Etprit det /ois, liv. xi, ch

tradition anglaise , elle était acceptée comme article de foi.

A cet égard , nous avons les déclarations les plus fermes de Jefferson, de Samuel Adams, de Madison, d'Hamilton. Tous répètent que la définition du despotisme, c'est la concentration de la souveraineté. Enfin, les législateurs du Massachusetts inscrivaient en tète de leur constitution : « Nous voulons que les pouvoirs soient séparés, car nous vouions qu'au Massachusetts ce soient les lois qui régnent et non les hommes. »

Ce principe, proclamé par toutes les constitutions libres, n'est plus contesté en théorie ; mais en pratique il en est tout autrement, et quand on examine de plus près la question, on s'aperçoit qu'elle est loin d'être sans difficultés. Qu'entend-on par cette séparation des trois pouvoirs? Suffit-il d'écrire sur un parchemin que le pouvoir législatif se tiendra à sa place, le pouvoir exécutif à la sienne, et que le pouvoir judiciaire n'empiétera pas sur le domaine de la loi? Que de fois nous avons proclamé ces belles maximes, et que de fois les pouvoirs exécutif et législatif ont dépassé leurs limites ! Il faut donc des garanties qui maintiennent ces pouvoirs à leur place ; mais leur division même, quelle estelle? Est-ce une division parfaite, une séparation absolue? Jamais le pouvoir exécutif ne doit-il s'immiscer dans la confection des lois? Le pouvoir judiciaire n'a-t-il jamais le pouvoir législatif? Les chambres ne doiventelles jamais se mêler de l'administration? ou veut-on dire simplement qu'il ne faut pas qu'un seul et même individu ait tous les pouvoirs dans la main? Si Ton

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cherche dans l'histoire un gouvernement où ces trois pouvoirs aient été nettement séparés saus jamais se mélanger plus ou moins les uns avec les autres, il est assez étrange qu'on ne le trouve nulle part. A l'époque où Montesquieu , Pale y et Blackstone écrivent et professent ces principes acceptés par tous les Anglais, ils sont en face d'une constitution où le roi fait partie du parlement; où les chambres ont une action très-grande sur l'administration ; où la chambre des communes peut accuser tous les hauts fonctionnaires et les renvoyer devant la chambre des lords qui les juge; où enfin, tous les jours et avec l'appui de l'opinion, les jugea font la loi.

Si donc on veut suivre ce principe avec l'absolu de la logique française, on arrive à cette conséquence qu'on a trouvé en Angleterre une théorie qui n'y a jamais été appliquée. C'est au contraire une maxime constante en Angleterre que le parlement, l'ensemble du pouvoir législatif, est composé de trois éléments : le roi, la Chambre des lords et la Chambre des communes ; le roi, suivant l'expression consacrée, est la tête, le principe et la fin du parlement. Rex est caput, principium et finis parliamenti. En Amérique, nous trouvons la même chose. Le principe est appliqué de la même façon. Le président a un droit de veto. Le veto, il est vrai, n'est que suspensif, mais il n'en donne pas moins au pouvoir exécutif une certaine part du pouvoir législatif. La justice a, de son côté, une part de l'autorité législative. Comme en Angleterre, comme autrefois à Rome, les précédents des cours fout loi. Enfin, le

Sénat a une part du pouvoir exécutif, car on ne peut nommer d'ambassadeurs ni de ministres sans son aveu. H ne faut donc pas admettre ce principe de la division des pouvoirs avec une rigueur qui a toujours été démentie par les faits. Ce fut là Terreur de la Révolution, et en général c'est la faute de l'esprit français de traiter les théories politiques comme des vérités mathématiques, et de leur prêter un absolu qu'elles ne comportent pas. Mounier, à l'Assemblée constituante, avait bien indiqué qu'en Angleterre les pouvoirs n'étaient pas si complètement séparés qu'on le prétendait, et il avait dit avec un sens profond : « Pour que les pouvoirs restent à jamais divisés , il ne faut pas qu'ils soient entièrement séparés; » en d'autres termes, il faut que chacun ait sa province, mais il ne faut pas un isolement absolu.

Tout au contraire, les théoriciens révolutionnaires, — j'emploie ce mot sans y attacher ni bonne ni mauvaise acception, pour désigner les logiciens de l'école de Rousseau, — voulaient que les pouvoirs fussent absolument divisés pour que les peuples fussent libres. C'était, suivant eux, la guerre des pouvoirs qui permettait à la liberté de se développer: chose difficile à comprendre, car, quand les pouvoirs se querellent, il y a nécessairement des victimes. C'est quelquefois la royauté ou la chambre, mais c'est toujours le peuple.

La division des pouvoirs n'est donc qu'une simple vérité d'observation ; elle n'a qu'une valeur relative, et se réduit à ceci : il faut que les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire ne soient pas entièrement et tous en-

semble dans la même main, mais cela ne doit pas empêcher que le pouvoir exécutif ait une part de la législation, que le pouvoir législatif ait une influence sur l'administration, ni même que le pouvoir judiciaire supplée, au besoin, à l'insuffisance des lois. Cette prétendue confusion est tellement nécessaire , que là où on établit la séparation absolue, on arrive aux résultats les plus étranges, comme le prouve malheureusement notre histoire.

Que dit en effet l'expérience? c'est que l'effet nécessaire de cette parfaite division n'est pas de maintenir l'équilibre, mais de donner à l'un des trois pouvoirs la prépondérance. La séparation absolue, c'est la guerre entre les pouvoirs. Pour que chacun d'eux reste dans ses limites, il faut qu'il soit tempéré, c'est-à-dire jusqu'à un certain point partagé.

Écartons le pouvoir judiciaire qu'il sera toujours aisé de faire rentrer dans l'ordre, dominé qu'il est par le pouvoir législatif ou par le pouvoir exécutif. Supposons que la Constitution ait entièrement séparé les deux pouvoirs exécutif et législatif, et voyons ce qui arrivera. Nous en avons deux exemples dans notre histoire, le premier Empire et l'Assemblée constituante.

Je renverse les dates, pour mieux vous faire sentir que la division absolue n'est pas moins profitable au despotisme d'un homme qu'à celui d'une assemblée.

Sous l'Empire, il y a un pouvoir exécutif tout-à-fait indépendant du pouvoir législatif. On a tout calculé pour que les chambres ne puissent se mêler de rien autre chose que du vote des lois. Demandez-vous si

l'Empire a êu un gouvernement libre? Et cependant, théoriquement, tous les principes sont observés. Sieyès a passé par là. Ni le Corps législatif ni le Sénat n'ont aucune influence 6ur les affaires. Gela est logique ; mais cela suffit pour qu'au lieu d'avoir la liberté, on ait l'Empire.

Jugeons maintenant l'autre système, celui qui fut en vigueur de 1790 à 1791.

La Constitution isole complètement les pouvoirs; le roi n'a qu'un veto suspensif, l'Assemblée a la pleine autorité législative. Cela suffît pour que seule elle soit souveraine. Le roi est un fantôme, c'est l'Assemblée qui décide de la paix et de la guerre, crée les assignats, fait la constitution civile du clergé ; en un mot, tout est dans ses mains. Est-ce là un gouvernement libre? Descendons plus bas, arrivons à la Convention. Elle n'a aussi que la puissance législative, mais avec cette puissance que rien ne limite, elle s'empare de tout et supprime la royauté ! Rien ne lui semble plus naturel que de prendre la dictature. Or, la dictature est un mot élégant pour désigner une vilaine chose, le despotisme.

Une fois maîtresse de l'autorité législative et exécutive, la Convention prend également le pouvoir judiciaire, et je ne connais pas d'exemple plus frappant et plus triste de cette usurpation que le procès de Louis XVI. Je n'entre pas au fond de la question ; je me borne, comme jurisconsulte, à examiner le droit, à vous montrer comment, avec la pleine souveraineté législative, on a tout dans la main, et comment disparaissent toutes les garanties des citoyens. Aux termes de la Constitu-

Lion do 1791, le roi n'était pas responsable, on ne pouvait donc Tinquiéter pour le passé ; mais on fait une loi rétroactive, et on le déclare responsable. Pour juger les accusés, il y avait une très-belle loi, celle du 10 février 1791, qui réglait le droit criminel. Il fallait, en vertu de cette loi, envoyer le roi devant le jury; la Convention se constitue en tribunal par un décret. Devant la justice ordinaire, ce n'eût pas été le même juge qui eût instruit l'affaire et qui eût prononcé le verdict. C'est la garantie de la liberté. Si les juges d'instruction jugeaient l'accusé, il est clair que les prévenus auraient peu de sécurité. La Convention se déclare chambre d'accusation et jury de jugement. Voilà toutes les formes violées. Vient le moment de prononcer la condamnation du roi. Il y avait cette loi libérale de 1791 qui défendait de condamner un homme qui avait pour lui le quart des voix du jury. Cela suffisait pour sauver le roi. 11 fallait se débarrasser de la loi commune; la Convention redevient assemblée législative, et décide que pour le jugement de roi, comme pour une loi ordinaire, la simple majorité suffit. Cette majorité, on ne l'a même pas. Un certain nombre de membres ont voté la mort, mais sous condition de l'appel au peuple; un nouveau décret législatif supprime cette condition, et, au lieu de donner le bénéfice de ces votes à l'accusé, les compte pour la mort.

En un mot, il n'y a pas une forme, une garantie qui ne soit foulée aux pieds, c'est la passion seule qui règne, la justice est étouffée. Pourquoi? C'est qu'on a une assemblée dont rien ne limite la toute-puissance. Il n'y a

UV11E III. — CONSTITUTION.

ni pouvoir exécutif, ni pouvoir judiciaire qui puissent la modérer, parce qu aucun n'a de prise sur elle, si bien que vous voyez qu'avec cette séparation absolue des pouvoirs, quand l'opinion est pour l'assemblée, c'est l'assemblée qui règne en despote; quand l'opinion est pour un homme, cet homme est un maître. La victime de cette séparation absolue des pouvoirs, c'est toujours la liberté.

Vous sentez maintenant si cette question de la division des pouvoirs est aussi simple qu'on serait tenté de le croire à première vue.

Si les pouvoirs ne doivent pas être isolés, comment peut-on les mêler ensemble: en d'autres termes, quelles sont les garanties qui peuvent être prises pour protéger la liberté? On en a imaginé de plusieurs sortes. On a divisé le pouvoir législatif de manière à l'empêcher d'être despotique, on a donné au chef de l'État le droit de dissoudre le Corps législatif, on lui a donné l'initiative des lois, ou bien encore on lui a donné le veto. Voilà les garanties successives inventées pour tâcher que le pouvoir législatif fût obligé de rester dans ses limites constitutionnelles.

L'Amérique n'avait pas à se préoccuper de la dissolution des chambres ; ce système ne convient guère dans une république, où l'assemblée est plus que le chef de l'État. Quant à l'initiative attribuée au pouvoir exécutif, c'est une assez pauvre garantie; en général, elle lui est plus désavantageuse qu'utile, quoique des politiques, qui ont peu étudié l'Angleterre et l'Amérique, soutiennent couramment le contraire. L'Amé-

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rique n'a conservé que deux choses : elle a divisé le pouvoir législatif en deux assemblées, distinctes par leur condition d'éligibilité, et elle a établi le veto suspensif.

Le veto, nous l'étudierons dans une prochaine leçon. Examinons aujourd'hui la division du pouvoir législatif en deux chambres. C'est une question résolue partout, excepté en France. En France, l'unité du pouvoir législatif est un de ces préjugés qui tiennent à notre admiration singulière pour toutes les idées de la révolution, c'est un de ceux dont il serait le plus utile de nous débarrasser. Nous avons vu, en 4848, ce que nous a coûté cet attachement aux erreurs du passé.

Pourquoi faut-il que le Corps législatif soit divisé en deux assemblées? Un auteur, qui a eu de la célébrité au dernier siècle, et qui mérite encore d'être lu aujourd'hui, Delolme, a publié, en 1771, une étude sur la Constitution <T Angleterre qui a été souvent réimprimée. Delolme a écrit en français; il était de Genève. C'est le meilleur élève de Montesquieu, et quand vous trouverez ce livre, qui est d'une lecture facile, je vous engage à l'étudier. La constitution anglaise a sans doute beaucoup changé depuis un siècle, mais l'esprit en est toujours à peu près le môme ; il y a eu progrès, et non brusque révolution. Delolme fait les réflexions suivantes sur la nécessité de diviser le Corps législatif, et ces réflexions n'ont rien perdu de leur valeur, je pourrais dire de leur nouveauté.

a Sans doute il est très-essentiel, pour assurer la constitu-

tion d'un État, d'y limiter le pouvoir eiécutif, niais il l'est beaucoup plus de limiter le pouvoir législatif. Ce que celui-là ne fait que pas à pas (je veux dire de renverser les lois), et par une suite plus ou moins longue d'entreprises, celui-ci le fait en un moment; les lois n'ayant besoin pour exister que de sa volonté, il peut aussi les anéantir par sa volonté, et si Ton veut me permettre l'expression, la puissance législative change la constitution comme Dieu créa la lumière.

« Pour rendre donc stable la constitution d'un État, il faut absolument y borner le pouvoir législatif; mais au lieu que le pouvoir exécutif peut être borné, quoique unique, et même ne se borne que mieux, le pouvoir législatif, au contraire, pour pouvoir être borné, doit être absolument divisé ; car quelques lois qu'il fasse pour se limiter lui-même, elles ne seront jamais, par rapport à lui, que de simples résolutions. Les points d'appui aux barrières qu'il voudrait se donner, portant sur lui et dans lui, ne sont pas des points d'appui. En un mot, on trouve à arrêter la puissance législative, lorsqu'elle est une, la même impossibilité qu'Archimède trouvait à mouvoir la terre.

« La division du pouvoir exécutif introduit nécessairement des oppositions de fait, môme des violences, entre les diverses parties, et celle qui vient à bout de réunir a soi toutes les autres se met incontinent au-dessus des lois. Mais l'opposition qui s'introduit (et qui pour le bien des choses doit s'introduire) entre les diverses parties du Corps législatif n'est jamais qu'une opposition de principes et d'intentions. Tout se passe dans les régions morales, et la seule guerre qui se fasse est une guerre de volontés et de nolontés, de voix pour ou contre, de oui et de non.

a De plus, lorsque par suite de la victoire de l'une des parties toutes se réunissent, c'est pour donner l'existence à une loi qui a une Irès-grande probabilité d'être bonne. Lorsque l'une d'elles succombe et voit sa proposition tomber, le pis qui en résulte est qu'une loi ne se fait point dans un temps donné,

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et il n'eu coûte à l'État d'autre sacrifice que celui d'un être de raison, d'une spéculation plus ou moins utile qui n'a pas eu son effet, mais qui pourra l'avoir dans la suite.

« En un mot, l'effet de la division du pouvoir exécutif est ou l'établissement plus ou moins prompt du droit du plus fort ou une guerre continuelle ; celui de la division du pouvoir législatif est ou la vérité ou le repos.

« Kègle générale, par conséquent, pour qu'un État soit stable, il faut que le pouvoir législatif y soit divisé; pour qu'il soit tranquille, il faut que le pouvoir exécutif y soit unique *. »

Cette comparaison est parfaitement juste; il est évident qu'une barrière que nous portons avec nous, et que nous déplaçons à volonté, n'est pas un obstacle. Pour nous arrêter, il faut quelque chose d'extérieur, une résistance effective. Une assemblée unique, n'ayant rien qui gêne la faculté qu'elle a de faire les lois, est nécessairement une puissance illimitée, et une puissance illimitée est, par sa définition même, une puissance despotique.

Ces idées étaient tellement répandues en Amérique, qu'elles furent adoptées dans toutes les constitutions des États aussi bien que dans la constitution fédérale. Il n'y eut d'exception que pour la Pensylvanie. Pendant quelque temps il n'y eut qu'une seule chambre, et cela par l'influence de Franklin, qui lui-même avait été influencé par les philosophes français, et surtout par Turgot. Le résultat fut mauvais, et ne dura pas.

A la Convention fédérale, on n'eut même pas l'idée de proposer une seule chambre. On avait un siècle et