I. Dix années d'exil, par Mme de Staël

causerie de salon lui devenait aussi insupportable qu’aurait pu l’être la contradiction d’une grande assemblée libre.

Le Tribunat et le Corps législatif allaient avoir à examiner tout l’ensemble des lois organiques élaborées par le Conseil d’État, c’est-à-dire le plan d’une complète reconstruction de l’ordre administratif et judiciaire. On leur présenta d’abord un premier projet sur l’organisation du tribunal de cassation. Ce projet n’apportait que deux innovations importantes à l’organisation créée par la Constituante : la première accordait un recours en cassation contre les jugements rendus en premier ressort par les juges de paix; la seconde attribuait au tribunal de cassation la poursuite et l’accusation contre les juges de tous les tribunaux, à raison des délits commis par eux dans l’exercice de leurs fonctions.

Cette dernière disposition avait pour but évident de soustraire les magistrats au droit commun et de rendre leur dépendance plus étroite. La Constitution exigeait dans toute poursuite judiciaire, impliquant une peine afflictive ou infamante , l’intervention d’un jury d’accusation et d’un jury de jugement. Ici le tribunal de cassation était transformé en jury d’accusation, ce qui était une atteinte portée à la fois à Légalité devant la loi et au caractère de cette magistrature suprême créée exclusivement pour veiller au maintien des formes légales. En cette matière plus qu’en aucune autre le jury était une garantie, car les juges étant faits pour les citoyens et non pour le pouvoir, il était bon de les maintenir sous la juridiction et la surveillance de ceux qui étaient le plus intéressés à

SESSION DE L’AN VIII. 109

lei*r oonne gestion. On laissait à la vérité le jugement aux tribunaux ordinaires, mais en attribuant Taccusation à un tribunal spécial, on lui donnait le pouvoir de paralyser à volonté l’action de la justice, sous l’influence soit des préoccupations de l’esprit de corps, soit des intérêts du gouvernement qui sont loin de se subordonner toujours à ceux des citoyens. C’était la centralisation appliquée à la justice, et c’était de plus un premier pas dans la voie fâcheuse des tribunaux d’exception.

Thiessé, un de ces tribuns obscurs qui luttaient alors , sans autre satisfaction que celle du devoir rempli, contre les envahissements du despotisme, démontra dans un discours admirable de logique et de lucidité les nombreux inconvénients du projet de loi Il passa néanmoins au Tribunat à la majorité de deux voix, mais le Corps législatif forcé d’opter entre un vote d’adoption et un rejet, faute de posséder un droit d’amendement qui lui permît de corriger les défectuosités du projet, recula devant le danger de lui donner force de loi et le repoussa. Ce fut le seul rejeté dans le cours de cette session avec une mesure relative au droit de péage sur les ponts, et une autre qui rétablissait au profit de l’État certaines rentes foncières, supprimées comme féodales. Ces échecs ne dénotent pas un esprit d’opposition bien systématique, surtout si l’on considère la quantité extraordinaire de lois qui furent soumises à ces deux assemblées. Ce vote n’empêcha pas d’ailleurs le gouvernement de représenter à peu de temps de là son projet de loi, à peine modifié sur quelques points secondaires, en le fondant avecle plan général de l’organisation judiciaire.

Iî. u»

Dans la séance du 7 février Rœderer vint donner lecture au Corps législatif de l’exposé des motifs du grand projet qui était comme la clef de voûte de l’établissement consulaire. C’était la description et l’apologie de ce vaste mécanisme administratif qui allait mettre définitivement la France sous la main de Bonaparte, en lui permettant de faire mouvoir une nation de trente millions d’hommes comme un simple régiment. Ce mécanisme était la centralisation ; nom nouveau, chose vieille comme le despotisme. Toutes les fois que les forces et les pouvoirs d’un État sont concentrés dans une seule main, il y a centralisation sous une forme plus ou moins élémentaire : elle existe dans sa plénitude lorsque le despotisme est régularisé et pourvu de tous ses organes. Les grandes monarchies asiatiques, Rome à son déclin, et plus tard Louis XIV l’avaient connue et pratiquée. Napoléon la restaura en la perfectionnant. Après lui , l’instrument fut trouvé si commode qu’il a survécu de longues années au régime dont il était le principal ressort. L’exposé de Rœderer était écrit de ce style tranchant et péremptoire que les conseillers d’État avaient dès lors emprunté à leur maître. Humbles comme des commis dans leurs rapports avec Bonaparte, ils portaient au Corps législatif des allures presque cavalières et s’y seraient volontiers présentés la cravache à la main. Rœderer procédait par aphorismes absolus, comme il convenait au représentant d’une autorité qui ne pouvait souffrir aucune contradiction, mais sa déclaration de principes était tout arbitraire : elle ne supporte pas l’examen. Elle repose tout entière sur cet axiome fondamental que si « juger est le fait de plu-

sieurs, administrer doit être le fait d’un seul homme. » Cette définition n’était qu’une confusion de mots, car toute administration implique deux opérations trèsdistinctes, la délibération qui doit être le fait de plusieurs et l’action qui gagne en effet à être le fait d’un seul.

La nouvelle organisation administrative était une simplification analogue à celle qui venait de s’opérer dans le gouvernement lui-même. Les pouvoirs délibérants y étaient systématiquement annulés au profit de l’autorité exécutive. Les préfets étaient, suivant l’observation de Bonaparte lui-même, autant de premiers consuls, c’est-à-dire de dictateurs au petit pied. Comme le chef du pouvoir exécutif ils avaient à leurs côtés des assemblées qui étaient censées participer à leur administration, mais dont le pouvoir était encore plus illusoire que celui du Corps législatif, car elles n’avaient qu’une voix consultative. Il en était de même des sous-préfets et des maires qui représentaient le gouvernement au degré inférieur de cette échelle administrative. Le système entier était une sorte de hiérarchie de dictatures superposées qui se résumaient toutes en une seule , celle du Premier Consul.

Cette conception n’avait d’ailleurs pas même le mérite de l’originalité. On n’avait eu que la peine de l’emprunter au vieil arsenal absolutiste. C’était à peu de choses près le système des intendances de Richelieu, perfectionné par Louis XIV, institution que l’ancien régime lui-même avait fini par abandonner comme oppressive et stérile. Encore faut-il dire à l’avantage du régime intendantal que ses abus étaient en partie

feif

mm

rachetés par la protection qu’il offrait contre les usurpations d’une noblesse insolente et tyrannique; que les intendants n’avaient aucune influence sur le jugement du contentieux, c’est-à-dire des contestations entre l’administration et les particuliers, juridiction dévolue alors aux Parlements ; enfin que la partie la plus prospère de la France, les pays d’état, objet d’envie pour les autres provinces, échappaient à ce gouvernement et s’administraient eux-mêmes.

Ce régime avait succombé sous ses propres abus ; les assemblées provinciales avaient triomphé avec Turgot. La Constituante étendit encore leurs attributions, mais les étendit outre mesure, ce qui ranima en France la vie locale, étouffée par deux siècles de centralisation, mais en portant atteinte à la bonne et prompte expédition des affaires générales de l’État, imparfaitement séparées de celles des départements. La Convention gouverna par la main de fer de ses commissaires, mais elle laissa subsister partout les assemblées locales qui lui furent d’un grand secours pour stimuler le patriotisme et l’élan populaire contre l’Europe coalisée; et lorsque l’on revint à des temps plus calmes, son premier soin fut de consacrer ces mêmes principes dans la Constitution de l’an ni, sons des formes un peu différentes. Ces faits suffisent à eux seuls pour laver la Révolution du reproche d’avoir créé et adoré la centralisation. Cette restauration d’une chose vieille comme l’absolutisme appartient à une époque de lassitude et découragement qui n’a rien de commun avec ces années d’un enthousiasme souvent désordonné, mais plein de vie, de confiance en l’avenir, de foi en la liberté.

Le principal tort de l’organisation administrative créée par la Constitution de Lan ni avait été de supprimer les quarante mille municipalités communales de la Constituante, pour les remplacer par des administrations cantonales au nombre d’environ cinq mille. Le canton, circonscription d'ailleurs excellente, par ce qu’elle est fondée sur la nature des choses, surchargé de la gestion des affaires municipales de huit ou dix communes en moyenne, indépendamment des siennes propres, n’y pouvait suffire que fort imparfaitement; et c’était là la principale cause du désordre et des embarras du gouvernement directorial. Ajoutez à cela que l’agent du pouvoir central n’avait aucune autorité réelle et se bornait à solliciter auprès des pouvoirs locaux l’expédition des affaires générales. Au reste, comme on l’a remarqué, avec beaucoup de raison % on imputait trop souvent à l'institution les vices produits par les troubles de la Révolution. Comment l’esprit de faction ne s’y serait-il pas introduit, quand il s’était emparé du gouvernement lui-même?

Au lieu de maintenir le canton, en le débarrassant de l’administration des communes, on rétablit les municipalités, mais on ne les releva que pour réaliser leur asservissement, car non-seulement la nomination des maires, mais même celle des conseils municipaux fut attribuée au pouvoir central. En outre on créa l’arrondissement, circonscription tout arbitraire, ne tenant aucun compte ni des habitudes, ni des nécessités locales, accouplant parfois des populations séparées par des chaînes de montagnes 2, excellent moyen

de les isoler, de les pulvériser, d’y éteindre toute vie publique, toute pensée collective, d’y prévenir tout concert et toute résistance. Les préfets et les souspréfets pouvaient opérer à volonté sur cette matière désorganisée, grâce à la dissolution de tous les groupes naturels. Le jugement du contentieux avait été jusque-là attribué aux assemblées locales; on en chargea des conseils spéciaux qu’on nomme encore aujourd’hui conseils de préfecture, institution excellente si elle n’eût pas été placée sous la dépendance des préfets. Toutes ces petites assemblées, placées aux côtés des préfets, des sous-préfets et des maires, devaient être réunies tous les ans, mais la durée de leur session ne pouvait excéder quinze jours. On ne pouvait dire plus clairement qu’elles n'étaient convoquées que pour la forme. Leur mission était remplie, aussitôt qu’elles avaient voté les fonds dont on avait besoin, et répondu aux questions que l’on voulait bien leur adresser.

Les mêmes historiens qui ont reproché au Tribunat son hostilité systématique, lui ont adressé à propos de cette loi néfaste un reproche tout différent; ils se sont plaints de l’insigniliance de ses critiques. En lisant les nombreux discours qui furent prononcés sur ce sujet, on est en effet frappé de voir que les objections, souvent fort justes des orateurs, portent sur les dispositions de détail plutôt que sur l’esprit général de la loi. Mais il y a à ce fait une raison trèssimple, c’est que cet esprit général avait été préjugé par la Constitution elle-même qui avait décidé en principe, d’abord que le Premier Consul nommerait et ^évoquerait à volonté les membres des administrations

LA CENTRALISATION

locales (art. 41), et en second lieu qu’il y aurait des arrondissements (art. 1er); or, toute la loi était en germe dons ces deux articles, et les Tribuns étaient forcés de s’en tenir à une discussion de détail, sous peine de se voir aussitôt inculpés d’attaque à la Constitution.

Malgré la gêne que leur imposait cette situation délicate, leurs orateurs tirent ressortir avec beaucoup de sens les imperfections qu’il était facile de découvrir dans la loi, môme en admettant son point de départ. Daunou qui concluait à son adoption en raison de l’urgence, s’éleva contre la prépondérance donnée aux préfets dans les conseils de préfecture, rappelant que si juger devait être le fait de plusieurs comme disait Rœderer, « juger entre les administrateurs et les administrés devait être le fait de plusieurs parmi les quels aucun n'administre. »

Duehesnes signala les inconvénients de la division par arrondissements; Gliauvelin, bien que partisan de la mesure et toujours prêt à soutenir le gouvernement, émit le vœu qu’on rendît au peuple l’élection du maire et des conseils municipaux lorsqu’on serait revenu à des temps plus calmes ; enfin Ganilh combattit avec une grande force une conséquence jusquelà inaperçue de la nouvelle loi, qui était de conlier aux préfets la formation de la liste des jurés, laissée auparavant aux assemblées locales. Si cette tentative réussissait, s’il dépendait du gouvernement de composer le jury d’hommes choisis par ses agents, c’en était fait de la première garantie des citoyens, il n’y avait plus de jury.

Malgré ces observations, la loi obtint une majorité

116 HISTOIRE DE NAPOLÉON lrr .

considérable au Tribunat comme au Corps législatif, et, pour de longues années, le dur réseau de la centralisation fut jeté sur la France. Mais cette œuvre n’eût pas été complète si on n’y eût pas aussi employé la justice. Le gouvernement s’en empara comme de l’administration. La centralisation lui semblait d’un emploi si commode qu’il allait bientôt l’appliquer à tout; à la religion au moyen du concordat, à l’instruction publique au moyen de l’université, à la presse au moyen de la censure, à l’industrie elle-même au moyen d’un protectionnisme à outrance et de l’étroite réglementation des patentes et des autorisations préalables. Ce système ne demandait aucun effort de génie; Bonaparte n’avait qu’à choisir parmi les nombreux modèles que lui offrait le passé. L’art de confisquer toutes les activités au prolit de l’État n’avait été que trop connu et pratiqué en France, sous l’ancien régime : il reprit cette routine et l’exploita avec une intelligence supérieure, mais c’est insulter au bon sens que d’appeler cela une création.. Un système qui a pour effet de tuer au sein d’un peuple toutes les énergies individuelles, n’est pas une création, mais une destruction. On ne crée rien en politique lorsqu’on ne pense qu’à soi-même, parce que les intérêts d’un liomme, si haut placé qu’il soit, ne sont jamais identiques aux intérêts généraux. On n’a l’intelligence des besoins de son temps qu’à la condition de sortir de soi, de s’élever au-dessus des calculs personnels : il y faut, sinon un complet désintéressement, du moins une certaine participation aux idées générales et aux passions de ses contemporains : toutes choses que Bonaparte n’a jamais connues. Le projet de l’organi-

LA CENTRALISATION

sation judiciaire avait été soumis au Tribunat; on lui accorda huit jours pour l’examiner et le discuter, délai à peine suffisant pour s’en former une idée très sommaire; surtout si l’on considère la quantité de travaux que cette assemblée avait à préparer en même temps.

La préoccupation et les efforts de la Constituante dans sa réforme judiciaire avaient porté principalement sur ce point unique : assurer l’indépendance des juges. Ce qu’on savait le mieux, en effet, au sortir de l’ancien régime, c’est que ce n’est pas, en général, faute de lumières que les magistrats jugent mal, mais faute d’indépendance. Cette garantie, la Constituante l’avait cherchée, peut-être un peu trop exclusivement, dans le principe électif que les législateurs révolutionnaires avaient, à son exemple, appliqué aux fonctions judiciaires. L’expérience avait démontré qu’il y avait là, comme en toute chose, quelques perfectionnements à réaliser. On pouvait, à l’aide de certains tempéraments, soustraire ces élections à l’influence des passions populaires, mais ce principe n’en restait pas moins une garantie des plus efficaces. On avait reconnu également la trop grande extension de la compétence des justices de paix et l’insuffisance d’un tribunal unique par département. Quant à l’appel qui se faisait d’un tribunal à un tribunal voisin, on en a fort exagéré les inconvénients, car le but de l’appel est d’offrir au justiciable la garantie d’une double épreuve et d’un double contrôle plutôt que celle d’un recours à des lumières supérieures, les lumières devant exister dans leur plénitude à tous les degrés.

La Constitution avait d’avance annoncé l’intention

arretée de détruire la garantie d’indépendance résultant du principe électif, en décidant que tous les juges seraient nommés parle Premier Consul, mais elle n’avait pu se dispenser d’en promettre une autre, l’inamovibilité Mais l’inamovibilité n’était qu’un mot en présence de la perspective de faveurs et de disgrâces que le pouvoir plaçait sous les yeux des magistrats, au moyen de l’avancement. Lui accorder, outre la faculté de choisir les juges, celle plus redoutable encore de stimuler leur ambition, de récompenser leur docilité ou de punir leur résistance par des dignités enviées ou par une défaveur accablante, lui permettre de disposer de leur avenir, c’était faire du magistrat une sorte d’officier ministériel et de la justice un instrument. Auprès de cet intérêt supérieur, unique, sans prix, hors de toute comparaison, l’indépendance du juge, tout autre avantage était secondaire, ou, pour mieux dire, disparaissait. Qu’importaient quelques perfectionnements de détail en l’absence de cette garantie suprême et vitale? La nouvelle organisation apportait à l’ancienne plusieurs améliorations incontestables. Grâce à la création des tribunaux civils d’arrondissement, qu’elle ajoutait aux tribunaux correctionnels déjà existants, elle plaçait la justice plus près des justiciables ; elle restreignait peut-être à l’excès la compétence alors beaucoup trop étendue des juges de paix; elle régularisait la juridiction d’appel en la confiant à vingt-neuf tribunaux spéciaux placés clans les villes où avaient siégé les parlements, enfin, elle conservait les tribunaux criminels dans chaque chef-lieu de département. En tout cela on ne pouvait (jue l’approuver; mais celte même loi disposait les

fonctions judiciaires en une hiérarchie savamment graduée pour tenter les ambitions; elle laissait toutes ces dignités, tous ces bénéfices laïques à la disposition arbitraire du gouvernement; elle lui attribuait ia nomination de tous les juges, des présidents des tribunaux civils et criminels, du parquet, de tous les officiers ministériels, celle même du jury qui venait d'être donnée aux préfets. Enfin, par le rétablissement des charges et des cautionnements, elle achevait de mettre dans sa main toutes les existences qui touchaient, de près ou de loin, à l'administration de la justice. Par cela seul elle anéantissait l’indépendance de la magistrature, et le mérite de quelques-unes de ses innovations n’était plus rien auprès d’un tel malheur public.

Le vice principal de cette loi avait été mis à l’abri des critiques du Tribunat par une précaution semblable à celle qui avait protégé contre ses attaques la loi sur l’organisation administrative, c’est-à-dire par la disposition constitutionnelle qui décidait que tous les juges seraient à la nomination du Premier Consul. Cette réserve empêchait, en effet, qu’on en pût saisir et combattre l’esprit général qui en faisait tout le danger. L’obstacle paraissait insurmontable aux orateurs les plus opposés à la loi. Sédillez et Thiessé, qui parlèrent les premiers sur le projet, se bornèrent à en relever les défectuosités de détail. Heureusement, pour l’honneur de la tribune française, une disposition du projet de loi fournit à l’un d’eux un moyen détourné d’entrer dans cette discussion générale qui leur paraissait interdite, et cet asservissement de nos institutions judiciaires ne fut pas consommé sans donner lieu à une protestation digne

de la grande cause qui était en question dans ce débat.

La Constitution avait attribué au gouvernement la nomination des juges, mais elle n’avait rien dit de celle des présidents et vice-présidents des tribunaux civils et criminels , ni de celle des officiers ministériels. Cette lacune permit à Ganilh de reporter la discussion sur son véritable terrain, celui de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Laissant de côté toutes les dispositions secondaires du projet de loi, il déclara ne vouloir l’examiner que dans ses rapports avec les libertés publiques ; puis , après avoir analysé la hiérarchie des fonctions judiciaires, les dignités et les traitements que le projet mettait à la disposition du Premier Consul : «Quel sera, dit-il, l’effet naturel nécessaire, inévitable de ces dignités introduites dans i’organisation du pouvoir judiciaire et de leur nomination parle Premier Consul? Quelle seraleur influence sur les juges, sur les tribunaux, sur la justice?

« Ces dignités établiront des rapports de supériorité et d’infériorité parmi des hommes qui ont des droits égaux puisqu’ils remplissent les mêmes fonctions; ils altéreront la bonne harmonie qui doit régner entre eux pour l’avantage et l’utilité des justiciables; ils fomenteront des discussions scandaleuses et funestes à l’honneur des tribunaux.

« D’un autre côté, la faveur du Premier Consul pouvant seule distribuer et conserver ces dignités, ceux qui les auront méritées une première fois feront tout pour les conserver, ou, du moins, s’il se présentait des occasions où il fallût s’exposer à les perdre, ils se trouveraient placés entre leur intérêt et leur devoir.

situation toujours pénible et dans laquelle la loi ne doit jamais placer les fonctionnaires publics et surtout les juges qui statuent sur les propriétés, la vie et rhonneur du citoyen.

« Enfin, ces dignités étant annuelles et triennales exciteront l'ambition et l’intrigue des autres juges ; tous s'agiteront pour les obtenir à leur tour, tous seront disposés à sacrifier leur honneur et leur devoir à l'autorité qui en disposera.

« Ainsi, les tribunaux d’un peuple libre ne lutteront désormais que de servilité envers le premier magistrat de la République, et l'indépendance que la constitution leur avait assurée par l'inamovibilité sera détruite et renversée par les séductions des dignités qu’établit l’organisation judiciaire. »

En conséquence, il revendiquait pour les tribunaux au moins le droit de nommer leurs présidents. A ceux qui niaient l'intérêt du gouvernement à influencer les jugements, il énumérait toutes les causes de litige dans lesquelles il est plus ou moins intéressé, douanes, trésor public, timbre, enregistrement, contributions indirectes, domaines nationaux. Mais combien l'indépendance da juge n’était -elle pas plus nécessaire encore dans les causes criminelles? Le pouvoir du président était ici presque arbitraire, c’était dans ce rôle terrible qu’il fallait surtout le mettre à l’abri de toute influence. S’il en était autrement, quelle garantie resterait aux accusés? Pas môme celle des jurés nommés par le préfet.

« Eh quoi 1 tribuns, s’écria-t-il alors, lorsque l’Assemblée constituante, composée d'hommes presque tous imbus de préjugés monarchiques, établit la pro-

122 HISTOIRE DE NAPOLÉON Ir*\

cédure par jurés, elle en mit soigneusement tous les éléments hors de l’influence royale ; elle confia le choix des jurés aux magistrats choisis par le peuple, la direction de l’accusation à un directeur de jury choisi par le peuple, la poursuite dé l’accusation à un accusateur public choisi par le peuple, la direction du débat à un président du tribunal criminel choisi par le peuple ; en un mot, l’autorité royale ne paraissait dans ce grand acte du pouvoir national que par un commissaire, dont toutes les fonctions consistaient à requérir l’observation des formes dans l’instruction et l’applicatïOn de la loi dans le jugement.

* Et nous qui sommes nourris dans les principes républicains, qui avons fait une épreuve si cruelle de l’arbitraire des jugements criminels lorsqu’ils sont sont soumis à l’influence du gouvernement; qui frémissons d’horreur au souvenir des tribunaux révolutionnaires, nous avons déjà voté l’adoption d’une loi qui a mis le choix des jurés à la disposition du gouvernement, et on nous propose aujourd’hui une loi qui met le directeur du jury et le président du tribunal criminel dans la dépendance du gouvernement. Mais que deviendraient donc les tribunaux criminels dont les jurés seraient choisis par le gouvernement, dont le directeur du jury, l’accusateur public, le président, les juges seraient dirigés par les passions du gouvernement, si ce n’est de véritables commissions du gouvernement1? »

Tel fut ce discours substantiel et prophétique, sobre d’elle ts oratoires, mais fort comme la vérité. Ceux qui

l. Archives parlementaires.

LA CENTRALISATION

ont réfléchi sur la carrière que nos institutions judiciaires ont parcourue depuis le jour où ce discours fut prononcé , décideront si les hommes qui s’inspiraient de tels sentiments et manifestaient de telles vues ont mérité le dédain avec lequel les ont traités nos historiens fi-

Ganilh avait produit sur l’assemblée une impression profonde : on demanda de toutes parts la publication de son discours, mais Stanislas Girardin s’y opposa en lui reprochant d’avoir attaqué la Constitution. L’impression fut pourtant votée, mais la loi n’en fut pas moins adoptée au Tribunat comme au Corps législatif.

En même temps que ces deux lois, une foule d’autres projets presque aussi importants étaient soumis aux délibérations du Tribunat, et tous demandaient à être discutés dans le plus bref délai, sous peine d’exposer l’assemblée à être dénoncée comme un obstacle au rétablissement de l’ordre public. Les tribuns étaient, selon l’expression de Sédillez, comme entraînés dans un tourbillon d'urgence, qui semblait avoir pour but de rendre leur contrôle moins incommode en les privant du temps nécessaire pour la formation d’un avis motivé. Mais l’opposition ne faillit pas à ses devoirs, et Ton est étonné du nombre et de l’étendue

\. Voici en quels termes M. Thiers apprécie celle discussion du Tribunat sur l’organisation judiciaire : « Quanta l’organisation judiciaire, on cria à la restauration des 'parlements ; on se plaignit surtout de la juridiction attribuée au tribunal de cassation sur les magistrats inférieurs , toutes objections peu dignes de mémoire. » Et c’est tout \

Jll

M-i.&üi

rx:0,ï

Ht, r> *

de ses travaux lorsque l’on songe à la courte durée de la session législative.

L'un de ces jirojets fournit à Benjamin Constant l’occasion de faire ressortir l’importance politique que le Tribunat pouvait trouver dans le droit de pétition, s’il savait en régler l’exercice. Le Tribunat était spécialement chargé par la Constitution d’accueillir les pétitions individuelles (art. 83). Cette attribution combinée avec celle qui l’autorisait à exprimer son vœu sur les lois faites ou à faire, sur les abus à corriger, sur les améliorations à entreprendre dans toutes les parties de l’administration (art. 29) pouvait agrandir singulièrement le rôle politique de cette assemblée si elle voulait prendre ses droits au sérieux. G race à ce puissant levier, mis dans ses mains sans doute par inadvertance, elle pouvait exercer une forte action sur l’opinion publique. Et, trouvât-elle même un public peu disposé à la seconder dans une telle entreprise, ce qui était en effet le cas, c’était un devoir pour elle dans l’état d’anéantissement auquel étaient réduites les institutions libres, de ne laisser ni une seule de ses prérogatives, ni une seule de ses forces sans emploi.

La motion de Benjamin Constant avait donc pour but de relever l’influence du Tribunat, de lui donner un rôle de tutelle jiermanente vis-à-vis des citoyens, de modération, de redressement vis-à-vis du pouvoir. 11 proposait, en conséquence, un règlement et un mode de classification qui eussent constitué à eux seuls un encouragement pour les particuliers à faire usage du droit de pétition. 11 distinguait les pétitions d’intérêt local de celles qui n’avaient pour objet qu’un

intérêt individuel, les pétitions en redressement d’abus des adresses d’amélioration. Il voulait que le Tribunat ne se contentât pas d’un simple renvoi au gouvernement, formalité inutile dont celui-ci ne tenait aucun compte, mais que lorsque ces pétitions seraient fondées, on les corroborât par des observations et des renseignements à l’appui. Ce travail fournirait au Tribunat l’emploi naturel de ses séances une fois que le Corps législatif aurait terminé sa session qui ne durait que quatre mois : « On verrait alors, disait-il, que ce qui est de règle chez vous c’est l’amélioration et ce qui est du hasard l’opposition. L’opposition est votre droit, l’amélioration votre nature. Or, l’on ne peut user que rarement de ses droits et l’on fait toujours ce qui est conforme à sa nature. Constituez-vous donc ce que vous devez être, non pas chambre d’opposition permanente , ce qui serait absurde , et dans quelques circonstances coupable ; non pas chambre d’approbation éternelle, ce qui serait servile et coupable aussi dans certains cas, mais chambre d’opposition et d’approbation, suivant les mesures proposées, et chambre d’amélioration. Bassurez-vous sur ce que l’on redoute de votre action inégale et tumultueuse en vous donnant une action durable et tranquille de bienfaisance et de méditation. »

Chauvelin combattit le projet de Benjamin G mstant en disant assez spirituellement que c’était une pétition vers les pétitions. C’était vrai, mais c’est justement ce qui faisait le mérite de cette motion dans un moment où l’esprit public était éteint et avait perdu tous ses organes. Gliassiron dénonça le projet « comme pouvant fournir à un nouvel Éro strate la facilité de rallumer

le flambeau encore fumant des discordes civiles. » Girardin évoqua le souvenir des pétitions portées à la barre de la Convention; il rappela cet enfant de douze ans venant un jour dire à rassemblée des représentants : « Je vous parle au nom de trente millions d’hommes! * Ainsi fut écartée, sans av,oir essuyé une réfutation sérieuse, une proposition dont le principal tort était d’être beaucoup trop hardie pour la majorité des tribuns.

La loi relative à la clôture de la liste des émigrés rencontra peu d’opposition parce que, quels que fussent ses défauts, elle était un immense bienfait auprès de l’état de choses antérieur. La législation sur les émigrés, œuvre de colère et de désespoir, avait confondu l’innocent avec le coupable; elle assimilait la simple absence au crime de porter les armes contre son pays: il suffisait d’avoir été inscrit à tort ou à raison sur la liste pour attirer sur soi et sur les siens des peines terribles. Depuis ce moment de crise désespérée les passions s’étaient beaucoup calmées, on avait ratifié un grand nombre de radiations; mais la loi était restée debout et le Directoire s’en était plus d’une fois servi contre ses ennemis dans le cours de ses réactions inconsidérées. Le Premier Consul se sentit assez fort pour abolir la législation sur les émigrés que défendait encore un reste de superstition terroriste, et l’on doit lui reconnaître le mérite d’avoir fait à cet égard ce que personne n’avait osé tenter avant lui. La mesure n’eut toutefois ni toute l’étendue ni toute la générosité qu’on lui attribue d’ordinaire. Les inscriptions sur la liste des émigrés, faites ou ordonnées avant la mise en activité de la Constitu-

tion, furent considérées comme des jugements maintenant à l’égard de ceux qui en étaient l’objet tous les effets de l’ancienne législation. Mais ceux qui se plaignaient d’avoir été inscrits à tort purent en appeler au gouvernement qui se fit ainsi le dispensateur arbitraire des radiations, et put mettre à cette faveur les conditions qu’il lui plut. Aussi y eut-il bientôt, selon l’expression de la Fayette 1 « un agiotage indécent de radiations. » Ce n’est pas tout, au lieu de rendre ipso facto 7 c’est-à-dire de plein droit, leurs biens non vendus aux émigrés rayés, ainsi que l’avait fait le Directoire, on se réserva, grâce au silence de la loi sur ce point, le pouvoir de les rendre ou de les garder à volonté, selon l’occasion, ou encore de les restituer par fractions successives, de façon à se ménager un puissant moyen d’influence. Là, comme en toute chose, Bonaparte ne voulait aucune loi fixe, aucune situation assurée: il fallait que tout fût suspendu à sa seule volonté.

Quant aux Français qui seraient poursuivis dorénavant pour avoir commis le crime d’émigration avant la promulgation delà loi nouvelle, ils furent soumis à la justice ordinaire et durent être jugés conformément aux lois antérieures, mais par un jury spècial , disposition qui avait le tort de consacrer les tribunaux d’exception. On y ajouta cette réserve que la confiscation ne pourrait avoir lieu qu’après la distraction préalable des droits des créanciers, delà femme et des enfants. Il en résultait que la position des émigrés convaincus d’après toutes les formes légales se trouva meilleure que celle

des émigrés seulement présumés et mis en suspicion par un arrêté administratif. Les tribuns Andrieux et de Gary s’élevèrent en vain contre cette anomalie qui avait un but très-déterminé. On critiqua sans plus de succès le privilège que s’arrogeait le gouvernement aux dépens du droit commun de prononcer souverainement sur les radiations ; Boulay de la Meurthe répondit à cette objection que les émigrés ayant été inscrits, c'est-à-dire condamnés administrativement} leur radiation, c’est-à-dire leur acquittement devait s'opérer par la même voie, et que l’attribuer à l’autorité judiciaire serait « une chose contraire à la démarcation des pouvoirs. » Ce qui était justifier une usurpation par une usurpation.

Le crime d’émigration se trouva ainsi effacé de nos codes, du moins en ce qui concernait l’avenir. Le Français put sortir librement du territoire à la condition de se soumettre à la législation vexatoire des passeports. Le Premier Consul demanda toutefois que dans le cas d’absence prolongée au delà de la permission accordée par le p>asse-port, le gouvernement fut autorisé à séquestrer les biens de l’absent après trois significations de rappel.

Mais cette loi, toute défectueuse qu’elle fût, réalisait une si salutaire amélioration, que ceux mêmes qui la combattaient l’eussent certainement préférée à l’état de choses qu’elle remplaçait. L’opinion fut moins juste envers une mesure relative au rétablissement du droit de disposer de ses biens par testament, bien qu’elle ne fût ni moins désirable, ni moins utile. La Piévolution avait anéanti d’une façon presque absolue la liberté de tester: celui aui avait des enfants ne pouvait disposer

LA CENTRALISATION. 129

par testament que d’un dixième de ses biens. Le projet augmentait notablement cette quotité disponible, mais le droit qu’il accordait au père, bien loin d’être illimité, était proportionnel au nombre des enfants. Ce n’était là qu’un pas timide vers l’application normale des vrais principes de la propriété tels que les pratiquaient dèslors les États- Unis d’Amérique. Malheureusement les théoriciens de notre Révolution n’avaient eu que trop de propension à sacrifier la propriété comme tous les autres droits individuels à l’État. Les passions égalitaires, égarées par le souvenir des iniquités de la propriété féodale, avaient été jusqu’à rêver la destruction de la propriété individuelle ; elles avaient applaudi à tous les coups qu’on lui avait portés. On ne s’était pas contenté de détruire le privilège, on avait porté atteinte au droit. Ces préjugés étaient encore très-vivaces. Le public considérait comme une conquête de la Révolution toutes les restrictions qu’on avait mises au droit de propriété, oubliant que c’étaient là autant d’entraves à la liberté des individus déjà si faibles et si désarmés devant le pouvoir de l’État. Il y a en France une tendance invétérée à exproprier les citoyens au profit de la société: on la regarde comme maîtresse des intérêts qu’elle a pour but de protéger, et les droits qu’elle veut bien nous laisser sont considérés comme autant de faveurs qu’elle nous fait. A cette disposition d’esprit se mêlaient certaines appréhensions plus motivées. Les emprunts que le Premier Consul avait faits à l’ancien régime avaient déjà éveillé beaucoup de défiances; on vit dans ce nouveau projet un essai du même genre. Andrieux le dénonça au Tribunat comme un retour

déguisé au droit d'aînesse, aux majorats, aux substitutions. Il demanda et fit voter la lecture du discours que Mirabeau mourant avait laissé manuscrit sur ce sujet. On sait en effet que ce grand homme, sous l’empire de son ressentiment contre les abus de l’autorité paternelle dont il avait été si longtemps victime, s’était prononcé contre la liberté de tester, mais, ainsi que le fit remarquer Pvegnauld de Saint-Jean-d’Angély, ce discours n’était qu’une ébauche préparatoire écrite sur ses indications par un des nombreux collaborateurs dont il s’assimilait les travaux, et à laquelle il n’avait pas encore mis la dernière main. Il n’en est pas moins vrai que ses disgrâces personnelles avaient altéré sur ce point la justesse de ce grand esprit qui n’eût pas tardé à reconnaître combien une forte constitution de la famille est nécessaire aune société démocratique qui veut rester libre. Que sont en effet les abus possibles du droit de tester, abus inséparables de toute liberté, et qui peuvent d’ailleurs être jusqu’à un certain point prévenus, auprès des inconvénients qui résultent de sa limitation excessive, destruction de l’esprit de famille, anéantissement de l’autorité paternelle, ruine périodique des industries tombant sous la loi de partage, pulvérisation indéfinie des fortunes comme des individus?

La loi fut combattue avec une vivacité significative par des orateurs qui ne témoignaient que de l’indifférence devant des mesures dirigées formellement contre la liberté, ce qui prouve combien on était alors plus attaché à ce qu’on regardait comme les intérêts de la Révolution qu’à ses principes. En revanche plusieurs des membres qui votaient avec l’opposition.

entre autres G anilh et Benjamin Constant, se séparèrent en cette occasion de leurs collègues et défendirent le projet de loi; ce qui ne démontre pas avec moins d’évidence combien l’opposition du Tribunat était éloignée de l’esprit systématique qu’on lui a souvent attribué.

Le vote du projet de loi relatif aux contributions de l’an ix (1800-1801) apporta à cette vérité une dernière confirmation. Les impôts ordinaires donnaient en revenu net une somme de quatre cent vingt-sept millions chiffre reconnu insuffisant par tout le monde, même en temps de paix. La guerre exigeait environ deux cents millions déplus, et l’on était en guerre avec toute l’Europe. Malgré cet état de choses, le gouvernement, à la surprise générale, proposa de proroger avec de trèslégères modifications pour l’an ix les contributions établies pour l’an vin. La Commission du Tribunat se prononça pour le rejet de la loi, mais en lui reprochant avec raison de ne pas proposer des recettes assez élevées 4. On eut ce singulier spectacle d’une opposition si souvent qualifiée factieuse, offrant au gouvernement plus d’argent qu’il n’en demandait. Il y avait bien entendu à cet étrange renversement de rôles une cause qu’on ne disait pas. Sous le prétexte plus ou moins spécieux de 1 impossibilité de fixer 1 excéoani des dépenses que la guerre rendrait nécessaire , excédant qui pouvait facilement être l’objet d’une évaluation approximative, le gouvernement cachait le désir de ménager sa popularité auprès des populations épuisées et l’espérance de trouver dans la guerre même de quoi nourrir et payer la guerre. Avec 1 art