CHAPITRE XVI

L'ADMINISTRATION, la justice, les finances

Caractères de notre organisation dans la période eon temporal ne. — La génération révolutionnaire et impériale montra une singulière incapacité à résoudre le problème d'une bonne constitution politique. En revanche, on peut dire que toute notre organisation administrative, judiciaire, financière, religieuse, universitaire, môme militaire et maritime, se trouve fixée, en ses traits essentiels, à la fin de cette période. C'est surtout la Constituante qui a eu les idées novatrices ; c'est surtout Napoléon qui a fait les créations.

C'est de Napoléon que procèdent la hiérarchie administrative et judiciaire, l'organisation financière et militaire, l'Église concordataire, l'Université. Tout ce système, au moins dans ses cadres et dans ses lignes extérieures, lui a survécu. Les générations suivantes n'ont eu qu'à faire rentrer dans cet imposant édifice l'esprit de 1789, auquel l'Empereur n'avait fait qu'une part trop limitée. Elles n'ont eu qu'à admettre dans les conseils locaux le principe électif, dans l'enseignement le principe de liberté, dans l'armée le principe du service universel. Le système napoléonien, remis en harmonie avec les tendances de la société nouvelle, se maintient depuis bientôt quatre-vingt-dix ans.

Un caractère qui distingue les institutions départementales et municipales en notre siècle des institutions provinciales et communales de l'ancienne France, c'est l'uni-

formité. Autrefois , il y avait une diversité infinie : dans les provinces, il y avait des pays d'États et des pays d'élection, des bailliages, des sénéchaussées, des prévôtés, des chàtellenies ; dans les villes, des maires, des échevins, des jurés, descapitouls, des syndics, des bourgmestres, des consuls, des viergs. Depuis la Révolution, ce sont partout les mêmes noms, les mômes fonctions, le même mode de nomination. Les institutions varient suivant les temps; elles ne varient jamais suivant les lieux. Si la mode est aux directoires, comme sous la Constituante, tous les départements, tous les districts ont un directoire. Puis, en 1800, le même jour, il y a autant de préfets que de départements et autant de sous-préfets que d'arrondissements. En 1831 et 1833, c'est le système électif qui règne partout. Cette similitude des noms et des choses est le signe frappant de l'égale action de la loi sur tous les points du territoire. L'uniformité n'est ici qu'une manifestation de l'unité.

L'administration départementale et municipale. — L'organisation autoritaire de l'administration locale survécut à l'Empire l. Elle dura' trente et un ans pour les communes et trente-trois ans pour les départements et les arrondissements. La Restauration, dans ses dernières années, pensa à la modifier; le ministère Hartignac proposa un projet de loi qui fut repoussé par la Chambre des députés. La Monarchie de Juillet reprit la question.

Dans la loi de 1831 (21 mars) sur V organisation municipale, les maires et adjoints furent considérés surtout comme agents du pouvoir exécutif : aussi furent-ils nommés, dans les communes au-dessus de 3000 âmes, dans les chefs-lieux d'arrondissement, quelle que fût leur population, par le roi; dans toutes les autres communes, pai le préfet. Pourtant, comme ils sont aussi les représentants de la commune, le pouvoir n'avait le droit de les choisir que dans le conseil municipal. Quant au conseil municipal, il est uniquement la représentation des habitants : aussi était-

1. Napoléon, Ion de son retour de 111e d'Elbe et sur les instance! de Carnot, avait accordé que les communes de moins de 6000 Ames nommeraient leurs maires. Cette concession fat annulée par la Restauration*

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H élu. Il était élu par un corps électoral spécial, comprenant les habitants les plus imposés de la commune et certaines catégories de fonctionnaires, de magistrats et de lettrés.

La loi de 1833 (22 juin) rendit aussi à l'élection la nomination des conseils généraux et d'arrondissement. Les préfets, les sous-préfets et les conseils de préfecture restaient, comme àe raison, à la nomination du pouvoir.

Pourtant la réforme était encore bien timide. Il semblait qu'on redoutât encore les excès d'indépendance qui avaient suivi la loi de 4789. Le conseil général, qui se réunissait one seule fois par an, n'exerçait aucun contrôle efficace sur l'administration du département; aucune de ses décisions s'était valable sans l'approbation du gouvernement; ses séances n'étaient point publiques; il était interdit à tout conseil général de publier aucune adresse, de se mettre en correspondance avec d'autres conseils généraux ou des conseils d'arrondissement; et pourtant certaines affaires de routes, de canaux ou de chemins de fer dépassent les limites du département et intéressent toute une région.

L'influence du régime censitaire se faisait sentir dans le mode d'élection : les conseillers généraux et d'arrondissement étaient élus par une assemblée composée des citoyens les plus impotés; nul ne pouvait être conseiller général s'il ne payait au moins 200 francs de contribution dans le département.

La loi de 1834 maintint la division de Paris en arrondissements, mais lui donna un conseil municipal de 36 membres, dont le président et les vice -présidents étaient nommés par le roi. Le préfet de la Seine, considéré comme chef de la municipalité parisienne, et le préfet de police assistaient aux délibérations du conseil. Lyon fut aussi placé sous un régime d'exception.

La loi de 1838 détermina les attributions des conseils généraux et d'arrondissement.

En somme, les idées de décentralisation administrative n'étaient point en faveur dans la bourgeoisie, qui était alors la classe dirigeante et qui n'était point revenue de son admiration pour l'œuvre du Premier consul. Aux partisans de ces idées, M. Thiers répondait : « Nous voulons faire abonder la vie sociale au centre de l'État; nous

voulons réaliser ce grand phénomène moderne : celui de faire vivre le corps social dans une grande unité... Savez vous pourquoi la Restauration, en nous faisant un mal moral et politique immense, n'a cependant pas frustré les intérêts matériels ? C'est qu'elle a respecté la vieille administration de l'Empire, qui en savait plus qu'elle, et qu'elle a laissé aller... Ce n'est pas nous qui sommes rétrogrades, c'est nous qui défendons la Révolution vivante. En affranchissant les grandes communes, vous détruisez l'unité; vous portez un coup de hache au pied de l'arbre. »

La police. — A Paris, sous la Restauration, furent créés les sergents de ville, recrutés parmi les anciens militaires, et qui étaient encore trop peu nombreux. En 1817, fut organisée la brigade de sûreté, ou police secrète, dont le premier chef fut Yidocq, et le second Coco-Lacour. C'étaient deux criminels graciés, qui recrutèrent leur brigade de forçats libérés; on les croyait plus aptes que personne à rechercher ceux qui avaient fauché le pré avec eux. En 1832, le préfet Gisquet s'émut de ce scandale, ne voulut plus tolérer que des agents qui n'eussent subi aucune condamnation et licencia les anciens, qui, naturellement, se refirent voleurs.

Une ordonnance de 1832 (15 juillet) enjoignit aux logeurs de tenir un registre de leurs locataires.

Réforme des prisons. — La Constituante, en 1791, avait cru devoir distinguer, comme on fait aujourd'hui : 1° les maisons d'arrêt, où les accusés et prévenus attendent leur jugement; 2° les prisons pénales criminelles, comprenant les maisons de force et les bagnes; 3° les prisons pénales correctionnelles; 4° les maisons de correction, destinées aux enfants âgés de moins de douze ans ou détenus à la demande de leurs parents. En 1810, Napoléon, en même temps que les prisons d'État, créa les maisons centrales.

Cette législation, en opérant un classement plus rationnel des prisons, ne changeait rien à leur régime intérieur. Les détenus continuèrent à être exploités par leurs gardiens, à coucher sur des litières de paille souvent humide ou infecte, à recevoir une nourriture insuffisante ou malsaine, et, s'ils obtenaient d'aller à l'infirmerie, à coucher

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trois ou quatre dans un lit. lmagine-t-on que l'État ne se croyait point obligé de nourrir les prisonniers, que ceux-ci devaient vivre à leurs frais, et qu'une circulaire de 1800 recommande « de ne procurer le pain et la soupe aux détenus qu'en cas d'indigence absolue et constatée»?

La Restauration s'émut de cette situation. En 1810, une ordonnance royale institua une Société des prisons, composée de publicistesr de jurisconsultes, d'administrateurs, de députés. Sur sa proposition, oirf éprit l'œuvre de Malesherbes : on supprima les punitions inhumaines, les agglomérations dangereuses pour la santé ; on veilla à ce qu'il y eût plus d'air et de lumière, à ce que le détenu ne souffrit plus de la faim et du froid ; on renouvela le matériel de literie. Cependant, la Restauration ne s'inspira que des idées d'humanité : elle ne s'occupa que de l'amélioration matérielle.

La Monarchie de Juillet s'inspira d'idées plus élevées : elle se proposa l'amélioration morale. Or, la promiscuité entre les détenus de toute catégorie était une source de corruption. La réforme qu'on se proposa d'opérer reposait sur deux principes : 1° séparer l'une de l'autre les diverses catégories de criminels; 2° pour chaque détenu, obtenir un isolement complet, dans lequel il pourrait, par le travail, par la réflexion, par les exhortations morales de tout ordre, revenir à de meilleurs sentiments. C'est ce qu'on appelle le système cellulaire.

Le préfet de la Seine, delessert, le mit en pratique à la Petite-Roquette, destinée aux jeunes détenus et aux enfants subissant la correction paternelle. En 1838, il y prescrivit le régime de l'isolement, du travail, de l'instruction élémentaire donnée par des professeurs. Il constata que ce régime ne donnait plus qu'un récidiviste sur quarante, au lieu d'un récidiviste sur quatre. En 1840, le même système fut pratiqué à la Grande-Force, prison réservée aux criminels adultes. La loi de 48AA retendit à toutes les prisons; mais, faute de fonds suffisants, elle ne put être appliquée que dans quelques-unes.

En 1850, sur le plan nouveau, se construira la prison de Mazas.

En 1817, le travail des détenus fut affermé à des entre-

preneurs, qui ne leur laissaient que la moitié du produit. En 1842, il fut mis en régie *.

I/asslstanee publique. — Le service de l'assistance avait été reconstitué en 1801. Le Premier consul avait créé un conseil général et une commission administrative des hospices *. Ces deux corps furent remplacés, seulement en 1849, par un conseil de surveillance et un directeur général de l'assistance publique, organisation qui subsiste encore.

En 4829, on comptait à Paris 62 700 assistés sur une population de 816 150 habitants : soit 1 indigent sur 13 personnes; en 1838, cette proportion est réduite & 1 sur 15; en 1847, année calamiteuse, elle se relève à 1 sur 14. Elle est aujourd'hui" de 1 sur 18.

Les bureaux de bienfaisance, établis auprès de chaque mairie parisienne, datent de 1791.

En 1816, un arrêté établit que les pères et mères indigents ne pourraient être inscrits au bureau de bienfaisance que s'ils avaient fait vacciner leurs enfants et les envoyaient aux écoles gratuites.

En 1830, Monthyon laissa aux pauvres de Paris une rente de 5 312000 francs.

En 1831, Michel Brezin, ancien forgeron mécanicien, enrichi sous la République et l'Empire, fonda l'hospice de la Reconnaissance pour les vieux ouvriers.

En 1814, la maison des Enfants trouvés, fondée par saint Vincent de Paul, fut séparée de la Bourbe, réservée au service de Maternité. Sa réorganisation en maison des Enfants assistés avait été opérée par le Directoire (1796) et l'Empire (1811). En 1836, on y réunit les Orphelins du fou-

1. En 1848, on abolit le travail forcé dans les prisons, ce qui semble une erreur morale et économique ; en 1840 et 1852, on le rétablit En 1836, <w revint eu système des entreprises, oe qui est une autre erreur économique et morale, ne laissant subsister la régie qu'à Clairvaux.

2. Des huit hôpitaux généraux de Paris, six datent de l'ancien régime : V Hôtel-Dieu, qui remonte au xir* siècle, la Charité (1602), la Pitié (161$, Necker (1776), Coehin (1780) ; deux de la Révolution : Beaujon et Saint- Antoine (1795) ; un de la Monarchie de Juillet, La Riboinère (1839-1854).

Parmi les hôpitaux spécialement consacrés à telle ou telle maladie, Saint- Louis a été fondé par Henri IV pour les pestiférés, et affecté depuis aux maladies cutanées et aux opérations chirurgicales; la Maternité date de 1795; le Midi, de 1792; les Enfants malades, de 1802; Lourcine, de 1832; les Cliniques, de 1834; Sainte-Eugénie, de 1853.

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bourg Saint-Antoine, dont la fondation remontait à 1674. On donna un développement plus vaste aux constructions '.

Bkétre, autrefois hôpital, hospice, prison, asile d'aliénés, avait été remis, en 1802, & l'administration des hospices. (Test seulement depuis 1836 qu'il a cessé d'être une prison pour les jeunes détenus et qu'il est devenu exclusivement ^ un hospice pour les vieillards, les infirmes et les aliénés du sexe masculin. Bicétre couvre 21 hectares de superficie et a nne population de plus de 3000 âmes, supérieure à celle de beaucoup de villes de France.

Une autre cité encore plus vaste, c'est la Salpétrière, l'ancien Hôpital général de Louis XIV : elle a une population de 5000 âmes. En 1802, on en avait éloigné les détenus pour en faire un hospice consacré exclusivement aux femmes, vieilles, indigentes, infirmes, aliénées. C'est surtout des années 1832 à 1849 que datent les améliorations matérielles, morales et médicales.

ftéfersme des postes. — En 1791, il y avait en France 1419 bureaux de poste : en 1829, O n'y en avait que 1799, tant le progrès avait été lent! En 1829, on signalait à la tribune 35 587 communes entièrement dépourvues de relations directes avec la poste. Il fallait alors se rendre au chef-lieu de canton, souvent même au chef-lieu d'arrondissement, pour retirer ses lettres. Même dans les villes, lorsque la population n'atteignait pas 4000 âmes, elles n'étaient pas portées à domicile, ou bien le facteur exigeait une surtaxe de cinq centimes. Cet abus ne disparut qu'en 1830. Pendant toute la Restauration, il n'y eut pas en France un seul facteur rural.

Pendant tout le règne de Louis-Philippe, la France resta divisée en trois zones postales : dans la plus rapprochée du lieu d'envoi, le port était de 20 centimes; dans la plus éloignée, de 1 fr. 20.

La loi de 18&6 (3 juillet) apporta quelques perfectionnements à ce service. Le nombre des bureaux de poste atteignit 2395 en 1838. Les facteurs ruraux furent alors créés.

1. En 1850, on essaya, arec ces enfants, de fonder la colonie agricole de Bea-Aknonn (Algérie) : elle fnt dissoute en 1858. D'autres colonies furent fondées en France, df nt la plus connue est celle de Mettray.

On ignore si la Révolution de 4830 a mis fin à l'existence du Cabinet noir : en 1847, les Tonds secrets serraient encore 60 500 francs de pension aux « employés de l'ancien Cabinet noir ».