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PROLEGOMENES

L'essence du droit des gens

Le droit

Le droit est une règle de vie commune.

Cette première caractéristique se double d'une autre : Des garanties sont instituées dans le but bien défini d'assurer l'observation de la règle. Dès lors que ces deux phénomènes se réalisent et se combinent, le droit a fait son apparition dans le monde.

Afin de préciser et de justifier cette définition, il importe de développer la différence qui existe entre le droit et d'autres systèmes de normes qui lui sont parents: l'éthique, la religion et l'usage social.

L'éthique et la religion prescrivent à l'homme une règle de vie qu'il doit observer sans égard à l'attitude que prennent ses semblables. Elles s'adressent à l'homme individuel, à la personnalité prise dans son isolement, et non à l'homme membre de la société.

Il en est autrement du droit et de l'usage social. Tous deux sont inséparables du phénomène de vie corporative. Ils concilient et groupent des efforts. Ils agencent le travail de chacun pour augmenter la force productrice générale dont bénéficiera la collectivité. Ils imposent des restrictions à l'individu, quitte à lui donner, dans un autre domaine, une sphère de rayonnement plus grande. En un mot. le droit et l'usage social constituent des charges et avantages réciproques, ils sont des lois de société.

Le droit, pour sa part, se distingue de l'usage social par le fait de s'appuyer sur une garantie organisée. Ainsi que nous l'avons indiqué, le droit existe dès lors qu'on voit apparaître une activité

consciente et ordonnée qui tend à maintenir le respect de la règle établie. Il est un trait caractéristique du droit de se trouver non seulement, comme la coutume sociale, sous la sauvegarde de sanctions imprécises, d'impondérables, mais sous l'égide d'mstitutions tangibles qui ont une structure et un but nettement déterminés.

Cependant, une observation s'impose : En parlant des g'aranties du droit, nous ne songeons pas uniquement à une procédure judiciaire ou à une contrainte physique. Il y a d'autres moyens plus souples et non moins efficaces. Un exemple : La plupart des Etats ne possèdent pas de cour suprême ayant pour mission de décider si un acte législatif est constitutionnel et par conséquent valable. C'est tout simplement le chef de l'Etat, monarque ou président, qui tranche la question en promulguant le texte. Ce droit d'examen du chef d'Etat est en l'occurrence la garantie prévue. Un autre exemple : I^e régime parlementaire des Anglais, qui a ses origines dans des coutumes ancestrales et n'est pas même fixé dans une loi écrite, est certainement une institution de droit. Car il est garanti par le fait c[ue les Communes, en cas de violation du système convenu, ont la possibilité de répondre par le refus du budget et de réduire ainsi le ministère coupable à la capitulation. Le pouvoir budgétaire se trouve donc être la garantie organisée qui sauvegarde les principes du parlementarisme et qui les transforme, de ce fait, en règles de droit.

Le droit constitutionnel

Le droit s'incarne dans plusieurs phénomènes de nature différente. L'un de ces phénomènes est l'Etat. Dès lors que le droit apparaît sous cette forme, il accuse un trait original : il établit ses normes pour un territoire déterminé. Or, dès l'instant où les normes sont liées à un domaine circonscrit, elles possèdent une nouvelle caractéristique : elles apparaissent avec la prétention d'être exclusives ; en d'autres termes, elles exigent que tout chacun, dans les limites du territoire, leur prête obéissance. Cependant, vu la diversité de la psychologie humaine, on ne peut jamais compter sur une soumission unanime. La prétention d'exclusivité ne va donc pas sans susciter une résistance. Il en résulte que les normes ne peuvent triompher que si la fraction la plus puissante les soutient, leur prête main-forte, et les impose au groupe hostile. Résumons : Le droit constitutionnel puise sa force vitale dans un concours de volontés humaines. Il est

INTRODUCTION

un droit consenti. Mais cela n'empêche qu'il exerce une contrainte. La liberté va de pair avec la force. Bref, le droit constitutionnel implique une domination.

Le droit des gens

Les Etats une fois constitués forment un système de normes pour régir leurs rapports mutuels : c'est le droit des gens. Il a une autre nature que le droit constitutionnel. En effet, il ne met pas la main sur un territoire en élevant la prétention d'y gouverner toute vie humaine. 11 ne s'efforce pas de rallier la partie prépondérante d'une population, afin de s'imposer par la force à la partie réfractaire. Non. Il agit autrement. D'abord, il n'enchaîne pas des hommes, mais des Etats. En second lieu il est un phénomène de spontanéité parfaite. Il se résume dans une libre résolution. Les gouvernements lui adhèrent ou restent à l'écart. Il n'y a que ces deux alternatives possibles. Bref, le droit des gens est une norme exclusivement conventionnelle.

On a souvent agité la question de savoir si pareil système peut être qualifié de droit. Il nous est facile de répondre. D'après notre définition tracée plus haut, il s'agit tout simplement d'établir si à la règle de vie commune vient s'ajouter une garantie organisée. Or, un examen rapide nous enseigne que pareille garantie existe en efïet. Nous n'observons pas de contrainte physique, il est vrai ; car le droit des gens est incompatible avec la domination. Mais nous voyons apparaître une série d'autres sauvegardes. Citons les ambassades permanentes qui surveillent l'exécution des normes internationales. Signalons l'arme efficace de la représaille qui répond à une violation du droit convenu par une autre irrégularité lésant le coupable et lui démontrant ainsi, par un fait tangible, l'effet désastreux d'une brisure. Songeons aussi à la médiation, à la commission d'enquête, à l'arbitrage, institutions qui tendent à s'investir d'un caractère obligatoire. On objectera peut-être que toutes ces garanties sont imparfaites de par leur nature. C'est vrai. Mais il y a des garanties du droit constitutionnel qui sont entachées du même défaut. En effet, de nombreux principes de droit public n'ont d'autre caution que la responsabilité ministérielle. Or, cette responsabilité n'est pas construite sur des lignes plus nettes et plus solides que les contreforts du droit des gens que nous venons d'esquisser.

Comparaison du droit des gens avec la loi d'Etat

Pour éclaircir et mieux embrasser la question, il est utile de comparer les fondements du droit des gens à ceux de l'Etat. On observe que. dans son essence, l'Etat est parent à la société des peuples. En efïet, les hommes qui se mettent ensemble pour vivre d'après une charte et lui prêter main-forte sont, eux aussi, liés par une convention réciproque. D'habitude cette convention n'est pas expresse; elle l'est par exemple dans les cas, devenus rares, où les citoyens adultes prêtent serment sur la Charte du pays. Mais le fait d'observer librement tous les jours et dans des circonstances innombrables une règle établie, implique un consentement mutuel, une résolution corporative. Il est vrai que l'objet de cette résolution est plus ou moins net. Il faut même avouer que dans beaucoup de pays la plupart des citoyens ont une idée fort vague de la constitution nationale. Mais s'ils ne la connaissent pas, ils la reconnaissent. En effet, ils se conforment aux lois et décrets qui touchent leur sphère et avec lesquels ils se sont familiarisés. Or, ces lois et décrets sont dérivés de la constitution. I>es exécuter c'est donc prêter obéissance à la constitution elle-même. Q)ncluons : Seul un petit nombre est attaché en pleine conscience aux institutions fondamentales du pays. La foule ne leur rend qu'un hommage indirect.

Il y a là certainement une différence bien établie. Il faut distinguer entre les promoteurs de la constitution et ceux qui lui adhèrent par leur simple obéissance. Les deux groupes veulent la constitution, mais avec une intensité qui n'est pas la même. La participation est active chez les uns, passive chez les autres. Néanmoins, il ne faut pas l'oublier, tout chacun qui se plie volontairement aux normes de l'Etat, prend part à l'œuvre commune et joue son rôle dans le grand acte de volonté qui constitue la société politique. L'Etat est par conséquent un phénomène contractuel, comme le droit des gens. Seulement, la convention de laquelle il procède est incomplète. Elle l'est d'abord dans sa substance psychologique, ainsi que nous venons de l'exposer. Ensuite, rappelons-nous une autre imperfection : l'Etat, nous le savons, embrasse les hommes dans une sphère territoriale délimitée ; il ne peut donc, vu la dissemblance des mentalités individuelles, compter sur le libre consentement de tous et doit par conséquent s'affirmer, avec l'aide de partisans supérieurs en force, contre les résistances inévitables.

INTRODUCTION

Si l'on étudie enfin quelle est la force obligatoire de l'accord entre les citoyens, on reconnaît qu'elle a deux racines : la raison utilitaire et la raison idéale. Rien à dire sur la première. Elle est aisément concevable. La seconde, la raison idéale, est souvent appelée devoir de fidélité envers la patrie, ou encore, quand on se trouve en pays monarchique, devoir de fidélité envers le prince. Or, ce devoir, quand on approfondit sa nature, apparaît comme l'obligation éthique immanente à la promesse donnée.

Ces déductions nous ont-elles ramenés dans le sillon du droit naturel et vers la théorie du Contrat Social? Non. Car l'accord dont nous parlons et que nous mettons à la base de l'Etat n'est pas un contrat dans l'acception technique du mot, c'est-à-dire un concours de volontés qui entendent créer une obligation et sont exprimées à la seule fin de lui donner naissance. L'accord que nous considérons comme le principe générateur de l'Etat n'est, dans sa principale substance, que le phénomène psychologique d'une constante obéissance à la norme. Le contrat dans sa forme authentique se trouve dans un autre domaine, il est particulier au droit des gens. Car ce droit est véritablement créé par un acte juridique, c'est-à-dire par un acte de volonté conscient. Ceci le distingue de la norme constitutionnelle, qui a cours parce qu'elle est vécue, parce qu'elle est observée, parce qu'elle est reconnue de fait.

Comparaison du droit des gens avec la loi d'Eglise

Considérons enfin la troisième puissance créatrice de droit : l'Eglise. Elle a une affinité avec la société des peuples. En le disant, nous ne nous reportons pas à la domination universelle des papes au moyen âge, domination qui enfreignait ses limites naturelles et se préparait à devenir un régime d'Etat. Faisons abstraction de la doctrine qui renvendiquait le gouvernement du monde pour le successeur de Saint-Pierre. Voyons l'Eglise telle qu'elle est aujourd'hui. Nous constaterons qu'elle est une convention de croyants, qu'elle repose sur la résolution commune d'appartenir à une même société réglée par un statut. Nous établirons en même temps que l'Eglise diffère de l'Etat par le fait de n'être pas liée à une sphère territoriale. De ce chef elle n'exerce pas de contrainte sur un groupe qui résiste. Il en résulte qu'elle est dans son intégralité une création volontaire. Mais d'autre part on ne peut nier qu'elle ait une similitude frappante

avec l'Etat. Car tous les associés n'ont pas une pleine conscience du statut fondamental de l'Eglise. La plupart d'entre eux se contentent de le reconnaître indirectement, par leur soumission.

La convention expresse et tacite. Le droit coutumier

Du moment que le droit des gens est une convention, il peut se réaliser sous une double forme : Ou bien par une stipulation expresse ; nous parlons alors d'un traité au sens technique. Ou bien par une attitude concluante. Précisons le deuxième de ces procédés :

Deux Etats font savoir, par des actes significatifs, l'un qu'il se soumet à un devoir, et l'autre qu'il en revendique l'accomplissement. L'aveu d'une obligation d'une part, l'affirmation d'un droit correspondant de l'autre, cette double manifestation de volonté se traduit dans l'attitude des deux parties. Or, quand un autre phénomène vient s'ajouter, quand une même attitude est observée dans toute une succession de cas analogues, on peut en déduire que la convention tacite porte non seulement sur les situations individuelles qui se sont produites, mais encore sur toutes les situations similaires qui se réaliseront dans l'avenir. En un mot. on peut admettre la création d'une règle. En effet, la multiplicité des attitudes semblables qui se suivent permet de conclure que les parties, en les adoptant, ne se sont pas laissé guider par leurs intérêts momentanés ; car les intérêts varient, de même que la puissance réciproque des Etats qui joue naturellement son rôle quand il s'agit de concilier des efforts contradictoires.

11 n'y a donc qu'une explication possible, c'est que les parties se sont inspirées d'une conception de justice. Pareille conception n'est pas éphémère: elle résiste aux fluctuations des intérêts et des situations politiques.

Citons un exemple choisi dans le droit de la guerre qui, jusqu'à une époque très récente, était avant tout basé sur la coutume. Lorsqu'un belligérant victorieux, occupant un territoire ennemi, respectait la propriété des citoyens, se bornait à lever les contributions nécessaires pour les besoins des troupes et pour l'administration du pays, s'abstenait de forcer les habitants à des travaux d'ordre militaire contre leur patrie ou à des révélations sur leur propre armée, ses mouvements et ses moyens de défense, et lorsque, dans des guerres ultérieures, d'autres parties observaient une même attitude, la conclusion s'imposait que les belligérants voulaient s'en tenir à

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une maxime de justice. En effet, au moment où ils triomphaient de l'adversaire, ils n'avaient pas à craindre de représailles dans leur propre territoire. Ce n'était donc pas l'intérêt qui les poussait à la modération. Au contraire, ils négligeaient leur avantage immédiat et résistaient à la tentation que leur offraient les circonstances. Par conséquent, le respect d'une règle pouvait seul être leur pensée dirigeante.

Cet exemple nous montre comment un Etat reconnaît tacitement une obligation. D'autres nous font voir comment un Etat marque sa conviction qu'il possède un droit. Quand un Etat laisse partir sans protection ses ambassadeurs, ses sujets vers des contrées étrangères, il fait connaître qu'il juge le gouvernement territorial responsable de leur sécurité. Un autre cas : lorsque deux obligations se trouvent en présence et sont liées l'une à l'autre, chaque partie, en exécutant son devoir, affirme son droit correspondant. Ainsi, quand au cours d'une guerre maritime un Etat neutre invite les capitaines de sa marine marchande à présenter les papiers de bord et à permettre la visite aux commandants d'unités belligérantes, il élève implicitement la prétention que ses navires soient ménagés, s'ils se sont abstenus d'actes hostiles.

Résumons : Des maximes de droit international peuvent être créées par des actes qui contiennent un accord tacite. Or, la coutume est le symptôme tangible qui permet de démontrer la naissance de ces maximes. La coutume n'est donc pas. à vrai dire, une source de droit international, mais elle est le moyen de trouver la place où la source jaillit. Le droit n'est créé que par les conventions ; mais la coutume est la voie la plus sijre pour les découvrir et les interpréter. « La coutume est la preuve d'une pratique générale acceptée comme étant de droit » ^) .

La plus grande partie du droit des gens repose aujourd'hui, non sur des traités formels, mais sur des coutumes. Les thèses de l'égalité, de l'indépendance, la doctrine des sujets de droit international, la théorie de la reconnaissance de l'Etat, le droit des légations, les principes qui régissent l'acquisition et la perte de territoires, toutes ces matières sont avant tout réglées par la tradition.

^) Statut de la Cour permanente de Justice internationale de 1920, rticle 38.

12 HISTOIRE DES GEAKDS PKINCIPES DU DKOIT DES GENS

il n'est point statué sur elles par des traités s'imposant à l'ensemble ou du moins à la majeure partie des Etats civilisés.

Parfois un usage ne se développe que dans un cercle restreint. C'est ainsi qu'au moyen âge des accoutumances particulières de navigation maritime se sont établies dans trois contrées : dans la Baltique et la mer du Nord, dans l'océan Atlantique, dans la Méditerranée. Elles ont été notées dans le code maritime de Wisby au XlVe siècle, dans les Rôles d'Oléron, qui nous ont été conservés par le manuscrit de Troyes, de 1386, et dans le Consulat de la Mer, qui se place aux environs de 1300.

Ceci posé, quelques précisions paraissent utiles :

Les actes qui forment la substance, les différents chaînons de la coutume, doivent toujours se placer dans la sphère des relations internationales, c'est-à-dire être accomplis par un Etat vis-à-vis d'un autre, exercer un effet dans leurs rapports mutuels. Des jugements sont tout à fait capables de remplir cette condition, même quand ils ne sont pas des arbitrages, mais émanent d'une autorité nationale. Ainsi, quand une cour de prises relâche un bateau de commerce neutre, parce qu'il ne transporte que de la contrebande relative et ne tombe par conséquent sous la règle du voyage continu, ou quand un magistrat se déclare incompétent pour statuer sur une action dirigée contre un gouvernement étranger, nous sommes en présence de décisions qui statuent sur des droits entre Etats. Pareilles sentences peuvent donc parfaitement créer un droit coutumier. Il n'en est pas tout à fait ainsi des lois nationales. Car elles apparaissent comme actes isolés, elles ne s'enchaînent pas comme des actes continus et ne sauraient donc créer un usage. Mais, d'autre part, elles peuvent établir un droit coutumier par une voie indirecte en déclanchant, par leurs prescriptions, des actes d'exécution uniformes. Ainsi, quand une loi reconnaît des privilèges aux personnes diplomatiques ou concède aux sujets étrangers la faculté de s'établir dans le pays et de jouir des droits civils, l'observation régulière de cette promesse crée un usage et une obligation.

Quel est le rapport entre le droit coutumier et le pacte en bonne forme? Tous deux sont des conventions. La force qui crée la règle est pareille dans les deux cas. Ce n'est que la forme de son apparition qui diffère. Pour cette raison la norme coutumière a la même puissance que le droit stipulé; elle peut notamment le briser quand elle est plus récente.

L"^n dernier point. On soulève parfois la question de savoir si

INTRODUCTION

un Etat est soumis à un droit coutumier qui s'est répandu parmi ses congénères, mais à la formation duquel il n'a point participé. Nous savons que le fondement de tout droit international est la convention. Un Etat ne peut donc être obligé que par un engagement qu'il assume lui-même. Or, quand sa promesse doit être déduite de la coutume, on ne peut certainement faire valoir contre lui une attitude qu'il n'a point faite sienne. Mais il faut observer une chose : Dès lors qu'un droit coutumier est établi, un Etat peut très facilement s'approprier le système parachevé en lui donnant son approbation par un acte quelconque, ainsi par un traité formel ou par une manière d'agir qui signifie l'adoption du droit en cours. Supposons qu'un Etat n'ait point, dans le passé, pratiqué la navigation maritime, parce qu'il ne possédait pas de côte, mais qu'il s'avance à présent jusqu'à la mer et construise une flotte. Il n'a pu jusqu'ici participer aux traditions établies. Mais s'il déclare à présent, dans un traité avec d'autres nations et peut-être précisément dans l'acte d'acquisition de la côte, qu'il a l'intention d'observer les usages de la navigation sur mer, il est entré d'un seul coup dans l'ensemble du droit coutumier qui régit l'océan. On peut dire davantage. Semblable stipulation n'est même pas nécessaire. Il suffit que les bateaux de commerce du nouvel Etat maritime jettent l'ancre dans des ports étrangers, franchissent des détroits. Car, s'approprier d'une manière quelconque les avantages du droit coutumier maritime, c'est adhérer de ce fait au système intégral. Un autre exemple : Quand la Turquie par l'acte du Congrès de Paris de 1856 et quand le Japon par de récents traités consulaires et commerciaux, qui le plaçaient au même rang que les Etats européens, entrèrent dans la communauté internationale, ils s'approprièrent par cette accession la coutume en vigueur parmi les Etats civilisés.

L'Etat sujet de droit international

Nous avons dit que le droit des gens régit les rapports des Etats. Cette thèse demande une précision. En la posant, nous imaginons l'Etat comme sujet du droit des gens, comme sujet qui exprime une volonté, fait et reçoit des promesses, assume des obligations et acquiert des titres. Semblable personnification de l'Etat n'apparait pas seulement dans le droit des gens, mais aussi dans le droit constitutionnel. Dans les deux domaines elle a une même por-

tée : elle traduit un phénomène complexe par une formule simple et frappante.

Restons d'abord dans la sphère du droit constitutionnel. L'Etat est une forme de vie commune. Or, ce ne sont pas toujours les mêmes hommes qui incarnent l'association. Les individus qui composent un peuple et de même les individus qui détiennent le pouvoir sont soumis à un changement perpétuel. Mais les droits et obligations qui ont pris naissance entre les sujets et les autorités survivent à ce changement et se transmettent aux continuateurs de la communauté, c'està-dire d'une part aux générations ultérieures des citoyens, et d'autre part aux successeurs des gouvernants. Les lois, les mesures administratives qui, à une époque antérieure, furent édictées par d'autres magistrats et pour d'autres sujets, gardent leur force obligatoire, comme si elles étaient, à tout moment, consacrées à nouveau. Car ainsi le veut la constitution. Or, pour caractériser en une seule et brève formule ce fait remarquable que les hommes se succèdent, mais que le phénomène de gouvernement maintient sa continuité, on attribue le pouvoir à un sujet abstrait et par conséquent durable, c'està-dire à l'Etat lui-même, pris comme personnalité collective.

En droit des gens, l'on observe un procédé tout à fait semblable. Voici le phénomène qu'il s'agit de circonscrire : Un détenteur de pouvoirs publics, d'habitude le monarque ou le président, a reçu le mandat constitutionnel de diriger les rapports extérieurs du pays et de les régler par des conventions. Ce dignitaire et à côté de lui les autres organes de l'Etat, parmi lesquels le législateur lui-même, sont tenus par la Charte, qui les régit, de respecter les conventions établies de la sorte. On voit donc apparaître en premier lieu des personnes individuelles comme parties contractantes. Mais aussitôt se manifeste le principe de continuité que nous connaissons pour l'avoir déjà vu fonctionner à l'intérieur de l'Etat : De même que les actes d'autorité restent intacts au milieu de la fluctuation des gouvernants, les conventions passées avec des puissances étrangères se transmettent des agents actuels à leurs successeurs. Or, pour fixer cette continuité, en d'autres termes, pour confirmer que les titres acquis et les obligations assumées se maintiennent malgré la mutation des personnes détentrices du pouvoir, on envisage l'Etat lui-même comme la personne agissante qui établit les conventions, qui obtient des droits et se charge de devoirs ; en un mot, l'Etat devient le sujet du droit des gens.

INTRODUCTION 15

Voici le sens de la personnification et il ne faut pas y chercher d'autre m}stère. Le substratum de l'Etat est toujours l'homme. C'est lui qui agit, qui contracte, qui ordonne et obéit. En désignant, à sa place, l'Etat comme sujet des transactions intervenantes, on veut uniquement relever que l'homme n'agit pas pour son compte personnel, mais est partie intégrante d'un système ingénieux qui enchaîne son œuvre à celle de ses successeurs.

Recourons à une image. Lorsqu'on voit glisser une vague sur le miroir d'un lac, ce sont successivement d'autres parties des flots qui entrent en mouvement. Seule la force agissante reste la même, tandis que la substance vivifiée par elle change à tout instant. Quand on parle d'une vague, on veut désigner une même loi mécanique portant son effet d'un endroit à l'autre. Voici l'unité qu'on veut caractériser; ce n'est pas l'unité de quelque substance, mais l'unité de la loi directrice du phénomène.

Donc, si nous regardons le fond des choses, la convention internationale est passée avec des hommes qui, en vertu de la constitution de leur pays, la transmettent à d'autres et la dotent ainsi d'un caractère permanent. Le fait est mis en lumière par un exemple, qui n'appartient pas, il est vrai, au droit des gens, mais à un domaine voisin. L'Eglise catholique, prise dans sa collectivité, n'a jamais été reconnue comme personne juridique, ni par le droit romain, ni par le droit canon. Pour ce motif un concordat est envisagé comme un traité conclu, non avec l'Eglise comme telle, mais avec le suprême pontife en personne. Seulement, il est bien entendu que le concordat se transmet d'un pape à l'autre, et voilà ce qui le perpétue. Le phénomène réel est donc identique à celui que nous observons dans l'Etat. 11 n'y a qu'une différence de forme : aucune personnification n'a lieu. Et ceci fait que le véritable sujet contractant se trouve bien en relief.

Première maxime : La force obligatoire des conventions

Nous avons expliqué le droit des gens comme un accord de volontés. Dès lors la question se pose : D'où provient la force obligatoire de cet accord? Nous touchons ainsi à l'énigme fondamentale du droit des gens, qui nous oblige à scruter les derniers replis de son âme.

Lorsqu'un Etat prend un engagement et qu'un autre accepte la promesse faite, pourquoi semblable pacte fait-il naître une obligation qui enchaîne un sujet autrefois libre? Pourquoi le respect de la parole donnée? Pourquoi l'hésitation à la rompre? Prenons un exemple concret : Quand, après la guerre de Trente ans et les luttes bouleversantes de l'ère napoléonienne, les diplomates eurent signé un pacte pour résoudre les problèmes pendants et reconstruire l'Europe sur de nouvelles lignes, pourquoi se séparèrent-ils pénétrés de l'idée que ce trait de plume maîtrisait les royaumes et républiques et disposait de leur sort?

Ce phénomène a deux causes : il procède d'un motif utilitaire et d'un motif idéal.

La force obligatoire de la convention entre peuples est en premier lieu une nécessité d'ordre social.

Il est une loi de la nature d'après laquelle les hommes ne peuvent remplir leur destinée que par la division du travail, la production commune de richesses nouvelles et l'échange de leurs biens. Les hcmmes dépendent les uns des autres. Il existe entre eux une solidarité. On la voit se manifester dans tous les domaines. Elle se

fait jour dans les intérêts matériels de la vie quotidienne, comme dans les hautes sphères de la science et de l'art.

Or, les cercles de la solidarité s'étendent avec les progrès de la civilisation. Dans les temps historiques lointains, ils débordent à peine les frontières des Etats. Aujourd'hui, d'un tissu serré, indestructible, ils embrassent l'univers. 11 est un pas gigantesque depuis les siècles où les Phéniciens frayaient les premières routes maritimes sur les côtes de l'Atlantique et de la Méditerranée, jusqu'à l'époque où le Japon sortit de son isolement et devint membre de la communauté internationale.

Or, l'échange des biens et la division du travail, qu'impose la solidarité, ne sont possibles que s'ils sont accompagnés et réglementés par des conventions. Il va sans dire que ces conventions doivent être obligatoires. Autrement elles seraient lettre morte.

Cette nécessité peut être mise en relief par une comparaison. Voici le commerce. Il n'est pratiquable que sur la base de la confiance mutuelle. Or, le fait de ne pas tenir la parole donnée détruit cette ccinfiance. Un négociant qui ne remplit pas ses obligations se voit bientôt exclu de tous les rapports d'afïaires. Il se fait ici une élimination naturelle. La malhonnêteté se punit elle-même, sans que le juge ait besoin d'intervenir. Cette observation, tout commerçant raisonnable la fait sienne, et c'est là le motif le plus puissant qui le stimule à exécuter ses contrats. Un phénomène tout à fait semblable se produit dans les relations internationales. Car la communauté des peuples, elle aussi, est fondée sur la confiance. L'Etat qui renie ses promesses et déçoit l'attente honnête de ses consorts ne peut rester membre de l'association. Il se condamne lui-même. Ce fait constitue un stimulant sérieux pour tenir les engagements pris. Une contrainte psychologique, résultant d'un calcul opportuniste, naît parmi les peuples.

Bynkershoek dit : « Pacta privatorum tuetur ius civile ; pacta principum bona fides. Hanc si tollas, tollis inter principes commercia quae oriuntur ex expressis pactis, quin et tollis ipsum ius gentium, quod oritur e pactis tacitis et praesumtis, quae ratio et usus inducunt. Ne haec omnia tollas, fidem pactorum esse servandam, etiam illi facile largientur qui non didicerint nisi fidem fallere, sed regulam servandae fidei sexcentis exceptionibus tantum non eludunt»*).

') Quaestionum juris publici Libri duo 1737, Liber II, caput 9.

La force obligatoire de la convention découle donc d'un phénomène social. Mais elle a une seconde origine, plus noble. La promesse lie. Cette thèse est un axiome, une vérité primordiale qui ne peut être déduite d'autres vérités et qui est reconnue dans le monde de la morale comme dans le monde du droit. C'est un « Cogito, ergo sum ». La promesse est la mise en gage de la personnalité, c'est la volonté de répondre avec son nom et son honneur de l'observation fidèle de la parole donnée, sans attendre l'ordre et la contrainte d'une puissance extérieure. Les peuples en ont pleine conscience. Ils savent bien que la convention puise sa force non seulement dans un motif utilitaire, mais encore dans un motif idéal. Aussi le contempteur de la loi internationale n'encourt-il pas seulement le reproche d'agir avec imprudence, à Tencontre de ses intérêts, mais encore de commettre une véritable injustice.

« Il faut garder la foy sans avoir esgard si celuy le mérite, auquel on l'a donnée; car toujours il y va de l'honneur de Dieu et de la République», dit le vénérable maître Jean Bodin^).

Kant a érigé le devoir de tenir la promesse donnée en impératif catégorique. « Warum soll ich mein Versprechen halten ? Dass ich es soll, begreift ein jeder von selbst. Es ist aber schlechterdings unmoeglich, von diesem categorischen Imperativ noch einen Beweis zu fûhren ; eben so. wie es fur den Geometer unmoeglich ist, durch Verrmnftschlûsse zu beweisen, dass ich. um ein Dreyeck zu machen, drey Linien nehmen musse (ein analytischer Satz), deren zwey aber zusammengenommen groesser seyn mûssen als die dritte (ein synthetischer; beide aber a priori). Es ist ein Postulat der reinen (von allen sinnlichen Bedingungen des Raumes und der Zeit. was den Rechtsbegriff betrifft, abstrahirenden) Vernunft»*).

Quelques auteurs se sont ingéniés à déduire cette obligation éthique d'autres maximes. La théorie émise par Ferguson et développée par Garve au XVIIIe siècle mérite avant toute autre de retenir l'attention.

Ferguson dit ceci : La base de tout engagement est située dans mon droit d'exiger l'exécution d'un acte qu'un autre homme m'a donné une juste raison d'attendre. — Une attitude quelconque prise

*) Les six livres de la République. Ed. de Lyon, 1580, p. 563.

*) Metaphysische Anfangsgrùnde der Rechtslehre. 1797. IL Hauptstiick. 2. Abschnitt. § 19 (VII, 72).

20 HlSTOrRE DES GRANDS PRINCIPES DU DROIT DES GENS

avec le dessein d'éveiller une expectative ou dont il est bien connu qu'elle a tout naturellement cet effet, suffit pour sceller un accord. — Ainsi, l'existence d'une coutume est un motif raisonnable de compter sur une similitude des procédés à venir; de là sa force obligatoire').

La convention dérive donc sa force de l'attente qu'elle éveille. C'est l'idée de Ferguson. Admettons qu'un double engagement soit conclu à titre de réciprocité. Chacune des parties remplit alors son devoir parce qu'elle compte sur l'honnêteté de l'autre. Donc, si l'une des parties est infidèle au contrat dont elle a tiré un avantage, elle encourt le reproche d'avoir soutiré une prestation à l'autre qui tablait sur la réciprocité; en d'autres termes, elle l'a trompée. Voici l'argumentation de l'auteur. Elle s'applique aisément au droit international, à condition d'être prise dans un sens très large. En effet, il ne faut pas la faire jouer dans le cadre d'un traité individuel ; il faut, au contraire, envisager le droit des gens comme un grand ensemble, de sorte que toutes les promesses existantes se trouvent dans un rapport de réciprocité générale et que chacune d'elles est la contre-partie de n'importe quelle autre.

Cependant cette considération de Ferguson ne mène pas plus loin que k thèse de Kant. Car le blâme qu'elle formule est celui d'avoir déçu la confiance en une promesse. Mais quelle est l'origine de cette confiance? Elle est précisément située dans la foi que la parole est sacrée. En fin de compte, Ferguson revient donc à cette maxime, qui, en définitive, ne i>eut former l'objet d'aucune preuve. Il est vrai qu'en sus la partie coupable est accusée d'exploitation; mais c'est là un argument d'ordre matériel et par conséquent de moindre valeur que le premier.

Revenons à notre thèse : La force obligatoire des conventions est une maxime a priori. « Les Puissances reconnaissent que c'est un principe essentiel du droit des gens qu'aucune d'elles ne peut se délier des engagements d'un traité, ni en modifier les stipulations qu'à la suite de l'assentiment des parties contractantes, au moyen d'une entente amicale. » Voici en quels termes la Convention de Londres, le 13 mars 1871, consacre le principe. Fixons-le comme une table d'airain sur le portique du droit des gens.

") Ferguson, Institutes of Moral philosophy, 1760. Part. Y. Chapter 8. Section 2, §§ i, 7, 8. — Christian Garve. Fergusons Grundsaetze der Moralphilosophie, 1772, p. 417.

Développement de la thèse du caractère obligatoire des conventions. La bonne foi. La clausula rébus sic stantibus

La convention lie les parties. Pacta sunt servanda. Cette maxime brève, mais d'une grande portée, implique deux conséquences marquantes.

Un accord est une affaire de confiance. Les deux parties s'attendent à l'observation de la parole donnée. Or, cette confiance exige que l'engagement soit interprété d'après son véritable sens et la volonté raisonnable des parties, en un mot, d'après l'esprit et non d'après la lettre. C'est ainsi que l'essence même de la convention engendre le principe de la bonne foi.

Un exemple : Quand une guerre se termine par un traité de paix, il faut admettre que toutes les controverses pendantes sont résolues. Car une véritable paix suppose la volonté sincère de la maintenir. Par conséquent on ne saurait tabler sur les faits qui existent au moment de la signature pour formuler, à l'avenir, des revendications nouvelles. Il faut, au contraire, envisager comme légitime l'état de possession établi, même dans la mesure où il n'est pas expressément consacré par l'accord. Bref, le traité de paix implique une consécration du statu quo.

Kant a proclamé cette thèse dans son premier article de la paix perpétuelle. « Es soll kein Friedensschluss fur einen solchen gelten, der mit dem geheimen Vorbehalt des Stoffs zu einem kiinftigen Kriege gemacht worden. »

Par conséquent, si deux Etats se sont entendus dans un traité de paix sur les frontières de leurs pays européens, aucun d'eux ne peut plus contester la légitimité du domaine colonial de l'autre, même si aucune clause de l'accord ne parle de territoires d'outre-mer. Impossible d'invoquer en pareil cas des maximes générales comme l'égalité entre Etats ou la liberté des mers. Car la question des possessions transmarines est tacitement résolue par le traité de paix dans le sens du statu quo.

Un accord ne peut être rompu par un acte de volonté unilatéral. C'est là un autre principe qui résulte de l'idée de convention. Il est tout simplement la paraphrase négative de cette idée. La thèse paraît indiscutable. Tout de même, il est une théorie curieuse qui a un certain crédit en droit des gens et qui permet de se délier d'un accord, quand les circonstances qui existaient au moment de la conclusion

subissent une modification essentielle. C'est la théorie de la clausula rébus sic stantibus.

Cette théorie a son origine dans le droit civil. Déjà les postglossateurs l'y ont fait jouer. Avec le temps la doctrine a perdu toujours plus de terrain dans le domaine du droit privé. Mais en droit des gens elle est encore vivante.

Pourtant cette doctrine est contraire à l'essence même de la convention et voici pourquoi elle ne peut être reconnue, ni en droit privé, ni en droit international. Une seule argumentation logique est possible : ou bien les circonstances dont il s'agit ont été envisagées, du moins tacitement, comme conditions du traité, ou bien, autre alternative, elles n'ont été que de simples motifs intimes, non manifestés, de conclure un accord. Dans le premier cas la convention s'évanouit avec les circonstances qu'elle suppose; dans le deuxième son sort est indépendant de leur continuité. La formule même de la théorie indique cette solution. Une clause est une stipulation dans un pacte. Or, pour être valable, une clause doit être consentie, tacitement du moins °).

Cette appréciation mène à des conséquences équitables. En effet, les intérêts des deux parties s'entrecroisent. Or, si le traité perd son utilité de part et d'autre, parce que les circonstances ont changé, il sera facile de s'entendre pour supprimer l'accord existant. Si au contraire l'une des parties reste intéressée au maintien du traité, c'est là une raison péremptoire pour le respecter. Car cette partie a compté sur l'exécution de l'engagement et cette attente ne doit être déçue. Tout comme en droit privé, celui qui s'est abusé sur le cours des événements doit supporter le dommage.

La clausula rébus sic stantibus est extrêmement périlleuse. Elle déguise bien souvent la tendance à saper les bases du droit des gens. Elle risque de faire de la loi des peuples un jouet futile qu'on peut jeter loin quand il devient encombrant. La clausula rébus sic stantibus menace le caractère sacré des pactes.

®j « \ertrage konnen dann vom Verpflichteten einseitig aufgehoben werden, wenn eine Veraenderung solcher Umstaende eingetreten ist, welche nach der erkennbaren Absicht der Parteien zur Zeit ihrer Begrùndung die stillschweigende Bedingung ihres Bestandes bildeten. » Entscheidungen des Schweizer Bnndesgerichts. 1882. Band VIII, p. 57. Streit zwischen Aargau und Luzern.

« Solet et hoc disputari, an promissa in se habeant tacitam condilionem, si res maneant quo sunt loco : quod negandum est, nisi appertissime pateat statum rerum praesentem in unica illa quam diximus ratione inclusam esse. » Ratio signifie la raison d'être de la promesse, « ratio quae sola plene et efficaciter movit voluntatem» '').

A la prendre dans son acception seule raisonnable, la théorie de la clausula rébus sic stantibus n'est pas une règle de droit, mais une exhortation à interpréter correctement les conventions passées. Elle ne resserre donc pas la substance des accords, mais demande que soit scrupuleusement examinée la question de savoir si les pactes ont subordonné l'engagement, qu'ils contiennent, à la permanence d'un fait. Que telle était leur intention reste à prouver.

Admettons que deux Etats garantissent l'intégrité territoriale d'un Etats tiers. Si dans l'avenir l'Etat tiers étend ses limites, on peut se demander si le devoir de protection subsiste. Or, il faut distinguer : Le traité de garantie a peut-être un sens géographique; en d'autres termes, les parties contractantes veulent qu'un certain domaine, à cause de sa situation et des avantages qu'elle comporte, reste aux mains du possesseur actuel. Un domaine renferme par exemple des routes mondiales de première importance et constitue, de ce fait, un objet de rivalités dangereuses pour d'autres Etats. On peut songer ici à la Suisse, la Belgique et la Turquie. Il faut conclure en de telles circonstances que l'obligation demeure en force pour l'ancien territoire; car c'est lui l'objet de la convention et il existe après comme avant l'extension des frontières. Mais il se peut aussi que le traité de garantie ait un sens national, qu'il veuille sauvegarder l'unité constitutionnelle d'un groupe ethnique. Un pacte semblable veut assurer à un peuple la liberté d'une évolution propre, conforme à son génie traditionnel. Si en pareil cas l'Etat protégé, par l'acquisition d'un nouveau territoire, englobe des nationalités étrangères, il perd son caractère intrinsèque. L'objet du traité de garantie vient alors à manquer et l'obligation s'évanouit. Une troisième alternative : Il est possible que les parties s'entendent pour conserver intactes les limites d'un Etat et, en même temps, pour maintenir la dynastie régnante, peut-être même dans sa forme absolue, contre toute menace extérieure. On peut admettre qu'ici l'inté-

'') Hugo Grotius. De iure belli ac pacis. Liber II, caput i6, § 25, no 2.

grité de la monarchie est l'idée principale et que l'intégrité du territoire n'en est que la simple conséquence. Si donc un jour la république vient à être établie par un bouleversement interne, le traité perd son objet essentiel. Par conséquent la clause accessoire, la stipulation territoriale tombe du même coup. Car les contractants n'ont jamais voulu garantir un Etat, mais seulement un Etat monarchique.

Retenons qu'il s'agit toujours de l'interprétation du traité. Il n'importe pas que le changement de la situation soit essentiel en luimême, soit jugé tel par un témoin objectif, mais bien qu'il soit reconnu comme essentiel dans le pacte. Il n'existe pas de norme selon laquelle un événement nouveau qui paraît grave au moment de son apparition soit un motif légitime pour rompre un engagement. Bref, la clausula rébus sic stantibus ne peut jouer que le rôle d'une condition résolutoire; c'est dire qu'elle doit être stipulée pour agir.

Afin de diminuer les contestations en une matière si épineuse, il serait utile de limiter la durée de toutes les conventions par des clauses expresses et, à leur défaut, par une règle générale.

Deuxième maxime : La liberté de l'Etat

L'âme du droit des gens est la convention, nous l'avons admis de prime abord. En employant cette formule nous avons pris le terme de convention dans son sens propre, nous avons voulu dire que les normes internationales sont arrêtées en pleine conscience et qu'elles ne sont pas simplement reconnues par une attitude passive, par l'obéissance, comme les lois de l'Etat. Or, si la loi des peuples résulte du fait que les participanis imaginent une règle et décident de lui donner un caractère impératif, si la norme internationale est l'œuvre d'un consentement réfléchi et n'a pas d'autre source d'autorité, bref, si le contrat social de Jean- Jacques Rousseau se réalise parmi les peuples, cette constellation renferme un principe qui plonge ses racines dans les régions les plus profondes du droit des gens et projette son ombre géante sur la vie commune des nations : c'est la liberté de l'Etat.

Cette maxime est inséparable du droit des gens. Elle est une partie intégrante de son organisme. Elle lui communique des pulsations sans lesquelles il ne peut vivre.

Mais l'Etat ne dérive pas seulement sa liberté du fait de n'obéir qu'à la règle consentie par lui-même. Il peut encore l'appuyer sur un autre raisonnement.

Une des pensées les plus nobles qui régissent la vie des peuples est la liberté de l'homme. Elle est en connexion étroite avec le christianisme qui enseigne la dignité humaine et la fonde sur la vie propre de l'âme, sur sa destinée immortelle. Or, la liberté de l'homme entraîne, en bonne logique, la liberté de la nation. Car un peuple, lui aussi, a sa personnalité quand il se sent uni par un devoir commun et s'allie en une société politique pour remplir la tâche qui lui est assignée. Seulement l'idée gagne en ampleur et en majesté dès le moment où elle est transportée à l'Etat lui-même. En effet, le citoyen ne peut réclamer qu'une liberté restreinte, c'est-à-dire une sphère garantie pour le développement de ses forces vitales. En d'autres termes, le postulat de la liberté individuelle ne mène qu'à la déclaration de droits fondamentaux. Le citoyen se défend contre l'Etat. Il reconnaît bien sa domination, il ne refuse pas de lui prêter obéissance, mais il conteste son droit de franchir une limite déterminée. Il ne rejette pas l'autorité, mais la puissance absolue. Il en est autrement de l'Etat quand il affirmée sa liberté : Il nie d'une manière générale qu'il y ait une puissance au-dessus de lui. Il prétend à une indépendance parfaite. Il ne lutte pas contre une autorité véritable, comme le citoyen, mais contre l'hypothèse d'une autorité voulant s'imposer à lui. Il ne proclame pas des droits fondamentaux, mais un seul droit fondamental, la souveraineté illimitée.

C'est ainsi que la théorie de la liberté, dès lors qu'elle est transportée à l'Etat, nous mène encore au delà des droits fondamentaux proprement dits. Elle nous ramène à un principe initial dont les droits de l'homme sont dérivés. Elle nous ramène à la liberté naturelle dans son essence première. Cette liberté naturelle, qu'abandonnent les individus pour fonder un régimiC politique, est encore aujourd'hui la situation dans laquelle coexistent les Etats. Car eux n'ont accepté aucune soumission. Tandis que les citoyens n'ont sauvé qu'une part de leur indépendance primitive, la part à laquelle ils n'ont pas renoncé par la reconnaissance d'un gouvernement, les Etats sont encore en possession de leur toute-puissance initiale.

Ce fait, toutefois, n'implique pas un affranchissement de tout devoir. Si les hommes qui vivent à l'état de nature sont tenus de respecter la liberté de leurs semblables, les Etats sont dans la même obligation. Le développement de leurs forces vives ne doit pas entraver le même développement chez le voisin. En un mot, la liberté n'est pas un privilège, elle est une règle pour tous, un droit commun.

Voici donc établi le second dogme du droit des gens : la liberté.

26 HISTOrRE DES GKANDS PRINCIPES DU DROIT DES GENS

Il signifie que l'Etat n'est soumis à aucune loi, s'il ne l'a volontairement acceptée. Aucune norme ne peut lui être imposée contre son gré.

Condorcet, parlant à l'assemblée législative en 1792, a résumé la doctrine en ces termes : « Chaque nation a seule le pouvoir de se donner des lois et le droit inaliénable de les changer à son gré. Ce droit n'appartient à aucune ou leur appartient à toutes avec une entière égalité ; l'attaquer dans une seule, c'est déclarer qu'on ne la reconnaît dans aucune autre. Vouloir le ravir à un peuple étranger, c'est annoncer qu'on ne le respecte pas dans celui dont on est le citoyen ou le chef; c'est trahir sa patrie, c'est se proclamer l'ennemi du genre humain»®).

Lorsqu'après la chute de Napoléon P^ les grandes Puissances formèrent une ligue pour combattre, de leurs forces communes, toute réforme démocratique dans les constitutions de l'époque, elles agirent contre l'esprit du droit des gens. La Tétrarchie n'était pas une institution d'ordre international, mais l'esquisse d'un Etat universel régi par un collège aristocratique de rois. Bien au contraire, une société des nations, dans laquelle existe un arbitrage obligatoire et dans laquelle les Etats associés prêtent main-forte à la sentence contre la partie rebelle, est un phénomène qui se meut absolument dans le domaine du droit des gens. Une contrainte existe, il est vrai ; mais c'est une contrainte à laquelle s'est volontairement soumis l'Etat qui en est l'objet. Une autre considération : Quand divers Etats s'enchaînent par un lien fédéral et se placent de ce fait sous l'autorité d'un pouvoir supérieur, le droit des gens ne peut reconnaître cette constellation que si les Etats membres ont adhéré librement à l'ordre nouveau. Telle est la signification des traités qui accompagnent d'habitude l'établissement d'une confédération. Ce ne sont pas eux qui créent le nouveau système. Car le régime fédéral n'est pas un lien contractuel entre des Etats. Il est, au contraire, une autorité dominatrice qui régit des hommes. En effet, le régime fédéral résulte du fait que plusieurs peuples, qui sont déjà constitués en Etats, édifient au-dessus des pouvoirs particuliers qui les gouvernent un pouvoir nouveau, universel, souverain. Les traités dont il s'agit ont un autre sens : Ils consacrent la soumission volontaire à l'autorité commune et légalisent ainsi, du point de vue de la loi internationale, la sujétion des Etats membres, jadis indépendants.

') Séance du 20 avril 1792. Moniteur universel du 22 avril.

Développement de la maxime de liberté

Du moment que le droit des gens revendique la liberté de l'Etat, il importe de poser la question précise quel est l'objet de cette liberté? Voici la réponse : L'Etat est une domination sur des hommes dans des limites territoriales. Sa liberté signifie donc l'exercice illimité de ce pouvoir. Par conséquent la substance de la liberté, l'objet qu'elle couvre de sa main protectrice est la domination. Car elle est l'Etat lui-même, elle est son individualité tout entière. Il en résulte qu'un pays se trouve attaqué dans sa liberté quand un autre Etat entame sa domination, diminue par exemple son territoire, lui ravit des sujets, les range sous sa propre autorité.

L'a liberté apparaît ainsi comme une divinité frontière. Elle interdit l'empiétement sur le domaine voisin. Elle exige le parallélisme ordonné des pouvoirs. Pour bien comprendre cette revendication, il faut donc établir jusqu'où va l'autorité de chaque Etat. En un mot, il s'agit de délimiter les sphères de domination :

Nous savons que l'Etat est circonscrit par un domaine territorial. C'est un de ses signes caractéristiques, ainsi que nous l'avons entrevu naguère. Le monde dans lequel vit la domination est par conséquent le territoire. L'Etat régit des hommes dans un pays. On peut donc parler d'un pouvoir territorial, à condition de retenir toujours le fait, facilement obscurci par cette formule, que le pays ne représente que les limites du pouvoir et que son objet restent les hommes.

Cependant l'idée du pouvoir territorial n'est pas une vérité absolue et subit des restrictions diverses.

La première résulte du fait que l'Etat s'édifie sur une concordance de volontés. Précisons :

L'Etat, nous l'avons reconnu, est basé sur la résolution prise par un nombre d'hommes de vivre d'après un statut. Cette résolution est mutuelle, en d'autres termes, elle est une convention. L'Etat se présente ainsi comme une disposition durable de volontés. Son sort est par conséquent lié à la psychologie d'individuahtés humaines : il est viable tant qu'une série de personnes conservent les mêmes pensées, les mêmes sentiments. Il est vrai que parmi ces personnes se produit un changement continu, d'abord un changement naturel par les naissances et les décès, puis, dans des limites beaucoup plus étroites, un changement artificiel par le libre choix des hommes qui se détachent

d'une patrie et se rallient à une autre. Mais au milieu de ces fluctuations il reste toujours une forteresse humaine, une citadelle formée par des adhérents qui soutiennent l'Etat. La force spirituelle qui les unit est l'intérêt et la fidélité. Or, l'Etat s'efforce de capter cette force vive et de lui donner une forme tangible en la cristallisant autour d'une institution de droit, la nationalité. Elle est un lien qui incorpore des hommes à une société politique, leur confère des titres et leur prescrit des devoirs.

Or, la nationalité une fois reconnue, il en résulte une importante restriction du pouvoir territorial : l'Etat n'est pas omnipotent à l'égard des citoyens étrangers qui résident dans son domaine. Il possède sur eux bien des pouvoirs, mais il ne les possède pas tous. Il ne peut leur imposer des fonctions dans son mécanisme législatif, administratif, juridictionnel. Bref, pour employer une expression technique, il ne peut leur demander l'accomplissement de devoirs civiques. Rentrent en première ligne dans cette catégorie le service militaire, les charges honorifiques dans la sphère de l'administration, les offices d'échevin et de juré, enfin le devoir d'élection quand il existe.

Voici la première restriction grave que subit le pouvoir territorial. Mais il en est d'autres.

Ne pas inquiéter l'Etat dans l'exercice de sa domination c'est reconnaitre l'inviolabilité de ses organes vitaux. Voici pourquoi les monarques, les présidents de républiques, les collèges gouvernants, en un mot, les chefs de l'exécutif jouissent de l'exterritorialité. Quand ils se trouvent à l'étranger, ils ne sont pas soumis au pouvoir territorial. Une même faveur est acquise aux corps de troupes et aux vaisseaux d'Etat. On pense que ces formations incarnent d'une manière tangible la puissance de leur pays et que par l'exercice d'une autorité à leur égard on toucherait l'Etat même auquel ils appartiennent. Il faut aussi mentionner le caractère exterritorial des légations. 11 résulte du fait que l'Etat, s'il veut conserver sa domination et sa vie, doit rester en contact permanent avec ses congénères, afin d'éviter les conflits possibles et de trouver secours et protection quand il est menacé dans son existence. On peut dire que les ambassades sont des contreforts des sociétés politiques, qu'elles sont semblables à ces arcs-boutants qui soutiennent les voûtes gothiques des cathédrales. Mais ce motif est renforcé par un autre. Non seulement la liberté, mais aussi la solidarité, autre maxime du droit des gens, suppose une diplomatie active et par conséquent libre de ses mouve-

ments. Ce principe, lui aussi, aboutit donc à la revendication du caractère exterritorial des ambassades.

Nous venons de dessiner la périphérie de la domination. Cette périphérie est aussi celle de la liberté, force protectrice du pouvoir territorial. Or, ayant établi les limites de la liberté, nous pouvons entreprendre l'étude de sa substance.

La liberté défend que l'Etat subisse aucune violence. Nous pouvons dire aussi, en recourant à un terme technique : Elle défend l'intervention autoritaire. Il y a différentes formes et gradations de cet acte. La forme la plus bénigne est celle du conseil imposé dont le but n'est pas seulement de convaincre par la voix de la raison, mais d'exercer une intimidation discrète. A l'autre bout de l'échelle se trouve la forme la plus rigoureuse, l'emploi de la force armée. Entre ces deux extrêmes se placent les possibilités les plus diverses : demande d'une prestation indue avec menace de contrainte, secours porté à une révolte intérieure, occupation d'un territoire.

La Convention nationale a stigmatisé l'intervention autoritaire en termes pathétiques. Elle déclare « que la France ne s'immiscera en aucime manière dans le gouvernement des autres puissances; mais elle déclare en même temps qu'elle s'ensevelira plutôt sous ses propres ruines que de souffrir qu'aucune puissance s'immisce dans le régime intérieur de la République et influence la création de la constitution qu'elle veut se donner»®). La doctrine de Monroë condamne nettement l'intervention autoritaire comme acte illégitime. De m.ême la célèbre dépêche de Canning, du 28 janvier 1823 : « We disclaim for ourselves and deny for other powers the right of requiring any changes in the internai institutions of independent states, with the menace of hostile attack in case of refusai. »

A la liberté se rattache un autre principe, le droit de légitime défense. Il n'est autre chose que le droit de liberté jouant lorsqu'il subit une menace particulièrement grave : l'agression. Mais ce principe doit être manié avec prudence. Il ne faut pas le confondre avec la théorie du droit de conservation, qui va beaucoup plus loin. En effet, cette théorie affirme que l'Etat peut tout faire pour sauver un bien de valeur. Elle est donc beaucoup plus large que la première doctrine, elle ne suppose pas nécessairement une agression, mais prétend valoir dans tout péril, quelle que soit son origine. C'est

') Résolution du 13 avril 1793. Moniteur universel du 16 avril.

ainsi qu'elle entend jouer quand un Etat est miné par des dissensions intérieures, se voit menacé de désagrègement et ne peut plus sauver son existence ou sa forme de gouvernement que par une diversion, une guerre victorieuse. La même théorie tente de justifier l'Etat qui. se trouvant dans la dépendance économique de ses voisins, tend à s'approprier des territoires plus vastes afin de compléter ses moyens de production. Enfin, le droit de conservation est invoqué lorsqu'un Etat veut obtenir de nouveaux pays comme lignes de défense contre un voisin qui, d'une manière inattendue, mais légitime, s'est acquis de nouveaux territoires, par conséquent de nouveaux moyens de puissance et a dérangé de ce fait l'équilibre des forces politiques.

11 est facile de se rendre compte que dans tous ces cas il ne s'agit point de déjouer une attaque, mais tout simplement de consolider et d'étendre la domination propre aux dépens d'autrui. Or, agir de la sorte, c'est précisément faire ce que défend la maxime fondamentale de la liberté. Dans tous les cas cités, l'attitude qu'on essaie de baser sur le soi-disant droit de conservation est franchement illégitime. On ne peut pas non plus la justifier par la théorie du cas de jiécessité. Car cette théorie suppose toujours que le bien sauvegardé soit d'un prix notablement supérieur à celui du bien sacrifié. Pareille condition n'est certainement pas remplie dans le premier exemple. Pourquoi conserver, aux dépens d'autres pays, l'existence d'un Etat qui est vermoulu et tombe en poussière? Une société politique ayant i)erdu sa solidité morale, la confiance et la fidélité de ses citoyens jusqu'à ne pouvoir être sauvée que par une heureuse invasion dans le territoire du voisin ne mérite pas d'être maintenue à ce prix. Quelle est, en effet, la valeur d'un pareil groupe, quel est le rôle qu'il peut jouer dans la civilisation commune? La vie humaine, elle, est une valeur absolue, elle a un caractère éthique, et par conséquent une individualité intangible. Mais l'Etat n'est qu'une forme sous laquelle des hommes vivent et travaillent ensemble. Quand elle est mauvaise, elle doit être remplacée par une autre. Elle n'a pas un droit péremptoire à l'existence. I^a même argumentation s'applique, à plus forte raison, quand la forme de gouvernement seule est en péril. Enfin, dans le troisième exemple, la règle du cas de nécessité ne peut pas non plus entrer en ligne. Car la fin poursuivie n'est pas la conservation dans un péril actuel, mais une simple précaution pour l'avenir. Nous avons posé jusqu'ici deux principes, le caractère obligatoire

des conventions et la liberté. Or, dès le moment où ces deux principes entrent en collision, le premier doit nécessairement prévaloir. Car lorsque la domination est restreinte ou abolie par un traité, en d'autres termes par une renonciation, la liberté n'est pas violée. En effet, elle n'est inconciliable, de par sa nature, qu'avec la soumission imposée par la force, mais non avec la soumission volontairement acceptée. Bien au contraire, renoncer à la liberté n'est-ce pas une preuve manifeste qu'on la possède? Nous avons déjà cité un exemple frappant : l'Etat fédéral, disions-nous, n'est pas en contradiction avec la liberté, du moment qu'il est consenti d'avance par un accord des Etats primitifs.

La liberté de l'Etat doit être soigneusement distinguée d'une autre doctrine qui a tenu en haleine la politique de tout le XIX^ siècle et a donné mainte impulsion décisive à la guerre mondiale. C'est la théorie des nationalités.

Quel est son sens exact?

Pour la définir, il faut remonter le cours de l'histoire : La Révolution française a proclamé le droit de l'homme à la libre disposition de lui-même en matière politique. Cette doctrine renferme une double conséquence : la souveraineté du peuple et le principe des nationalités. La première maxime traite de la structure des gouvernements, l'autre de la délimitation des Etats.

La nation et l'Etat doivent couvrir une même surface, dit la deuxième de ces thèses. La nation doit trouver dans l'Etat le corps qu'elle peut animer de sa vie, et l'Etat doit trouver sa force dans la volonté qui est l'âme de la nation. En bonne logique, l'Etat et la nation forment une entité indivisible. Ils appartiennent l'un à l'autre comme la matière et l'esprit, comme la substance et la forme.

Qu'est-ce qu'une nation? L'idée s'éclaircit d'elle-même quand on retient cjue le principe des nationalités résulte du droit individuel de libre disposition. Le principe des nationalités n'est que la projection de ce droit dans la vie des peuples. Il signifie la libre faculté de circonscrire le cercle d'hommes qui doit former un Etat. Le lien qui associe les membres d'une nation est le sentiment de s'appartenir. Le trait d'union est la croyance qu'un certain groupe d'hommes est destiné à parfaire un même idéal de culture. La nation est par conséquent un phénomène de volonté. Elle vit par ce qu'on veut qu'elle vive. Elle est une réunion par un libre choix.

11 apparaît donc que la nation n'est pas cimentée par des phé-

nomènes objectifs. La langue et la race ne sont pas ses éléments vitaux. Elle n'est pas établie par une similitude de qualités naturelles et son caractère intrinsèque est la subjectivité. Elle est de nature spirituelle. En effet, elle est faite d'un tissu de souvenirs évoquant de durs combats pour la justice et la liberté, retraçant des victoires glorieuses et des jours de détresse. Elle est ancrée dans la foi en une destinée commune, en une mission dictée par la providence. Or, toutes ces pensées se cristallisent dans la résolution de vivre et de travailler ensemble. Bref, la nationalité n'est pas une parenté ; elle est une ligue. Elle n'est pas un fait accompli; elle est une action.

Ernest Renan dit : « L'homme n'appartient ni à sa langue, ni à sa race, il n'appartient qu'à lui-même, car c'est un être libre, c'est un être moral. Le droit des populations à décider de leur sort est la seule solution des difficultés de l'heure présente que peuvent rêver les sages. — Une nation, c'est pour nous une âme, un esprit ; une famille spirituelle, résultant dans le passé de souvenirs, de sacrifices, de gloires, souvent de deuils et de regrets communs ; dans le présent du désir de continuer à vivre ensemble. Ce qui constitue une nation, ce n'est pas de parler la même langue ou d'appartenir à un même groupe ethnographique; c'est d'avoir fait ensemble de grandes choses dans le passé et de vouloir en faire encore dans l'avenir. La nation est un principe spirituel, résultant des complications profondes de l'histoire »"').

Le baron Eotvôs écrit : « Si l'on demande à quoi l'on peut reconnaître une individualité nationale, nous répondrons : uniquement dans la conscience qu'elle puise de son existence personnelle par le besoin de réaliser cette existence. Chaque peuple, qu'il se compose de millions ou seulement de milliers d'individus, qu'il soit indépendant ou bien soumis à un autre peuple, se sentira comme nationalité, si cette conscience s'éveille en lui, et il devra être reconnu»").

La théorie des nationalités, de par sa nature, n'appartient pas au domaine du droit des gens. Car elle ne concerne pas la vie commune des Etats, mais le procédé de leur création. Elle se meut dans une phase, où les sujets du droit des gens, les Etats, n'existent pas encore, mais sont entrain de se former. En d'autres termes, le prin-

") Discours et conférences, 1887, et principalement la conférence sur le sujet : Qu'est-ce qu'une nation?

"j De l'influence sur l'Etat des idées dominantes du XIXe siècle. 1851.

cipe (les nationalités ne se rapporte point à des Etats, mais à des hommes qui édifient des Etats. Il proclame une liberté individuelle. Il s'élève contre le phénomène que l'Etat, étant lié à un domaine territorial, soumet un parti plus faible à l'aide d'un parti plus puissant. Certes, la théorie des nationalités n'entend pas nier que la sujétion soit un trait distinctif et souvent inévitable de l'Etat. Comment le pourrait-elle? Mais elle veut enrayer, dans la mesure du possible, la dure nécessité de ce fait. Elle compte secourir le parti plus faible qui résiste à l'Etat, et pour remplir cette mission elle emploie deux méthodes : Si ce parti occupe une fraction délimitée du territoire, elle tend à le séparer de l'ensemble, d'en faire un Etat souverain ou de le fondre avec une population similaire qui vit sous un autre régime. Si au contraire les éléments sympathiques et hostiles sont entremêlés à un tel point qu'une division territoriale est impraticable, la théorie des nationalités revendique du m.oins une autonomie aussi large que possible en faveur des minorités. Les deux voies convergent vers le même but : élargir, autant que faire se peut, le phénomène primordial que l'Etat est une concordance de volontés humaines, émanciper toujours davantage l'Etat de l'imperfection qui lui est immanente et qui réside dans le fait qu'un groupe est soumis à un autre. En un mot, le grand objectif est de concilier la liberté avec la domination. La noble tentative est de donner à l'Etat le même fondement qu'à la société des peuples. Il s'agit d'étendre la thèse que l'Etat n'est sujet qu'à l'autorité par lui consentie, aux individus qui forment sa substance.

Mais si le principe des nationalités ne forme une partie intégrante du droit des gens, des traités sont possibles qui tendent à sa réalisation. C'est ainsi qu'on a vu des cessions de territoires accompagnées de la condition qu'un libre plébiscite aurait lieu et que la population se prononcerait pour la nouvelle allégeance. L'exemple le mieux connu est le traité de Turin de 1860, qui a subordonné l'annexion de la Savoie et de Nice à un vote favorable des habitants. Un autre cas typique : L'Autriche voulant, après Sadowa, faire la paix avec l'Italie, invoqua les bons offices de Napoléon. Elle lui abandonna la Vénétie et remp>ereur des Français transmit la province à la maison de Savoie à la condition que le transfert serait ratifié par un plébiscite. D'autre part, le traité de paix de 1913 entre la Grèce et la Porte assure que la vie, les biens, l'honneur, la religion, les coutumes des populations qui habitent les régions cédées au

34 HISTOrRE DES GRANDS PRINCIPES DU DROIT DES GENS

royaume des Hellènes seront scrupuleusement respectés. Des dispositions similaires se trouvent dans les traités serbo et bulgaro-turcs de la même époque. Ce sont là quelques exemples caractéristiques. Ils sont les symptômes d'une tendance générale. La théorie des nationalités étant devenue de nos jours une force morale de premier ordre, la nécessité s'impose toujours davantage de la reconnaître dans des traités et de la réaliser dans la politique. Voici la véritable relation qui se noue entre le principe des nationalités et le droit des gens. Elle n'est pas de nature logique, mais d'essence psychologique.

Le dogme des nationalités fait bien souvent naître le dessein de rectifier les frontières et de répartir domaines et peuples d'après des lignes plus harmonieuses. Il arrive alors que les Etats menacés fassent une opposition violente à l'application de la doctrine. Ils combattent pour leur existence. Comment juger un conflit pareil? En se plaçant au point de vue strict du droit des gens, il faut condamner comme illégitime toute tentative d'un Etat d'imposer à un autre sa réorganisation d'après le principe des nationalités. Semblable politique est inconciliable avec la maxime du caractère souverain.

La lutte des nationalités a bouleversé le XIX^ siècle. De grands procès ont été conduits pour cette cause. Quelques-uns d'entre eux ont été tranchés au cours de l'histoire. L'Empire napoléonien s'est effondré, les Hellènes ont obtenu leur indépendance, la Belgique s'est détachée des Pays-Bas, les royaumes balkaniques se sont élevés à l'autonomie, l'/Xutriche et la Hongrie, le Danemark et l'Islande se sont séparés en ne maintenant qu'une simple union réelle, l'Italie et l'Allemagne ont scellé leur union politique. Mais bien d'autres procès restaient pendants à la veille de la Grande Guerre : Citons l' Alsace- Lorraine, Trieste, la côte adriatique, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie- Slavonie, la Finlande, ces noms en disent assez. Les grands traités de paix ont entrepris la tâche difficile de résoudre ces problèmes. Tout récemment la terrible question d'Irlande a été réglée par l'octroi d'une large autonomie.

Troisième maxime : L'égalité

A côté du dogme de liberté vient se placer un autre axiome : l'Egalité.

Entendons-nous d'abord sur la signification de ce terme. On y attache fréquemment le sens qu'aucun Etat ne doit posséder une

supériorité, qu'aucun Etat ne doit donc régir un autre pays d'après sa volonté, lui imposer sa domination. C'est ainsi qu'on stigmatise la tutelle exercée par les Puissances mondiales sur des Etats faibles comme étant contraire au principe d'égalité. Dans cette acception le principe se confond avec la liberté, il n'a pas de sens individuel.

Le véritable axiome d'égalité statue que les mêmes normes valent pour tous les Etats. 11 n'y a pas de privilèges. Les membres de la communauté internationale participent aux mêmes droits et devoirs. En d'autres termes, l'égalité statue le caractère universel, l'unité du droit des gens. On peut aussi dire : l'égalité c'est la réciprocité.

Il est facile de déduire ce principe.

Considérons d'abord l'origine du droit des gens. Nous savons que les Etats l'édifient en pleine conscience par une résolution commune. Or, du moment que chaque Etat joue ainsi le rôle de législateur, il n'y a aucune raison pour que l'un d'eux soit rangé sur une ligne inférieure et que des privilèges soient établis en faveur de ses associés. Bien au contraire, du moment que le droit des gens nait d'un consentement mutuel, il est logique d'appliquer une même mesure et d'édifier des statuts identiques pour tous.

Toutefois, rien n'empêche qu'une convention élimine la règle d'égalité dans une situation particulière. La convention prime l'égalité. Cela est indiscutable. Car c'est elle, nous venons de le voir, qui est à la base de l'égalité. C'est d'elle, c'est de son esprit que se dégage, par voie d'interprétation, le nouveau principe. Si donc elle le renie dans des circonstances données, il ne peut plus se maintenir. Le piédestal s'effondre sur lequel il s'élevait.

L'égalité partage en ceci le sort de la liberté qui, elle aussi, s'efface devant un pacte contraire.

Voici quelques exemples d'inégalités consenties :

La juridiction consulaire a été maintenue en Turquie, malgré la réception de la Porte dans la communauté internationale par le traité de Paris en 1856. Divers Etats, tels que la Belgique et le Luxembourg, ont été soumis à une neutralité permanente. Dans l'une et l'autre alternative, l'une seule des parties contractantes subissait une restriction de sa souveraineté. Cela s'expliquait dans le premier exemple par le fait que l'Empire ottoman, malgré son adoption formelle comme membre du concert européen, se trouvait encore attardé dans son évolution et n'avait pas atteint un même niveau de culture. Dans le second cas, la rivalité entre les Puissances exigeait que des

3o HISTOIRE DES GBANDS PRINCIPES DU DROIT DES GENS

Etats moindres, mais dont le territoire avait son prix, fussent placés à l'abri de toute mainmise possible. Un troisième exemple : On sait que dans la cour internationale des prises, esquissée à La Haye en 1907, les grandes Puissances avaient le privilège de nommer chacune un juge permanent et que les Etats faibles ou d'envergure moyenne devaient déléguer les autres magistrats alternativement et d'après un système de rotation. On admettait donc en cette occurrence un intérêt supérieur des grands de ce monde, idée fort contestable.

En statuant le dogme de l'égalité nous revendiquons une même règle pour tous. Mais ici la question se pose : Comment juger alors le nombre infini de traités dans lesquels les parties s'engagent à des prestations de nature différente et dans lesquels, par conséquent, l'une ne peut exiger ce qu'elle doit à l'autre? Ainsi, que penser d'une convention par laquelle un pays accorde un emprunt à un gouvernement étranger et lui demande en échange des avantages économiques tels que des concessions industrielles, droits de navigation et titre de la nation la plus favorisée? Il faut répondre que pareils accords ne rentrent pas dans la sphère où règne le principe d'égalité. Car ils ne sont pas des actes créateurs de droits, mais de simples transactions. Expliquons-nous et, pour éclaircir la question, transportonsnous d'abord dans le domaine du droit privé. Nous voyons ici deux phénomènes en présence : d'une part le code, l'œuvre législative, qui statue des règles générales, en édictant par exemple des principes pour la vente, le prêt, le louage de services ; nous voyons, d'autre part, les contrats, les transactions par lesquelles les parties font naître des situations de droit individuelles, vendent, prêtent, louent une maind'œuvre. Rapprochons ces faits : la loi crée des possibilités que les transactions réalisent. La loi forme des cadres dans lesquels les transactions opèrent. Disons avec plus d'exactitude : la loi revêt les transactions d'une force obligatoire tout en les développant par des clauses qui complètent ou brisent même les dispositions des parties. Or, dans le domaine du droit privé, la distinction entre les deux catégories est facile. Car il est une différence tangible dans la forme. En effet, la loi est un acte d'autorité qui s'impose, un acte édicté par un pouvoir, tandis que le contrat, la transaction est l'œuvre spontanée, libre des parties.

Dans la sphère du droit international on observe le même dualisme. Mais la distinction ne peut être faite à l'aide des mêmes signes extérieurs. Evidemment, car dans le domaine du droit des gens il n'existe pas de loi, qu'une volonté supérieure établit d'autorité; les

phénomènes juridiques s'y produisent dans la forme invariable de la convention. Donc, pour savoir si l'on est en face d'une mesure créatrice de droit ou d'une simple transaction, il est indispensable d'examiner la substance même de l'acte. Il faut rechercher si la règle qu'il contient est susceptible de valoir comme principe abstrait, de s'appliquer à des parties non déterminées d'avance ou si elle ne peut jouer que dans une constellation d'intérêts spéciale en se conformant aux tendances concrètes des partieâ.

Considérons deux types : un code international sur les lois de la guerre qui s'inspire d'un idéal d'humanité, d'autre part un traité portant sur des échanges territoriaux. Le premier de ces actes est une convention-loi, même s'il n'est signé momentanément que par quelques rares Etats; le deuxième, par contre, est une convention transactionnelle.

Il est manifeste que la maxime d'égalité vaut seulement pour les conventions de la première catégorie; vouloir l'appliquer aux autres serait tout à fait contradictoire.

Arrêtons-nous encore à un cas spécial. Comment juger un traité qui stipule la neutralisation d'un Etat? 11 faut répondre que pareille maxime est susceptible d'être généralisée. En effet, elle porte interdiction de faire la guerre. L'Etat neutralisé ne prendra pas les armes, si ce n'est pour repousser une invasion hostile, et les autres pays signataires ne l'attaqueront pas. C'est donc l'obligation de recourir au règlement pacifique de tous les conflits, tant qu'ils ne dégénèrent pas en invasion. Or, pareille obligation est appelée à devenir une norme universelle; dès aujourd'hui elle s'affirme dans le monde avec une force croissante. Il en résulte que la neutralisation représente une convention-loi.

La doctrine de l'égalité n'a aucun rapport avec celle de l'équilibre. La première est une théorie de droit, la seconde une théorie de puissance. L'idée de l'équilibre tend à réaliser une constellation politique dans laquelle chaque Etat, seul ou avec ses alliés, possède la même force que tout rival et se trouve par conséquent à l'abri de l'oppression. Cette doctrine est en contradiction diamétrale avec le droit des gens. Elle vise de prime abord une solution des rivalités internationales par la violence. Elle procède par conséquent de l'opinion que le droit ne peut triompher par ses propres moyens, du moins nulle part où des intérêts vitaux sont en jeu. Bref, elle est une négation de la loi des peuples.

Il y a encore une autre doctrine de l'équilibre. Elle dit que la

véritable balance existe quand tous les Etats se portent garants de l'observation invariable du droit des gens. 11 s'agit ici d'une caution solidaire. Nous sommes en présence d'une doctrine idéale, qui ne renie pas la loi des peuples, comme la précédente, mais compte la porter à son plus haut degré de perfection. Cependant elle a tout aussi peu de rapport avec l'égalité que la première.

Développement de la maxime d'égalité

Les règles de droit international doivent être identiques pour tous les Etats. La maxime d'égalité l'exige. Cette maxime joue dans tous les cas où des maximes opposées se heurtent sans qu'il existe une norme conventionnelle capable de dénouer le conflit. La maxime trouve ainsi un vaste champ d'action. Elle règle bon nombre de controverses.

Elle s'impose en première ligne quand il s'agit de statuer sur le sort de territoires qui ne sont pas considérés comme parties intégrantes d'un Etat individuel, membre de la communauté internationale. Il faut songer ici à la haute mer, ensuite aux régions qui ne sont encore soumises à aucun gouvernement digne de ce nom. Mais il y a aussi les Etats de civilisation imparfaite destinés à devenir des sphères d'influence ou des protectorats. Comment agir à l'égard de ces zones diverses?

Une double possibilité se présente. Première alternative : S'agit-il d'une contrée qui est indispensable à tous dans son intégralité, la maxime d'égalité demande un usage commun d'après une règle de participation, identique. C'est ainsi que naît la doctrine historique et transcendante de la liberté maritime. Elle statue que la navigation de l'océan est ouverte à tous les peuples. Or, il est une opinion qui étend ce principe au delà de ses limites naturelles. L'usage commun de la nappe d'eau ne lui suffit pas, elle exige que les stations importantes des routes océaniques, les canaux et les places qui commandent les détroits se trouvent soumises à un condominium des Etats maritimes. La liberté des mers implique non seulement, dit-elle, qu'aucun obstacle ne vienne entraver la navigation, mais qu'aucun Etat ne possède même la faculté virtuelle de barrer l'océan. Il faut répondre à cette théorie que lorsqu'il existe un état de possession basé sur une ancienne reconnaissance ou sur une convention formelle.

ce titre doit nécessairement prévaloir. Le pacte est plus fort que la maxime d'égalité. Nous le savons. Il est vrai que si une Puissance, en abusant de sa situation privilégiée, devait méconnaître la liberté maritime, les Etats lésés pourraient user de représailles et reviser l'état de possession existant. Quelquefois la liberté des mers est même prise dans un sens encore plus large. On dit ceci : Afin qu'une nation puisse participer aux avantages et aux richesses de l'océan, il lui faut avoir une côte et des ports convenables. L'accès à la mer est exigé. Mais ici encore la réplique s'impose que le droit acquis est d'un poids supérieur. L'Etat séparé de la mer ne peut prétendre à sa liaison avec la côte par l'acquisition de nouveaux territoires. Il peut seulement exiger que le libre transport lui soit concédé jusqu'au littoral par la terre étrangère. C'est la conséquence extrême que l'on peut tirer de la liberté de l'océan.

Nous arrivons à la deuxième alternative : S'agit-il de territoires qui ne sont pas indispensables à tous dans leur intégralité, la question de partage se pose-t-eUe par conséquent, ont voit la maxime d'égalité rentrer en scène. Qu'exige-t-elle? Les opinions diffèrent : On peut se placer à un point de vue d'égalité absolue et prétendre que chaque Etat possède un même titre, sans égard à sa force d'expansion et sans égard à l'étendue des possessions coloniales et des sphères d'influence qu'il a obtenues dans le passé, enfin sans égard à la sécurité de ses frontières. Ou bien, l'on peut adopter une mesure relative et tenir compte de la force vitale, de la grandeur des domaines acquis, du problème de la sûreté. Cette deuxième mesure s'approche davantage du véritable esprit de l'égalité. Seulement, elle se heurte à une grande difficulté pratique. Comment s'accorder sur une question si délicate? Des opinions divergeantes se combattront à outrance. Trouvera-t-on l'arbitre devant l'autorité duquel s'inclineront les parties? Nous sommes ainsi ramenés vers un dernier problème du droit des gens, dont l'humanité contemporaine s'efforce de trouver la solution, le problème de la justice internationale.

De l'axiome d'égalité rayonnèrent bien des controverses qui mirent en vibration la guerre mondiale. L'accès de la Serbie à la mer Adriatique, l'extension de la Russie vers la côte méditerranéenne, le chemin de fer de Bagdad, qui devait ouvrir une nouvelle voie d'expansion à l'Allemagne, faiblement possessionnée hors d'Europe, la route stratégique anglaise de l'Egypte aux Indes par le continent asiatique, le canal de Suez, Gibraltar, les grandes stations maritimes,

voilà quels étaient les problèmes. Ils pouvaient en fin de compte être ramenés à deux foyers prmcipaux: Constantinople et le golfe Persique. Or, il n'y avait pas de juge pour démêler le litige. Les idées de droit international étaient confuses et s'enchevêtraient en labyrinthe. Il y avait bien un fil qui pouvait servir de guide. Mais il fut tranché par le glaive.

Quatrième maxime : La solidarité

En posant nos trois principes de la force obligatoire des conventions, de la liberté, de l'égalité, nous avons dessiné les parois extérieures du droit des gens. Nous avons circonscrit les murs d'enceinte dans lesquels peut être édifiée la loi des peuples. Mais cette construction est encore bien incomplète. Car, parmi les trois maximes posées, l'une est simplement virtuelle et les deux autres ne sont que des règles de forme. En effet, la maxime du caractère sacré des conventions ne crée pas le droit des gens, elle n'en établit que la possibilité latente. La maxime de la liberté, à son tour, envisage l'Etat comme une formation isolée, ne vise que sa défense contre une autorité d'essence étrangère, ne proclame qu'un noli me tangere. Enfin, la maxime d'égalité s'occupe bien des relations entre Etats, mais elle ne modèle pas leur substance, elle ne leur insuffle pas la vie, elle se contente de les enserrer dans l'étau d'une mesure identique. Les trois maximes ne contiennent donc que les formules architectoniques pour le droit des gens, mais ne lui apportent pas les matériaux de construction. Cette seconde œuvre est accomplie sous l'impulsion d'un quatrième principe, qui est l'élément actif, l'élément énergique du droit des gens. C'est le principe de la solidarité.

Ce principe est une loi naturelle de l'humanité. Cette loi d'airain a régi les peuples depuis le moment où l'homme primitif a quitté sa caverne pour aller échanger un produit de son travail contre un autre bien qui lui faisait défaut. Mais au cours des siècles elle prend une puissante envergure. La vie des nations est marquée toujours plus profondément par le sceau de la sociabilité. L'échange du travail et des richesses, dans le monde matériel et idéal, progresse à vue d'œil. Les forces humaines se divisent et se retrouvent pour atteindre un but commun. Le commerce étend les cercles de son action. L'industrie, harmonisant ses divers efforts, se développe en un organisme

mondial. Les trésors des sciences et des arts sont transmis d'une nation à l'autre et cultivés comme des biens qui appartiennent à tous.

Cette solidarité prend une influence prépondérante sur le droit international. Elle pénètre les conventions des peuples de son esprit. Mais elle s'élève encore à une signification plus haute. Elle est considérée comme une véritable obligation. Il existe un devoir des Etats qui exige la mise en commun de tous les biens, de toutes les forces et leur affectation au service de la communauté. Ce devoir existe, même quand il n'est pas reconnu par une convention expresse, précisément parce qu'il résulte d'une loi qui est inhérente à la nature humaine : L'Etat, tout comme l'individu, ne peut développer son génie individuel et remplir sa haute destinée qu'en se liguant avec ses semblables.

Rappelons enfin que l'action solidaire est une source de laquelle dérive la force obligatoire des conventions ; cela ne fait qu'augmenter sa valeur.

C'est ainsi que la solidarité devient une quatrième maxime fondamentale. Et si, tout comme les principes de liberté, d'égalité, elle est condamnée d'avance à céder le pas aux traités qui sont en contradiction avec elle, pareille entrave n'est pas fréquente, parce qu'anormale, et ne diminue guère le domaine de son règne incontesté.

Notons enfin que la maxime du devoir solidaire a une singularité qui la distingue des autres. Elle n'est point un postulat de nature absolue; bien au contraire, se trouvant impliquée dans une évolution permanente, elle a une portée variable. Tout de même, à un moment donné du développement historique, il est possible de la caractériser par des préceptes concrets qui naissent d'elle, se séparent d'elle et affirment dès lors une existence indépendante. De cette manière des devoirs individuels se cristallisent, ainsi le devoir d'admettre des sujets étrangers dans le territoire et de leur accorder les mêmes droits civils qu'aux indigènes, le devoir d'ouvrir les frontières au commerce, les ports à la navigation et le devoir d'entretenir des représentations diplomatiques.

Récapitulation

Nous avons orienté notre système d'après quatre points cardinaux, cloués au firmament de la vie des peuples. Après avoir constaté

que le droit est un accord de volontés humaines et que le droit des gens l'est dans un sens encore plus parfait que le droit de l'Etat, nous avons posé notre première thèse : le caractère obligatoire des conventions. Cette thèse est un axiome, c'est-à-dire une vérité à priori ; elle est de plus étayée par une nécessité sociale. Notre deuxième thèse est la liberté des Etats. Aucune domination ne peut leur être imposée. Ils sont uniquement liés par la norme qu'ils acceptent de plein gré. Cette thèse est une conséquence logique de la nature du droit des gens; elle découle du fait que ce droit se résume en un accord de volontés. La troisième thèse est celle de l'égalité. Elle exige que des règles de droit identiques vaillent pour tous les membres de la communauté. Cette thèse, elle aussi, dérive de la nature conventionnelle de la norme internationale. La quatrième thèse est celle de la solidarité. Il est un devoir des Etats de mettre leurs biens en commun, de réunir leurs efforts et de les vouer au service de l'humanité. Cette dernière maxime, à la différence des autres, n'établit pas des lignes constructives, mais pétrit la substance même du droit des gens. Son origine est indépendante de celle des trois premières thèses. Elle réside en un principe d'évolution du genre humain.

Ces quatre normes sont les points de départ nécessaires pour dessiner la loi des peuples. Elles sont comme des foyers autour desquels se groupent des figures géométriques. Elles sont aussi comparables aux coordonnées, aux deux axes qui divisent un plan et auxquelles sont rapportées toutes les lignes. Disons mieux encore : Elles sont les points trigonométriques d'après lesquels se mesure le monde du droit des gens.