CHAPITRE V

L ENSEIGNEMENT GRATUIT DANS SES RAPPORTS AVEl *

l’enseignement obligatoire

On a coutume de demander à la fois l’enseigne- , ment gratuit gt l’enseignement obligatoire, ou de les combattre à la* fois, comme si c’étaient deux choses inséparables. Il n’en est rien, et la preuve, c’est que l'enseignement est obligatoire dans beaucoup de pays où il n’est pas gratuit.

Il est vrai qtie l’État ne peut exiger d’argent de quelqu’un qui n’en a pas, ou, ce qui revient au même, imposer une dépense à quelqu’un qui ne peut pas la faire. Que s’ensuit-il? Que celui qui ne peut pas payer-l'instruction doit la recevoir sans la payer, ou n’ètre pas contraint de la recevoir ; mais il ne s’ensuit pas le moins du monde que celui qui est en état de payer ne puisse pas être contraint

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tout à la fois de recevoir l’instruetion et de payer les mois d’école. En un mot, ce n’est pas la gratuité absolue qui est la conséquence nécessaire de l’obligation, c’est la gratuité restreinte.

Or, la gratuité restreinte ne nous gène pas, par la raison très-simple qu’elle existe. L'art. 24 de la loi du 15 paars 1850 est ainsi conçu: « L’enseignement primaire est donné gratuitement à tous les enfants dont les familles sont hors d’état de la payer. » Nous aurons à examiner si cette prescription de la loi est exécutée dans toute son étendue; /

si elle ne l’est pas, faute d’argent, il est clair que l’argent nécessaire doit être voté. C’est un engagement pris, et qu’il faut tenir, que l’instruction soit obligatoire ou ne le soit pas. Il n’y a pas de difficulté pour nous de ce côté-là.

Il n’en serait pas de même si la gratuité absolue était la condition indispensable de l'instruction obligatoire. Il s’ensuivrait une dépense nouvelle et considérable, qui pourrait bien fournir des objections à nos adversaires. Avant tout, et pour bien fixer les idées, nous allons essayer de dire combien il en coûterait pour rendre l’instruction absolument gratuite.

Il est assez difficile de déterminer cette dépense d’une manière très-précise, et cela pour plusieurs raisons, mais un chiffre approximatif nous suffira. Distinguons d’abord deux questions dans une seule. Veut-on établir l’instruction gratuite dans toutes

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les communes de France par des écoles séparées pour les garçons et pour les filles? et veut-on donner à tous les instituteurs et à toutes les institutrices un traitement convenable? Ou se borne-t-on à introduire la gratuité dans les écoles actuellement existantes? Supposons ce dernier cas, afin de demander moins ; mais ce ne sera pas sans avoir déclaré qu’il est impossible de faire aucune dépense tant qu’on n’aura pas fondé des écoles dans les 818 communes abandonnées et assuré du pain aux institutrices qui touchent moins de 400 fr. de revenu annuel. Cette réserve faite, cherchons ce qu’il en coûterait pour établir la gratuité dans les écoles publiques de garçons et de filles, en acceptant les chiffres de 1863, c’est-à-dire la moyenne de 790 fr. pour les instituteurs et celle de 665 fr. pôur les institutrices.

37,874 instituteurs à 790 fr., cela fait exacte- ' ment 29,920,460 fr. L 'Exposé de la situation de l'Empire, qui a d’autres éléments à sa disposition, dorine le chiffre à peu près équivalent de

29,732,477 fr. 60 c. 13,766 institutrices à 665 fr.

font 9,154,390 fr. Le chiffre précis, d’après le même document, est de 9,169,020 fr. 59 c. Ce qui porte la dépense totale des traitements à 38,901 ,498 fr . 19 c. 1 .

1 Dans le projet de loi préparé par M. Carnot, ministre de l’instruction publique, et présenté à l’Assemblée constituante lo 30 juin 1848, les dépenses de l’instruction primaire, qui f d’après lo projet, devait être gratuite et obligatoire, s’élevaient à 47,360,950 fr. Il

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Le budget de l'État, pour les dépenses ordinaires de l’instruction primaire, est de 6,813,100 fr. ; ruais, sur cette somme, il faut défalquer les inspecteurs, "les écoles normales, les dépenses de bâtiment, etc. ; il reste net, pour les dépenses ordinaires des écoles communales, c’est-à-dire pour le traitement des

y avait à déduire 1,959,100 fr. attribués à l’inspection et 364,000 fr. de dépenses diverses; ce qui faisait ressortir les dépenses spéciales pour le traitement des instituteurs et institutrices à45,037,850 fr.; ccVlnffre dépossédé 6,136,352 fr. notre appréciation. Cependant M. Carnot ne supposait pas plus d’écoles primaires qu’il n’y en a aujourd’hui. L’art. 17 de son projet de loi prescrivait la création d’une école primaire « dans toute commune dont la population excède 300 âmes, « ce qui laissait 7,150 communes en dehors des prescriptions de la loi. Pour parler plus exactement, la loi permettait à toute commune ayant moins de 300 âmes de se réunir pour l’entretien d’une école à une autre commune (art. 20). M. Carnot ne supprimait pas non plus les écoles mixtes (voy. l’art. 18 du projet). La différence entre sou évaluation et la nôtre tient surtout au taux des traitements, que nous supposons tels qu’ils existent aujourd’hui, et que M. Carnot élevait beaucoup. 11 divisait d’abord les instituteurs en quatre classes. Dans chaque département, sur 100 instituteurs, 10 étaient de première classe, 20 de deuxième, 30 de troisième, 40 de quatrième. Les traitements étaient de 600 fr., 800 fr., 1,000 fr. et 1,200 fr., suivant la classe. Il y avait en outre une indemnité calculée suivant la population des villes, et qui était de 200 fr. pour les villes de 5,000 â 10,000 âmes ; de 400 fr. pour les villes de 10,000 à 20,000 âmes; do 800 fr. pour les villes de 20,000 à 40,000; de 1,200 fr. pour les villes de 40,000 à 60,000 âmes; et enfin de 1,800 fr. pour les villes de 60,000 .âmes et au-dessus (art. 9 et 10 du projet). Le traitemenf des institutrices était de 500 fr., 700 fr., 800 fr. et 1,000 fr., suivant la classe ; leurs indemnités étaient fixées aux deux tiers de celles des instituteurs (art. 16). Nous devons ajouter que si les écoles mixtes étaient supprimées, le minimum du traitement des instituteurs porté Il 800 fr. au lieu de 600, et les dernières petites communes pourvues d’écoles, la dépense dépasserait non-seulement nos 38,900,000 fr., mais les 47 ,360,000 fr. de M. Carnot.

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instituteurs, 4,706,600 fr. Dans le budget des dépenses sur ressources spéciales, les dépenses de l’instruction primaire imputables sur les fonds départementaux s’élèvent à6, 582,000 fr., sur lesquels il n’y a pas plus de 4 millions employés en secours aux communes pour les dépenses ordinaires de leurs écoles. Ainsi l’Etat et les départements entrent dans la dépense pour environ 9 millions. On estime à 1 1 millions la subvention des communes, un peu moins de 300 fr. par commune. Il y a donc une vingtaine de millions à retrancher du total do 38,900,000 fr., que coûtent les maîtres de l’instruction primaire. En d’autres termes, la rétribution scolaire apporte 19 ou 20 millions, et c’est en effet à ce taux qu’il faut évaluer la dépense de l’instruction primaire absolument gratuite , en maintenant, bien entendu, le nombre actuel des écoles et la situation des maîtres et des maîtresses. Cela ne représente pas tout à fait une moyenne de 11 fr. par an pour chaque élève. Tous ces chiffres sont ceux de Y Exposé de la situation, de l'Empire, publié en 1863.

Deux ans après, dans un document célèbre, le ministre déclare expressément que les familles ont payé 18,578,728 fr. 50 c. *. Que le chiffre exact soit 18 millions ou 22, cela importe beaucoup pour un budget, et fort peu pour le raisonne-

1 Rapport du 6 mars 1865, g X, p. 27.

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ment. Il suffit que Ton -voie de quelle manière il se décompose. Nous disons donc avec beaucoup de -vraisemblance que, pour rendre l’instruction absolument gratuite sans l’améliorer, il faudrait dépenser 20 millions.

Ces 20 millions ne nous feraient pas précisément trembler pour l'instruction obligatoire. Contraindre à étudier et contraindre à payer sont deux choses fort différentes. Contraindre il étudier c’est une innovation, en France du moins; contraindre à payer ne l’est pas du tout. Si une fois l’État- juge convenable et nécessaire de contraindre à étudier, nous savons qu’il* ne sera pas arrêté un seul instant par la considération du surcroît de dépense qui pourra en résulter pour les citoyens. Nous sommes parfaitement rassurés à cet égard ; et nous avouons de bonne grâce que notre opinion sur ce point de détail ne diffère pas de celle du gouvernement. Mais, comme tout le monde ne partage pas la bravoure du gouvernement et la nôtre, et que beaucoup se sentent arrêtés par cette prétendue solidarité entre l’instruction obligatoire et l’instruction gra- • tuite, il peut être utile, à un moment donné, de montrer que l’obligation n’entéaine pas la gratuité absolue, et qu’il n’est pas juste de mettre, comme on le fait toujours, cette barrière de 20 millions •entre l’instruction obligatoire et nous 1 . , ;

4 Un très-grand nombre d’Etats, dans lesquels l’instruction obliga-

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« Pour rendre l’instruction obligatoire, dit M. le comte Beugnot dans son rapport du 6 octobre 1849, il fauf commencer par la rendre gratuite, même* pour ceux qui demandent à la payer; faire contribuer le pauvre à l’éducation du riche; construire dans toutes les communes, et jusque dans les hameaux isolés, deux écoles, l’une pour les garçons, l’autre pour les filles; former une armée d’instituteurs et d’institutrices, d’inspecteurs généraux et d’inspecteurs particuliers; les rétribuer en raison

du surcroît de travail qui leur sera imposé, et lors-

qu’on aura arraché aux contribuables les sommes nécessaires à cette dépense énorme, porter une peine quelconque contre tout père, mère ou tuteur qui aurait négligé d’envoyer ses enfants à l’école. Or, près de 1,200,000 citoyens encourraient aujourd’hui cette, condamnation. »

Cette énumération ne nous effraye pas, et cette conclusion ne nous convainc pas. Nous ne pouvons pas voir quel mal il y aurait à créer des écoles de garçons et même de filles dans les communes où « tous les moyens d’instruction , » suivant les paroles officielles, font complètement défaut ; nous croyons que des paysans plus éclairés auraient

toire existe, ne connaissent pas l’institution de la gratuité absolue. Le décret de la Convention du 5 nivôse an II (31 décembre 1793), par lequel l’obligation était établie, fixait le taux do la rétribution scolaire, et n’entretenait un instituteur aux frais de l'État que dans les communes où l’instituteur n’aurait pas pu vivre du produit do l’école. (Art. 4.)

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bien vite fait de changer les déserts en plaines fertiles, et les hameaux isolés en bourgades florissantes; la perspective d’avoir une armée d’instituteurs et d’institutrices' ne nous effraye nullement: voilà les armées que nous aimons! Nous consentirons même à les rétribuer en raison de leur travail, et aussi, pour tout dire, en raison de leurs besoins; car la justice ne nous fait pas peur. Punir un père, une mère, un tuteur, qui aura « négligé d’envoyer ses enfants à l’école » nous parait une chose toute simple, puisqu’il y a une faute morale, un préjudice causé à un tiers et une grave infraction aux devoirs de citojmn. Quand M. Beugnot s’écrie,' croyant triompher: « Près de 1,200,000 citoyens encourraient aujourd'hui cette condamnation», nous sommes effrayés de cette logique d’une nouvelle espèce, qui regarde le nombre des coupables comme une atténuation du danger social et de la faute. Mais surtout nous ne pouvons admettre avec lui que toutes ces réformes, si terribles à ses yeux, pour nous si désirables ou pour mieux dire si nécessaires, doivent précéder la loi, l’heureuse et féconde loi qui rendra l’instruction obligatoire : cette conséquence ne vaut rien. Il faut rendre dès à présent l’instruction obligatoire , parce que le bon sens" et la justice le veulent; et il va sans dire que partout où le père de famille prouvera que « les moyens d’instruction lui ont fait complètement défaut, » la loi ne trouvera personne à fraDper. Il y

aura bien aussi, dans ce cas4à, un coupable ; mais ce sera la société, et non le père de famille. Si d’ailleurs on tient à rendre l'instruction possible partout et pour tout le monde, avant de l'imposer partout et à tout le monde, la gratuité restreinte suffit, pourvu qu’elle soit une vérité; et c’est seulement pour la beauté de l'argumentation, et pour un plus grand effet d’éloquence, qu’on invoque la nécessité de la gratuité absolue.

Cela ne veut pas dire qu’on doive renoncer à l’instruction absolument gratuite. Seulement il faut mettre chaque question à sa place et la faire arriver en son temps et en fcon lien. L'instruction gratuite,, qui devrait être discutée très-paisiblement, puisque ce n’est après tout qu’une question de budget, partage avec l’instruction obligatoire le privilège d’exciter beaucoup de colères. Ce n’est pas seulement par amour de l’économie. On oublie ou on feint d’oublier qu’aux époques les plus reculées de notre histoire il a été plusieurs fois interdit aux professeurs et aux instituteurs de recevoir des honoraires *, que le clersré surtout se faisait un devoir d’ouvrir ses

écoles à tous ceux qui voulaient y entrer, et que la gratuité est aujourd’hui même une règle inviolable pour les frères des écoles chrétiennes 2 . Quand nos

* Thomassirt, t. II, p. 6?3, n» 4, et 631, a» 8.

* Après l’établissement de la règle qui exempte de la rétributio» scolaire les familles indigentes, et l'impose au contraire aux familles &V>écs, les frères dos écoles chrétiennes hésitèrent quelque temps &

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assemblées révolutionnaires décrétèrent la gratuité absolue de l’enseignement, elles ne firent que se conformer à la pratique de l’Eglise.

Il y a trois manières d’entendre la gratuité : la gratuité absolue, système de la République; la gratuité limitée à un nombre invariable et fixé à priori, système du premier Empire; et enfin la gratuité accordée à tous ceux qui en ont besoin, système de la loi de 1833.

La République, qui n’entendait' pas marchander l’instruction, avait donné de bons traitements aux maîtres et leur avait interdit de recevoir des élèves payants 1 . Les communes, obérées par les dépenses

accepter les fonctions d’instituteurs communaux, dans la crainte de violer leurs statuts. On leur expliqua que le conseil municipal percevrait lui-même, et à son profit, la rétribution mensuelle des familles non indigentes ; mais ils répondaient qu’il ne suffisait pas, pour satisfaire à leurs Statuts, que l’instruction fût donnée gratuitement, si elle n’était pas reçue de même. On leur proposa alors, croyant tout accorder, de faire deux classes distinctes, l’une d’clèvæ payants, confiée à un laïque ; l’autre d’élèves indigents et gratuits, qu’ils dirigeraient. Es déclarèrent qu’Ü3 ne pouvaient fermer l’entrée de leurs écoles à personne, et que la porte en devait être ouverte à l’enfant du riche comme à celui du pauvre. Ces difficultés ont fini par s’aplanir ; et M. Lorain, qni les rapporte, remarque avec beaucoup de sens que, puisque les frères sont autorisés à tenir des pensionnats, qni naturellement ne sont pas gratuits, ils n’étaient pas fondés h refuser d’admettre des externes payants dans leurs écoles. P. Lorain, p. 82 tqq. et 322.

* Décret de la Convention, du 5 nivôse an II (25 décembre 1793), sect. 3, art. 10 : « Les instituteurs et institutrices ne pourront, sous aucun prétexte, prendre aucun de leurs élèves eu pension, donner aticnne leçon particulière, ni recevoir des citoyens aucune espèce de gratification, sorts peine d’être destitué*. Art. 11 , 12 et 13 : Ils .seront payés par trimestre, et directement sur mandats, par les receveurs de district. »

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de la guerre générale et par les troubles intérieurs, n’avaient pu exécuter la loi. En 1802, Fourcroy déclara, en pleine assemblée du Corps législatif, que, pour rendre la loi exécutable, il n’y avait qu’à supprimer le traitement des instituteurs; et, en effet, c’était couper court à toute difficulté financière. Les instituteurs ainsi réduits au logement pour toute subvention, et ne pouvant plus compter que sur le produit de la rétribution scolaire, il fallait de toute nécessité mettre une limite aux réceptions gratuites : onles fixa au cinquième de la population de l’école *. Cette mesure faussait complètement l’esprit de la loi. Du moment qu’il ne suffisait pas d'avoir besoin de la gratuité pour y avoir droit, elle n’était plus qu’une faveur ou, pour dire le mot cruel, mais juste, une aumône. C’était là son vice au point de vue des principes, vice irrémédiable. Dans la pratique, cette aumône de l’instruction faite au pauvre peuple, non par l’Etat ni parles communes, qui ne donnaient plus rien, mais par les instituteurs communaux, laissait en dehors un grand nombre de prolétaires. ( . peut s’en assurer par la statistique actuelle de nos écoles. Aujourd’hui plus du tiers des garçons 1 2 et près de la moitié des filles 3 qui fréquentent les écoles

1 Loi tlu 1" mai 1802 (Consulat), art. IV,

* llyadans les écoles de garçon?, ou mixtes quant au sexe, 1,503,762 élèves payants, et 845,531 élèves gratuits : 36 0/0. Stntislique , p. VI.

5 Pans les écoles do tilles, sur 1,014,537 élèves, 466,733 reçoivent l’instruction gratuitement. C’est près de la moitié. Statistique, p. XIV.

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publiques, y sont reçus gratuitement, c’est-à-dire, pour l’ensemble, beaucpup plus du tiers 1 ; et cependant le nombre des admissions gratuites n’est pas égal aux besoins. Était-on plus riche que nous,! sous l’Empire, quand on ne recevait que le cin-^ quième? On ne recevait pas même le cinquième; car la règle étant la même pour toutes les communes, riches ou pauvres, ici il n’y avait pas un cinquième d'indigents, et là il n’y avait pas un cinquième de riches.

La Restauration adopta, abandonna, reprit le système de la gratuité accordée à tous ceux qui en ont besoin, sans fixation de maximum 2 ; elle ne put , jamais le pratiquer. Avant d'imposer aux instituteurs des élèves gratuits, il aurait fallu leur assurer de quoi vivre. Il y a dans toute loi sur l’instruction primaire deux articles qui ne peuvent aller l’un sans l’autre, et qu’il faut admettre ou rejeter ensemble : c’est celui qui établit la gratuité pour les élèves, et celui qui fixe le traitementpour le maître. La loi de 1833 put promettre la gratuité à tous ceux qui en auraient besoin, quel qu’en fût le nombre, parce qu’elle assurait à l’instituteur un minimum de traitement sur d’autres fonds que la rétribution scolaire. Elle se trompa en ce point, qu’elle fixa un minimum trop

. 1 1,312,209 *ur 3,413,830. Il y a des écoles libres gratuites : 324

pour les garçons, 837 pour les filles.

1 Ordonnance du 29 février 1816, art. 14. Ordonnance du 8 avril 1824, art. 8. Ordonnance du 14 février 1830, art. 6.

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faible, ce qui mit les conseils municipaux dans la nécessité d’opter entre l’incontestable droit qu’avait l’instituteur de ne pas mourir de faim, et le droit d’être instruits gratuitement que les enfants pauvres tenaient de la nature et de la loi. Le principe de la gratuité restreinte ne peut être défendu, n’a droit à la discussion que s’il remplit ces conditions : la première, de ne pas fixer, comme sous l’Empire et pendant une partie de la Restauration, un nombre maximum d'admissions gratuites ; la seconde , de donner à l’instituteur un traitement assez élevé pour que, dans l’admission des élèves gratuits, on n’ait à se préoccuper que des besoins des élèves et non pas de ceux du maître. Cette parcimonie du législateur de 1833 envers les instituteurs lui fit' perdre en quelque sorte le bénéfice de la justice qu’il rendait à la population. L’art. 14 était abrogé d’avance par l’art. 12*. Quand aujourd’hui nous demandons un traitement plus équitable pour l’instituteur, c’est moins à lui que nous pensons qu’aux enfants pauvres et à la nécessité d’appliquer suivant toute sa vertu ce principe désormais acquis, passé dans les lois et dans les mœurs, que tout enfant

1 Art. 14, § 3. « Seront admis gratuitement dans l'école communale élémentaire, ceux des élèves de la commune, oa' des commune^ réunies, que les conseils municipaux auront désignés comme ne pouvant payer aucune rétribution. » — Art. 12. « Il sera fourni à tout instituteur communal : 1° un local convenablement disposé, tant pour lui servir d'habitation que pour recevoir les élèves; 2" un traitement fixe 4«i no pourra être moindre de deux cents francs. »

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qui ne peut pas payer l’instruction élémentaire a le droit de la recevoir gratis.

L’art. 14 de la loi du 28 juin 1833 contenait, dans sa brièveté, deux choses fort distinctes : d'abord le principe : « Seront admis gratuitement ceux des élèves qui ne pourront payer » ; ensuite l’organisation :

« Le conseil municipal désignera ceux des élèves qui ne pourront payer. » La loi du 15 mars 1850 ne retient, dans son art. 14, que le principe : « L’enseignement primaire est donné gratuitement à tous les enfants dont les familles sont hors d’état de le payer. * Elle organise ensuite le service de la gratuité, dans son art. 45, avec plus de détails que la loi de 1833, sans en modifier très-profondément l’esprit. La liste dressée par le maire, de concert avec les ministres des différents cultes, est approuvée par le conseil municipal, et définitivement arrêtée par le préfet. Au fond , c’est toujours au conseil municipal que la décision appartient ; le chiffre des admissions n’est pas limité, et, sauf les nécessités résultant de la situation précaire de l’instituteur, il peut être mesuré sur les besoins locaux.

On est depuis revenu indirectement à l’organisation du premier Empire par le règlement du 31 décembre 1853. Cette modification , qui a passé presque inaperçue, est pourtant très-considérable et très-

regrettable. Le conseil municipal n’est plus libre d’accorder la gratuité à tous ceux qui en ont besoin ; le chiffre des admissions gratuités est fixé d’abord . •

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par le préfet, et le conseil municipal est enfermé dans cette limite 1 . Cette fixation d'un maximum, spéciale pour chaque commune, et faite sur la proposition des délégués cantonaux et l'avis de l’inspecteur de l’instruction primaire, vaut infiniment mieux que la règle brutale du premier Empire, qui ne donnait la gratuité qu’à un cinquième des élèves. Elle n’en est pas moins un abandon du principe, un retour en arrière, une sorte de négation du droit. Une fois la limite atteinte, les autorités locales restent absolument impuissantes, même devant la misère la moins équivoque. En fait, en résulte-t-il des exclusions regrettables? On peut hardiment l'affirmer. Il y a en France un grand nombre d’enfants qui devraient aller à l’école, qui demandent à y aller sans payer, et qui, n’obtenant pas d’être portés sur la liste, sont obligés de renoncer à toute instruction. Il ne faut pas demander de citer des

1 Règlement du 31 décembre 1853, art. 13 : « A la fin de chaque année scolaire le préfet, ou, par délégation, le sous-préfet, fixe, sur la proposition des délégués cantonaux et l'avis de l’inspecteur de l'instruction primaire, le nombre maximum des enfants qui, en vertu des prescriptions de l’art. 24 de la loi du 15 mars 1850, pourront être admis gratuitement dans chaque école publique pendant le cours de l'année suivante.

La liste des élèves gratuits, dressée par le maire et les ministres des différents cultes, et approuvée par le conseil municipal, conformément à l'art. 45 de la loi du 15 mars 1850, ne doit pas dépasser le nombre ainsi fixé.

Lorsque cette liste est arrêtée par le préfet, il en est délivré par le maire un extrait, sous forme do billet d'admission, à chaque enfant qui y est porté. »