L'affaire du Doelwyk

P. Fedozzi, privât doceat à TD- Des délits à bord des navires marchands dans les

nivenité de Padooe. eaox territoriales étrangères 202

Chronique des faits internationaux. Ëqaateor . — Nationalité 224

Ëqnataor. — Situation des étrangers, CommunatUés religieuses étrangères, ecclésiastiques étrangers, liberté de conscience et du culte des étranger ,

réclamations diplomatiques '-'^S

France et Madagascar. — Terminaison du con/lU, les diverses solutions,

protectorat, prise de possession, annexion, Madagascar colonie française, . 22H Grande-Bretagne. — Protectorat de Sarawak, Union postale universelle,

traités de Vienne, adhésion 268

Mozambique. — Incident de Lourenço- Marquez, outrage à un consul étranger, affaire ducomte Pfeil 268

Bulletin bibuogr.vphiqcb. Livres et PobUcaUons périodiques '269

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k. A8HER et C'* i BELI«FA«TE Frères « BRI6UIET et C^* 1 GEROLD et C»* ITETSUGAW SHOM i A. ZWZERUiG Berlin. La Haye. Rio de Janeiro. | Vienne. | Toldo. 1 8t-P6(erabourg.

DroUs dé traduction et de reproduUicm rétentée»

LAFFAraB DU DOELWYK 3

avec sa cargaison sont justifiés par les soupçons fondés d'une conduite contraire aux lois de la neutralité, mais que, pour rendre légitime une confiscation, une expropriation forcée des objets de contrebande, il faut plus que des soupçons, il faut des preuves d'où résulte la certitude inébranlable d'une pareille conduite. Une telle différence entre la capture et la confiscation est substantielle. Sa reconnaissance et son application ne réclament toutefois aucune restriction au principe de la juridiction. C'est cependant une semblable restriction que Tarrêt du 8 décembre a cru devoir admettre.

La Commission des prises, au point de vue de sa juridiction, a en effet distingué entre la capture et la confiscation. En ce qui concerne la capture, fait survenu pendant Tétat de guerre, le tribunal appelé à statuer n'a d'autre alternative que de déclarer légale l'œuvre du capteur ou de la condamner comme irrégulière et, dans ce cas, d'ordonner la restitution de la prise avec allocation d'une somme à titre de dommages-intérêts ; la Commission a estimé qu'à ce sujet il est indifférent que l'arrêt soit prononcé pendant ou après la guerre : dans les deux situations le droit de juridiction est entier. Au contraire, lorsqu'il s'agit de décréter la confiscation, une différence doit, à son sens, être établie entre le temps de guerre et le temps de paix. Si la guerre existe encore à l'instant où la décision est rendue, celle-ci peut tout aussi bien ordonner la confiscation que valider la capture : le juge conserve alors une juridiction complète. 11 en est différemment quand la guerre est finie : en cette hypothèse, si le pouvoir de légitimer la capture reste au juge, celui de confisquer lui est enlevé, il se trouve en quelque sorte annihilé.

Telle est bien la thèse admise par la Commission des prises italienne, t La Commission, déclare le jugementduS décembre 1896, pense que, tout en ayant reconnu légitime la capture du Doelwyk, elle ne serait plus fondée en droit à prononcer la confiscation de la prise, l'état de guerre ayant cessé, et cela pour deux raisons principales. En premier lieu, parce que le droit de prise a pour unique fondement le droit de défense contre l'ennemi et par suite (sauf l'inviolabilité du territoire neutre) contre les actes tendant, durant la guerre, à augmenter les moyens hostiles de l'ennemi, d'où, quand l'état de guerre cesse, le droit de défense contre celui qui, dès ce moment, n'est plus ennemi et contre celui qui accroissait les forces de ce dernier, vient aussi à cesser, et c'est pour cela qu'on a coutume de stipuler dans les traités de paix la restitution des prises. En second lieu, parce qu'une décision, rendue après la cessation de l'état de guerre qui ordonnerait la confiscation de la prise,— la capture opérée antérieurement étant toujours régulière,— outre qu'elle aurait un caractère en contradiction avec le rétablissement des relations pacifiques,

se livrant au commerce de contrebande. Au fond, toutefois, la guerre n'est pas seulement un état de fait, elle est un état de droit ; il existe pour la guerre des règles de droit que chaque État, que chaque individu doit observer en tout ce qui le concerne. Cesl pour cela qu'on établit des tribunaux appelés à se prononcer sur la légitimité des prises et sur leur confiscation ; c'est pour cela également que nous croyons devoir ne pas subordonner Texistencc etTexercice de la juridiction des prises, pour les confiscations non plus que pour la validation des saisies, au fait de la continuité de la guerre. Une fois que le belligérant s'est emparé d'objets qu'il qualifie de contrebande, que la guerre continue ou bien qu'elle cesse, Tœuvre du juge doit nécessairement se produire ; elle ne saurait devenir inutile ou illégitime que par la volonté de l'État offensé, intervenant seul ou d'accord avec son adversaire par une stipulation des conventions relatives à la paix.

Pour admettre une distinction entre la capture et la confiscation, pour décider que le rétablissement de l'état de paix empêchait de déclarer la confiscation mais non de valider la capture, la Commission des prises italiennes s'est naturellement fondée sur le texte des articles 2:25 et 2:26 du code de la marine marchande (1). « Tandis, observe-t-elle, que les articles 228 et 226 du code de la marine marchande assignent à la Commission la double lâche de connaître de la légitimité de la prise (par suite a fortiori de la capture) et de la confiscation des objets saisis, ils ne disent pourtant pas que, la capture une fois déclarée légitime, la Commission soit, dans aucun cas, obligée de prononcer aussi nécessairement ou absolument la confiscation ; au contraire, l'article 226, en parlant de jugement sur la légitimité de la prise ou sur la confiscation, laisse clairement voir que l'un des jugements est distinct de l'autre. En fait, la capture d*un navire chargé de marchandises constituant de la contrebande de guerre et la confiscation de ces marchandises sont deux actes tout à fait distincts, soit par leur nature intrinsèque, soit par le temps et les circonstances où chacun d'eux peut avoir lieu. Par suite, si de la légitimité reconnue de la capture découle la légitimité de la confiscation, toutes les fois que celle-là aura été opérée et celle-ci prononcée en temps de guerre, on peut en revanche se demander si, lors même que la cap-

(1) Ces textes sont ainsi conçus : « Art. 225. \\ sera statué sur la légitimité des prises et la confiscation par une Commission spéciale qui sera nommée par décret royal, conformément aux règles que le règlement d(îter minera.—- Art.226. Durant Tinstance sur la légitimité de la prise ou sur la confiscation, l'autorité maritime, avec l'intervention du capteur et du capturé, ou de leurs représentants, et d'un délégué des douanes, procédera à l'inventiiire de tous les objets appartenant au chargement et autres, se trouvant à bord du navire pris ou capturé, et elle pourvoira à leur garde ou à leur vente aux enchères publiques, dans le cas où ils ne pourraient être conservés »«

l'affaire du doelwyk h

rétablissement de la paix, motif qui, s'il avait eu à ce sujet quelque valeur à raison de Tarticle H de l'arrêté royal,aurait dû ladépouiller de sa juridiction même à l'égard de la légitimation de la saisie. Elle a en définitive déclaré valide la capture du Doelwyk et en même temps a rejeté la confiscation de ce navire. Par ce rejet, elle s*est érigée vraiment en pouvoir politique souverain.

Après une semblable solution, il serait curieux de savoir si le rétablissement de la paix entraînerait également la perte du droit de juridiction pour la confiscation d'une capture qui aurait été opérée dans les eaux territoriales italiennes. On dira sans doute, pour maintenir ce droit, que l'État punit alors la contrebande comme il réprime tout autre délit commis sur son territoire. Mais, auïond, l'Étal fait-il donc autre chose quand il frappe sur un coupable arrêté dans la haute mer?

L'arrêt italien, nous l'avons vu, n'a pas hésité, dans l'intérêt de sa thèse, à assimiler les préliminaires de la paix avec la paix déjà stipulée. Ce point aurait cependant demandé quelques explications. En effet, comme nous l'avons appris, le jour où l'arrêt a été prononcé,le 8 décembre 1896, on ignorait encore apparemment le texte précis du traité signé le 26 octobre précédent, et on ne savait pas si la ratification télégraphique duUoi d'Italie était parvenue à sa destination. Dans cet état des choses, il est difficile de comprendre pourquoi les juges du Doelwyk se sont si hâtés, pourquoi ils ont voulu prévenir les stipulations qui auraient pu se rencontrer, dans le traité définitif, au sujet de ce navire et de sa cargaison. Leur conduite est d'autant plus inexplicable qu'ils avaient eux-mêmes reconnu l'usage de stipuler, dans les traités de paix, la restitution des prises.

J'arrête ici mes critiques. Je ne veux pas toutefois abandonner le jugement de la Commission italienne sans répondre à une objection qui lui a été adressée. L'objection est trop grave pour que je la passe sous silence. Elle a trait à la situation faite aux neutres par ces deux circonstances particulières : la guerre entre l'Italie et l'Ethiopie a commencé sans un acte de notification, et un arrêté royal a déclaré à la date du 18 juin 1896 qu'on devait cesser de considérer comme en état de guerre l'Erythrée, les territoires qui en dépendent et les militaires qui s'y trouvent. M. Catellani, professeur de droit international à l'Université de Padoue, se fondant sur ces circonstances pour déterminer les droits et les devoirs engagés dans l'affaire du Doehoyk, a prétendu que l'arrêté du 18 juin 1896 avait pu compromettre les intérêts de l'Italie dans ses rapports avec les neutres. En effet, a-t-il dit, en bonne foi le commerce des neutres est redevenu absolument libre après cette déclaration du gouvernement italien, intervenue durant une guerre qui avait commencé sans

8és,loin d'avoir empêché la continuation du voyage du navire sitôt qu'ils eurent appris la véritable signification du décret, avaient au contraire pris leurs dispositions pour opérer le déchargement à Djibouti, etc.

Les raisons de droit ne sont pas moins formelles contre l'opinion de M. Catellani. La Commission des prises a fait justement observer qu'il n'y avait pas lieu de tenir compte de Tabsence d'une déclaration formelle de guerre, car le chargement du navire avait commencé et avait été complété longtemps après que les hostilités avaient éclaté : une notification expresse n'aurait rien pu ajouter à l'état réel des choses pour apprendre aux neutres l'existence de leurs devoirs. Il faut, d'autre part, remarquer que le décret du 18 juin 1896, portant qu'on devait cesser de considérer comme étant en état de guerre l'Érylhrée, les territoires qui en dépendent et les militaires qui s'y trouvent, se référait à un autre décret du 15 mars 1896, lequel déclarait que les militaires qui, du 3 au 15 octobre 1895, ont pris part au fait d'armes de Debra-Allah et aux opérations qui l'ont précédé et suivi, devaient être considérés comme ayant été sur le pied de guerre pour cette période de temps, et que devaient aussi être réputés sur le pied de guerre, à dater du 7 décembre iS%y les militaires se trouvant dans l'Érythréeet les territoires en dépendant : du rapprochement de ces deux décrets, il résulte manifestement que les mesures prises par l'un et par l'autre n'avaient pas trait aux relations internationales et étaient d'ordre intérieur, purement administratives et disciplinaires; ce qui explique que le gouvernement italien n'a pas eu à en faire la notification aux puissances étrangères. Enfin, la cessation de l'état de guerre n'aurait pu avoir un effet à Tégard des neutres que si les belligérants avaient tous les deux consenti à déposer les armes, la volonté d'un seul ne pouvait suffire ; or, du côté du Négus il n'était survenu aucun fait autorisant à supposer une telle intention de sa part. Au reste, la création de la Commission des prises par l'arrêté royal du 16 août 1896 n'a fait que confirmer officiellement la continuation de l'état de guerre.

Si on tient compte des circonstances de fait et des appréciations de droit qui précèdent, on a vraiment quelque peine à prendre au sérieux Fargumentalion du professeur de Padoue. D'ailleurs, ce dernier a fait un aveu qui détruit sa thèse : < dans la réalité, dit-il, l'état de guerre existait et personne ne pouvait en douter ». S'il en était ainsi, à quel titre ajoute-t-il alors que le décret du 18 juin 1896, acte entaché, suivant lui,d'< avarice financière », a < compromis une situation de droit et fourni aux futurs coupables de contrebande de guerre une excuse qui n'était pas dépourvue de fondement » ?

Je n'en veux pas à mon excellent confrère d'avoir parlé ici d'une simple excuse, tandis que dans une autre phrase de son article, comme on a pu

d'une excuse basée sur des considérations juridiques qu'il est question.

Les neutres ne peuvent donc se sauver en alléguant leur bonne foi, que si celle-ci a consisté dans une erreur substantielle de fait : par exemple,ils ont cru que des déclarations échangées entre les représentants des deux belligérants pour mettre fin à la guerre présentaient toutes les conditions requises pour leur validité, alors qu'en réalité faisaient défaut certaines de ces conditions, notamment la légalité des pleins pouvoirs des représentants, que les neutres ne sont point en mesure de connaître. Mais, dans Taffaire du Doelwyk, ce n'est pas sur des circonstances de ce genre que portait la soi-disant bonne foi des intéressés. Celle-ci avait trait à des faits juridiques, que les neutres n'avaient pas compétence pour décider, qu'un tribunal seul devait juger. 11 s'agissait en effet de savoir si le décret du 18 juin 1896, qui a placé les troupes italiennes surlepied de paix, avait une efficacité absolue pour tout le monde, pour les belligérants comme pourlesneutres ; il s'agissait encore d'examiner si ce décret pouvait produire effet à raison de l'influence exercée en droit sur les propres devoirs des neutres par le défaut d'une déclaration de guerre formelle ; il s'agissait enfin d'établir quelle était l'influence de la combinaison de ces deux circonstances : l'existence du décret et l'absence d'une notification de la guerre. Si on devait permettre aux neutres de se défendre en droit à l'aide d'une théorie si étrange de leur bonne foi, on arriverait en définitive à anéantir d'un trait la portée et l'existence même des devoirs de la neutralité. Leur reconnaître le droit d'interpréter à leur propre gré les actes légaux des belligérants, ce serait plus que de l'arbitraire, ce serait accorder aux neutres le pouvoir de se substituer aux belligérants et d'en modérer comme bon leur semble l'action et les facultés.

Les sujets neutres, quoi qu'on en pense, sont des particuliers soumis à l'empire des lois et usages de la guerre. C'est pour cela précisément que chaque État belligérant pourvoit aux moyens et aux institutions nécessaires au jugement de leur conduite durantles hostilités. Et la contrebande, le butin, l'embargo, le blocus, comme les Cours des prises, sont des mesures de police de la guerre qui, par leur nature, appartiennent, dans chaque cas, au droit public de l'État qui les édicté. L'élément de droit international que ces mesures renferment consiste seulement, dit M. Jellinek (1), en ce que le droit des gens coutumier ou conventionnel, en pareil cas,permet au belligérant d'étendre son imperium sur des sujets étrangers et détermine l'objet et les limites de cette extension, de telle sorte que, en dehors de cela, tout relève de la police propre à chaque Étal particulier; notamment,les transgressions aux limites

(1) System der iubjektiven ôffentlichen Bechte, Freiburg i. B. , 1S92, p. 314.