AMYOT, LIBRAIRE, 8, RUE DE LA PAIX

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ParU.^ Imprimerid de B. Bbibes et G*, rae Samte-Annej 55.

NOTE PRÊLININ4IRË

Il serait historiquement puéril de rechercher si les Rois ont tou* jours eu un Conseil. La Monarchie n'est pas plus le gouvernement d'un seul que la République celui de tous. Le souverain^ dit Aristote, ne pouvant ni tout voir ni tout régler par lui-même, aura un Conseil qui réclairera de seâ lumières et le soulagera dans le détail de Tadministratiou ^

C'est la nature, la forme, l'action de ce Conseil, appui contemporain et nécessaire de la puissance royale, que nous nous proposons d'étudier dans les actes de nos Rois et dans les monuments de notre histoire. Nous verrons comment le Conseil, d'abord variable et incom-

i plet^ autant que le pouvoir royal est indéterminé, se constitue de plus en plus régulièrement, à mesure que l'autorité suprême acquiert des forces et de la stabilité ; nous verrons par quels efforts habiles et persévérants il a conquis et conservé, pour la royauté, des droits que la seule victoire des armes n'aurait pas suffi à lui donner; nous verrons enfin l'origine des corps judiciaires sortis de son sein et main-

I tenus, par des mesures habiles qui n'ont pas toujours été sans danger, dans une dépendance trop souvent contestée jusqu'à l'oubli séditieux

; des attributions les mieux définies et des devoirs les plus étroits.

Dans l'histoire de toutes les nations, comme en France, on trouverait la trace du Conseil confondue avec celle de la royauté. Les Rois,

l nécessairement entourés des grands, des riches, des savants, des ha-

I biles, ont toujours des Conseillers. Agamemnon demandait au ciel

d'^en avoir dix, sages comme Nestor *. L'Ecriture nous apprend qu'Ksdras fut envoyé dans la Judée au nom et par l'autorité du roi Ar-

I taxerce et de ses sept Conseillers'. Les Conseillers des Rois de Perse^

* De Rep., lib. m, c. 16.

* Iliade, chant n, v. 37J.

f A facie Régis et septem Coosiliariorum ejus missus est. Esd., vu, 14.

parmi lesquels sept étaient plus privilégiés que les autres en prérogatives et en honneurs depuis la déposition de Smerdis*, devaient être instruits à fond des lois, des maximes d'Etat, des coutumes anciennes, et suivre p«r|Q\}^ 1^ Prifica, gfU ne {jtWù) j^n d'important sans les avoir consultés *. Bt l^Bcaitura appreQ^auMM qu'en Perse le Roi et ses Conseillers acquéraient les connaissances nécessaires pour bien gouverner, en lisant soigneusement dans les registres publics t()q$ la^ arr^lS, toutes )es Qr^onnapc^ du Prince^ tous l^ç Driviléses doqpé^ J^lff peuB|e§, ^utes lef grâces «ccgr^ées a^i par^culjere^ enflfl *W8 \m ^^é«ep»^nt? de§ règnes p«»»4§ N R<^w4qt« raconte upe péaqce i}h Cqflseil dQ Xçrçè^ giji^ enflé de

Mardonios, le général qui, sous Darius , avait été va)i)Ç^ jUf \f^

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^ Hérodot.. lib. m, cap. 84-87,

• E8dr.,iv-v, 1 et 17.— Esth., Ti, 4.

* Tacit. hlst.^ lib. m^ cap. 56.

» Hérodot., lib. vn, cap. 8.— Plut, in Apoph.,p. JW,

M PifwS eiiti | r a»i » iatiBîoii de l'erieiil|»ar roeeident» et l'on voit tmi itiië ten Polybê les délibéraiioDS des Conseils de tous les Roi8> lli iueiiiMun.

k Miili^ Ils HMt éiâieDi obligés db prendre l'avis du Sénat» que Gicéron appela le Conseil royal*.

hpriÊ là tietollr^ d'Aetiiim, ebtaTe^ feigiiant de balancer entre la pillailnee Ae Gésir et le i^pes de BtlM» voulut eobsultér Agrippa et MéèMiM avant de flier leè irrésolutions simulées de son ambitioni II dontià te ghiÉds élogeë au discouita d' Agrippa, qui avait parlé pour Ift lltaHrU de timm^ et suivit le conseil de Mécènes^ qui lé menaça ii^6tre le deriilef des Romains^ é'il cessait d'en être le premiei^ '.

MVe&il AugÙÈte, il constitua le pouvoir impéHal avec uUe grande iiabileté> le fit supérieur aux magistratures temporaires dé la Républi<(lie» B'altMbiiA le droit dé statuer législativement par seà Edit^ de donner dés toltitions Judiciaires par ses rescrits > de décider des aiftiihBa iuntefitiedees par ses décrets^ MAil il éprouva en tnôme temps le bëselA d'dvirir un Conseil pour discuter^ éciairei"^ résoudre tëutes CM lihUlM ii;uuvtemèmfDtale6\ Dès rorigine» les juHseongultës les plilb Ittitaieiits Airent appelée aux délibérations et aux tt^vaui de ce Conseil. La part qu'ils prirent aux projets de Sénat us-Consultes et leur toneouffe aux dééisiods defa Empereurs, sont fi^écjueiliment signalés pbr les UBtoriens^ lç[Ui citent quelquefois leurs noms.

Adrien sépara le Conseil créé par Auguste en deux sections* : l'une, pour les affaires gouvernementales, appelée le CansUterium; l'aUlre, pmr les affaires juridiques et contentieuses, YAuditoHum^ présidé phr te préfet du Prétoire *. Le Sénat ref ut de Mamée, mère d^ Alexandre Sévère, la kuissiou d'élire, parmi ses membres, les Conseillers du. Jeuiie finpereur. Parvinu à Tftge de régner par lui-même, ce^Priiice

« biod. j lib« ttl, p; 49tl.— IHUt. in Alex., p. 672.

« Dp Rsp., lib. p, § 8.

' Ëtsl. roDÔ. ae Dion., liv. Lii^ p. 639.

* * . i . . Siki^lié initit^iit ConHiHa sortiti f;eiiieâtHa ctiâ qiiibuà de iiegociis âd freqoentem.Seoatvni referepdis ante traetaret. — Sueton. in Octay. Atig., cap. XXXV. — Joan. fiodlni Àudegayensis Galli de Rep...

* Quum jodicaret, in Consilio habuit non amicos suos aut comités solum, sed îurîsoonspltos» Hiat, Ajigiittej xvii.

* PMt0Îfe 4e la Législation romaine^ par M, Ortolan, professeur à la Faeulté de dfoil 4e Piinf.*-^ei «t» l, de Bébu$ 9r$M^éiK

ÏV

ne prenait aucune décieton importante sans consulter les Juriscon^ suites et les magistrats connus par leur savoir, leur expérience et leur sagesse, sans leur faire donner leur opinion, par écrit, après avoir entendu leurs discours^ : parmi eux étaient Fabius Sabinus^ appelé le nouveau Caton, et Ulpien.

Nous ne citerons pas les noms des principaux Conseillers d'Auguste, d'Adrien, d'Antoine, d'Alexandre Sévère, des autres Empereurs; il nous suffira de savoir qu'ils ont été conservés par l'histoire; elle dit que le grand Papinien a été tué sous les yeux de Garacalla,

Deux j urîsconsultes éminents, Grégoire et Hermogènes firent un recueil des principaux rescrils des Empereurs sur le droit civil et donnèrent à leur collection le nom de Code. Bientôt l'empereur Théodose fit rédiger, par une commission de jurisconsultes, qui y employa neuf années, un recueil beaucoup plus important des Constitutions impériales depuis Constantin. Enfin, Justinien voulut réunir les codes Grégorien, Hermogénien et Théodosien en un seul code, décoré, ditil, de son nom glorieux:, et il confia ce travail à dix jurisconsultes, à la tête desquels on remarque Jean, ex-consul et patrice *, et l'illustre Tribonien. Il leur fallut trois ans de travail pour composer lbs Pan-

DEGTES.

Si le nom de Tribonien est inséparable de celui de Justinien, la gloire du long règne de Théodoric est également due en grande partie à Cassiodore, son Conseiller et son ministre.

Cette rapide excursion historique suffit, nous le croyons, pour rappeler que l'action d'un Conseil est indispensable et apparente, quels que soient la forme du gouvernement, la puissance, le caractère, les projets du Prince. Les gouvernements d'Orient, les Républiques de la Grèce et de Rome, TEmpire romain ou le Bas-Empire, les Royautés qui en ont été démembrées, nous ofl'rent le même mode de discussion, de préparation, de sanction de leurs actes. Si le but de nos études était de pénétrer dans l'intérieur et d'assister aux séances de ces Conseils de l'antiquité, nous serions surpris de la similitude que nous y remarquerions avec les Conseils modernes. Nous venons de voir que

* Histoire Auguste, xv, lvii.— Œlii Lampridi, Alex. Sever, 16, etc.

* Constantin avait donné le nom de Patrices à quelques personnages éminents qu'il choisit pour «es Conseillers. (Codi 1, 2, 3, de Consul. Patrie.)

l'empereur Adrien avait diyisé le sien en deui sections; on les a renouvelées de nos jours^ sous le nom de Comités administratifs et contentieux. Peut-être que les Conseils où Xercès et Alexandre firent discuter leurs expéditions^ trouveraient^ après plus de deux mille ans^ la fidèle reproduction de ces débats solennels^ dans des séances où ont été agités^ il n'y a pas longtemps^ des projets aussi grands.

Cest que Tesprit humain, tournant aussi dans un orbite dont il ne lui est pas permis de s'échapper^ est condamné à plus imiter qu'inventer. L'art de gouverner les peuples a des limites; il n'a pas reçu de merveilleuses modifications par les siècles ou par les novateurs^ et les exemples les plus anciens en sont encore les meilleurs enseignements. Dans les grandes choses comme dans les petites, on fait aujourd'hui comme on faisait autrefois; on exhume plus qu'on ne trouve ; l'orgueil le plus aveugle doit le reconnaître; notre histoire le prouvera à chaque page. Le Conseil des Empereurs romains est le Conseil d'Etat des Rois de France. Au rapport de Lampride, Alexandre Sévère avait trois sortes d'archives, dont les officiers l'accompagnaient et lui faisaient la lecture des pièces à expédier; Charles- Quint aura trois Chancelleries : Tune allemande^ l'autre espagnole^ la dernière italienne et de plus un Conseil composé de docteurs et de légistes^ pris parmi les Siciliens^ les Lombards^ les Franc-Comtois^ les Flamands^ les Aragonais^ les Castillans^ et présidé par Granvelle^ évêque d'Arras^ l'un des plus habiles hommes d'Etat de son temps ^ Dans tous les temps^ les grands souverains ont de grands ministres et le génie administratif aboutit aux mêmes moyens.

Mais la forme extérieure des Conseils ne nous présente pas, seule^ des similitudes remarquables. Leurs travaux^ leurs attributions, leurs tendances sont encore plus semblables. Ainsi que nous l'avons dit, Auguste avait concentré dans sa main plus d'autorité que n'en avaient les magistratures réunies de la République, puisqu'il avait absorbé même l'autorité souveraine et législative du peupleromain.il évoquait donc à son tribunal les affaires de la compétence ordinaire de tous les autres tribunaux ; il était également maître de réviser tous les jugements civils ou criminels et ceux contre les Sénateurs

^ Charles-Quint^ son abdication^ son séjour et sa mort au monastère de Yuste^ par M» Mignett

même étaient subordomiés à cet appel : les jugements seule de I%npereur avaieut un effet inattaquable. Pour les rendre, il choislôsaii arbitraireooent ses assesseurs, reoevait leur avis secret, et prononçait seul, sans que l'on sût si les lumières des aulres ayaieni influé sur sa décision. Enfin, les Empereurs s'arrogèrent ie pouvoir d'établir, de changer, d'augmenter, sans contrôle, les impôts ^

Un homme ne pouvait exercer seul cette magistrature immense, souveraine et absolue. Si le préfet de Rome, le préfet du hrétôire, les gouverneurs des provinces le déchargeaient des aiTaires ordinaires, l'Empereur était forcé d'en abandonner un grand nombre encore a des juges, qu'il faisait souverains comme lui, pour les causes qu'il ne se réservait pas. Ses Conseillers habituels jugeaient donc pour lui : c'était sa justice qu'ils rendaient*

Il y a longtemps qu'il ne faut plus compter avec le Sénat. Auguste l'avait réformé, épuré, agrandi en nombre, annulé en pouvoir. Coniplëtement dépouillé des restes de sa splendeur par Diocîétieni Ù n'était plus qu'un instrument aviU des révoltes des soldats ou des caprices de l'Empereur, et, s'il avait quelquefois l'air de reprendre de Pindépendance^ce n'était qu'à la fin de chaque règne, pour classer au rang des Dieux ou pour flétrir l'Empereur mort, pour lui dresser des statues ou pour jeter dans la boue celles qu'il lui avait élevées la veilie. Il ne délibérait plus ; ses débats ne passionnaient plus la multitude, cette multitude que le plus grand orateur de la Grèce appelle légère, ignorante, qui oublie ce qu'elle croit vouloir pendant qu'on délibère et ce qu'elle a voulu après qu'on a délibéré V

La toute-puissance des Empereurs romains, écrite dans les lois qui ont survécu à leur empire, a été^ sinon l'héritage immédiat, au moins Tambition des Princes, qui en ont détaché des provinces avant de régner sur des royaumes. Nous verrons les premiers Rois de la monarchie s'appuyer sur leur Conseil, plus encore que sur leurs armées, pour étendre les conquêtes et les droits de l'autorité royale ; nous verrons les assemblées féodales disparaître, les grands vassaux se courber devant leur Roi devenu leur maître^ et le Conseil rendant une justice souveraine, ou confiant à des juges, sortis de son sein et

^ Histoire romaine et Codes impériaux.

! Demosth. De fais, L^., p. 314^

vu

soumis à ses éTOcations, la justice ordinaire. L'application de la loi romaine a été longtemps le but des efforts de la royauté moderne et le plagiat persévérant de son Ck^nseil.

Ces efforts et cette imitation ressortiront de Tétade des actes du Conseil^ autant que de l'histoire des Monarques français ; et nous trouverons autour de ces princes des Conseillers, alors même que nous ne pourrons pas encore déterminer la nature de leurs fonctions spéciales^ judiciaires ou administratives. Ce n'est qu'avec le temps^ à mesure que, par leur concours, Tautorité royale se fortifiera et se développera^ que leur action sera distincte et qu'ils constitueront un pouvoir^ destiné à être un modèle après les révolutions les plus radicales et les expériences les plus contradictoires.

L'organisation de ce pouvoir est Tobjet de nos études.