DU POUVOIR EXECUTIF

Messieurs,

Aujourd'hui, nous étudierons l'organisation du pouvoir exécutif aux États-Unis. C'est une des questions politiques qui ont le plus embarrassé le législateur en tout temps, en tout pays.

Le pouvoir exécutif est de sa nature tellement absorbant, il attire si facilement à lui toutes les forces d'un pays, que la plus grande difficulté d'une constitution est de faire un pouvoir exécutif qui n'envahisse pas.

Mais, à prendre des précautions excessives, on se heurte aussitôt à une difficulté qui n'est pas moins grande. Si on affaiblit outre mesure le pouvoir exécutif, l'anarchie monte à la surface. C'est là un des vices qui ont toujours fait échouer dans notre pays les réformes constitutionnelles, et qui notamment ont empêché la république de s'établir. On a toujours pensé qu'en affaiblissant outre mesure le pouvoir exécutif, on assurait la paix publique. On ne s'est pas aperçu qu'un pouvoir exécutif désarmé, affaibli, se trouvait hors d'état de faire respecter les lois, que les lois sont la garantie de la

propriété et de la liberté, qu'on arrive ainsi à troubler la sécurité, à faire peur aux intérêts, à interrompre le travail, et qu'on marche par l'anarchie au pouvoir absolu. Il y a donc là un problème des plus délicats.

Ce problème occupa quelque temps les législateurs américains. Ils avaient résolu la question si grave du pouvoir législatif en le divisant en deux assemblées, à l'exemple de l'Angleterre; ils empruntèrent aussi aux Anglais, en la modifiant, la constitution du pouvoir exécutif. Non pas qu'en Amérique on ait voulu copier 'Angleterre ; on était loin de vouloir une monarchie ; mais imbus, dès l'enfance, des idées anglaises, habitués à leurs gouvernements provinciaux qui n'étaient au fond que des gouvernements à la mode anglaise, les Américains sentirent la nécessité de se donner aussi, comme cela existait dans la mère patrie, un pouvoir exécutif unique et responsable.

En quelques pays on a cru se débarrasser des inconvénients du pouvoir exécutif en le divisant, ou bien en lui associant un conseil sans lequel il ne puisse rien faire. L'expérience a montré que cet affaiblissement du pouvoir exécutif amenait nécessairement un mauvais gouvernement. Nous en avons un exemple célèbre dans notre histoire, c'est le Directoire. Certes les hommes qui firent la constitution de l'an III étaient des patriotes sincères, éclairés, dévoués au bien public. Daunou, Boissy d'Anglas, éprouvés par la révolution, avaient le vif désir de fonder la liberté, ils remplissaient toutes les conditions qu'on peut exiger des législateurs; mais, par crainte des souvenirs monarchiques, ils n'osèrent

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faire un pouvoir exécutif unique. Ils partagèrent ce pouvoir entre cinq directeurs : on eut alors une continuelle succession de coups d'État et cette impuissance qui fit tomber le Directoire sous le mépris universel.

Si l'on veut un pouvoir exécutif bien constitué, il faut qu'il soit unique, car ce qu'on lui demande, c'est de vouloir, c'est d'agir. Délibérer, discuter, préparer la loi, cela va mieux à une assemblée qu'à un individu; il y a plus d'expérience dans une assemblée que dans une seule tête ; mais agir ensuite, faire obéir, ceci tient du commandement : il faut une volonté, une action, et, par conséquent, il faut de l'unité.

Croire qu'on fortifie la liberté en divisant le pouvoir exécutif est une erreur funeste. Il n'y a de responsabilité que là où le pouvoir exécutif est unique ; en d'autres termes, il n'y a de garantie pour la liberté contre la tyrannie que dans l'unité du pouvoir exécutif. Sans doute le premier magistrat d'une république peut usurper; mais il est bien certain que si le pouvoir est confié à quatre ou cinq personnes, la différence de vues, de volontés, ainsi que l'absence de toute responsabilité, amèneront fatalement l'impuissance, et de l'impuissance au désordre il n'y a qu'un pas. Nous en avons un exemple récent : c'est celui du gouvernement provisoire de 1848. Il est difficile de croire que, si un seul homme avait été chargé des destinées de la France, on fût arrivé aux journées de juin. Nous en avons un autre exemple dans le Comité de salut public. L'absence de responsabilité a amené une perversion de la conscience que je n'ai jamais comprise. Quelque respect que j'aie

pour les services militaires et l'intégrité de Carnot, il m'a toujours été impossible de comprendre qu'un homme signe pendant un an des listes journalières qui envoient les gens à la mort, et s'imagine n'encourir aucune responsabilité; car ces listes, dit-il, il ne les lisait pas, il les signait de confiance. Il était convenu, dit-on, avec d'autres collègues chargés de la police intérieure que ceux-ci ne s'occuperaient pas de la question militaire, et signeraient tout ce que leur proposerait Carnot, et que Carnot, de son côté, signerait tout ce que lui proposeraient ses collègues. Il est évident que s'il eût été seul chef du pouvoir exécutif, Carnot eût regardé les listes avant d'envoyer une foule d'honnêtes gens à la mort sans le savoir, ce qui ne veut pas dire sans en être responsable.

Les Américains résolurent d'établir un pouvoir exécutif unitaire et de le confier à un président , et, à son défaut, à un vice-président. On nomme donc deux personnes dont l'une est le suppléant de l'autre. Le viceprésident, aux États-Unis, est en effet un véritable suppléant. 11 ne fait pas partie du cabinet du président, il n'a aucune espèce de responsabilité, aucune influence sur les affaires. Vous savez qu'on en a fait le président du Sénat, c'est là son seul rôle; mais si le président vient à mourir, ou s'il y a quelque empêchement qui s'oppose à ce qu'il remplisse ses fonctions : s'il vient, par exemple, à être mis en accusation, le vice-président prend sa place et devient de suite un véritable président des États-Unis. Il y en a plusieurs exemples. En 1841, le général Harrison vint à mourir après un

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mois de présidence et fut remplacé par M. Tyler. En 1850, le général Taylor est mort après seize mois de présidence et a été remplacé par M. Fillmore. Avoir un président et un vice-président qui, à l'occasion, pût le remplacer, ce fut la pensée des Américains une fois qu'ils furent décidés à établir l'unité du pouvoir exécutif. Quelle serait la durée de ce pouvoir? C'est encore une question des plus graves. Si la durée du pouvoir est trop courte, celui qu'on en charge n'a pas le temps de s'intéresser aux affaires publiques , il quitte la fonction au moment où il serait en état de la remplir. Si la durée en est trop longue, il devient trop difficile de quitter la présidence; on ne s'y résigne qu'avec peine : c'est la souveraineté du peuple qui se trouve menacée. Il faut donc trouver un milieu, assigner à la fonction executive une durée suffisante pour que le président puisse gouverner le pays, et faire que ce temps ne soit pas assez long pour qu'il puisse se croire le propriétaire de ses fonctions. C'est là un problème qui n'a jamais pu être résolu en Europe, par la raison toute simple que toutes les fois qu'on est arrivé à la question de la présidence, on a eu affaire aux agitations des partis, à la corruption des intrigants, à des difficultés qui tiennent à notre situation en Europe, où nous sommes des peuples différents de race, d'origine, pressés les uns contre les autres, toujours occupés à nous observer, et trop souvent prêts à nous battre. En Amérique, heureusement, il n'y avait rien de semblable; on pouvait décider la question sans préoccupation de l'étranger, sans crainte des partis intérieurs.

On proposa plusieurs chiffres. Hajjailto n , Madism, les conservateurs, ceux qui avaient le moins de confiance dans la démocratie , demandèrent que le président fût nommé pour tout le temps qu'il se conduirai! bien, c'est-à-dire à vie. Cette idée aristocratique fut repoussée et. on eut raison. On proposa ensuite de nommer le président pour sept ans, sans qull pût être renommé. C'était, je crois, une condition assez bonne. Sept ans n'étaient pas une durée trop longue , et l'interdiction d'une réélection offrait plus d'un avantage. Ce ne fut pas cependant à ce parti qu'on s'arrêta : on décida que le président serait nommé pour quatre ans, et serait indéfiniment rééligible. Quatre années de fonctions, une réélection possible, comme récompense de la bonne conduite du président, et en même temps, pour le peuple, possibilité de renommer le magistrat suprême quand il a éprouvé son mérite, ce fut le point où s'arrêtèrent les législateurs américains. Toutefois, cette faculté de réélection indéfinie, inscrite dans la constitution, fut modifiée en fait par l'exemple que donna Washington.

Dès le premier jour, Washington fut opposé à la réélection. Il lui semblait qu'un magistrat qui songe à sa réélection n'a plus seulement la pensée de gouverner le pays, il a un intérêt personnel; c'est un élément nouveau, un intérêt égoïste, qui entre dans le gouvernement. Au bout de quatre ans, Washington voulut se retirer. C'était aussi la première opinion de Jefferson. Dans les premiers temps de la présidence, il pensait que quatre années suffi-

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saient; mais à l'époque où Washington devait sortir du pouvoir, on sentit de toutes parts une telle nécessité de le conserver que ce fut Jefferson lui-même qui écrivit au général pour lui dire que, dans l'intérêt de la liberté et de la République , il devait accepter une réélection. Washington se résigna par patriotisme; mais au bout de huit ans il ne voulut plus, à aucun prix, être renommé. Son exemple est devenu pour l'Amérique un précédent, quelque chose de sacré et de plus puissant que la loi. Il n'y a aucune disposition dans la constitution qui empêche un président d'être élu une troisième fois, mais jamais président n'a osé se présenter une troisième fois , trop sûr que le peuple américain n'a pas oublié l'exemple que Washington lui a légué. Cette espèce d'incapacité fait donc partie de la constitution, car dans la constitution américaine, comme dans la constitution anglaise, il y a une partie qui n'est pas écrite , mais qui n'est pas la moins bien observée.

L'opinion de Jefferson a même fait du progrès dans les esprits; on est revenu à cette idée, que si un peuple veut être bien gouverné, il est à désirer que les magistrats qui sont à la tête des affaires soient sans espoir et sans crainte *, et qu'ils sachent que s'ils sont les chefs de la nation, c'est pour un temps donné; il ne faut pas qu'il puisse s'introduire dans le gouvernement un élément qui n'est pas l'intérêt public. Car si on laisse au magistrat politique le droit de se faire renommer, au

i. Story, ' 1439, 1449.

lieu d'être le serviteur du peuple, il voudra en devenir le maître; il aura une politique qui ne sera plus nationale, mais personnelle.

En 1841, quand le général Harrison fut nommé président des États-Unis, il signala, dans son discours d'inauguration, la rééligibilité du président comme un des vices de la constitution ; il y voyait un détestable germe d'ambition personnelle, une cause de corruption, une facilité donnée au serviteur de devenir le maître, et il ajoutait que, quant à lui, il croyait devoir donner l'exemple, et que certainement il ne se représenterait pas. Depuis lors, on ne voit pas de président qui ait été renommé.

Dans la constitution réformée du Sud, on est revenu à la première idée de la convention; on a décidé que le président serait nommé pour six ans, et ne pourrait être réélu. Aujourd'hui, dans le Nord, il est possible que M. Lincoln soit réélu; cela tient à ce qu'on est au milieu d'une guerre civile, et qu'on se demande s'il n'y aurait pas intérêt à conserver un gouvernement dont on connaît le fort et le faible, au lieu de se lancer dans l'inconnu. Mais l'opinion des gens sensés, en Amérique, est qu'on doit revenir à cette idée de la non-rééligibilité du président1.

Je crois, en effet, que ce serait un progrès. Il faut, je le répète, que le président n'ait rien à craindre ni rien à espérer. Éviter la tentation est toujours sage dans

1. La réélection de M. Lincoln a eu sa raison d'être dans la gravité des circonstances. On a réélu M. Lincoln pour affirmer de nouveau l'unité nationale qu'il représente depuis quatre ans. Mais on peut croire que cette réélection ne fera pas un précédent.

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une république, et rien n'est corrupteur comme le pouvoir.

Telle fut donc la durée fixée par la constitution : quatre années qui commencent le 4 mars d'une année, et finissent le 3 mars au soir de la quatrième année.

Le 4 mars est la date de l'avènement de Washington, et est resté la date consacrée pour l'entrée en fonctions des présidents.

Quelles qualités faut-il réunir pour être éligible comme président, et comment se fait l'élection ?

Les qualités , qui sont les mêmes pour le président et le vice-président, sont d'être citoyen Américain de naissance, d'être âgé de trente -cinq ans, et d'avoir eu sa résidence aux États-Unis depuis quatorze ans.

Ces conditions s'expliquent d'elles-mêmes : qu'il faille être né citoyen Américain , cela est tout simple. On n'a pas voulu qu'un étranger pût être le premier magistrat de la République.

Dans la constitution, cependant, il y avait une exception temporaire pour ceux qui avaient contribué à faire la révolution , et qui cependant n'étaient pas Américains de naissance. Hamilton, par exemple, aurait pu être nommé président.

Par ce mot de citoyen Américain de naissance , il ne faut pas entendre qu'il est nécessaire d'être né sur le sol américain. Ainsi, j'ai lu quelque part que le général Meade ne pouvait être président parce qu'il était né en Espagne, d'un père et d'une mère Américains. C'est une erreur. La question est tout simplement d'être fils d'Américain.

Mais un étranger devenu citoyen, et qui serait né sur le sol américain, serait aussi dans les conditions requises pour être élu.

Il faut de plus avoir trente-cinq ans : c'est une condition de maturité qui n'a rien d'excessif.

Mais pourquoi a-t-on exigé quatorze ans de résidence aux États-Unis? C'est parce qu'on ne veut pas qu'un homme soit devenu étranger à son pays par une longue habitation au dehors. Du reste, il s'agit là d'un établissement au dehors, et non d'un voyage, ou d'un séjour à l'étranger, par suite d'une mission diplomatique. M. Buchanan a été nommé président au sortir d'une ambassade.

Yoilà les seules conditions qui soient exigées. Il n'y a aucune condition de religion , de fortune , et nous voyons que les derniers présidents nommés n'ont pas été pris parmi les élus de la richesse ; le générai Pierce et Lincoln n'étaient pas des gens d'une grande fortune.

A qui remettrait-on l'élection du président? C'est là une question qui embarrassa longtemps les constituants américains. Donner l'élection au peuple en masse, c'était agiter les esprits d'une façon singulière, et à chaque élection présidentielle donner la fièvre au pays. Ce danger existe toujours lorsque le peuple se rassemble et nomme un seul homme pour le représenter. Cet homme, qui se trouve le représentant de la nation, se croit à lui seul autant que les Chambres, souvent même davantage, puisque chaque député a été nommé par un district, et que lui seul a été nommé par toute la nation. Il y a donc là un danger pour la liberté si

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le peuple s'enthousiasme pour un nom. D'un autre côté, remettre l'élection au Corps législatif, c'est trop affaiblir le pouvoir exécutif. S'il est nommé par une assemblée, il est nommé par une majorité qui n'est qu'une petite minorité de la nation, par une coterie. On en arrive ainsi à des intrigues , à des coalitions, à l'affaiblissement du pouvoir exécutif. D'ailleurs, ce pouvoir exécutif n'aurait pas de force, il serait trop inférieur au pouvoir législatif. Mais comment trouver un milieu entre la nomination par le peuple et la nomination par les chambres ?

On voulut faire une élection du président où le peuple eût part, et où cependant il n'eût pas une action trop directe, et on arriva ainsi à l'élection à deux degrés. La constitution décide que l'élection du président sera faite par des électeurs nommés tout exprès pour choisir le président, et qu'il y aura par chaque État autant d'électeurs présidentiels qu'il y aura de représentants et de sénateurs au congrès fédéral. En d'autres termes, on voulut donner à chaque État la même influence sur la nomination du président que sur les autres affaires générales du pays. Ainsi, aujourd'hui, je crois qu'il y aurait deux cent quarante et un représentants et soixante-dix sénateurs pour trente-cinq États, si tous les États étaient représentés au congrès. Cela fait donc trois cent onze électeurs répartis dans tous les États ' ; si bien que les plus petits États, Rhode-Island, le Delaware, ont au moins chacun trois électeurs présidentiels.