Elle pouvait accorder le bénéfice de la liberté provisoire. L'arrestation sur simple avis était organisée comme en Belgique. En somme, le projet ne différait pas sensiblement de la loi belge ; cependant, on y avait introduit un perfectionnement en prescrivant l'interrogatoire par le Procureur Général, qui avait pour but d'écarter de piano toute difficulté sur la question d'identité.
Ce projet est-il destiné, après avoir eu son heure de célébrité, à tomber dans un complet oubli? Il est permis de penser qu'un jour viendra, au contraire, où il sera de nouveau discuté au Parlement. Le législateur songera à répartir, mieux que par le passé, entre la Justice et l'Administration, la
charge qui incombe à tout Etat bien organisé d'assurer le châtiment des coupables sans nuire inutilement à la liberté de tous, nationaux ou étrangers établis sur le territoire. Ou je me trompe étrangement, ou la France aura une loi sur la matière comme en ont la Belgique, les Pays-Bas, la Grande- Bretagne et la Suisse, comme en auront Tltalie et l'Espagne où des projets sont aussi à l'étude.
Cette loi se rapprocherait évidemment d'une manière très sensible des dispositions adoptées par le Sénat en 1879. On pourrait sans inconvénient maintenir à l'Administration le droit d'arrestation. En le confiant à un magistrat, par exemple au juge d'instruction, il y a avantage en ce sens que le mandat décerné peut être attaqué devant la chambre des mises en accusation ; mais comme cette juridiction serait, dans tous les cas, saisie du fond même dans un très bref délai, l'opposition formée au mandat de dépôt ou d'arrêt ne présenterait pas un grand intérêt pratique.
Après l'interrogatoire par le Procureur Général, la Cour serait saisie toutes les fois que l'inculpé soulèverait une objection à son extradition. Je crois même qu'on pourrait aller plus loin, c'est-à-dire donner au Gouvernement et par conséquent au Ministère public la faculté de déférer l'affaire à la chambre d'accusation, même en dehors d'une demande formelle de l'intéressé ; certaines diffl-
cultes peuvent échapper ^ ce dernier. L'autorité judiciaire serait donc appelée, toutes les fois qu'il y aurait lieu, à délibérer sur la question d'identité, le caractère des faits reprochés, la durée de la prescription qui peut les couvrir. Il en serait de même de la question de nationalité, si la règle actuellement suivie est maintenue dans l'avenir; or, on sait que cette question peut soulever des problèmes juridiques très délicats.
On n'a jamais songé à créer à Paris, comme il en existe à Londres, une juridiction ayant compétence pour la France tout entière. Eviter des transfèrements inutiles, accélérer les procédures, faire juger par la Cour la plus voisine du refuge, sont des avantages précieux auxquels il ne serait pas sage de renoncer. Ces raisons pourraient même suggérer l'idée de confier les affaires d'extradition au tribunal de première instance, comme cela a lieu en Hollande K Mais il est plus naturel de s'adresser à un corps judiciaire plus élevé dans la hiérarchie et ayant un intermédiaire direct, le Procureur Général, avec le Ministère de la Justice. La délibération de la chambre des mises en accusation serait susceptible de pourvoi en cassation, car elle statuerait souvent sur des points de droit.
^ Etude sur le projet de loi d*extradition, par M. Ch. Antoine. Revue critique de Législation 1879, p. 321.
et là, comme en toutes matières, il serait important de maintenir Tiinité de jurisprudence. Il est bien en^tendu, au reste, gue l'examen du fond lui échapperait et serait toujours réservé à la juridiction de l'Etat requérant.
Enfin, quant aux effets de la délibération de la Cour, on pourrait, je crois, emprunter la diaposition récente des lois italiennes. Lorsque la délibération porterait qu'il n ya pas Heu à extradition, le GouverAement serait lié et Tindividu réclamé devrait être mis en liberté. Le pouvoir exécutif serait abrité derrière cette règle du Droit des gens qui veut que les Etats respectent mutuellement les décisions du pouvoir judiciaire, i moins d'un déni de justice évident dont la nation entière devient alors responsable. Mais même après une décision favorable à Textradition, il faudrait encore réserver le droit du Chef de l'Etat. La Cour prononçant qu'il n'y a pas d'obstacles, ce serait néanmoins au Gouvernement qu'il appartiendrait d'accueillir ou non la requête : des raisons d'opportunité et de convenante politique pourraient inspirer un décret de rejet.
Mds ^'est trop m'étendre sur des vœux de réforme législative. Vous m'en voudriez peut-être de préjuger ce que serait le rôle de votre juridiction dans une matière nouvelle, quelle influence votre
jurisprudence aurait sur la marche de notre institution. Votre expérience juridique, qui serait une garantie précieuse pour les individus réclamés par les Gouvernements étrangers, s'exercerait toujours au plus grand profit de la justice dont votre haute assemblée est la vivante représentation.
Il m'incombe maintenant, conformément à une pieuse tradition, de vous rappeler le souvenir du collègue que nous avoDs eu la douleur de perdre au commencement de cette année. Après une longue carrière judiciaire, M. de Pellerin de La Touche était sur le point d'atteindre l'heure de la retraite lorsqu'une mort soudaine est venue le ravir à l'affection des siens et à l'estime de la ville de Riom tout entière, où il ne comptait que des amis.
Né à la Martinique le 28 juin 1822, M. de La Touche n'avait pourtant pas appartenu à la magistrature coloniale et, jeune encore, il avait foât ses débuts en France comme substitut à Beaupréau. Il avait été promu bientôt en la même qualité au siège de Laval. Nommé procureur impérial à Sancorre le 6 juin 1855, il avait été appelé trois ans après à diriger le parquet de Riom. Dès ce moment, il avait conquis droit de cité dans cette ville qu'il ne devait plus quitter. Par décret du 20 février 1864, il était appelé à un siège de conseiller à la Cour.
Nouveau venu parmi vous, j'ai le regret de n'avoir pu apprécier moi-même les solides qualités de l'esprit et du cœur qui distinguaient le collègue aimé que nous avons perdu et qui était parmi nous « comme le plus ancien des représentants de la » grande famille judiciaire, le dépositaire et gar- » dien des souvenirs de ce Palais \ »
Mais j'ai entendu l'écho de votre douleur et je sais de quelle considération jouissait ce magistrat expérimenté et intègre, de quelle sympathie était entouré l'homme toujours plein d'urbanité, dont les rapports avaient tant de charme pour tous ceux qui l'ont approché.
Votre doyen était de ceux qui ne disparaissent pas tout entiers, car ils vivent dans la mémoire des hommes et obtiennent ainsi comme l'espoir et le gage de l'immortalité.
M. le Conseiller Baduel était à peine installé dans ses fonctions lorsque les suffrages des électeurs sénatoriaux du Cantal l'ont appelé à un siège dans la Haute Assemblée. Il ne lui a pas été donné de prendre une part effective à vos travaux : mais nos collègues des tribunaux auxquels il a été attaché n'ont pas oublié la vivacité de son esprit,
* Discours de M. le Premier Président Allary aux obsèques de M. de la Touche.
la promptitude de son jugement et raffal)ilité de son caractère.
Avocat à St Flour, M. Baduel avait été élevé par Testime de ses confrères à la dignité de bâtonnier. Le Gouvernement lui confia un poste de juge au même siège, puis la présidence du tribunal civil de Thiers ^ Un décret du 14 août 1891 Tavait nommé à un poste de conseiller à la Cour.
En optant pour la vie politique, à laquelle semblaient le destiner aussi bien la fermeté de ses convictions républicaines que son activité constante et son énergie éprouvée, M. Baduel ne s*est pas détaché complètement de la Cour de Riom dont il était heureux de faire partie : il nous reste uni par les liens de Thonorariat.
Messieurs les Avocats,
Lorsqu'un inculpé est soumis à cette nécessité sociale qui s'appelle l'arrestation préventive, c'est vers votre ordre que se tournent infailliblement ses regards. Innocent, vous représentez pour lui l'espérance de la liberté, la réhabilitation due à
J 1" novembre 1879 - 23 septembre 1883.
votre éloquente parole, le foyer retrouvé et l'estime publique reconquise. Coupable, il voit en vous des miD:i«tres de grâce et de pitié, aidant le magistrat à aiUer les sentiments d'humanité avec les exigences, de la justice. Et cependant vous n*avez aucune part dans les procédures d'extradition où le secret de l'arrestation et de l'enquête paraît une antinomie constante avec les usages modernes de la justice criminelle. Le jour où une loi sera promulguée en France sur cette matière, à l'exemple des pajs. étrangers, votre voix s'élèvera dans nos enceintes en fa^eut des réfugiés. Vous serez là, comme en toute circonstance, les soutiens naturels des faibles et des abandonnés. Dans ce nouvel ordre d'idées, vous trouverez une ample matière à exercer votre savoir juridique, et à apporter à la barre ces plaidoiries substantielles et élégantes dans lesquelles la Cour aime à suivre la rigueur de votre logique et la finesse de vos déductions. Au reste n'avez-vous pas toujours présent à la mémoire le mot de Bacon :
In socièiote aut vis aut lèx viget
et' votre mission ne consiste-t-elle pas à faire tcibmpher avec nous le règne du Droit et de la Loi?
Je suis flatté d'avoir été désigné cette année pour rendre hommage à ces qualitiés précieuses de
désintéressement, de respect du devoir et de scrupuleuse délicatesse que la Magistrature apprécie tous les jours dans votre Ordre et que le Gouvernement a voulu reconnaître en conférant à votre Bâtonnier une distinction dont l'éclat rejaillit sur rOrdre tout entier *.
Messieurs les Avoués,
Etendre le ministère des Avocats, ce serait par là-mème agrandir le cercle de vos attributiams . Quelles sont les procédures dans lesquelles votre collaboration incessante puisse être inutile aux membres du Barreau ? La Cour, je suis heureux d'être son interprète, a toujours pour votre Corporation les mêmes sentiments d'estime et de bienveillance que vous avez conquis par des traditians ininterrompues aux intérêts de vos clients, d'honorabilité parfaite et de zèle dans l'accomplissement de vos devoirs.
< Par décret en date da 13 juillet 1892, rendu sur la proposition de M. le Garde des Sceaux, M. Clausels, Bâtonnier de rOrdre des Avocats, a été nommé Chevalier de la Légion d*Lonneur.
Pour Monsieur le Procureur Général, nous requérons qu'il plaise à la Cour nous donner acte de raccomplissement des prescriptions de Tarticle 34 du décret du 6 juillet 1810, déclarer Tannée judiciaire ouverte et admettre Messieurs les Avocats présents à la barre à renouveler leur serment.
En conséquence, sur Tordre de M. le Premieç Président, le Greffier en chef a lu à haute voix la formule du serment prescrit, et MM. les Avocats présents à l'audience, debout, découverts, interpellés individuellement, ont répondu en levant la main : Je le jure ! Duquel serment la Cour a donné acte ainsi qu'à M. le Procureur Général.
