CHAPITRE VI

l'intérieur du gouvernement

Règlement de travail. — La matinée de Bonaparte. — Disposition de «on cabinet et de son bureau. — Son atelier. — Ses outils. — Son secrétaire Bourrienne et ses aides de camp. — Sa façon de dicter. — Il 8ur\-it dans sa correspondance. — Les Consuls en séance. — Maret et la secrétaireiie d'Etat. — Le rouage moteur. — Importance du rôle de Cambacérès. — Travail avec les ministres. — Les nominations et promotions. — Les mesures de gouvernement. — Inexpérience première et tâtonnements de Bonaparte. — Rôle primitivement dévolu au conseil d'Etat. — Objections de Beugnot; il revendique 1 • droit des bureaux. — Les méthodes de travail se régularisent. — Rapports ministériels. — Travail en sections; l'assemblée générale du conseil d'État. — Aspect des séances. — La présidence. — Pouvoir réglementaire. — Formalisme de Bonaparte. — Tout passe au conseil d'État. — Attributions contentieuses.— Le conseil d'État contrôleur des ministres. — Objections de Cambacérès; réponse de Bonaparte. — Conseillers d'État délégués à la direction de certaines partiel d'administration. — Lucien se rebiffe. — Conseil secret; langage métaphorique de Bonaparte. — Origine des directions générales. — La soirée. — Les conseils d'administration. — Travail nocturne. — Bonaparte fait son

apprentissage d'administrateur et prend contact direct avec les affaires.

Vingt-six questions sur le grand-livre. — Faculté de combinaison et de balancement. — Sens transactionnel. — I^ turzzo termine. — Part qui. revient à Bonaparte et part qui revient à ses ccllaborateurs dans les première*' luesures organiques.

Aux Tuileries, Bonaparte se fit de plus en plus une existence pleine, rangée, laborieuse et féconde, par règlement de son temps et règlement de sa pensée. En dehors du décadi qui porte dans Tordre de travail adopté la mention 7'epos (1),

(1) Archives nationales, AF, IV, 1326. Ordre de travail des Consuls de la I\ ('publique, isi

chaque jour et chaque heure eurent leur tâche méthodiquement tracée, d'après les divers besoins de l'État.

Le premier Consul, qui travaillait souvent une partie de la nuit, ne se faisait jamais réveiller plus tard que sept heures du matin. Roustam l'Ég^yptien restait son plus intime serviteur : « Il lui mettait ses bottes, tenait son miroir quand il se rasait (1). » Sa toilette minutieusement faite, " habillé pour toute la journée » , Bonaparte passait dans son cabinet de travail du premier étage. C'était une pièce plus profonde que large, avec une seule fenêtre, d'où la vue dominait le jardin et s'étendait obliquement sur les berges de la Seine, peuplées de lavoirs et de laides industries. La pièce avait pour meuble principal, en son centre, un massif bureau d'acajou à cuivres dorés et ciselés. Le fond du cabinet était occupé par un corps de bibliothèque contenant des livres d'histoire, avec pendule encastrée dans la boiserie; au-devant de la bibliothèque, sur une grande table d'acajou, s'étendaient des cartes dépliées. Contre la muraille faisant face au bureau, une console à compartiments supportait des dossiers et sur le marbre de cette console s'alignaient « les livres nouveaux de la semaine (2) " Dans l'embrasure de la fenêtre, devant une table se tenait le secrétaire intime, Bourrienne, l'ancien camarade de Brienne devenu l'homme de confiance.

Dans une pièce contiguë, les aides de camp Duroc et Lauriston se tenaient prêts à faire au premier appel besogne de secrétaires adjoints; en attendant, ils triaient des pétitions. Dans une autre pièce, Clarke dirigeait le bureau topographique et militaire, préposé au service des cartes et plans et à l'expédition des ordres concernant les armées.

En dehors de ces personnes et de deux huissiers très sûrs, chargés du service matériel, nul être au monde n'avait accès dans le cabinet. Bonaparte passait toujours dans un salon voi-

(1) Mémoires manuscrits du baron Fain, qui fut attaché aux bureaux du Consulat et ensuite secrétaire intime de l'Euipereur. JSous devons la communicatioa de ce précieux document à loliligeance de M. le commandant Fain.

(2) Fain. Mémoires manuscrits.

sin pour recevoir ses visiteurs, quels qu'ils fussent. Son cabinet était pour lui l'inviolable asile, son laboratoire intime, son atelier, qu'il avait lui-même aménagé et outillé, car il dirait plus tard que le métier de chef d'État, comme tous les autres, « comporte ses outils (1) » . Les siens étaient ses états de situation, ses dossiers, ses livrets, ses carnets, et son secrétaire dont il eût voulu faire « une simple machine à écrire (2) » , inlassable et muette.

Il donnait d'abord quelques signatures et dépouillait son courrier. Bourrienne devait le lui présenter trois fois par jour à des heures réglées, le matin, un quart d'heure avant le dîner et à onze heures du soir, sauf les cas d'urgence (3) . Bourrienne avait droit d'ouvrir toutes les lettres adressées au chef de l'État par des particuliers et les recueillait au fur et à mesure de leur arrivée dans une vaste corbeille, qui se remplissait et se vidait sans cesse; il ne présentait que l'analyse des lettres d'intérêt secondaire.

Le matin, assis près de la cheminée, sur une causeuse, Bonaparte étendait la main vers un guéridon placé près de lui et où s'empilait tout l'apport de la nuit et de la première heure : dépêches arrivées par courriers, lettres déposées par les facteurs de la poste, envois ministériels, rapports des différentes polices, lettres interceptées, journaux français, traductions de gazettes étrangères, papiers anglais encore humides de l'eau de mer qui les avait mouillés pendant la traversée. Écartant les lettres insignifiantes après avoir dicté souvent un mot de réponse, Bonaparte les jetait à terre; ces papiers jonchaient le tapis. Il portait lui-même sur le bureau et disposait en piles soigneusement distinctes les pièces se rapportant aux affaires à traiter dans la journée — le courant — et celles relatives aux affaires qui exigeaient un plus mûr examen — le réservé. Alors, s'asseyant au bureau en tournant le dos à la cheminée, s'attaquant à la besogne courante,

(i) Fain, Mémoires manuscrits.

(2) Ibi,l.

(•jj Instruction ingérée dan» les Mémoires de Bourrienne, IV, p. 58-60,

L'INTÉRIEUR DU GOUV ERiS E\I ENT 157

il relisait les pièces, se recueillait, pensait; par intervalles, sa voix grave et mordante s'élevait, pour dire au secrétaire . Écrivez.

Il commençait par dicter assis. Dès qu'il s'animait, il se levait, parcourait la pièce de long en large; la vitesse de son pas régulier s'accélérait avec le mouvement de ses idées, comme un rythme qui se précipite. Il dictait sans se ralentir ni s'interrompre; pour le suivre, pour jeter sur le papier des notations brèves et les raccorder ensuite, il fallait une grande habitude de sa façon de penser et de s'exprimer. La phrase lui venait forte, pleine, concise, et tout d'un coup se marquait du trait original ou profond qui la frappait en médaille. L'intérêt prodigieux de sa correspondance, c'est que l'émission de sa volonté y est saisie au vol, dans son jet instantané, sans jamais se figer sous forme de rédaction apprêtée ; elle conserve la familiarité et la chaleur du verbe. A vivre avec cette correspondance, on ne le lit pas, on l'entend parler. Il semble toujours s'adresser de vive voix au destinataire de la lettre : « Un écouteur aux portes aurait pu les croire tous les deux en présence (1). » Dans ces ordres parlés et immédiatement répercutés sur le papier, c'est sa verve puissante, sa verdeur de langage, le mouvement et le feu de sa pensée, c'est luimême qui survit tout entier.

Il dicte pour Brune, qu'on dit menacé dans l'Ouest d'un débarquement d'Anglais : « Si nous avions le bonheur qu'ils vous débarquent quinze ou vingt mille hommes, pardieu ! arrangez-vous de manière qu'il n'en échappe pas un ...(2). » Pour Masséna, qui commande nos forces en Ligurie, il dicte : « A votre place, pendant ventôse el tout le mois de germinal, j'auraisà Gênes les quatre cinquièmes de mes forces... Si l'ennemi fait la gaucherie de réunir douze mille hommes dans la Rivière, tombez-lui dessus avec toutes vos forces et massacrezle. Enfin, je vous le répète, en votre place je trouve votre position belle... Dans les positions que nous occupons, on

(1) Alémoires manitscrits de Fain.

(2) Lettres publiées par Leckstre, I, p. 7,

n'est jamais battu lorsqu'on veut vaincre fortement (l). » Son premier travail expédié, il passait par l'intérieur des appartements dans la salle des séances consulaires, où ses deux collègues le rejoignaient : " Il fallait y être rendu de bon matin, » se remémorait plus tard Gambacérès avec un soupir (2). Cette salle était le siège officiel du gouvernement, le lieu des décisions, « le cabinet de l'État (3) » .

Les trois Consuls s'asseyaient devant une table assez vaste, Bonaparte au milieu, entre ses deux collègues. Le secrétaire d'État Maret, assis en face de lui sur une chaise, tenait la plume; il enregistrait les décisions plutôt que les discussions, rédif^eait des procès-verbaux faciles et incolores. Sa fonction consistait surtout à être toujours là, toujours sous la main, pour les communications avec les diverses autorités et la centralisation du travail.

Homme de plaisir et de société, répandu dans le monde où l'on appréciaitsa causerie brillante, il avait eu d'abord quelque peine à plier ses goûts aux exigences de sa charge. Bonaparte disait impatiemment : « On ne sait jamais où le trouver (4). >» Maret n'encourut pas longtemps ce reproche. Très vite, son mérite essentiel fut d'acquérir pleinement l'intelligence et la passion de son devoir. Il comprit Bonaparte parce qu'il l'aima; s'attachant à lui de toutes les forces de son dévouement et de sa foi, soumettant toutes ses facultés à l'interpréter et souvent à le deviner, s'identifiant à lui en quelque sorte, s'absorbant dans cette personnalité supérieure, il prit l'habitude de ne penser qu'avec les idées du maître. Par cette assimilation totale, par la permanente disponibilité de son esprit et de sa plume, il se fit, pour quatorze ans, l'homme indispensable. En lui se personnifia la secrétairerie d'État; développement d'un organe créé par Lagarde sous le Directoire, elle servirait au premier Consul à lier toutes les parties

(1) Corr., VI, 4642.

(2) Éclaircissements inédits.

(3) Fain, Mémoires manuscrits.

(4) hclaircissemenis de Cambacébtcs.

L'IINTEUIEDR DU GOUVEI'. NEM ENT lôî>

du gouvernement civil et à les faire marcher d'ensemble ; sous la main du g^rand mécanicien, ce serait le rouafje moteur, quoique à peine aperçu, qui donneraitl'irapulsion à la machine entière, » comme la manivelle du gouvernail sous la maia du pilote (1) " •

Sous le titre de secrétaire général des Consuls, Lagarde conservait encore une partie des attributions que Maret aurait dans la suite : choix et surveillance du personnel intérieur, direction des bureaux, expédition des pièces, tenue des archives. Possédant la science de Tordre et de l'économie, après avoir réduit les bureaux du Directoire de cent trentedeux à cinquante-quatre employés, il assurerait avec vingttrois commis en tout le service immédiat des opérations et séances consulaires (2).

La réunion du matin entre les Consuls n'était que préparatoire. Ils conversaient de la chose publique, des affaires en cours et des intérêts en suspens. Bonaparte interrogeait, écoutait, interrompait ses collègues. 11 portait à toute affaire une continuité et une intensité d'attention extraordinaires, tandis qu'il obéissait au besoin d'occuper machinalement ses doigts en tailladant à coups de canif le bras de son fauteuil ou en traçant sur le papier posé devant lui, à gros traits de plume, d'informes dessins. Parfois, d'un mot, d'une observation, il illuminait le débat; parfois, son parler décousu, ses digressions, ses retours sur son passé militaire, ses fougues de langage trahissaient les écarts d'une imagination indomptable.

Le contraste était grand entre ce jeime homme héroïque et les deux personnages qui faisaient près de lui figure de mentors. Tous deux d'ailleurs différaient essentiellement entre eyx. Cambacérès, l'homme à l'ample perruque où s'étageaient trois rangs de frisures, grand, fort, le nez long, le « menton en galoche (3) » , cérémonieux dans sa mise et sa tenue,

(1) Fain, Mémoires manuscrits.

(2) Archive» nationales, AF, IV, 1326.

(3) Gilbert-Auj;ustin Thieury, Conspirateurs et gens de police, p. 15, aver les médaillons joints.

Î60 L'AVEISEMENT DE RONAPAF'.TE

se posait en dignitaire de la Révolution. Lebrun joufflu, rond de manières, portant perruque très simple et ailes de pigeon, conservait l'air d'un bourgeois d'ancien régime. Bien qu'ils eussent été placés l'un pour figurer la droite et l'autre la D^auche du gouvernement consulaire, il y avait parfois entre eux interversion de rôle, Gambacérès voulait que l'ordre à constituer prît pour base « les intérêts créés par la Révolution (1) » , mais que la société nouvelle se recomposât autant que possible sur le modèle de l'ancienne, qu'elle s'organisât fortement et se hiérarchisât. Il avait éminemment le sens hiérarchique, le goût des rangs et des étages sociaux; cette conception s'accordait avec son amour pour les distinctions honorifiques, dont cet homme grave jouissait avec délectation. Lebrun étranger aux excès de la Révolution et imbu de ses premiers principes, littérateur, économiste, teinté de philosophisme, féru d'égalité, s'effarouchait à la seule idée des degrés et des classements que son collègue apercevait déjà en perspective. Toutefois, comme ils avaient tous deux le goût et l'entente des affaires, le sens de l'opportunité, un grand fond d'expérience, ils s'accordaient à exprimer des avis pleins de modération et de justesse.

Ils s'étaient fait une règle de prudence et non d'effacement. Gambacérès définit ainsi le double but qu'ils s'étaient proposé, par une sorte de pacte : « Prémunir Bonaparte contre les illusions auxquelles il se livrait volontiers et contre les pièges dont il était souvent environné; contribuer par notre expérience au rétablissement des différentes parties de l'administration (2) . »

Bonaparte taquinait volontiers Gambacérès, avec des boutades d'écolier (3), mais il écoutait cet homme d'un grand

(1) Éclaircissements inédits.

(2) Ibid.

(3) Il lui disait que les Bombons, s'ils revenaient, feraient pendre ran('ioii conventionnel. Gambacérès goûtait peu ce genre d'allusion et parfois disait : Finissez donc vos mauvaises plaisanteries. Bonaparte lui rappelait aussi qu'au temps de Vendémiaire, lorsqu'ils s'étaient rencontrés pour la première fois dans l»M couloiis de la Convention, (jambacérès déjà personnage important avait à peine remarqué le petit officier de fortune et l'avait traité d'assez haut.

L'USTEP.IEUR DD GODVERNEMENT 161

ssr/is et d un esprit rassis. Cambncérès eut une part importante aux premières oeuvres consulaires. Lebrun était surtout employé comme capacité financière et homme de plume. Bonaparte voulait que Tun et l'autre s'expliquassent avec une entière liberlé et ne s'en offusquait jamais. S'il se méfiait rie tout le monde, c'était encore de ses collègues qu'il se méfiait le moins, car il ne découvrait en eux ni penchant à l'intrigue ni velléité de le régenter. Ils remplirent très utilement leur rôle de conseillers, parce qu'ils ne cherchèrent jamais à le dépasser.

Après la séance du matin, souvent courte, parfois très prolongée, Bonaparte rentrait dans ses appartements; il déjeunait en compagnie, mangeant peu, causant beaucoup, puis vaquait à ses occupations personnelles, qui variaient suivant les jours : revue des troupes, audiences collectives ou individuelles, rares sorties. Dans l'intervalle ou à la suite de ces occupations, les Consuls se remettaient en séance pour le travail avec les ministres et les rapports avec le conseil d'État.

Des voitures roulaient dans la cour. Les ministres se présentaient à tour de rôle et dans un ordre réglé, chacun ayant son jour. Lorsqu'ils traversaient l'ancienne salle des gardes, un huissier les déchargeait cérémonieusement de leur portefeuille et le leur rendait au seuil de la salle des séances, dont les portes s'ouvraient devant eux à deux battants, ainsi que devant les conseillers d'État.

lies ministres proposaient au premier Consul les nominations ou promotions dans l'ordre civil ou militaire. En cette matière, Bonaparte, d'après la constitution, avait droit de statuer sans consulter ses collègues. Il recourait néanmoins â leurs lumières, s'enquérait minutieusement et puis décidait. n. 11

162 L'AVENEMENT DE ISONAPAIITE

Ses décisions étaient enregistrées par le ministre compétent et par le secrétaire d'État, qui les lui représentait ensuite pour la partie civile sous forme d actes minutés; c'est alors que, sur des centaines et des milliers d'arrêtés, sa signature impérieuse, décisive, acérée, se posait comme une griffe ;

y^i:e/7tLer^ UonAi/.L

Parfois, d'un mot rapidement consigné par le ministre, il énonçait les motifs d'un refus On lui propose de réintégrer un ancien officier du génie dans le grade de chef de bataillon : « 11 n'a pas fait la guerre de la Liberté. Refusé (1) ! » On lui propose de confirmer un commissaire des guerres dans le grade de commissaire-ordonnateur : « Il faut qu'il serve activement à la guerre avant de pouvoir être avancé (2) ! » Le chef de brigade César Berthier, frère du ministre de la guerre, est proposé comme général : « A la première bataille (3) ! »

Dans toutes les affaires autres que les nominations, Bonaparte avait droit de décider, mais devait auparavant prendre l'avis de ses collègues. Ceux-ci pouvaient faire consigner leur opinion au procès-verbal. Ils n'usèrent jamais de ce droit de constater et de signaler leur opposition; ils se ralliaient à la volonté du chef, après avoir cherché consciencieusement à l'éclairer età la mûiir. La discussion était souvent vive, «épineuse (4) », sans tourner jamais au conflit. De plus, entre la

(1) Corr. VI, 4'*G2.

(2) Ibid., 4405.

(3) Ibid., 4002.

(4) CAMBiCÉnÈs, Eclaircîssementi,

L'INTEIUEUR DU GOUVERNEMENT 165

pensée première et Ja décision s'interposait presque quotidiennement la délibération en conseil d'État.

Depuis le matin, dans le château même, à proximité et à portée des Consuls, les conseillers d'État, répartis en sections, travaillaient dans leurs bureaux, attendant l'heure de l'assemblée générale. Au début, celle-ci se tenait tous les jours, à desheuresvariables: midi, une heure, deuxheures. Lelieu d'assemblée était le salon dit de la Liberté : une galerie située au rezde-chaussée, longeant l'ancienne chapelle et donnant sur la cour. Aux temps de la Convention et du Directoire, cette pièce avait servi de parloir aux députés; des drapeaux ennemis, apposés aux murailles, lui faisaient un décor de gloire. Les conseillers s'y asseyaient devant des tables mises bout à bout et dont l'ensemble présentait la forme d'un fer à cheval; chacun avait sa place marquée par un carton portant son nom et renfermant ses papiers. Dans la partie ouverte, des sièges plus élevés étaient réservés aux Consuls, l'un d'eux devant toujours présider la séance. Au bas de l'estrade présidentielle, le secrétaire général du conseil, Locré, s'établissait devant un petit bureau (1). Alors, entre la salle d'assemblée et le cabinet des Consuls, c'étaient de continuelles allées et venues, un échange de communications, un chassé-croisé de personnes, de rapports, de dossiers et de projets.

A l'extrême début, dans le tâtonnement des premières heures, Bonaparte avait saisi directement le conseil d'État des grandes mesures initiales et les lui avait fait formuler d'emblée, en passant par-dessus la tête des ministres. Contre cette façon de procéder, il y eut révolte dans les bureaux de l'intérieur.

Lucien, ministre de vingt-cinq ans, entreprenant et inexpérimenté, venait de trouver le conseil qu'il lui fallait. Il l'avait trouvé un soir à l'Opéra, où le général Beurnonville lui avait présenté un homme de très grande taille et d'échiné souple, le citoyen Beugnot. Ancien député du côté droit à la

(1) Ces détail» sont tirés des Méiiioii-es ntaiiuscrits de Fàitf.

164 L'AVÉiSEMENT DE BONAPARTE

Léffislutive, royaliste voltairien, Beugnot avait passé par les prisons de la Terreur. Il n'en g^ardait pas rancune à la Révolution ; voyant en toute chose le côté pratique, il ne demandait qu'à se caser et à s'utiliser. On créa pour lui, sous un titre vague, une place auprès du ministre de l'intérieur, et il s'y fit une situation (1). Il avait la vocation administrative, un goût très prononcé pour le travail de bureau et la passion du dossier; avec cela, l'esprit des mots, l'esprit des affaires et l'esprit du moment. Son manque absolu de caractère et sa capacité réelle lui permirent non seulement de servir avec efficacité l'État à travers tous les régimes, mais de s'adapter aux conditions d'existence de chacun d'eux, d'en dégager la formule et de trouver toujours le mot de la situation. Aujourd'hui que l'on revenait à concentrer et à personnifier l'autorité, il jugeait que Bonaparte perdrait sa raison d'être et brouillerait tout s'il accordait à une collectivité quelconque, fût-ce le conseil d'État, un rôle trop important; dans une série d'observations, il présenta l'initiative ministérielle comme nécessaire au bon fonctionnement de l'Exécutif :

Il Le gouvernement, disait-il, peut tout compromettre, s'il continue de faire prendre des arrêtés par le conseil d'État sans avoir demandé au ministre un rapport sur la matière agitée au conseil. L'initiative du ministre sur le conseil est fondée sur le même principe que celle du conseil sur le Corps législatif. La première est l'élément de la seconde, et on n'aurait fait que troquer une complète ignorance des faits contre une ignorance un peu moins complète et tout aussi dangereuse, si on laisse faire à un conseiller d'État ce qu'on a très sagement interdit à un tribun. f

«... Enfin l'organisation du conseil d'État, telle qu'elle est préparée par le règlement du 5 nivôse, me paraît vicieuse sous beaucoup de rapports; elle brise l'unité d'action du pouvoir exécutif, dissémine l'autorité entre quarante con-

(1) Voy. l'article de M. Dëjean dans la Revue politique et parlementaire, 10 juillet 1904 : Trois mtis du ministère de l'intérieur en l'an VIII, d'aprèt les papiers de Beugnot récemment déposés aux Archives nationales.

seillers d'État et promet à la France un g^ouvernement de comités, c'est-à-dire le pire de tous les g^ouvernemenls, celui précisément auquel la France s'applaudit d'avoir échappé (1). "

Il est piquant de voir l'un des futurs rédacteurs de la charte de 1814 reprocher en 1800 à Bonaparte des tendances trop parlementaires.

On tint compte dans une certaine mesure de ces observations, et le mécanisme gouvernemental se rég^ularisa de la façon suivante. Chaque affaire était introduite en séance consulaire par un ministre, qui présentait un rapport commandé par Bonaparte ou rédigée spontanément. En toute matière législative ou réglementaire, les Consuls, s'ils jugeaient utile de donner suite à l'affaire, renvoyaient le rapport à la section compétente du conseil d'État. Là, l'affaire mûrissait, fortement élaborée; le travail repassait ensuite sous les yeux des Consuls et provoquait souvent les observations du ministre. Après quoi, à moins que les Consuls n'ordonnassent un ajournement, on inscrivait l'affaire au rôle de l'assemblée générale.

Dès que cette assemblée se trouvait prête à prendre séance, les Consuls en étaient avertis dans leur salle par le secrétaire Locré. Bonaparte, accompagné de ses deux collègues, venait la présider, en passant par le salon des gardes et le grand escalier d'honneur; le bruit de la garde appelée sous les armes, les tambours battants annonçaient son approche. Il présidait la plupart des grandes discussions et y participait; pour les autres, il se faisait suppléer par Cambacérès fréquemment et par Lebrun très rarement. En séance, la délibération était sérieuse, serrée; elle approfondissait les questions et ne s'égarait point en effets déclamatoires; chacun parlait de sa place et nul n'était admis à lire un discours : « Le ton était toujours ce qu'il doit être pour aider au mouvement de l'es-

(1) Archives nationales, AB, XIX. Texte cité par M. Dkjein dan» l'articla prëcëdeniment indique.

166 L'AVENEMEINT DE BOiNAPARTE

prit, sans exciter celui des passions (1). « Pour chaque affaire, la discussion se terminait par un vote à main levée. Les jours où Bonaparte présidait, la séance durait très tard et dépassait souvent l'heure du dîner; lorsque Cambacérès présidait, la séance « finissait au plus tard à l'heure du dîner (2) >» .

A l'issue de la séance, les Consuls se retrouvaient dans leur salle, où ils avaient à sanctionner les résultats de la délibération que le secrétaire général du conseil leur présentait sous forme de projet de loi ou de règlement. S'il s'agissait d'un règlement et que Bonaparte l'approuvât, il le signait en forme d'arrêté pris au nom des Consuls et revêtu de cette mention : o Le conseil d'État entendu. " S'agissait-il d'un projet de loi? Bonaparte inscrivait de sa main sur le texte le nom des trois conseillers qui iraient le soutenir devant le Corps législatif, après discussion au Tribunat. Une fois voté par les députés, le projet était renvoyé aux Consuls et déposé dans leur salle en un coffre spécial, où il dormait dix jours; c'était le temps pendant lequel le Sénat pouvait l'annuler pour cause d'inconstitutionnalité. Par l'expiration même du délai de dix jours sans intervention du Sénat, le projet devenait décret, c'est-à-dire loi de l'État. 11 était promulgué par Bonaparte, premier Consul, a au nom du peuple français « , et inscrit au Bulletin des Lois.

Une question se posa dans les commencements. Quelles affaires pouvaient se résoudre par règlement, c'est-à-dire par arrêté des Consuls en conseil d'État ; quelles devaient faire l'objet d'une loi? La Révolution avait tout confondu et la constitution de l'an VIII n'avait rien précisé. Bonaparte, incertain sur la limite de ses droits, craignant encore de les outrepasser, interrogea Cambacérès. Celui-ci, comme tous les révolutionnaires de gouvernement, détestait les assemblées légiférantes pour les avoir trop pratiquées; il désirait que l'Exécutif prît ses aises et se donnât toute la latitude possible. Il fit une réponse assez vague : " Le règlement n'est qu'une

(1) Fain, Mémoires manuscrits.

(2) Ibid.

application particulière de la loi ; la loi est la règle générale faite par ceux qui en ont le droit et le pouvoir (1). » A ces mots, Bonaparte « sourit, ninsista plus et ne perdit pas de vue cette définition (2) » . Il s'autoriserait de cette consultation quasi-sybilline pour restreindre au profit du pouvoir réglementaire le domaine législatif.

Par contre, il voulait que toute mesure portant à un degré quelconque un caractère de réglementation administrative passât au conseil d'État. Au début, dans son inexpérience première, il avait paru disposé à ériger ce corps en véritable conseil de gouvernement; il l'avait appelé à délibérer sur des questions de politique pure et de haute police, notamment sur les moyens de pacifier l'Ouest. Prudemment, le conseil s'était récusé, se renfermant dans son rôle de chambre administrative (3) . 11 n'en subsistait pas moins chez Bonaparte une tendance remarquable à se couvrir toujours de l'avis d'une autorité délibérante, d'une compétence collective. Il se montrait à cet égard scrupuleux, presque timoré, et faisait preuve d'un formalisme que ses collègues jugeaient excessif : « Il était d'une si grande circonspection, a dit Cambacérès, qu'on avait peine à le déterminer à signer des arrêtés de pure exécution, sans les avoir soumis au conseil d'État (4). » Appelé à servir d'arbitre entre ce conseil et les ministres, il ne donnait pas toujours tort à ceux-ci, mais s'arrêtait souvent devant les résistances de l'assemblée. D'autre part, toutes les difficultés relatives à l'interprétation des lois étaient renvoyées au conseil d'État. Enfin, par un article de règlement précisant une disposition constitutionnelle, ce corps venait d'être saisi des litiges entre l'administration et les particuliers, des affaires contentieuses « dont le jugement était précédemment remis aux ministres (5) » .

(i) Éclaircissements.

(2) Ibid.

(3) Voy. l'avis présenté par Rœderer au nom de la section de l'intérieur, séance consulaire du 6 nivôse. Archives nationales, AF, IV, 4.

(4) Éclaircissements .

(5) Règlement organique du 5 nivôse. Archives nationales, AF, IV, 4.

168 L'AVENEMENT DE RONAPAUTE

Cambacérés, obsédé par le souvenir de la tyrannie et de l'anarchie parlementaires, craijnait toujours que le conseil d'État, investi de telles prérogatives, ne se fît au dedans du gouvernement une espèce de parlement, un parlement interne, et que par lui on ne retombât dans le gâchis. Il fallait prendre garde, disait-il, que, dans ce corps, « l'esprit d'assemblée ne l'emportât sur l'esprit du gouvernement (1) n . Bonaparte répondait que le conseil d'État prendrait d'autant plus l'esprit du gouvernement qu on l'en ferait le principal organe; que l'essentiel était de rehausser ce corps à ses propres yeux, de l'élever en dignité, en prestige, et d'en faire un centre d'attraction pour les hommes de mérite qui seraient tentés de s'égarer ailleurs : «Je traiterai si bien ceux que je placerai dans le conseil qu'avant peu cette distinction deviendra l'objet de l'ambition de tous les hommes de talent qui désirent de parvenir (2). " Cambacérés reconnaissait la valeur de ce système; néanmoins, dit-il, « il eut l'inconvénient de donner aux conseillers d'État une trop haute idée de leur fonction et de leur persuader qu'ils avaient sur les travaux ministériels un droit de censure qu'ils prirent pour de la supériorité (3). » Le fait est que les prérogatives des ministres demeuraient sensiblement réduites, puisque, au lieu de relever exclusivement du chef de l'État, ils devaient soumettre leurs propositions à la double épreuve d'un débat en séance consulaire et de délibérations en conseil d'État.

Talleyrand le premier s'affranchit de ce contrôle. Il n'eut pas de peine à démontrer que les affaires de son département exigeaient un secret si impénétrable qu'il était impossible de

(1) Éctaircissemeiils.

(2) Ihid.

(3) I/jù/.

L'INTÉUIEUR DU GOUVERNEMENT 169

les livrer à un débat collectif quelconque; d'ailleuis, l'acte constitutionnel ne les plaçait-il point dans les attributions spéciales du premier Consul? Un rèfjlement intérieur, concerté avec Maret, donna droit à Talleyrand de travailler directement avec Bonaparte et de prendre ses directions (1). Les deux autres Consuls ne réclamèrent point. Bonaparte leur en sut gré et mit une sorte de coquetterie à les entretenir des intérêts extérieurs de 1 État, dans la mesure où il le jugeait convenable. Fouché eût pu protester contre le privilège accordé à un collègue; pour lui fermer la bouche, on le lui conféra également. Les affaires étrangères et la police, autant que la guerre, ressortirent ainsi exclusivement à Bonaparte, par l'intermédiaire des ministres compétents. Fouché, Talleyrand, Cambacérès et d'autres s'évertuaient à éduquer cet apprenti despote ; l'élève dépasserait formidablement ses maîtres.

Fouché le voyait tous les jours et à toute heure. Ce grand diable d'homm.e mal vêtu, mal tenu, d un physique si singulier, impassible, ironique, cynique, effronté, s'imposait néanmoins à l'impérieux Consul, parce qu'il représentait une force à peine niaîtrisée et encore redoutable : le parti des Jacobins et révolutionnaires extrêmes. Qu'ils fussent inclus dans le gouvernement ou laissés en dehors, Fouché avait des façons de les caresser et de les flatter, mais en même temps de les tenir; il leur permettait des licences, des familiarités extraordinaires, mais il leur avait fait éprouver la vigueur de son bras; dompteur habile, ses fauves le connaissaient et lui obéissaient. Puis, c'était l'homme des besognes inavouées; c'est par lui que Bonaparte espionnait ses frères, se faisait rapporter des commérages et des histoires de famille, tout en le surveillant au moyen d'une contre-police que l'autre connaissait et dépistait (2). Enfin, vu l'extrême pénurie du Trésor, si Bonaparte voulait une police, il la voulait à bon marché. Or, Fouché était le seul ministre qui ne lui deman-

(1) Éclaircissements de CambacérÈs. Le texte du règlement figure aux Archive» nationales, AF, IV, 4.

(2) Méuioiics inédits de Vilhers du Terrace, secrétaire intime de Fouché.

170 L'AVENEMENT DE BONAPARTE j

dât que peu d'argent; il était arrivé à faire vivre la police politique presque entièrement sur le produit des jeux publics, par prélèvement sur les tripots patentés et dorés ; qui remplissaient les entresols du Palais-Royal d'un luxe de I mauvais lieu : « Avant son ministère, cette peste publique, la terreur des familles, en proie aux plus honteuses diîapi- i dations, ne rendait presque rien au g^ouvernement; Fouché en avait élevé le revenu à des sommes que jusque-là personne n'avait osé espérer, et tout en les surveillant savait leur faire produire les fonds nécessaires à l'action de sa police (1). • Grâce à lui, le grand gouvernement de Bonaparte puisait ses i moyens de sûreté à cette source ignoble. i

Au sortir des Tuileries, Fouché retournait à l'hôtel minis- i tériel du quai Voltaire, aristocratique résidence qui attenait . par derrière aux bureaux de la police, sis rue des Saints- Pères, et se doublait de cette noire officine. Le cabinet du ministre, très simplement meublé, contenait deux bureaux, l'un pour lui, l'autre pour son secrétaire intime, Villiers du Terrage, jeune homme d'excellente famille que le ministre révolutionnaire s'était adjoint avec une totale absence de préjugés. Fouché écrivait peu, procédait par notes brèves, savait faire travailler, exerçait surtout sa fonction par conversations et causeries, recevait énormément de monde.

La seule distraction qu'il se donnât était la promenade; il l'aimait passionnément. Dès que ses occupations le lui permettaient, il faisait atteler et allait se promener au bois de Boulogne en ménage, à la façon bourgeoise. Souvent, il emme- i nait au bois Villiers du Terrage, et là, descendant de voiture, arpentant pendant des heures les allées désertes, ce singulier péripatéticien s'abandonnait un peu, causait avec une verve intarissable et crue (2).

(1) Mémoires inédits de Villiers du Tehrage. — Cf. le procès-verbal da conseil d'administration de l'intérieur et de la police générale tenu le 28 nivôse. Fouchd y expose que ses dépenses vai-iables sont acquittées par la partie du crédit du ministre qui est affoctée aux dépenses secrète» et par le produit de la ferme des jeux. Archives nationales, AF, IV, 169.

(2) Mémoires inédits de Villiers du Terrage.

Chez lui, à son hôtel, lorsque le temps était doux, il emmenait ses visiteurs dans le beau jardin qui se prolonj geait jusqu'au quai et le dominait en terrasse. Si les murs de I l'hôtel pouvaient avoir des oreilles, les arbres du jardin n en avaient point. Ce jardin rappelait à Fouché un souvenir. Le jour où, sous le Directoire, il avait fermé le club du Manège, un Jacobin au poil roux, hirsute, vociférant, La Chevardière, président de l'administration départementale de la Seine, était venu le relancer jusqu'au bout de son jardinet l'avait menacé, au nom des frères et amis, de lui couper la tête et de la promener dans Paris au bout d'une pique : « l aissez-moi donc, avait dit tranquillement Fouché, laissez-moi donc aller prendre dans une glace une idée de l'effet que fera ma tête quand vous et les vôtres l'aurez placée sur le fer d'une pique (1). »

Il y avait chez lui des côtés de Scapin passé ministre. Impénétrable sous son visage mort, embusqué derrière ses yeux sans regard, il plaisantait pour n'avoir pas à se livrer et aussi parce qu'il avait l'esprit foncièrement tourné à la goguenardise, plaisantait grossièrement ou drôlement, gouaillait, mystifiait. Il mentait intarissablement, mentait à tout le monde; il semblait mentir sans but, pour le plaisir, et comme le jeune Villiers osait lui glisser quelques observations sur cette manie d'imposture, Fouché paternel lui répondait : « Enfant, tu n'y connais rien; ne vois-tu pas qu'il faut tenir ses ennemis en haleine? Et quant à ces plaisanteries, j'aime bien mieux que mes alentours aillent répéter cela comme venant de moi que les choses sérieuses qu'on voudrait en apprendre (2). »

Se sachant guetté par d'implacables haines, se sentant odieux à la pruderie des révolutionnaires bourgeois et déplacé dans la République rappropriée, il éprouvait le besoin, pour se soutenir, de dérouter continuellement ses adversaires, de les jeter sur de fausses pistes, de leur donner le change par toute sorte de jongleries et mille tours de sa façon Sous le

(1) Afe'moires inédits de Villiers du Terrage

(Z) Ihid.

172 L'AVENEMENT DE BONAPAl'.TE

couvert de cette prestidigitation, il creusait et poussait ses contre-mines, dressait ses pièges (1). Le soir, lorsqu'il avait tout le jour lutté, dupé, trompé, trahi, il se détendait dans la vie d'intérieur; loin du monde et des plaisirs, il jouait petit jeu avec d'obscurs habitués; mari exemplaire, père très tendre, il faisait coucher ses enfants dans sa chambre et leur inculquait des principes de morale.

Cet homme qui s'était fait massacreur par opportunisme, qui ferait entrer l'assassinat et le vol par effraction dans les moyens de sa police, n'était cruel et sanguinaire qu'à proportion de ses intérêts. Ses employés appréciaient sa facilité d'humeur, son travail aisé, sa facétieuse bonhomie; ils admiraient ce ministre que rien ne déconcertait et qui, dans les moments les plus critiques, avait le mot pour rire. Les prévenus interrogés par lui le préféraient de beaucoup à ses subordonnés; ils le trouvaient causeur, dépourvu de toute morgue, montrant le désir d'arranger leur affaire; au lieu d'un questionneur sévère, c'était pour eux presque un ami (2). Par ces moyens captieux, par ces surprenantes cordialités, il excellait à provoquer des confidences, à soutirer des secrets. Il arrivait fréquemment qu'un agent de conspiration sortît de ses mains retourné , transformé en indicateur utile à la sûreté de l'État.

Il avait l'instinct et le sens du gouvernement. S'il voulait maintenir la Révolution intégrale dont la cause s'identifiait avec la sienne, il entendait qu'elle se fit ordre et gouvernement, qu'elle pacifiât et rassurât. Nul ne savait mieux que lui tenir le langage des principes, jouer des grands vocables. Ses instructions officielles, ses circulaires traçaient le plan d une police rénovée et idéale, auxiliaire de la justice, sensible à la voix de la nature et de l'humanité (3). En réalité, il faisait

(1) Sur Fouché intime, voyez spécialement le grand livre de M. MiDELiw, Fouché, I, chap. xiu.

(2) Lettres de Mme Danjou.

(3) Voy. la circulaire citée par Albert Savine dans son inlroduction à l'ouvrage : Quinze ans de haute voliee sous le Consulat et l'Empire, pAT P.-M.Des-

MAREST, IIXIV-XKXIX..

alors le plus de bien possible à la communauté et le moins de mal possible aux individus. En ces premiers mois du Consulat où l'on donnait aux Français Tillusion de la liberté, il cherchait moins à punir qu'à prévenir, à frapper qu'à savoir, à suivre toute sorte de fils mystérieux sans les couper brutalement; il ménageait les formes légales et s'abstenait d'arbitraires rigueurs. Par cette modération avisée, il suppléait aux moyens de force qu'il se préparait seulement.

Sas bureaux restaient peuplés d'êtres abjects, tirés des basfonds du jacobinisme, mais assez bien disciplinés. Avec cette DOue solidifiée, mélangée d'éléments meilleurs, il essayait de créer quelque chose de résistant et de fort. Ayant péché dans l'eau trouble des fournitures Tex-curé Desmarest, auquel il avait reconnu le flair policier et une prodigieuse mémoire, il l'avait installé près de lui comme un répertoire vivant; il lui avait confié la direction de son bureau particulier, d'où sortirait la fameuse division secrète. A ce bureau se rattachait déjà le travail concnnant la recherche des complots et la surveillance de l'esprit public (1). La police d'État, la haute police eut dés lors son organe central, distinct des autres divisions du ministère. En même temps, Fouché profitait de la réorganisation départementale pour agripper çà et là des pouvoirs ; il faisait instituer dans les grandes villes et sur certains points particulièrement intéressants des commissaires généraux de police, qui seraient ses agents personnels, presque ses préfets, et qui recevraient de lui le mot d'ordre.

Sa grande réussite en ces temps fut de se donner auprès de tout le monde la réputation d'homme très fort, prodigieusement malin, passé maître dans l'art de machiner la politique j et l'intrigue. Certaines personnes le jugeaient en politique supérieur à Bonaparte, voyaient en lui l'être avant tout intelligent avec lequel on pourrait toujours s'arranger, peutêtre l'agent des solutions futures (2). C'est ainsi que, lié

(1) Voy. Quinze ans de haute police, par P. -M. Desmarest, précédée d'une étude par Albert Savine, xi.-xliv.

(2) Mme Danjou écrivait : " Il est supérieur à Jule» (Bonaparte) en énergie

174 L'iVÈNEMENT DE BONAPARTE

avec les pires éléments de la Révolution et s'appuyant sur eux, il avait su en même temps se donner un pied dans tous les camps. Il alléchait les émigrés par l'appât des radiations; il eut dans le personnel politique, à côté d'adversaires acharnés, d'utiles alliés; il compta des amis dans le militaire, des preneurs dans le cler(jé constitutionnel, des dupes parmi les bonnes âmes et des défenseurs parmi les royalistes (1). Les groupes les plus divers, croyant se l'attirer, se plaçaient sous sa dépendance. Son but était de s'assurer, moins au-dessous qu'à côté de Bonaparte, une espèce de dictature sur tout ce qui concernait le maintien de l'ordre public, le maniement et la trituration des partis.

Talleyrand s'affermissait par d'autres moyens. Sa faveur auprès du Consul ne tenait pas seulement à ses rares qualités d'esprit, à la facilité merveilleuse avec laquelle il traduisait en langage de chancellerie et en formules délicatement ouatées une pensée abrupte. Dans un gouvernement de parvenus, il en imposait par une impassibilité que rien ne démontait et par ses façons de très grand seigneur. Avec une nonchalante impudence, il faisait accepter ses vices, le scandale de ses mœurs, sa liaison avec Mme Grand qu'il avait installée au ministère comme maîtresse de maison, ses jeux de Bourse, sa vénalité notoire, ses immenses besoins de luxe et d'argent, parce que tout se recouvrait en lui d'un vernis de haute élégance et des grâces de l'esprit.

Sa parole était fine, nuancée, tour à tour caressante et mordante. Chez; lui, la bassesse du caractère se sauvait par l'insolence de l'esprit. S'il flattait, c'était en courtisan de naissance, aisément, avec des raffinements exquis. Son jeu était de faire croire au Consul qu'il aimait en lui moins sa fortune et ses succès que sa personne, qu'il s'était épris pour le héros d'une inclination presque tendre (2) ; à ce Bonaparte

et en moyens, n Elle parlait de lui comme d' « un rude gaillard à mettre à la tète d'un coup vigoureux » . Lettre du 1" décembre 1800.

(1) MàDELi», 1, chap. X et xi.

(2) Voy. sa Correspondance avec Bonaparte consul et empereur, publiée par M . Bertrand.

L'INTERIEUR DU GOUVERNEMENT iT5

déjà isolé dans sa g^randeur, il esssayait de donner l'illusion i de se sentir aimé pour soi-même.

Puis, c'était l'intermédiaire avec l'ancienne société, avec

les xjrands noms, vers lesquels Bonaparte inclinait par un

vaniteux penchant. Talleyî.rnd avait rompu avec son parti

sans rompre avec son monde; il s'était fourvoyé plutôt que

j déclassé. Les salons ne lui tenaient pas rigueur; il rendait

i beaucoup de services à ceux qu'il y rencontrait, bien qu'il

fût le premier à cinfjler d'épigrammes leurs préjugés, leurs

illusions et leur crédulité. Tout ce qu'il y avait à Paris de

I Trai grand monde, en hommes d'authentique noblesse, en

femmes spirituelles et polies, lui tenait de très près; avec art,

; il rassemblait un peu de ces élégances et de ces prestiges pour

i l'offrir en bouquet à Bonaparte.

Obéissant à l'impulsion générale, il réorganisait son ministère, venait de prendre un bel arrêté pour régulariser la hiérarchie des agents et les conditions de l'avancement. Mais son influence débordait hors des limites de son département. Il donnait son avis sur les affaires de politique intérieure et d'administration. Lorsqu'il s'agira de nommer les nouveaux fonct^ionnaires, on aura soin de réserver, dans les états de proposition, une colonne pour les choix recommandés par u le ministre Taleyrand (l) » . Ses relations avec la finance et la presse, ses accointances cosmopolites lui mettaient en main mille ressorts cachés. Hommes de Bourse, journalistes d'affaires, littérateurs à gages, agents équivoques fré(]uentaient chez lui dans l'intervalle des audiences diplomatiques et venaient solliciter un avis, une indication, une impulsion discrète. Jamais pressé, indolent et courtois, il écoutait patiemment le visiteur, puis le reconduisait au travers de ses vastes salons, et s'arrêtant à causer, « s'agenouillant même de sa mauvaise jambe sur un canapé (2), » il glissait en fin de phrase l'insinuation décisive, le demi-mot qui portait loin. En politique, ses goûts lui tenaient lieu de principes. Cet

(1) Archives nationales, AF, IV, iO.

(2) Mémoires inédits île Villiep.s du TEniuGK.

476 L'AVKNEMENT DE BONAPARTE

homme effréné dans ses désirs et ses besoins, capable de froide férocité lorsque son intérêt était en jeu, avait naturellement le sens le plus mesuré, le jugement le plus fin. Les excès révolutionnaires le choquaient comme une faute contre le goût, comme une énorme et vide niaiserie ; il lui arriva de dire : « Tout ce qui est exagéré est insignifiant. « Aujourd'hui qu'il était moins nécessaire de s'encanailler et que l'on pouvait s'enhardir contre les Jacobins, il poussait aux places leurs adversaires, les modérés de la Constituante et de la Législative, les hommes qui possédaient les manières et la tournure d'esprit des anciennes classes dirigeantes, sans en partager les passions. Nul n'était plus intéressé que lui à maintenir certains résultats de la Révolution, mais il lui répugnait d'en conserver les formes. Il conseillait avec tact le retour à certains usages, à certaines attitudes d'autrefois, et reprégentait modérément la tradition.

Lucien, excessif et présomptueux, prétendait que son département de l'intérieur devînt le grand ministère. Poursuivant son idée de Brumaire, aspirant toujours à un partage d'attributions avec lionapa-te, il eût voulu se faire l'administrateur en chef de la Kéjubliqae et le Consul de l'intérieur, à côté de son frère Consul po rl'extérieur.

Il visait haut, voyait grand, mais en même temps s'égarait dans le détail. Il réformait minutieusement ses bureaux, réduisait le nombre des employés, exigeait d'eux plus d'assiduité et leur défendait de lire les journaux avant quatre heures du soir; il voulait que les lettres présentées à sa signature fussent " sans faute d'orthographe etde ponctuation (I) » . En attendant l'installation des préfectures, il essayait de rendre aux flasques administrations départementales un peu de nerf et de ressort. Son défaut était de se multiplier à l'excès et de se disperser; on lui reprochait en outre toute sorte d'entreprises douteuses, des profits illicites, des instincts de flibustier, des goûts de satrape, la violence et l'arbitraire de

(1) Vov. l'article de M. Dejean dans la Bévue politique et parlementaire du 10 juillet" 1904.

L'INTÉRIEUR hH GOUVERNEMEiNT 177

ses fantaisies ; il prélevait sur les belles solliciteuses et sur les actrices des théâtres placés sous sa juridiction le droit du ministre. Comme la partie artistique et littéraire, les expositions, les cérémonies relevaient de son ministère, il présidait, inaugurait, discourait infatigablement. Beugnot lui préparait ses harangues, mais lui-même les revoyait, fleurissait le style, empanachait les phrases. Ses discours et ses instructions manifestaient d'ailleurs une réelle largeur de vues et une abondante magnanimité d'esprit. Si l'indépendance de son caractère, autant que l'intempérance de ses ambitions, devait tôt ou tard le mettre en conflit avec Bonaparte, il ne fut pas inutile à la grande politique de son frère, à la politique de réconciliation nationale, par la hardiesse qu'il mit à l'exprimer et à la proclamer.

Le ministre des finances, Gaudin, formé à l'école des grands commis d'ancien régime dont il conservait les mœurs, soigné, propret, fuyant les distractions, célibataire endurci, l'air fonctionnaire, vivait à son bureau et se confinait dans sa partie. C'était un instrument parfait aux mains d'un chef d'État de grand caractère. Chargé de pourvoir aux besoins financiers d'un État sans finances et de gérer l'infortune publique, il eût peut-être succombé à la tâche, si Bonaparte ne l'avait constamment soutenu, stimulé, et ne lui eût ordonné d'espérer contre tout espoir. Au ministère de la justice, Abrial, conventionnel d'arrière-plan, créature de Cambacérès, suivait de son mieux l'élan réorganisateur.

A la marine, Forfait, enfermé dans sa compétence d'ingénieur hydrographe, n'arrivait pas à réagir contre le désordre et l'indiscipline qui paralysaient les services; nul département n'avait été plus opprimé par des marchés frauduleux et de colossales coquineries. A la guerre, Berthier se montrait admirablement exact, ponctuel et sûr; avec lui, jamais un retard dans la transmission d'un ordre, jamais un écart n'était à craindre. Il réorganisait de son mieux l'administration centrale, militarisait les bureaux et les mettait « sur le pied d'un "• 12

état-major (1) u , sans pouvoir encore subvenir aux besoins des armées.

Berthier n'avait pas ambitionné sa lourde fonction. Revenu d'Egypte lassé, éclopé, il n'aspirait qu'à la retraite et se croyait au bout de sa carrière, lorsque Bonaparte l'avait comme pris par les épaules pour le pousser dans celle qui le conduirait à l'immortalité. Il n'avait accepté le ministère qu'à son corps défendant, par dévouement au premier Consul, par sentiment du devoir militaire et patriotique (2). Il restait sujet à des accès de découragement, et vraiment la position de ces hommes jetés dans un gouffre d'abus et appelés à en tirer de l'ordre était par moments désespérante.

Envoyé à Dijon pour organiser l'armée de réserve, tombé au milieu d'éléments informes et disparates, Berthier passera par des heures d'affaissement; peut-être regrette-t-il Paris et la belle Visconti dont le souvenir l'obsédait déjà en Ég>'pte. Mais Bonaparte n'aime pas la mélancolie, qui est le signe des faibles, et estime que l'alacrité de l'esprit doit manifester la vaillance du cœur. D'un ton amicalement autoritaire, il commande à Berthier de chasser ses idées noires et lui impose l'optimisme : « Je vois avec peine que le séjour de Dijon vous donne de la mélancolie ; soyez gai (3). »

Les ministres et surtout les principaux d'entre eux se détestaient mutuellement. Talleyrand traitait Lucien de « grand estafier (4) » ; leur brouille était notoire. Les ministères de l'intérieur et de la police étaient naturellement adversaires parce que limitrophes et contigus ; entre eux, il y avait à chaque instant querelle de frontière. L'intérieur jugeait que la police avait été indûment soustraite à ses attributions et devait y rentrer; contre un voisin qui la mena-

(1) Lettre à Bonaparte du 3 floréal. CncNic, Campagne de l'armée de ré-

serve en 1800, I, p. 160-161.

(2) Lettre à Bon;, laite du 3 floréal. Daos cette lettre, Berthier dit au premier Consul : K Le repos et l'oubli, c'est ce qui m'aurait convenu quand vous m'avei jugé plus utile au ministère que je n'avais pas sollicité. »

(3) Corr., VI, 4731.

(!t) RoEDErvEn, III, p. 349.

cait d'annexion, la police se défendait àpreraent. Entre Lucien et Foiiché, le conflit éclatait parfois violent, scandaleux, et s'affichait dans les journaux. La rivalité de Talleyrand et de Fouché est encore plus célèbre. Ils se haïssaient par jalousie réciproque, par antinomie de race, de nature, et parce qu'ils représentaient dans le gouvernement des pôles opposés. Leur passé respectif leur donnait beau jeu pour se dénigrer; les crimes de l'un et les vices de l'autre s'accusaient réciproquement. L'aversion de Fouché s'attachait à la fonction de son rival autant qu'à sa personne et s'aiguisait d'une secrète convoitise, car le ministère des affaires étrangères, le ministère des belles fréquentations, reste objet de suspicion et d'envie pour les révolutionnaires en voie d'ascension, jusqu'au jour où ils s'en emparent et s'y infatuent. Plus encore que les deux ministres, leurs bureaux étaient à couteaux tirés; ceux de la police dénonçaient continuellement la faction diploniaiique, qu'ils accusaient de louches compromissions avec les émigrés et l'étranger.

Sans Bonaparte, ce ministère hétérogène se fût immédiatement disloqué. Mais Bonaparte « raccordait tout » , selon l'expression de Beugnot (l). Si le temps n'était pas venu où il mettrait tout le monde au pas, il menait cependant tout le monde, sans trop s'inquiéter de l'irrégularité d'allure et des écarts de quelques-uns. Laissant Fouché tirer à gauche et Talleyrand tirer à droite, il conduisait tout de même dans la voie qu'il s'était tracée son attelage dépareillé; il faisait à lui seul l'unité de son gouvernement.

Certams ministères étaient vraiment trop chargés. L'inlérieur notamment comprenait, outre la partie d'administra-

(1) Correspondance à demi chiffrée de Beugnot avec Beurnonville. Archives nationales, AB, XIX.

tlon pure, les travaux publics, l'agriculture et le commerce, l'instruction publique, les beaux-arts, c'est-à-dire cinq à six de nos départements actuels. Aussi avait-il été question d'augmenter le nombre des ministères. C'était une idée de Sieyès que Bonaparte avait adoptée. Cambacérès l'y fit renoncer en lui démontrant que les grandes fonctions perdaient de leur prestige à se trop multiplier (1).

Bonaparte reprit son idée sous une autre forme. Il décida de créer dessous-ministres, de découper dans les déparlements existants certaines parties d'administration propres à former des unités distinctes, et de les confier, sous la haute autorité du ministre, à des hommes d'un rang plus élevé que de simples chefs de service ; des conseillers d'État seraient délégués à ces éminentes gestions, sans perdre rang et voix dans leur assemblée. Ainsi furent dévolus d'abord les domaines à Régnier, les colonies à Lescalier, les ponts et chaussées, canaux et cadastres à Cretet. A l'intérieur, le conseiller Cliaptal reçut la partie de l'instruction publique (2).

Contre cette façon de tailler dans le vif de ses attributions une part pour autrui, Lucien immédiatement regimba. Il obtint que la décision adoptée fût remise en problème, dans un conseil tenu par les Consuls et où furent appelés les principaux intéressés. Le procès-verbal de cette réunion montre comment et sous quelle forme pittoresque Bonaparte posait en principe que l'administration délibérante et l'administration agissante se devaient mutuellement pénétrer.

(1 Un conseil extraordinaire est rassemblé. Il est composé des ministres des finances, de l'intérieur, de la marine, et des conseillers d'État Cretet, Régnier, Chaptal et Lescalier.

« Le premier Consul les consulte sur la question de savoir s'il y a des inconvénients aux attributions particulières assignées à divers conseillers d'État.

« Le ministre des finances pense qu'il était très convenable d'attribuer à un conseiller d'État les domaines anciens

(1) Éclaircissements.

(2) Règlement du 5 nivôse an VIII. Aubives nationales, AF, IV, 4.

L'INTERIEUR DO G 00 VERN E VIEiS T 181

et nouveaux. Il établit son opinion sur ce que, dans cette I partie de son ministère, tout est contentieux, et qu'il était j difl'ne du gouvernement de confier à l'examen d'un magis- ; trat les intérêts qui tiennent à la propriété des citoyens. Il rappelle qu'on s'était proposé de former des forêts une attribution particulière, mais il ne voit pas l'utilité de cette mesure. Il finit en annonçant que le citoyen Régnier sera incessamment en possession de son travail et de ses bureaux.

H Les colonies sont l'objet d'une de ces attributions qui est déférée au citoyen Lescalier. Le ministre reconnaît tous les avantages de cette disposition. Il croit qu'elle ne diminuera pas ses signatures, mais il convient qu'elle assurera plus de maturité dans les déterminations qui exigent un homme tout entier.

« L'attribution des ponts et chaussées, canaux et cadastres, et celle de l'instruction publique sont destinées, la première au citoyen Gretet et la seconde au citoyen Ghaptal " Le ministre de l'intérieur pense que le système de ces attributions détruira la responsabilité ministérielle et que l'activité des opérations sera compromise si elle dépend d'un agent que le ministre ne pourra jamais destituer. Il distingue ce qui, pour l'instruction et l'exécution, tient à d'anciennes lois, de ce qui concerne les règlements nouveaux, et c'est sous ce second rapport qu'il pourrait reconnaître moins d'inconvénients dans les attributions proposées.

" Le premier Consul observe que les objets dont on s'est proposé de faire des attributions particulières, sont d'une telle importance que plusieurs personnes avaient pensé qu'ils devaient exiger des ministères particuliers ; que cependant leurs rapports avec les diverses attributions du ministère de l'intérieur se trouveraient tellement essentiels et multipliés, qu'il serait impossible que ces ministères existassent indépendants ; que cette considération a conduit à un mezzo termine qui, en assignant à une partie les soins d'un homme tout entier, conserve la haute pensée au ministre.

a Le second Consul examine également les objections du ministre de Tintérieur. Il considère 1 impossibilité dans laquelle se trouvent les ministres de tout lire et de tout signer. Tout ce qui tient à l'instruction se fait par les premiers commis, qui contresignent les lettres et y apposent la griffe ministérielle. Cet état de choses démontre l'utilité d'un magistrat chargé de l'instruction des affaires. Quant à la décision, elle reste tout entière au ministre, puisque c'est par lui que tout le travail revient au gouvernement. Cette observation est faite par le second Consul pour répondre à l'objection tirée de la responsabilité.

« Le premier Consul ajoute un développement à l'opinion qu'il a déjà exprimée. Les idées en législation doivent naître des souvenirs de l'exéculion; la transaction naturelle qui s'opère dans l'esprit de l'homme occupé à méditer un projet de loi, se compose des besoins de la chose qui doit faire matière de ce projet, et des ressources de l'esprit qui découvre les moyens de satisfaire ces besoins. Cette transaction ne peut s'opérer si les besoins ne sont pas exactement et entièrement connus, et ces besoins ne peuvent se connaître que par le travail de l'exécution. Il est donc utile qu'un conseiller d'État soit appelé à la manipulation des affaires, pour que les lois dont il s'occupe dans son cabinet soient d'accord avec les besoins et la possibilité de l'exécution.

(i Le ministre de l'intérieur persiste dans son opinion. L'instruction des affaires doit donner sur elles, à celui qui la faite, une influence nécessaire. Le ministre à qui Ton ne présentera que les résultats, sans que le détail des moyens lui soit connu, sera privé des motifs sur lesquels devrait s'appuyer sa détermination. Ce serait une mesure plus franche en administration que celle qui donnerait la décision à celui qui aurait l'instruction, en l'assujettissant seulement à correspondre avec le ministre.

« Le citoyen Gretet, appelé à émettre son opinion, la réduit à ceci : qu'il vaut peut-être mieux prendre un conseiller d'État comme tète que comme bras.

L'I>iTERIEDR DU GOUVERNEMENT 183

« Le premier Consul fait observer que comme la nature a réuni la tête et le bras dans le même individu, de même elle a voulu que dans le raisonnement la connaissance matérielle des choses conduisit à l'opinion que l'esprit doit en concevoir, il demande encore comment et par quelle transaction l'esprit peut être conduit à saisir l'utilité de cette loi, si ce n'est par le souvenir des détails de l'exécution (1). »

Finalement, par manière de satisfaction à Lucien, on renonça momentanément à créer pour Chaptal une direction de l'instruction publique. Les fonctions confiées aux autres conseillers furent maintenues; ce fut l'origine de ces directions générales qui ont tant concouru à introduire dans notre administration des habitudes de haute tenue, de stabilité, de dévouement éclairé à l'intérêt public. Les premiers titulaires créèrent en quelque sorte la fonction et léguèrent à leurs successeurs une tradition longtemps conservée; ils firent école et souche de grands bureaucrates.

Bonaparte ne se priva pas d'employer individuellement ou collectivement d'autres conseillers d'État en dehors de leur assemblée ou de leurs sections. Dés l'origine, dans certains cas, plusieurs d'entre eux avaient été appelés à délibérer avec les Consuls, en même temps que divers ministres. A la fin de nivôse, cet usage se régularisa, se généralisa sous forme de conseils d'administration, tenus périodiquement en présence des Consuls.

Il dut y avoir désormais « le primidi de chaque décade un conseil général des finances; le quartidi, un conseil d'administration de la guerre; le septidi, un conseil d'administration de la marine; le 8 de chaque mois, un conseil d'administra-

(1) Archives nationales, AF, IV, 1238.

lion de la justice; le 18, un conseil d'administration des relations extérieures (celui-ci ne paraît pas s'être réuui en j fait), et le 28 un conseil d'administration de la justice et de la police générale. » Les ministres compétents et en plus le | ministre des finances assistaient toujours; ils se faisaient accompagner du chef de leur comptabilité et au besoin d'autres chefs de service. En outre, on convoquait ceux des conseillers d'État auxquels le gouvernement jugeait utile de faire appel, | trois ou quatre pour chaque partie. Bonaparte adjoignait ainsi aux ministres et s'adjoignait des collaborateurs spé- i ciaux pour chaque nature d'affaires, qu'il s'agît d'affaires l devant ensuite passer au conseil d'État ou se terminer en séance consulaire. Le gouvernement prit de plus en plus l'aspect d'un vaste assemblage de conseils et de comités, I d'une véritable polysynodie ; mais Bonaparte restait l'agent de coordination, le stimulateur, le régulateur suprême.

Les conseils d'administration se tenaient chez lui le soir. Il j dînait entre sept et huit heures, dînait légèrement (1), puis restait quelque temps dans le salon où Joséphine recevait assez nombreuse compagnie. A neuf heures et demie, si le règlement du jour l'indiquait, il se réunissait aux personnes appelées en conseil. On s'étonnait de lui retrouver l'esprit aussi dispos, aussi frais, que s'il n'eût pas vécu depuis le matin dans la chaleur et le tracas des affaires. Assidûment, à la lueur des lampes, on discutait, on travaillait; ce labeur collectif se prolongeait fort avant dans la nuit : procès-verbal du 5 ventôse : « La séance est levée à deux heures du matin (2). »

Dans ces comités privés, Bonaparte fit vraiment son apprentissage d'administrateur. C'est une légende que son omniscience instantanée. Il avait en beaucoup de choses des intuitions, des divinations, et parfois découvrait d'emblée la règle directrice que les autres mettaient un long temps à

(1) II (lisait que, si peu que l'on dine, on dine toujours trop. Ménioiret tnaniiicrits de Faik.

(2; Aiclu\e8 nationales, AF, IV, 1248.

établir par Texpérience et le tâtonnement. 11 avait aussi des parties d'ignorance totale. Dans les conseils d'administration, il fit connaissance à fond avec les affaires; il les vit par le dedans, dans leur substance intime; il les surprit en marche, en cours; il sut comment se compose et se manipule un dossier, apprit à démêler la pièce maîtresse.

Les hommes lui devinrent aussi familiers que les choses. En toute matière, les spécialistes, les techniciens, les hommes de la partie étaient mandés. Ainsi comparurent tour à tour les régisseurs de l'enregistrement, ceux des douanes, ceux des postes, le citoyen Lamolère, directeur de la dette au Trésor, et le citoyen Denormandie, liquidateur général de la dette. Bonaparte les pressait de questions, exigeait d'eux des renseignements rigoureusement précis, exacts, circonstanciés, qui lui traduisissent les choses en images sensibles, sous leur forme et dans leur configuration matérielles. Par exemple, est-il question du grand-livre de la dette publique? II veut savoir au juste et dans le plus minutieux détail ce que c'est, et le voici décochant à bout portant et coup sur coup au directeur de la dette vingt-six questions, auxquelles l'autre est invité à répondre sur-le-champ ou à très bref délai :

« Combien le grand-livre a-t-il de volumes?

« Le perpétuel, le viager et les pensions forment-ils un seul grand-livre?

Il Combien y a-t-il de volumes pour la dette perpétuelle?

« Combien pour les rentes viagères?

" Combien pour les pensions?

« Chacun des livres est-il divisé par ordre alphabétique?

" Combien, en conséquence de la division, forme-t-il de parties?

» Combien y a-t-il d'articles sur chaque feuille?

« Le livre est-il parafé?

« Dans quel lieu sont placés les trois livres?

« Sont-ils dans trois pièces différentes?

'« Sont-ils tous sous la direction du citoyen Lamolère?

« Y a-t-il pour chacun un sous-directeur particulier?

186 L'AVEINEMEjNT DE BONAPARTE

« Quel est le nombre des commis employés pour chacun des grands livres?

» Quelle est la forme et la teneur d'une inscription?

a Inscrit-on la rente ou le capital? Etc., etc. »

Il arrivait ainsi non seulement à connaître les éléments d'une affaire, les intérêts en cause, mais à les voir, à se les représenter dans leur réalité positive, concrète, physique, à la façon dont il discernait des corps de troupes manœuvrant sur un champ de bataille. Alors, s'emparant avec une parfaite certitude d'imag^ination de ces pièces de son jeu, il les faisait évoluer, concourir respectivement au but, se combiner et s'ajuster.

On lui connaissait le génie du commandement; on lui connut celui de la transaction. Il savait que tout règlement durable comporte une part de transaction. •< S'il y avait un art dans lequel il excellât, c'était celui de combiner la mesure de satisfaction qu'il fallait accorder à chacun et de balancer tous les intérêts (1). » Cette faculté de combinaison et de balancement, il la tenait peut-être de ses ascendances italiennes. Pour désigner le point où les intérêts divers peuvent se joindre et s'accorder, il ne trouvait que le mot italien : mezzo lerttiine était l'un de ses termes favoris. En conseil d'administration, quand les opinions contraires s'étaient entre-choquées, il invitait à chercher ou proposait lui-même « un système conciliatoire (2) » . Seulement, lorsque la solution moyenne s'était dégagée, lorsqu'il se Tétait appropriée, il voulait que tout le monde s'y soumît, de gré ou de force, et il l'érigeait en indiscutable statut. Possédant supérieurement le sens de l'autorité, gardant le sens de la mesure, le tact des circonstances et des choses, il gouvernait fortement et finement.

Plusieurs des solutions qui intervinrent ne lui appartiennent pas en propre. Il les trouva dans l'air, dans l'ambiance des événements et des idées, d'où il les contraignit

(1) Mémoires de Pasijiiicr, I, p. 150.

(2) Archives nationales, AF, IV, 1249.

«eulementà se dégager. Parmi les hommes que la Révolution avait produits, la plupart avaient participé depuis dix ans aux affaires générales ou locales; mis en contact avec les choses, avec les personnes, ils avaient assisté au désastre de la théorie pure, éprouvé le danger des systèmes préconçus et senti la nécessité de revenir aux données de la pratique et de l'expérience, en les conciliant avec les nouveautés irrévocablement acquises. Ainsi s'était formé chez beaucoup d'entre eux un esprit reconstituant, encore vague et imprécis. Bonaparte concréta cette nébuleuse. Par lui, par l'opération de sa volonté, un vaste ensemble de velléités et d'aspirations se condensa en résultats solides. Il fut l'extracteur des solutions, le grand réalisateur. Arrachant les hommes qu'il avait choisis à l'aveuglant tumulte des factions, à l'incohérence des temps violents, et les replaçant dans un état de sécurité relative, il leur restitua la faculté de voir plus clair dans leurs idées et de les fixer. Maître impatient, maître exigeant, il ne leur laissait ni trêve ni répit qu'ils n'eussent formulé leurs conceptions en projets fermes, et il les forçait d'aboutir. Divisant et répartiçsant entre eux le travail d'après les différentes cases qu'il avait établies en son propre esprit, empêchant leurs facultés de se disperser en dehors de limites strictement tracées, enfermant chacun dans sa spécialité, évitant la moindre déperdition d'effort, dominant lui-même toutes les spécialités et les faisant concourir, il tira de ses collaborateurs une somme incroyable de besogne utile; il doubla, tripla la force productive de ces hommes. C'est ainsi qu'en moins de trois mois, entre une foule de mesures de tout ordre, quatre lois organiques furent bâties : la loi du 28 pluviôse an VIII sur l'organisation départementale et communale, celle sur l'ordre judiciaire, la loi portant clôture de la liste des émigrés et liquidant en cette partie le passé révolutionnaire; enfin, la loi sur les successions et donations qui fut la pierre d'attente du Code civil.