FORMATION DE L'AUTRICHE-HONGRIE

La Constitution d'octobre 1860. — Le régime absolutiste restauré en 1849 s'effondra dans le désastre de la guerre d'Italie de 1859, et ce fut le gouvernement lui-même qui dut reconnaître la nécessité d'y renoncer. Depuis longtemps il vivait avec un déficit chronique qu'il comblait par des emprunts. Après sa défaite, quand il voulut réorganiser l'armée, il trouva son crédit épuisé (en 1860, sur une émission d'emprunt de 200 millions de florins, 75 seulement furent souscrits). Évidemment les sujets s'étaient désintéressés des afi"aires de l'État, dont on les avait tenus entièrement écartés. Pour ranimer la vie publique, il fallait leur y faire prendre part.

L'empereur, dès la fin de la guerre, reconnaissait dans un manifeste (août 1859) les « abus héréditaires » qui avaient causé la

défaite, et avant d'émettre l'emprunt de 1860 il se décidait à s'adresser directement à ses sujets pour leur demander leur aide en échange de réformes libérales. II annonça qu'il allait donner des représentations aux diverses provinces de la monarchie. En attendant il convoqua un « Conseil d'État renforcé » [verstàrkter Beichsrath) , formé des membres ordinaires du Conseil d'État, de quelques dignitaires et de 38 notables (dont plusieurs grands seigneurs) pris dans les différents pays de façon à les représenter tous.

Ce Conseil, où les fonctionnaires et l'aristocratie dominaient, devait donner son avis surtout sur les affaires financières et les lois les plus importantes, mais il n'avait aucun droit d'initiative. On ne le regarda en Autriche que comme un acompte sur les réformes promises. Les notables convoqués s'y rendirent, même les seigneurs hongrois, mais seulement pour marquer leur bonne volonté; encore avait-il fallu, pour les décider à venir, rétablir un gouverneur unique, et promettre le rétablissement des « congrégations » (assemblées) de comitats comme avant la réaction de 1849.

Dans le « Conseil renforcé », les Hongrois déclarèrent « qu'ils ne se regardaient pas comme représentants des Hongrois, qu'ils réservaient les droits historiques de la Hongrie et comptaient sur l'empereur pour trouver un moyen de sortir du régime d'exception ». Puis on nomma une commission pour examiner le budget. Elle fui unanime à condamner le « système d'organisation intérieure de la monarchie » et à demander que « les différents pays eussent part à l'administration de leurs affaires », comme le seul moyen de réaliser des économies et surtout de combattre « cet engourdissement de l'esprit public qui paralyse la force morale de l'État ».

Mais sur la façon d'organiser cette administration par les pays la commission se divisa, et dès cette première assemblée, si restreinte et si peu représentative pourtant, apparut le groupement en deux partis, unitaire et fédéraliste, dont la lutte va désormais dominer toute la vie politique de la monarchie autrichienne.

Le parti unitaire avait sa principale force dans la bourgeoisie des provinces allemandes, car « le maintien de l'unité de la monarchie » signifiait le gouvernement par l'administration allemande établie à Vienne ; c'était le parti des villes et des régions industrielles, qui avait besoin d'un gouvernement central fort pour faire des réformes libérales malgré l'aristocratie et pour rétablir un régime laïque malgré le clergé. Il avait pour alliés les représentants des petites nations, qui avaient besoin du gouvernement central pour les protéger contre les grandes nations voisines; en 1800 il n'y avait de petites

FORMATION DE L'aUTRICIIE-HONGRIE 495

nations représentées que celles de Hongrie : les Serbes, les Saxons de Transylvanie; mais les autres, à mesure qu'elles allaient entrer dans les assemblées, devaient suivre la même politique.

Le parti fédéraliste se composait surtout des nations assez fortes pour espérer obtenir un gouvernement national indépendant du centre : Magyars, Croates, Tcbèques, Polonais et Slovènes (en 1860 les Italiens de Vénétie). Il réclamait les droits historiques, c'est-àdire l'indépendance ancienne de la nation avant sa réunion à la monarchie, il voulait affaiblir ou même supprimer l'administration commune et réduire la monarchie à une fédération de nations. Comme la société dans tous ces pays était restée aristocratique, la nation n'était guère représentée que par ses nobles et son haut clergé. Aussi le parti fédéraliste étail-il un parti d'ancien régime, il invoquait le droit historique pour revenir à l'ancien gouvernement aristocratique de la nation, il voulait maintenir la domination de la noblesse et du clergé. Il avait pour alliés dans les provinces allemandes les partisans de l'ancien régime, les seigneurs adversaires de la bourgeoisie, le clergé ennemi du régime laïque.

La eommission se scinda en une majorité et une minorité; chacune présenta son rapport, oîi déjà elle employa les formules' qui allaient devenir classiques en Autriche. — La majorité fédéraliste (25 voix dont 13 de seigneurs, 3 d'évêques), demanda « la reconnaissance des individualités historico-politiques des pays particuliers >>,« Végaliléde tous les pays de la monarchie », et pour chacun, « l'autonomie dans l'administration et la législation intérieures >>; elle conseilla de rattacher le plus possible la réforme aux « institutions antérieures ». — La minorité unitaire (13 voix) demanda de ne pas faire l'autonomie « aux dépens de Vunité de l Empire et d'un fort pouvoir unitaire (einheitlich) d'Empire », et en l'accordant, de « réserver à l'État d'ensemble {Gesammstaat) et au gouvernement d'Empire les droits sans lesquels une unité réelle de l'Empire ne peut se concevoir » ; elle conseillait à l'empereur d'établir ces institutions « en vertu de sa pleine puissance propre », par conséquent de les présenter comme octroyées, en opposition à la théorie du droit historique qui les réclamait comme le rétablissement d'un ancien droit national. Elle laissait dans le vague les institutions à créer, n'osant pas employer le mot « constitution », regardé alors comme révolutionnaire.

L'empereur suivit d'abord l'avis de la majorité. Par le diplôme du

1. La plupart de ces formules, rédigées dans la langue de la philosophie du droit politique allemand, ne se laissent pas traduire en français correct.

20 octobre 1860 il accorda une « loi fondamentale d'État permanente et irrévocable ». Elle reconnaissait aux Landtags des divers pays le pouvoir de voter les lois, en opérant suivant les formes historiques, « dans les pays de la couronne de Hongrie dans le sens de leurs constitutions antérieures », dans les autres conformément à leurs ordonnances régionales. Pour les lois communes à tout l'Empire, et surtout pour les affaires de finances (impôts, emprunt, budget et comptes), on créait un Conseil d'Empire de 100 membres qui devaient être délégués par les Landtags. L'empereur abolissait les ministères communs de l'intérieur, de la justice, des cultes (instruction) et rétablissait les chancelleries de Hongrie et Transylvanie. Il déclarait que les institutions devaient « répondre à la conscience du droit historique » de ses « royaumes et pays ». C'était la reconnaissance officielle de la théorie fédéraliste.

La Constitution de 1861. — Cette première constitution fédéraliste dura quatre mois. Les Hongrois, remis en possession de leur constitution, déclarèrent nuls tous les actes faits par le gouvernement sans le consentement de leur Diète, depuis 1848, c'est-à-dire depuis la rupture entre le gouvernement de Hongrie et la cour de Vienne (voir p. 397), y compris l'abdication de Ferdinand et l'avènement de François-Joseph. Ils ne reconnaissaient d'autre constitution que celle de 48, d'autres lois que celles de 48, les seules établies légalement par le concours de la Diète et du roi. Or le régime de 1848 faisait de la Hongrie un État entièrement indépendant, relié à l'Autriche par une simple union personnelle. L'empereur ne voulait pas aller si loin, puisqu'il créait une assemblée législative commune à tous ses États, y compris la Hongrie; mais en rendant aux Hongrois leur constitution il avait négligé de fixer les limites de ce qu'il leur rendait.

Les Hongrois se conduisirent aussitôt comme si la constitution de 48 était remise en vigueur. Les comitats s'organisèrent, opérèrent et réglèrent les élections suivant les lois de 1848, malgré les circulaires du gouvernement (chancellerie) qu'ils reçurent et mirent de côté « avec déférence ». On cessa de payer les impôts (parce qu'ils n'étaient pas votés par la Diète), et d'obéir aux tribunaux autrichiens. Contre ce mouvement général le gouvernement impérial et les gouverneurs de comitats n'avaient aucun moyen d'action. L'empereur se plaignit et menaça de ne plus convoquer la Diète. Les comitats répondirent par une adresse qui réclamait le rétablissement complet des lois de 48 et l'amnistie complète pour les faits de la Révolution (janv. 18G1).

FORMATION DE L'AUTRICIIE-IIOiNGRIE 497

Le nouveau ministre de Tintérieur Schmerling (déc. 1860) venait le promettre aux autres pays de la monarchie des Landtags élus •ar une élection directe, avec des séances publiques et le droit de irésenter des lois, c'est-à-dire un gouvernement constitutionnel lour chaque pays. Mais la bourgeoisie libérale désirait un gouverlement analogue pour l'ensemble de la monarchie. Le ministre des inances ayant consulté les chambres de commerce sur la façon de élever le cours du papier-monnaie tombé très bas, elles réponirent toutes qu'une « véritable constitution » était le seul moyen e guérir les « abus héréditaires ».

L'empereur, ne voulant pas céder aux Hongrois et inquiet de état des finances, se convertit à l'avis de la minorité unitaire et promulgua une nouvelle Constitution, la « patente » du 26 février 1861, ui, sous couleur de compléter le « diplôme » de 1860, le remplaçait lar un régime tout différent. — Chaque pays gardait son Landlag, rganisé par une ordonnance spéciale; on réservait la Vénétie et 2s pays de la couronne de Hongrie. Dans les autres pays le .andtag serait élu, suivant une division en classes, par trois corps .'électeurs analogues à ceux des Landtags prussiens avant 1848, :rands propriétaires, villes, campagnes, de façon à donner une forte eprésentation à l'aristocratie foncière. Mais le Conseil d'Empire .evenait un véritable Parlement annuel de la monarchie, formé de [eux Chambres. La Chambre des seigneurs se composait de quelques lignitaires et des seigneurs héréditaires désignés par l'empereur. La Chambre des représentants devait avoir 343 membres élus par les iandtags (Hongrie 85, Transylvanie 20, Croatie 9, Bohême o4, loravie 22, Galicie 38), en réservant au gouvernement le droit de es faire élire directement au besoin par les corps électoraux; on (révoyait le cas où un Landtag refuserait d'élire.

L'empereur promulguait « tout cet ensemble de lois fondamenales comme la Constitution de son empire » et s'engageait, lui et es successeurs, à « la maintenir inviolablement » et à la jurer à ;haque avènement par un manifeste spécial. Par cette constitution (ctroyée l'Autriche devenait une monarchie constitutionnelle suivant la conception tory : l'empereur choisissait ses ministres à son ;ré et restait maître du gouvernement; le Conseil n'avait que le )ouvoir de voter les lois et le budget, comme les Chambres de .ouis XVIII.

Tentative de gouvernement unitaire (1861-65). — La Constiulion de 1861 répondait au désir du parti unitaire, elle fut soutenue )ar les Allemands libéraux et les petites nations, Serbes et Rou-

mST. POLITIQUE DE l'eUROPE. Ol

mains dans les pays de la couronne de Hongrie, Ruthènes de Galicie et Croates de Dalmatie. Elle blessait le parti fédéraliste aristocrate, les nations fortement constituées, en les soumettant à une assemblée commune de tout l'Empire, les partisans de l'ancien régime en établissant un régime constitutionnel libéral.

Mais la coalition qui avait formé la majorité de 1860 se rompit. — Les nations les plus indépendantes déclarèrent la Constitution contraire à leurs droits historiques; en conséquence elles refusèrent d'élire les délégués au Reichsralh ; les Magyars, les Italiens de Vénétie, les Croates ne firent pas d'élections et ne furent pas représentés. — Mais les autres nations fédéralistes n'osèrent pas adopter d'abord une politique si radicale; les Polonais, les Tchèques, les Slovènes envoyèrent leurs députés en se bornant à réserver leurs droits historiques. (En Istrie et en Transylvanie, le Landtag avaii commencé par refuser; le gouvernement, en dissolvant le Landtag et en changeant la loi électorale, obtint une majorité pour faire l'élection). Le Tyrol, où dominait le parti du clergé, protesta contre l'égalité des confessions et demanda l'interdiction du culte protestant, mais il envoya ses délégués. — Ce qui fut décisif, ce fut l'attitude des grands propriétaires, très fortement représentés dans les Landtags. Ils abandonnèrent leurs alliés fédéralistes pour obéir au gouvernement. Le Reichsralh ne fut pas complet; il lui manqua 140 députés, mais il fut assez nombreux pour opérer légalement d'abord comme « conseil étroit » pour la partie non hongroise de l'Empire. Puis, en 1863, le gouvernement ayant organisé la Diète de Transylvanie, les Saxons opposés aux Magyars envoyèrent leurs députés au Reichsj^aih et l'empereur le déclara constitué en « conseil large », compétent pour les affaires de toute la monarchie.

Le régime constitutionnel commença à s'organiser sous un ministère allemand dirigé par Schmerling, ancien ministre de l'Empire en 1848, vieux libéral et patriote allemand. Sa politique se marqua surtout par des déclarations libérales et allemandes. C'était le temps des négociations avec les États allemands (1863) (voir p. 441). La Chambre des députés du Reichsralh^ où la majorité était allemande, approuvait cette politique, elle vota une adresse pour prier l'empereur de resserrer les liens avec les États allemands.

Ce régime se heurta d'abord aux résistances fédéralistes des nations qui ne voulaient pas être gouvernées par des Allemands, puis à l'opposition des Allemands eux-mêmes, qui ne trouvèrent pas le gouvernement assez libéral.

La résistance nationale commença en Vénétie et en Hongrie. —

FORMATION DE L'aUTRICIIE-HONGRIE 499

j, congrégation centrale (assemblée provinciale) de Vénétie refusa envoyer ses délégués (1801). La Diète de Hongrie, convoquée par le )uvernement à Ofen (en face de Pesth), consentit à se réunir. Mais issitut, sur la réponse à faire à l'empereur, elle se divisa en deux irtis, presque égaux. L'un voulait répondre par une décision de la ète pour indiquer que les Hongrois ne consentaient même pas à scuter et exigeaient le rétablissement de la constitution de 1848. autre, dirige par les anciens libéraux, Deak et Eolvôs, proposait adopter la forme plus conciliante d'une adresse au roi pour réclamer >ntre la constitution nouvelle. Après trois semaines de discussions, « parti de l'adresse » l'emporta sur le « parti de la décision » 53 voix contre 152). Mais l'adresse fut rédigée dans le sens de la îcision; au lieu de s'adresser au roi (suivant l'usage de Hongrie), la ète employa le terme « Très sérénissime seigneur^ » pour indiquer l'elle ne reconnaissait pas légalement l'abdication de Ferdinand et Lvènement de François-Joseph. — L'empereur refusa de recevoir .dresse. — La Diète consentit à prendre la forme de 1790, mais en iclarant que « le roi de Hongrie ne devient légalement roi que par couronnement », et que le couronnement était lié à des conditions 'éalables : l°la réunion des pays de la couronne de Hongrie (Croatie Transylvanie) dont les députés devaient siéger à la Diète de Honie; 2° le « rétablissement complet des lois fondamentales », c'est-àre de la constitution de 1848; 3" le « rétablissement du régime parnentaire et du ministère responsable ». — Quant à la Constitution ensemble, qui faisait de la Hongrie « une province autrichienne », , soumettant la nation à « un corps en majorité étranger », la Diète repoussait comme contraire au « contrat conclu entre la nation et dynastie régnante ». Elle déclarait qu'elle « ne sacrifierait l'indé- !ndance constitutionnelle... du pays à aucune espèce de considéra- )ns ou d'intérêts » (juillet 1861) ; qu'elle « ne pouvait rendre le gournement de la Hongrie dépendant de personne autre que du roi I Hongrie »; qu'elle ne voulait prendre part à aucune représention d'ensemble de la monarchie, et consentait seulement à négoer pour chaqu'e cas, avec les peuples des pays héréditaires, comme le nation indépendante avec d'autres nations indépendantes. Chacun des deux partis ne voulait négocier g u après avoir obtenu ! l'autre la reconnaissance formelle de son droit, les Hongrois leur institution historique, l'empereur sa constitution octroyée; les iux droits étant contradictoires, les négociations aboutirent à une ipture officielle. Le gouvernement revint à la politique de compreson comme régime provisoire^ pour lasser la patience des Hongrois.

Mais les Hongrois ne cédèrent pas et le régime dura jusqu'en 186G — Les Croates refusèrent aussi de déléguer au Reichsrath^ tant qui le gouvernement leur refusait la réunion de la Dalmatie.

Les nations moins fortement organisées, Polonais et Tchèques, qu avaient commencé par prendre part au lieichsrath, changèrent pei à peu de politique. Il leur parut plus avantageux d'imiter les Hon grois. Les Polonais se retirèrent du Jieichsralh; les Tchèques ayant conquis la majorité au Landtag de Bohême, refusèrent d'en voyer leurs délégués. Il ne resta plus que les Allemands et le députés des petites nations.

Pendant ce temps le ministère entrait en conflit même avec l parti allemand du Reichsrath, surtout sur sa politique financière le déficit continuait, la dette augmentait et le ministère était forci d'avouer qu'il avait couvert le déficit par des virements irréguliers Le parti lihéral allemand reprochait au ministère d'avoir réduit l régime constitutionnel à un procédé fiscal, pour obtenir de l'argent La Chambre demanda d'abord l'équilibre dans le budget (1864) puis elle exigea des suppressions de dépenses (1865) et finit pa refuser un emprunt.

Suspension de la Constitution (1865-67). — L'empereur avai accepté la constitution de 1861 pour maintenir l'unité de ses État et pour aider son gouvernement à fonctionner. Or, elle restait res treinte à une partie de la monarchie; dans l'autre la population li repoussait et on n'y pouvait même plus convoquer l'assemblée de représentants du pays. Le lîeicksralh, au lieu d'aider les ministres les gênait en leur demandant des comptes. L'empereur, dégoûté d( celte expérience manquée, revint à la tradition autrichienne, au dua lisme. 11 V avait en Hongrie une nation distincte trop indépendant! pour entrer dans une monarchie centralisée, l'empereur se résign! à la détacner du reste de la monarchie pour s'en faire une alliée.

Alors commencèrent les négociations avec les Hongrois, poui concilier les droits historiques de la Hongrie avec Vunité de l'Empire Pour n'être pas gêné pendant ces négociations, l'empereur s( débarrassa du Reichsrat/i, du ministère allemand libéral (27 juillet et enfin de la Constitution. Il déclara (20 septembre), qu'ayan « décidé de s'entendre avec les représentants légaux de ses peuples des parties orientales » il se voyait « obligé de suspendre » {sistiren la Constitution. La suspension était annoncée comme provisoire, Mais le nouveau ministère (Belcredi) se composait de seigneurs di parti aristocrate. Aussi la suspension fut-elle blâmée, comme un coup d'État par les Allemands libéraux et accueillie avec joie pai

FORMATION DE L'AUTRICIIE-IIONGRIE ^01

S fédéralistes de Pologne, de Bohême et le parti catholique du irrol. Les Diètes de Hongrie et de Croatie furent convoquées pour scuter les conditions de l'entente; l'empereur reconnut en jtrinpe les lois de 1848, à condition que la Diète les reviserait dans le ns de l'unité. Les négociations commencées en décembre 1865, terrompues par la guerre de 1866, n'aboutirent qu'en 1867. Il fallait choisir entre deux systèmes : le dualisme, qui partage- ,it l'empire entre deux nations seulement (la couronne de saint ;ienne aux Magyars, le reste aux Allemands), et le fédéralisme, li le morcèlerait en un nombre indéfini d'États. Le ministère se jcida d'abord pour les fédéralistes et convoqua un lieichsrath :traordinaire où la majorité fut fédéraliste. Mais les élus des pays lemands refusèrent d'y siéger, le Reichsrath ne se trouva plus en )mbre pour discuter le compromis conclu avec la Hongrie. Ce fut l'ancien premier ministre de Saxe, Beust, entré au service ; l'Autriche après la guerre de 1866, qui décida l'empereur à inoncer au fédéralisme. Le ministère Beust (fév. 1867) mit fin à la \spension en établissant le dualisme et le régime constitutionnel. Le compromis avec la Hongrie. — Le fondement du régime juveau fut le compromis [Ausgleich] de 1867. Il coupait l'Empire i deux États, strictement égaux en droits, tous deux soumis 1 même souverain, mais sous deux titres différents, em.'pereur Autriche, roi apostolique de Hongrie, avec un même drapeau aigle impérial). La monarchie prenait officiellement le titre double Autriche-Hongrie. Le partage se faisait suivant la tradition histoque : l'État de Hongrie se composait des anciens pays de la cou- )nne de saint Etienne ^ l'État d'Autriche comprenait tous les itres (17 provinces). On désignait les deux groupes par des noms 3jà anciens, Cisleithanie (l'Autriche), Transleithanie (la Hongrie), cpressions géographiques exactes appliquées à la -province d'Auiche et au royaume de Hongrie qui sont séparés par la rivière de eitha, mais devenues purement conventionnelles en s'étendant à )us les pays rattachés à l'Autriche, dont plusieurs (Galicie, Bukoine) sont à l'est de la Leitha. — Chacun des deux États se composait 'une nation dominante qui donnait au gouvernement son caractère ational, allemand en Cisleithanie, magyar en Transleithanie, et de lusieurs petits peuples, la plupart slaves, moins fortement orgaisés et moins civilisés. On raconte que Beust avait dit au ministre ongrois : « Gardez vos hordes, nous garderons les nôtres ».

1. Hongrie, Croatie, Slavonie, Transylvanie, Serbie, Confins militaires.

Les deux Étals étaient liés, non par une simple union personnelle comme en 1848, mais par un gouvernement commun, chargé de; afTaires communes. Ces affaires étaient divisées en deux classes.

1° Les Cl aflaires communes aux pays représentés dans le Reichsratl et aux pays de la couronne de Hongrie » se réduisaient à trois relations extérieures, guerre et marine (sauf le vote des contingenli et de la législation sur le service militaire), finances pour lei dépenses communes. Elles étaient données à des ministres (TEm pire responsables à la fois devant les parlements des deux États.

2" Les « affaires traitées d'après des principes communs à con certer [vereinbaren) de temps en temps » (commerce, douanes, mon naie, système militaire, législation industrielle), et la quote-part d( chacun des deux Étals dans les dépenses communes, étaient réglée: par les délégations des deux parlements. Les délégués, GO par Éta (les deux tiers dans chaque État élus par la Chambre des députés) étaient convoqués chaque année alternativement dans les deuî capitales, Vienne et Pcsth. Ce n'était pas un parlement commun c'étaient deux congrès de délégués envoyés avec des instructioni pour voter, non pour discuter. Les deux délégations siégeaien séparément, délibéraient chacune dans sa langue, ne commun! quaient que par des messages écrits; si elles ne parvenaient pas i se mettre d'accord, elles se réunissaient, mais pour voter seulement sans débat. — Les délégations ne votaient qu'un arrangement tem poraire, sous forme d'un contrat conclu pour dix ans; puis chacui des parlements votait séparément les décisions, sous forme de deu: séries de lois identiques dans les deux États.

Le premier contrat établit un régime de douanes commun, uni banque, un système commun de monnaies (avec deux empreintei différentes) et de poids et mesures. Il partagea la dette antérieur! et les dépenses pour l'avenir; la Hongrie n'en prit que 30 pour 100

Ce régime était une création sans précédent, que les Ihéoricieni ne surent comment définir. Ce n'était pas un État fédéralist( comme l'Allemagne du Nord. — Toute la vie économique restait ei dehors du règlement perpétuel; la communauté économique entr( les deux États, établie par un accord temporaire à courte échéance devait êlre remise en question périodiquement; il dépendait d( chacun des deux parlements de rompre l'union douanière , d( détruire la banque, l'unité de législation économique et même l'unité de mesures. — Il n'y avait de permanente que l'union diplo malique et militaire. Encore n'est-elle pas perpétuelle. L'union î été conclue non entre les deux Étals, mais entre chacun d'eux et lî