CHAPITRE II

ÉVOLUTION POLITIQUE INTÉRIEURE (Suite)

Organisme administratif de l*empire. — Les cellules admini.Ura- . tives. — Liaison des cellules adiiunistrativQS avec le pouvoir central. — Liaison du pouvoir central avec les cellules administratives : i** Disparition des anciens or^janes politiques et administratifs de la République romaine; Z" Formation d'un nouvel organisme administratif. — Fonctionnement de l'orga- ' nisme administratif de l'empire jusqu'à Justinîen inclusivement. — Organisme administratif de l'Afrique et de l'Italie byzantines. — Développement et fonctionnement de l'organisme administratif de l'empire byzantin de Justinien à la chute de l'empire.

Tandis que la substitution d'un grand État territorial à la cité antique amenait la création d'un nouvel organisme politique, elle provoquait aussi la formation d'un nouvel organisme administratif.

Pour que l'empire fondé par les armées romaines subsistât, il était nécessaire de le doter d'un organisme administratif; il fallait créer des cellules administratives, relier celles-ci au pouvoir central afin qu'elles pussent lui faire connaître leurs besoins et rattacher le pouvoir central à ces cellules administratives afin que celui-ci fît sentir son action régulatrice.

Les cellules administratives. — En Orient, les

empereurs romains se servirent de la cité politique qui disparaissait pour en faire la cellule administrative ; 11 n'y eut d'exception que pour certaines parties de la Syrie ou de TÉgyptc, où Torganisation en cités politiques n'existait pour ainsi dire pas et où il était, par suite, Impossible d'implanter la cité administrative.

L'organisation en cités administratives se développa donc là où rhellénlsme avait pénétré. LaHellade, la province d'Asie, les parties grcclsées de Thessalie, de Macédoine, de Thrace furent organisées en cités administratives.

Lors de l'établissement de la domination romaine dans ces provinces, les empereurs laissèrent tout d'abord une certaine autonomie aux villes; il y eut une grande variété dans leurs constitutions municipales, surtout en Asie Mineure; en outre, certaines villes de la Hellade furent soumises au proconsul. Dans les villes qui conservèrent une grande indépendance, le pouvoir appartint surtout aux riches, aux grands propriétaires fonciers ; eux seuls étaient capables de suffire aux dépenses des banquets et des distributions auxquels étaient soumis ceux qui briguaient les fonctions municipales. Aussi les organisations municipales des villes furent-elles l'objet de modifications dans un sens aristocratique, modifications que d'ailleurs les Romains favorisèrent.

L'autonomie administrative laissée aux cités ne tarda pas à subir des atteintes de la part du pouvoir central, qui profita de la mauvaise gestion finan* cière des cités et de leurs luttes Intestines pour

faire sentir son action dans leur administration.

Les villes libres de Hellade furent mises sous la surveillance de fonctionnaires choisis par l'empereur : les correcteurs. En Asie Mineure, l'empereur nomma dans les villes le chef de la police municipale et un curateur pour gérer les finances municipales; au troisième siècle, il décida que toutes les décisions importantes de l'administration municipales seraient soumises à l'approbation du gouverneur.

En Galatie, en Syrie et en Egypte, où le peuple grec s'était simplement superposé aux populations indigènes sans se les assimiler complètement, les Romains ne purent appliquer uniformément l'organisation en cités administratives ; ils durent employer des systèmes administratifs mixtes modelés sur l'organisation sociale de ces provinces.

En Galatie, ils concilièrent l'organisation en tribus avec l'organisation en civil at es ; la tribu gauloise, tout en subsistant, eut son chef-lieu de civttas.

En Syrie, la division administrative comprit soit des territoires administrés par des autorités municipales, soit des principautés administrées par des souverains locaux. Dans les territoires autonomes, la gestion administrative appartint à l'aristocratie, composée de riches fabricants et de riches négociants.

En Egypte, l'organisation administrative reposait sur les cités grecques et sur les nomes; le nome était une division territoriale comprenant des

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villes égyptiennes, des sous-districts et des villages.

Dans cette province, qui appartint toujours aux empereurs, l'action du pouvoir central se fit fortement sentir. Les cités n'eurent pas d'autonomie, les fonctionnaires municipaux furent nommés par le gouverneur romain parmi les habitants de la ville. Il n'y eut pas de princes indigènes en Egypte, les gouverneurs des nomes furent nommés par les empereurs.

Dans les cités, les Romains s'inspirant de l'organisation administrative de Rome créèrent, indépendamment des magistrats municipaux, un sénat composé d'anciens magistrats et de riches négociants. Le peuple des cités s'étant bientôt désintéressé de l'élection des magistrats municipaux, élection qu'il devait faire dans ses comices, le sénat fut chargé au troisième siècle de cette mission; ensuite, il ne put choisir ces magistrats municipaux que parmi ses membres. L'administration de la cité fut donc entièrement entre les mains de la curie.

Les empereurs romains employèrent les autorités locales : magistrats municipaux, curie^ princes indigènes, gouverneurs des nomes, chefs des villes et chefs des villages égyptiens, comme intermédiaires entre l'administration impériale et les habitants des cellules administratives, afin d'assurer l'exécution des charges qui pesaient sur les citoyens vis-à-vis de l'empire.

Les autorités locales étaient non seulement chargées de la levée des impôts, du recrutement des

mu

soldats, de rexécution des travaux publics et de la satisfaction de toutes les réquisitions, mais elles étaient encore responsables de leur accomplissement vis-à-vis du pouvoir central; tout le poids des charges publiques retombait donc sur elles. Aussi ne considéraient-elles pas les dignités dont elles étaient investies comme un honneur: elles cherchaient à s'y soustraire.

Les décurions étaient plus particulièrement atteints que les autres autorités locales. Là où la curie existait, la noblesse impériale se développait; la curie avait donc non seulement à supporter les charges que les empereurs lui imposaient, mais elle avait en plus à souffrir de la puissance de la noblesse d'empire, qui absorbait toutes les petites propriétés, et ne lui laissaitque des landes. Les décurions cherchant à se retirer de la curie, que Majorien, au milieu du cinquième siècle, appelait l'âme des villes et le nerf de la République, les empereurs firent tous leurs efforts pour les maintenir éternellement dans leurs fonctions.

La curie, dans laquelle on n'entrait que par hérédité ou grâce à la richesse, et qui était à la merci de la noblesse impériale, n'était en aucune façon la représentation du peuple de la cité, pas plus que ne l'avaient été les magistrats municipaux ; elle s'acquittait même de ses fonctions à l'encontre des intérêts du peuple; elles surchargeait celui-ci de taxes, afin de pouvoir favoriser la noblesse impériale, qu'elle craignait.

Les empereurs voulurent protéger le peuple

contre les exactions de la curie en lui donnant un représentant qui aurait défendu ses intérêts contre les agissements des grands. Avec Valentinien !•', ils créèrent en 364 le defensor civitatis, fonctionnaire nommé par l'empereur, chargé de jouer le rôle de juge de paix dans les différents entre grands et citoyens et de porteries plaintes du peuple devant les tribunaux et même devant Tempereur.

Mais dès 387 le defensor civitatis cessa d'être nommé par l'empereur et il fut élu par les classes dirigeantes de la cité. Il perdit par suite peu à peu les fonctions dont il était investi. Il ne put plus défendre les petits contre les grands; il n'exerça plus son pouvoir judiciaire. En outre, il hérita des fonctions des magistrats municipaux et devint le subordonné des gouverneurs provinciaux.

Les évêques s'emparèrent de ces fonctions de protection.

Justinien essaya de rendre au defensor civitatis sa raison d'être en en faisant le représentant de la cité et en le rendant indépendant du gouverneur. Il décida en 535 que le defensor serait élu pour deux ans par l'évêque, le clergé et toute la population de la cité urbaine et rurale, avec la confirmation du préfet du prétoire et qu'il présiderait la curie. Afin que le defensor ne prît trop d'autorité, il ne serait rééligible que deux fois. Il serait révocable par le préfet du prétoire et non par le gouverneur ; au besoin il pourrait remplacer ce dernier et donner des ordres à son office. Les attributions du defensor seraient surtout judiciaires.

Mais cette réorganisation du defensor fut vaine ; les évêques empiétèrent comme avant sur les fonctions de protection du defensor.

Tous les essais que firent les empereurs d'Orient pour se servir de la cité comme organe administratif n'aboutirent donc pas, et au neuvième siècle Léon VI fut forcé d'abolir le système des curies des villes et la division en ctvùates.

Les échecs des empereurs d'Orient pour réorganiser administrativement la cité et la suppression définitive du dernier vestige de la cité administrative par Léon VI étaient dus à la disparition de la cité sociale, disparition survenue après la disparition de la cité politique. Mais un nouvel organe social se forma dans l'empire byzantin : ce fut la commune (l) ; les empereurs Léon III au huitième siècle, Romain Lécapène au neuvième siècle la protégèrent contre les empiétements des grands propriétaires, des monastères et du domaine impérial. Au dixième siècle, la commune devint un organe administratif; le système administratif se mit donc en harmonie avec l'organisation sociale.

Liaison des cellules administratives avec le pouvoir central. — Pour relier les cellules administratives au pouvoir central, les empereurs romains créèrent des rouages intermédiaires : des assemblées provinciales d'abord et ensuite des assemblées de diocèse, lorsque Dioclétien eut réuni les provinces en diocèses.

(i) Voir t. l, 1. l, chap. ii.

En Hellade, les Romains détruisirent tout d'abord les confédérations des villes,* mais ils les laissèrent ensuite se reformer : Hadrien fonda à Athènes le Panhellénion, assemblée ne comprenant que les cités grecques situées en Grèce (1).

En Thessalie, Auguste maintint l'assemblée provinciale qui se réunissait à Larissa.

En Macédoine, les villes grecques formèrent une confédération et eurent une assemblée.

En Thrace, lorsque furent fondées des villes grecques, sous Trajan, une assemblée thrace fut instituée à Philipopolis.

Sur la côte ouest du Pont-Euxin, les villes grecques se réunirent en confédération.

En Asie Mineure, les Romains conservèrent les confédérations des cités et leurs assemblées qui existaient avant la conquête (2) .

En Galatie, les Grecs de cette province eurent leurassemblée, tandis que les Galates eurent la leur.

L'Egypte fut la seule province romaine qui n'eut pas de représentation générale.

Les assemblées provinciales furent créées ou maintenues par les Romains pour relier les cités à Rome, pour combattre l'aristocratie provinciale et pour empêcher que les fonctionnaires impériaux ne devinssent trop puissants dans les provinces et ne cherchassent à s'émanciper du pouvoir central.

(i) Les Romains de la République rétablirent les Ampbictionies pour l'Acbaïe, et Auguste y adjoi{;nit l'Épire et la Macédoine; mais cette assemblée n'avait qu'un caractère relij^ieux.

(2) Les plus fameuses étaient celles de Lydie.

Leur rôle était purement administratif; il consistait à faire connaître au gouverneur ou à l'empereur les désirs des habitants des cités, qui envoyaient des députés à ces assemblées. Mais les assemblées provinciales ne furent composées que de décurions et de la noblesse d'empire. Aussi ne furent-elles pas un organe par lequel le peuple pût participer à l'administration de l'empire.

Dans «ces assemblées, il était permis en droit d'adresser toutes sortes de réclamations au pouvoir impérial; mais de nombreuses entraves empêchaient les plaintes de parvenir à l'empereur et l'envoi d'une députation à l'empereur était trop onéreux pour que les assemblées employassent ce moyen.

Les assemblées provinciales ne remplirent donc pas le but pour lequel elles avaient été créées. En Orient, elles perdirent bientôt leur rôle administratif; les Grecs ne virent dans ces réunions que l'occasion de jeux et de fêtes, qu'ils aimaient toujours passionnément et, de plus, ils ne conservèrent à ces assemblées que leur caractère secondaire, le caractère religieux, que leur donnait la célébration du culte de l'empereur (1).

Lorsque le Christianisme prit de l'extension, les chrétiens ne se rendirent plus à ces réunions ; lorsqu'il devint religion d'État et que, par suite, le culte de l'empereur fut aboli, les anciens prêtres

(1) On a vu le caractère religieux de ces assemblées à l'Évolution religieuse (t. I, l. II, cliap. i).

ne reçurent plus que la mission d'organiser les fêles. Les assemblées provinciales tombèrent alors peu à peu en désuétude, et avant Jiistinien elles n'existaient déjà plus.

Les institutions créées par les empereurs romains pour faire participer le peuple à l'administration de Tempire, soit au moyen de magistrats municipaux^ soit au moyen d'assemblées provinciales, ne remplirent donc pas le but qu'ils leur avaient assignée et elles disparurent dans l'empire d'Orient et dans l'empire byzantin. Le peuple byzantin ne prit donc pas plus part à l'administration de l'empire qu'à son gouvernement politique, sauf vers la fin de l'empire et, en quelques points seulement, là où s'établirent les communes.

Liaison du pouvoir central avec les cellules administratives. — Pour relier le pouvoir central aux cellules administratives, il fallait doter l'empire d'un puissant organisme administratif; l'organisme administratif de la cité républicaine aristocratique ne pouvait convenir à un grand empire territorial, pas plus que l'organisme politique de la cite romaine n'avait pu satisfaire les intérêts politiques d'un grand État territorial.

l® Disparition des anciens organes politiques et administratifs de la République romaine, — L'ancien organisme administratif, comme l'ancien organisme politique, fut donc supplanté par un nouvel organisme administratif.

Les fonctions administratives et politiques étant sous la République romaine généralement exercées

par les mêmes organes, ceux-ci disparurent peu à peu.

Les premiers empereurs maintinrent cependant les institutions civiles de la République; ils semblé- Tent même, comme Auguste et Trajan, gouverner avec elles ; mais en réalité ils s'appuyèrent sur leur garde prétoriennne. La toute-puissance des empereurs et l'absorption par eux des hautes fonctions eurent pour résultat d'enlever aux titres administratifs et politiques de la République leur caractère de fonctions et de leur donner simplement celui de dignités.

Le nombre des préteurs fut réduit à trois, lorsque les préfets de Rome et de Gonstantinople acquirent la juridiction civile et criminelle. Les préteurs n'ayant plus d'attributions judiciaires importantes se consacrèrent entièrement à l'organisation des fêtes pour le peuple. Au commencement du cinquième siècle, Marcien décida que les trois préteurs de Gonstantinople seraient nommés chaque année par le sénat. Sous Justinien, ils n'avaient qu'un pouvoir de police; ils obtinrent de cet empereur le droit de juger sur-le-champ.

Le nombre des questeurs qui, sous la République, était de deux, s'accrut avec les conquêtes, les gouverneurs des provinces ayant leurs questeurs.

A Rome, les questeurs, qui étaient sous la République élus par le peuple, le furent en fait par l'empereur sous l'empire. L'un d'entre eux fut chargé de lire au sénat les communications que l'empereur avait à faire à cette assemblée ; son rôle

devînt ainsi plus important et il siégea parfois dans le consistoire impérial.

Après Titus, à la fin du premier siècle, la dignité de censeur fut supprimée; mais elle fut rétablie par Décius au milieu du troisième siècle, lorsque le sénat reprit de la puissance.

La dignité proconsulaire se maintînt chez les Byzantins jusqu^au onzième siècle, mais elle devint bientôt une simple sinécure.

Sous Tempire, les consuls furent nommés en théorie par le sénat, mais en réalité par Tempereur. Dioclélien mit le droit en conformité avec le fait. Les deux consuls furent désormais choisis par l'empereur seul.

La cérémonie de leur installation avait lieu le 1" janvier; accompagnés des principaux magistrats, ils se rendaient du palais impérial à la principale place de la ville et y exerçaient un acte d'autorité. Des fêtes étaient données dans les grandes villes à Rome, à Gonstantinople, à Antioche, à Alexandrie et à Garthage. Les consuls ne remplissaient aucune fonction pendant Tannée de leur charge. Seuls les riches ou les favoris de l'empereur pouvaient être consuls, car les frais des fêtes qui étaient Taccompagnement forcé de la cérémonie d'installation de cette dignité étaient payés soit par le nouveau magistrat, soit par le Trésor impérial.

Les empereurs, de Carus au sixième consulat d'Honorius, ayant été toujours absents de Rome le 1" janvier, cette ville fut privée pendant cent vingt

ans de la cérémonie d'installation des consuls.

Sous la domination des Ostrogoths en Italie, Fun des consuls de Rome fut nommé par Tempereur d'Orient Anastase, Tautre par le roi des Ostrogoths Théodoric. Ils furent définitivement supprimés en 541 par Justinien.

Dans Tempire d'Orient, le titre de consul fut porté souvent par les associés de l'empereur (1) et même par l'impératrice sous Justinien (2). En 535, Justinien ne nomma qu'un consul : Bélisaire; en 542, il n'en nomma aucun. Désormais les empereurs seuls furent investis du titre de consul jusqu'à Léon VI le Philosophe qui supprima définitivement cette dignité.

Pour faire revivre les anciens titres de patriciens, Constantin créa le titre de patrice, dignité conférée par l'empereur et immédiatement inférieure à celle de consul; elle était à vie, tandis que celle de consul n'était qu'annuelle. D'après Zenon, le titre de patrice ne pouvait être accordé qu'à ceux qui avaient été consuls de fait ou consuls honoraires, préfets du prétoire ou de la ville, maîtres des offices ou de Tarmée.

Lorsque la République romaine fit ses conquêtes, son organe politique, le sénat, voulut avoir la direction de l'administration des pays soumis. Il créa donc un organisme administratif dans lequel son action pût se faire puissamment sentir. A la tête

(1) Justinien fut quatre fois consul sous le règne de son oncle Justin I*'.

(2) Théodora porta la dignité de consul.

des provinces qu'il forma, le sénat mil un gouverneur, proconsul ou propréteur, pris parmi ses membres, et concentrant en lui les pouvoirs administratifs, judiciaires et militaires. Seule Tadministration financière de la province n'appartenait pas directement au gouverneur; mais le questeur qui en était chargé dépendait de celui-ci.

Le sénat avait la direction de l'administration des provinces non seulement en raison du recrutement des hauts fonctionnaires, mais aussi par suite du droit qu'il s'était réservé de contrôler l'administration des gouverneurs et la gestion des questeurs. Avec cette organisation administrative, les provinces furent mal administrées; les gouverneurs ne pouvant rester dans leurs fonctions qu'un an ou deux s'empressaient de s'enrichir, au détriment de la province à la tète de laquelle ils étaient placés, afin qu'à leur retour à Rome ils eussent sur le peuple la puissance et l'ascendant que seule la fortune donnait alors. Les membres du sénat devant être appelés à tour dé rôle à gouverner les provinces, cette assemblée fermait les yeux sur les exactions commises.

Lors de l'établissement de l'empire, avec Auguste, les empereurs enlevèrent au sénat l'administration d'une partie des provinces. Celles qui étaient soumises à l'administration impériale furent beaucoup mieux administrées que celles du sénat ; les fonctionnaires impériaux restant longtemps à leur poste ne cherchaient pas à s'enrichir pour venir briller à Rome et ils parvenaient à connaître

les besoins de leurs ressortissants ; aussi les populations préféraient-elles Tadministration impériale à celle du sénat. Les empereurs enlevèrent d'ailleurs peu à peu à cette assemblée Tadministration des provinces que cet ancien organe politique s'était réservé et au quatrième siècle leur administration s'étendait à tout Tempire.

Au début de Tempire, les sénateurs et les chevaliers voulurent participer à l'administration de l'empire pour ne pas laisser celle-ci entièrement aux mains de l'empereur. Les sénateurs continuèrent à avoir le gouvernement des provinces, sauf celui de l'Egypte. Les chevaliers furent investis de nombreuses charges relatives à la justice et à la perception des impôts; ils purent être préfets du prétoire (l). Mais les empereurs évincèrent peu à peu les sénateurs et les chevaliers de l'administration de l'empire.

2" Formation dun nouvel organisme administratif. — L'organisme administratif de la République romaine disparut donc ; mais il se forma et se créa un nouvel organisme beaucoup plus important et plus complexe pour gérer les intérêts de l'empire; cet organisme fut l'œuvre des empereurs et non celle de l'État.

L^organisme administratif qu'Auguste institua était rudimentaire ; les fonctions n'étaient pas hiérarchisées et les gouverneurs des provinces concen-

(1) Voir t. II, chap. m, page 120^ les fonctions militaires des sénateurs et des chevaliers.

traient à la fois les pouvoirs civils et militaires.

Cet organisme fut perfectionné par les successeurs d'Auguste, il devint plus complexe, les fonctions se spécialisèrent et se hiérarchisèrent.

La réunion des pouvoirs civil et militaire entre les mêmes mains donnait aux gouverneurs une grande puissance et leur permettait par suite de se révolter contre Tautorité impériale (l); aussi, les empereurs, avec Hadrien, commencèrent-ils à séparer les deux pouvoirs et, avec Constantin, ils rendirent celte mesure générale. Mais cette réforme fut intempestive; elle facilita l'invasion des Barbares, rendant plus difficile la convergence des efforts des deux pouvoirs.

Les questeurs furent remplacés par les procura^ tores ou les rationales dans les provinces impé* riales; ils furent supprimés dans les provinces du sénats sous Sévère.

Dans le Bas-Empire, les gouverneurs étaient répartis en différentes classes, bien qu'appartenant tous à la classe des honorables. Ils étaient toujours investis d'attributions administratives, judiciaires et même financières.

Pour la levée des impôts, ils avaient sous leurs ordres des officiers et, sous Jusliuien, ils étaient responsables du recouvrement des contributions.

Pour exercer leurs attributions judiciaires, les gouverneurs tenaient des assises dans les princi-

(1) De Commode à Constantin, cent gouverneurs se souleyèrent.

paux lieux de leur ressort (l). Afin qu'ils ne pussent opprimer les gens riches ou les nobles, ils ne pouvaient prononcer comme peine ni Texil ni de fortes amendes et ils ne pouvaient condamner à mort les criminels, qui avaient le droit de choisir une mort douce, privilège réservé aux nobles seulement.

Pour seconder les gouverneurs dans la gestion des finances, sur lesquelles ils n'avaient d'ailleurs que la haute main, on leur adjoignit des receveurs provinciaux.

Constantin groupa les provinces en diocèses (2), à la tète desquels furent placés soit des vicaires, soit des vice-préfets; il y eut exception pour le premier des diocèses, qui fut gouverné par le comte de l'Orient, et pour l'Egypte, qui fut administrée par un préfet. La gestion des finances du diocèse était assurée par un comte des largesses.

Constantin réunit les diocèses en quatre préfectures, dirigées chacune par un des préfets du prétoire; ceux-ci avaient été portés au nombre de quatre par Dioctétien, qui en avait affecté un à chacune des cours des quatre princes ; les prétoriens ayant été supprimés par Constantin, il n'y avait plus lieu de maintenir les préfets du prétoire comme fonctionnaires militaires.

Comme les gouverneurs des provinces, les pré-

(1) Les magistrats municipaux en matière criminelle arrêtaient les criminels et procédaient à une instruction préparatoire.

(2) L'empire fut divisé en treize diocèses et cent seize provinces.

fets du prétoire, devenus magistrats civils, avaient des attributions administratives, judiciaires et financières. Ils possédaient le pouvoir réglementaire; ils pouvaient compléter et même modifier les règlements généraux. Ils avaient le droit de déplacer les gouverneurs et de révoquer les magistrats (1). Le tribunal du préfet du prétoire, composé de celui-ci assisté du questeur ou du chancelier, était le tribunal d^appel de toutes les juridictions inférieures, en matière civile et en matière criminelle ; on ne pouvait faire appel des jugements de ce tribunal que devant l'empereur. Seuls les préfets du prétoire avaient le droit de prononcer Texil, les fortes amendes (2) et de permettre aux criminels de choisir le genre de mort. Us pouvaient lever des impôts pour pourvoir aux besoins extraordinaires et imprévus relatifs au service de TÉtat.

Rome et Constantinople étaient les seuls lieux de Tempire qui échappassentà l'autorité des préfets du prétoire. Pour assurer la tranquillité de ces deux grandes villes, les empereurs avaient créé un préfet dans chacune d'elles (3). Ces préfets eurent bientôt à diriger presque toute l'administration de chacune des deux capitales. N'ayant d'abord juridiction civile et criminelle que sur les esclaves et les gens sans aveu, ils l'acquirent peu à peu sur l'ordre équestre et la noblesse de leur cité; ils évincè-

(1) Lois de Valentinien, de Théodose et de Justinien.

(2) De plus de 50 livres d'or.

(3} Celui de Rome fut créé par Auguste, celui de Constantinople le fut trente ans après la fondation de cette ville.

rent ainsi les préleurs de leurs attributions judiciaires.

A Conslantinople, Justinien ayant supprimé le consulat, cet empereur chargea le préfet de la ville de la présidence du sénat à la place du consul en exercice qui remplissait jusqu'alors cette fonction. Justinien donna aussi au préfet comme emploi la mise aux enchères de la ferme des marchés moyennant une redevance annuelle. Il créa deux nouvelles magistratures pour juger les affaires criminelles, bien que le préfet eût pu le faire à lui seul. V

En haut des organismes administratifs, judiciaires et financiers, les empereurs avaient institué auprès d'eux une administration centrale pour pouvoir donner l'impulsion d'ensemble à ces divers organismes. Cette administration centrale dérivait du consistoire impérial; à sa tête étaient placés trois ministres : le grand maître des offices, le questeur et le grand comte des largesses.

Le plus important d'entre eux était le grand maître des offices, avec ses quatre bureaux; ses fonctions principales étaient l'organisation et le fonctionnement des postes et des arsenaux de l'empire, Tinspection des écoles civiles et militaires, le jugement des appels de certaines personnes privilégiées qui, par suite de leur situation^ échappaient aux juridictions ordinaires.

Le questeur qui avait été appelé peu à peu à siéger dans le consistoire impérial remplissait les fonctions de chancelier.

Le grand comte des largesses était à la tète de Tadministration financière de Tempire. II avait sous ses ordres des centaines de commis. Bien que les vicaires et les gouverneurs eussent des attributions financières, l'administration financière de tout l'empire relevait du grand comte des largesses ; les circonscriptions financières ne correspondaient pas d'ailleurs avec les circonscriptions administratives ; les comtes des largesses provinciaux et les receveurs provinciaux dépendaient du grand comte des largesses; les comtes des mines relevaient directement de celui-ci. De plus, le grand comte des largesses était chargé de la frappe de la monnaie^ il remplissait les fonctions de ministre du commerce et avait sous ses ordres directs les comtes du commerce.

L'administration centrale communiquait avec l'administration des provinces par la poste dont le fonctionnement était facilité par la construction de routes.

Auprès de l'empereur, il y avait non seulement l'administration centrale, mais encore la cour. A la tète de celle-ci étaient placés des ministres. Indépendamment des trois ministres de l'administration centrale, qui étaient chargés aussi de fonctions de cour, quatre autres ministres qui ne remplissaient pas de fonctions de gouvernement étaient attachés particulièrement à la cour.

C'étaient: V le chambellan dont les attributions principales étaient d'accompagner partout l'empereur et de gouverner l'intérieur du palais; 2« le tré-

60 L'EMPIAE BYZANTIN

sorier particulier de l'empereur, chargé de la gestion des revenus et des domaines particuliers de celui-ci; 3' et 4* les deux comtes des domestiques qui commandaient les gardes du palais.

Au-dessous de ces ministres se trouvaient à la cour de nombreuses charges (1) et de nombreuses fonctions, dont les titres et dignités étaient savamment hiérarchisés et dont le nombre croissait continuellement.

Pour que l'administration provinciale ne cherchât pas à s'affranchir du pouvoir central, celui-ci faisait sentir son action sur elle en changeant fréquemment les préfets du prétoire et en employant des agents spéciaux. Les empereurs envoyaient, au quatrième siècle, des palatini dans les provinces pour surveiller les agissements des fonctionnaires provinciaux; ils se servaient aussi des agents des postes, qui, pouvant ouvrir les correspondances et communiquer facilement et rapidement avec le pouvoir central, pouvaient avertir celui-ci de tout complot contre l'autorité impériale.

Les fonctionnaires étaient rétribués par les provinces qu'ils administraient. Quant aux préfets du prétoire, les empereurs leur donnaient des appointements fixes; mais en outre ces hauts fonctionnaires avaient un casuel important, provenant des présents de leurs administrés et des taxes qu'ils établissaient eux-mêmes.

(1) Sous Constance, il y avait mille charges de barbiers, mille chefs de gobelets, mille cuisiniers et un nombre élevé d'eunuques.

En dehors des fonctionnaires de Tadminislration impériale, ceux qui exerçaient des professions libérales recevaient, au début de l'empire d'Orient, des allocations deTÉtat; des professeurs, des médecins et des avocats touchaient des traitements; mais Justinien supprima ces appointements.

Tandis que se formait ainsi un puissant organisme administratif, judiciaire et Bnancier, il se développait dans l'empire romain une organisation judiciaire et un système d'impôts que les organismes judiciaires et financiers faisaient fonctionner respectivement.

L'organisationjudiciaire reposait sur l'appel; avec Auguste, tout citoyen romain eut le droit de faire appel devant l'empereur d'une sentence rendue par un gouverneur. Plus tard, lorsque Constantin eut créé un rouage intermédiaire entre le gouverneur et l'empereur : le préfet du prétoire, celui-ci reçut appel des décisions des tribunaux inférieurs.

Dans l'empire d'Orient, sous Justinien, c'était devant le grand prétoire d'Orient que les appels étaient portés*, sauf pour les provinces qui ne dépendaient pas de lui : lUyrie, Afrique et Italie, et pour lesquelles le recours pouvait être directement reçu par l'empereur. Quant au recours en cassation, il était inconnu.

Les requêtes des suppliants aux empereurs d'Orient étaient communiquées par des officiers appelés référendaires ; ceux-ci proposaient devant le conseil les réponses qu'il y avait lieu de faire à chacune d'elles.

Par suite du pouvoir absolu de Tempereur, les parties pouvaient demander à l'empereur de juger en première instance.

Le cours de la justice pouvait être suspendu et modifié par Tempereur qui avait le droit d'évoquer devant lui des causes et de juger par commission extraordinaire.

Le préfet du prétoire avait aussi le droit de juger par commission extraordinaire.

Les lois pénales furent peu nombreuses dans l'empire romain et dans l'empire d'Orient; le Code et les Pandectes n'en édictent presque pas. Cette insuffisance de lois pénales provient de l'absence de crimes sous la République et du droit exclusif qu'eut primitivement le peuple de rendre des sentences pénales.

Le système d'impôts sous la République était simple : le butin des guerres et les tributs des provinces alimentaient le Trésor public ; aussi les citoyens romains avaient-ils pu être exemptés d'impôts. Mais^ lors de l'établissement de l'empire, tandis que l'Etat voyait se tarir une source de revenus, par suite de la fin de l'ère des conquêtes, il avait à faire face à des dépenses nouvelles nécessitées par l'organisation du nouvel empire et par la paye élevée des soldats, dont les exigences croissaient continuellement.

Devant l'insuffisance des tributs des provinces, Auguste dut soumettre à des impôts Rome et l'Italie; mais, afin qtfô les citoyens de Rome sentissent le moins possible le poids des contributions,

Auguste et les empereurs du Haut-Empire établirent principalement des impôts indirects.

Auguste rétablit les douanes abolies depuis longtemps (l), et créa des impôts de consommation sur toutes les acquisitions faites dans les marchés et dans les ventes publiques (2).

Il soumit les citoyens romains à un droit sur les legs et les héritages d'une valeur importante et provenant d'autres personnes que du père de l'héritier. ;"'

Sauf les tributs, les impôts furent affermés, ce i

qui donna lieu à beaucoup d'abus et à de nom- *^

breuses exactions. Gomme les provinces impériales i^'

furent administrées par un 'personnel plus intègre r

que celui des provinces du sénat et qu'elles com- -;

prirent parmi elles l'Egypte, la province la plus s^^

riche de l'empire, les finances impériales furent J

plus prospères que celles du sénat.

Lorsque avec Caracalla les habitants des provinces reçurent le droit de cité, ils furent soumis aux charges qui pesaient sur les citoyens romains, en plus des tributs qu'ils avaient à payer.

En outre des impôts dus à l'État, les habitants des villes étaient soumis à des impôts spéciaux destinés à assurer à leur ville des ressources pour subvenir aux dépenses particulières de celle-ci, notamment pour éclairer les lieux publics le soir,

(i) Elles avaient été supprimées pour Tllalie l'an 694 de Rome.

[2) Elles portaient sur tous les objets vendus, les maisons, les terres comme les petits objets.

et dans les grandes villes surtout pour assurer les distributions de blé et Forganisation des jeux.

Peu à peu, la forme et Tassiette des tributs des provinces se transformèrent; elles devinrent plus déterminées et eurent un caractère plus général.

Le tribut comprit des impôts directs :

1" L^impôt foncier, qui se payait soit en argent, soit en nature ; dans ce dernier cas, les produits étaient transportés par les contribuables aux magasins impériaux, où on les destinait soit à la cour, soit à Tarmée, soit aux deux capitales : Rome et Constantinople. Aux frontières, où les effectifs de Tarmée étaient élevés, le paiement de Timpôt en nature avait pris une grande extension.

A partir du commencement du quatrième siècle, cet impôt foncier fut payé même par Tltalie, qui en avait été exemptée jusqu^alors, n'ayant pas eu à payer autrefois de tribut;

2"* La capitation à laquelle étaient soumises les personnes ; mais celles-ci ne payaient pas toutes la même somme, cet impôt étant réel et non personnel. Plusieurs personnes pauvres étaient réunies pour former le caput, Funité imposable, et inversement une personne riche pouvait représenter plusieurs caputs;

S** Les taxes sur les revenus commerciaux et industriels, frappant les petits commerçants et les petits industriels comme les grands commerçants et les grands industriels. Cette taxe n'était levée que tous les quatre ans ; aussi Tappelait-on la contribution lustrale.

Tr

Tous ces impôts étaient des impôts de répari* tition ; tous les aps le préfet du prétoire indiquait les sommes que devaient fournir chacune des provinces et chacune des cités. Dans celles-ci, les décurions étaient chargés de la répartition entre les habitants.

Ces ressources ne suffisant pas pour alimenter le Trésor de TÉtat, les empereurs cherchèrent à s'en procurer d'autres.

La législation multiplia le nombre des cas où les testaments et les legs seraient caducs afin d'en faire bénéficier le fisc impérial.

Les empereurs transformèrent en taxes régulières et obligatoires les dons gratuits que les provinces offraient spontanément aux empereurs dans des circonstances exceptionnelles, lors d'un triomphe, par exemple. Les sénateurs eux-mêmes n'échappèrent pas à cette mesure; alors que sous Maxence, ils faisaient encore des dons volontaires, depuis Constantin ils étaient soumis à des taxes perpétuelles.

En outre des impôts indirects qui subsistaient toujours, les habitants de l'empire avaient à satisfaire à des réquisitions en nature et en personne pour le service de l'empire.

Dans l'empire d'Orient, la prospérité des finances permit de supprimer des impôts; Constantin abolit la capitation pour les plébéiens des villes, et ses successeurs, en Orient, étendirent cette mesure à tous les citoyens de l'empire; sous Justinien cet impôt avait complètement disparu.

Anastase supprima le chrysargyre, c'est-à-dire rimpôt sur les commerçants et les, industriels.

Justinien amoindrit la rigueur de la législation en ce qui concerne la caducité des testaments et des legs.

Par contre, Timpôt foncier continua à subsister.

Les dépenses excessives de Justinien forcèrent celui-ci à rétablir de nouveaux impôts beaucoup plus importants et plus lourds que les anciens. Il créa les synomes, les épiboles, les diagraphies et le subside aérien.

Les synomes soumettaient les propriétaires fonciers à l'obligation d'approvisionner Byzance en céréales, s'ils en étaient requis (I), et à nourrir les troupes de l'empire établies dans leur circonscription.

Les épiboles portaient sur les terres désertes et improductives qui avaient été abandonnées par leurs propriétaires et que l'État attribuait à un propriétaire voisin riche dont les terres étaient fertiles. En faisant supporter à celui-ci l'impôt dû par le fonds stérile, le fisc impérial ne voyait pas diminuer ses ressources.

La rente aérienne était la rétribution annuelle de trente centenaires que fournissait au Trésor public le préfet du prétoire (2).

(1) On a vu t. I, 1. I, chap. m, que Justinien en profita pour faire des spéculations sur les blés.

(2) On a TU t. I, 1. I, chap. m, que Justinien créa des taxes sur la navigation, qu'il mit des droits d'importation et d'exportation sur le commerce des détroits qui en avaient été exempts

En plus de ces lourds impôts d'État, les citoyens de Tempire étaient toujours soumis aux impôts locaux.

En outre du Trésor public, l'empereur avait un trésor particulier, mais indépendant du premier. Le trésor particulier était formé et alimenté par les immenses domaines de Tempereur, domaines qui provenaient principalement des confiscations des biens des riches et des amendes que les empereurs avaient infligées à ceux-ci.

Sous Constantin, à la tête du domaine particulier de l'empereur était placé le comte trésorier particulier, qui commandait à un nombreux personnel indépendant de Tautorité des fonctionnaires de radministxation de Tempire.

Avec Justinien, imbu d'idées absolutistes, l'administration des biens privés se confondit avec celle du Trésor public.

Fonctionnement de F organisme administratif jusqu*à Justinien. — Des considérations qui précèdent il résulte que les empereurs d'Orient séparèrent les pouvoirs militaires et civils, mais maintinrent dans les mêmes mains les pouvoirs administratifs et judiciaires et certaines attributions financières importantes, telles que la répartition des impôts.

Cette concentration de plusieurs pouvoirs dans les mêmes organes devait donner une puissance

ju8qu*alor8 et qu'il établit des monopoles sur les denrées et sur les marchandises.

très grande à ceux-ci et leur permettre d*agir arbitrairement, sans qu'aucun pouvoir extérieur^ même le pouvoir central, ne pût les en empêcher.

L'absence à peu près complète des lois pénales facilitait le développement de leur arbitraire.

Les gouverneurs et les décurions étant rendus responsables du recouvrement des contributions et étant chargés de leur répartition faisaient retomber tout le poids des impôts sur les petites gens afin de décharger les grands qu'ils craignaient et dont ils désiraient s'attirer les faveurs. L'institution de l'impôt en nature favorisait leurs injustices.

-L'absence d'intermédiaires entre les citoyens et les hauts fonctionnaires rendait difficile l'exercice de l'administration ; aussi ces hauts fonctionnaires cherchèrent-ils à créer des suppléants pour les aider dans leurs fonctions. Mais les empereurs combattirent toujours ces mesures. Les gouverneurs ayant institué des juges pédanes pour les seconder dans l'exercice de leurs attributions judiciaires, Dioclétien défendit ces créations et ces juges disparurent. Justinien enjoignit expressément aux préfets de rOrient, de l'IUyrie, au comte des largesses et à celui des biens privés^ aux présidents ou archontes des provinces et aux hauts magisti'ats locaux de s'abstenir de se choisir des délégués et il déclara se réserver la nomination de ceux-ci en cas de nécessité.

Les vices de constitution de l'organisme administratif de l'empire percèrent au grand jour et furent

ÉVOLUTION P0LITIQT3E INTÉRIEURE 69

favorisés dans leur développement par le mauvais recrutement des fonctionnaires de Tempire.

Ceux-ci furent choisis après Caracalla parmi les nombreux jurisconsultes et avocats qui pullulaient dans les provinces intérieures de l'empire (1).

Le personnel administratif recruté parmi des individus qui s'étaient consacrés à Tétude du droit aurait semblé devoir donner toute garantie pour la bonne administration de l'empire.

Mais le droit ne fut plus bientôt inspiré et dirigé par la philosophie grecque; dans les écoles de droit, on ne fit que répéter les connaissances acquises.

Les avocats et les jurisconsultes considérèrent leurs fonctions comme un pur métier, s'efforçant de le rendre le plus lucratif possible.

Les effets oratoires permettant seuls d'acquérir de la réputation, ils négligèrent les questions de droit. L'anarchie juridique facilitant les injustices^ ils ne défendirent avec ardeur que les clients fortunés; aussi les riches gagnaient-ils à peu près toujours leur cause et les pauvres perdaient-ils presque généralement leur procès.

Lorsque ces avocats et ces jurisconsultes fournirent des recrues pour les fonctions impériales^ ils apportèrent la même moralité dans l'exercice de leurs attributions. Ils sacrifièrent dans leurs décisions le pauvre au riche; ils furent cupides et

(1) Les provinces frontières fournissaient des recrues èi Tarmée.

firent preuve de vënalité en matière de justice et d'impôt.

Mais indépendamment d'agents spéciaux qui mettaient les empereurs au courant des actes des fonctionnaires, la délation si développée alors éveillait l'attention des empereurs. Ceux-ci prirent aussi quelques mesures pour empêcher les exactions des fonctionnaires. Constantin défendit aux gouverneurs de se marier dans la province qu'ils administraient et d'y acheter des terres. Justinien édicta que les fonctionnaires révoqués resteraient quelque temps après leur révocation soumis aux réclamations des citoyens lésés. Mais toutes ces mesures furent vaines.

Le recrutement de l'administration centrale était encore plus mal assuré que celui de l'administration provinciale. Le pouvoir central appartenait souvent à des favoris que ni leurs services antérieurs, ni leurs connaissances n'avaient préparés aux hautes fonctions qu'ils remplissaient (1); de plus, ces favoris ne considéraient leurs fonctions que comme un moyen de s'enrichir. Les charges de cour étant devenues peu à peu vénales, les fonctionnaires de la cour, notamment les référendaires, trafiquèrent plus que jamais de leurs faveurs pour les fonctions de l'administration provinciale, afin

(1) Sous Constance, c'était un barbier qui était receveur des finances. Le conseil d'Arcadius était composé de danseurs et de cuisiniers ; sous cet empereur, un ancien cardeur de laines com- ' manda l'armée d'Asie.

Le pouvoir de l'empire appartint souvent à des eunuques.

de recouvrer le prix de leurs charges; ils donnaient ces fonctions au plus offrant; aussi celles-ci devinrent-elles également vénales. Sous Justinien, alors que les embarras financiers de l'État forcèrent cet empereur à accepter tous les expédients pour faire face aux dépenses excessives de son règne, toutes les charges furent vendues ; Justinien édicta vainement qu'à l'avenir les magistratures seraient déférées gratuitement et que le serment serait imposé aux nouveaux fonctionnaires qu'ils n'avaient rien payé de leur charge (1).

La vénalité des fonctions sous Justinien amena l'admission de beaucoup de grands propriétaires fonciers dans les fonctions publiques. L'administration impériale fut composée de fonctionnaires qui cherchèrent à recouvrer le prix de leur charge, qui n'avaient par suite de leur origine aucune connaissance de droit et qui étaient tout disposés à ménager les grands au préjudice des petites gens.

Aussi sous Justinien les exactions furent-elles plus fortes que jamais. Les hauts fonctionnaires chargés de percevoir la rente aérienne pour le pre'fet du prétoire en profitaient pour tirer de leurs subordonnés des sommes qu'ils conservaient pour eux-mêmes.

Justinien vendait des sentences particulières pour se procurer de l'argent. Aucune étude de droit, semble-t-il, n'était plus exigée pour être juge, puis-

(1) Les magistrats de Tempire d'Orient commençaient donc l'exercice de leurs fonctions par un parjure, comme cela eut lieu pour nos magistrats du parlement de Paris au seizième siècle.

qu'une loi (1) de Justinîen déclara les militaires capables d'exercer les fonctions de juge comme les autres. Justinien supprima les traitements des avocats, et bientôt après ceux-ci disparurent.

Dans l'empire d'Orient, malgré la mauvaise administration des fonctionnaires, malgré les invasions des Barbares et malgré les hautes payes à payer à l'armée, les finances de l'empire furent prospères. Ce fait résulta de ce que les provinces de l'Asie Mineure, de la Syrie et de TÉgypte n'eurent pas à subir les Invasions des Barbares (2) et qu'étant dans une situation économique très florissantes, elles purent combler le déficit produit par les remises des tributs accordés aux provinces de la péninsule des Balkans qui, elles, eurent à souffrir des invasions des Barbares.

Pendant cent ans, de Théodose II à Justinien, il n'y eut pas de grandes invasions de Barbares dans l'empire d'Orient. Sauf Léon qui fit une expédition contre les Vandales (3), les empereurs d'Orient ne cherchèrent pas à secourir l'empire d'Occident ou à l'aider à reprendre les provinces que les Barbares avaient enlevées à celui-ci. Aussi lorsqu'Anastase mourut, cet empereur laissa-t-il un trésor d'une valeur actuelle de trois milliards, bien que les empereurs eussent aboli certains Impôts etqu'Anastase

(1) Loi de 530.

(2) Dans ces proTÎnces^ il y eut de longues guerres contre les Perses, mais celles-ci ne causèrent que peu de ravages et se limitèrent généralement aux places frontières.

(3) Voir la cause de cette expédition, t. I, 1. I, chap. m.

eût dispensé de tribut pendant sept ans les villes qui avaient souffert des invasions ennemies.

Justinien songea à tirer un profit personnel de Tœuvre des prédécesseurs de son oncle Justin !•'. Afin de s'assurer de nombreux partisans qui lui permissent d'arriver d'abord au consulat et ensuite à l'empire, Justinien fit dissiper en sa faveur par son oncle Justin toutes les économies d'Anastase. Lorsqu'il fut empereur, il fut forcé de se créer toutes sortes de ressources pour faire face aux dépenses excessives dues aux guerres de l'empire et à la fondation de nombreux monuments.

Indépendamment des impôts qu'il établit (1), il employa de nombreux expédients (2). Il confisqua les fortunes de riches particuliers, de sénateurs, de fonctionnaires ; il enleva à des villes leurs revenus particuliers pour les donner au Trésor impérial; il supprima les distributions faites au peuple d'Alexandrie et aux pauvres de Constantinople ; il n'accorda aucune remise d'impôts; il altéra les monnaies d'argent et de cuivre (3) ; il abolit les retraites des officiers du palais; il fit des économies sur les postes et par suite désorganisa ce service public.

Malgré les charges écrasantes que Justinien fit supporter à son peuple, son successeur Justin II eut des sommes considérables à payer. Grâce à ses éco-

(1) Voir t. Il, chap. ii, page 66.

(2) On a vu qu'il rendit les charges vénales, qu'il vendit des sentences particulières; qu'il supprima les traitements des professeurs, médecins et avocats.

(3) Elles ne le furent plus ensuite jusqu^aux croisades.

nomics, Justin II put néanmoins remettre des arrérages des tributs à ceux qui avaient souffert des calamités de la nature ou des ravages des guerres. Un de ses successeurs, Maurice, géra également les finances de TEtat avec intelligence et avec économie.

Les luîtes que Tempire d'Orient eut à soutenir sous Héraclius contre les Perses épuisèrent les finances de Tempire ; on put éteindre la dette contractée visà-vis de rÉglise avec les trésors du grand roi ; mais il fallut soumettre à des contributions forcées les provinces; les finances de Tempire n'avaient pas recouvré leur ancienne prospérité lorsque surgit rinvasion arabe et elles ne purent faire face aux dépenses occasionnées par ce formidable assaut.

Organisme administratif de t Afrique et de f Italie byzantines. — Les guerres de Justinien rendirent à Tempire deux anciennes provinces : l'Afrique et l'Italie ; celles-ci furent organisées d'une façon générale comme les autre provinces.

En Afrique, Bélisaire établit un préfet du prétoire ayant sous sa juridiction civile les gouverneurs des sept provinces : quatre consulaires et trois présidents. Après le départ de Bélisaire, le pouvoir militaire fut remis provisoirement entre les mains du préfet du prétoire; l'administration militaire devenant de plus en plus prépondérante, on créa en 591 un nouveau fonctionnaire possédant des attributions militaires et civiles: ce futl'exarque; le préfet du prétoire, dont le pouvoir avait été bien diminué, continua à exister jusqu'à la fin de l'empire byzantin.

En Italie, lors du rétablissement de la domination impériale, Justinien créa un préfet du prétoire ayant sous sa dépendance deux vicaires : celui d'Italie, siégeant à Gènes, et celui de Rome; eti outre, il y eut à Rome un préfet de ville.

Le préfet du prétoire avait des attributions législatives, administratives, judiciaires et financières.

Avec les invasions des Lombards, l'organisme administratif se mit en harmonie avec l'organisation sociale; il passa comme celle-ci par un regrès (1); les pouvoirs civils et militaires furent concentrés peu à peu dans les mêmes organes.

Justin II établit au-dessus du préfet du prétoire un exarque. Celui-ci enleva graduellement au préfet du prétoire ses attributions et, au milieu du septième siècle, le préfet du prétoire disparut. L'exarque, personnage civil et militaire, éloigné du siège du pouvoir central, était tout puissant; il recevait les appels des gouverneurs des provinces en matière judiciaire ; il nommait les fonctionnaires ; il intervenait au nom de l'empereur dans certaines questions d'ordre religieux ; il possédait même des attributions législatives.

Pour contre-balancer la toute-puissance des exarques, les empereurs ne les laissèrent pas longtemps en fonctions, ne faisant d'exception que pour Narsès, et ils envoyèrent en Italie des mùsî. Cependant, des exarques se révoltèrent (2).

(1) Voir t. I, I. 1, chap. ii.

(2) Eulathérius en 619, Olympius en 650.

Le même regrès administratif se produisit au sujet des gouverneurs de provinces : au milieu du septième siècle, les provinces étaient administrées par des ducs qui possédaient à la fois des attributions militaires, administratives, judiciaires et financières. A Home, le duc empiétait sur la juridiction du préfet de la ville, ne laissante celui-ci que sa juridiction criminelle (1). La nomination des ducs était faite par Texarque et devait être ratifiée par l'empereur; mais, par suite de Téloignement de Constantinople, cette confirmation n'avait pas toujours lieu.

Dans les cités, au sixième siècle, avaient disparu certains magistrats municipaux, et les magistrats municipaux qui existaient encore, les duum» virSy n'avaient plus aucune attribution. 11 ne restait au sixième siècle que le defensor aux attributions judiciaires et le curateur aux attribution adminis* tratives et judiciaires. A la fin du sixième siècle, ceux-ci n'avaient plus aucun pouvoir par suite de l'absorption de leurs fonctions par l'évéque (2). Le pouvoir central créa alors dans la cité un nouvel organe : le trïbunus^ qui fut investi comme les hauts fonctionnaires de pouvoirs militaires, administratifs et judiciaires, et qui dépendit du pouvoir central jusqu'au commencement du huitième siècle, époque à laquelle il commença à se rendre indépendant.

(1) Le pape se substitua ensuite à eux-

(2) Voir t. I, 1. I, chap. n.

Développement et fonctionnement de torganisme <idministratif de l'empire byzantin de Justinien à la chute de t empire. — Dans Tempire d'Orient, à partir de Justinien, Torganisme administratif subit de nombreuses modifications, dont les plus essentielles furent la concentration des pouvoirs civils et militaires dans les mêmes mains et la grécisation de i'ad minis tration .

La première modification, qui constitua un regrès administratif, fut amenée par les guerres de Justinien au sixième siècle et par les invasions des Arabes à partir du septième siècle.

Dès 535-36, Justinien plaça un certain nombre de provinces sous Tautorité d'un gouverneur à la fois civil et militaire, appelé tantôt préteur, tantôt proconsul, tantôt modérateur, tantôt comte ou même duc ; dans ces provinces, les tribunaux ordinaires furent suspendus et Tétat de siège y régna en quelque sorte. Cette réunion des pouvoirs civils et militaires dans le même organe existait déjà avant Justinien, mais pour deux provinces seulement : celle d'Arabie, soumise constamment au pillage des Arabes, et celle d'Isaurie, habitée par des peuples belliqueux qui ravageaient souvent l'Asie Mineure et qui ne reconnaissaient que difficilement l'autorité de l'empereur.

Après Justinien, la substitution de gouverneurs à la fois civils et militaires aux gouverneurs civils se généralisa peu à peu dans l'empire, et au dixième siècle, il n'existait plus de gouverneurs civils.

La deuxième modification importante apportée à

au protonotaire ou secrétaire général. En tant qu'administrateur, le protonotaire dépendait du stratège ; en tant que fonctionnaire des finances, il relevait directement du grand trésorier de l'empire. Le protonotaire avait sous ses ordres deux importants personnels : le personnel d'administration proprement dit et le personnel d'inspection des finances. Par suite de cette organisation et par suite de la différence d'extraction du protonotaire et du stratège — le premier étant généralement de petite origine, le second d'origine noble — les finances de l'empire étaient mises hors d'atteinte du pouvoir du stratège.

Dans certains thèmes, le pouvoir judiciaire était donné aussi au protonotaire; mais dans d'autres il appartenait au juge du thème, personnage sous la dépendance du stratège. Le protonotaire ou le juge du thème se voyait disputer ses attributions par les juridictions ecclésiastiques et militaires ; il avait à lutter contre les empiétements constants de celles-ci.

Indépendamment des fonctionnaires proprement dits du thème, certains fonctionnaires, tout en étant sous l'autorité du stratège, relevaient directement de leur chef particulier de l'administration centrale; tels étaient les directeurs des manufactures impériales, les curateurs des domaines impériaux, les directeurs d'hospices.

Les stratèges étaient sous la dépendance directe du pouvoir central ; les anciens organes intermédiaires entre les gouverneurs et l'administration

centrale, vicaires et préfets du prétoire avaient disparu. L'empire d'Orient n'ayant plus qu'une étendue égale à l'une des quatre anciennes préfectures de l'empire romain, le préfet du prétoire était devenu un rouage inutile, puissant et par suite dangereux.

Le préfet de la ville existait toujours à Constantinople; il avait* la surveillance et la police des marchés; il avait juridiction sur les personnes qui avaient commis des crimes dans la capitale et dans la banlieue, tandis que le questeur l'avait sur les personnes de passage.

L'administration centrale comprenait au dixième siècle cinq ministres principaux :

1* Le logothète du génikon ou grand trésorier de l'empire, de qui dépendaient directement les logothètes de l'empire;

2" Le logothète du trésor privé de l'empereur; 3* Le logothète chargé de l'administration financière de l'armée;

4'' Le protasicritis ou directeur des affaires étrangères;

5* Le grand logothète : c'était le ministre le plus important; directeur des postes au huitième siècle, disposant ainsi d'un service qui renseignait le pouvoir central sur les agissements des fonctionnaires impériaux dans les provinces, il était parvenu au dixième siècle à avoir la direction de l'administration civile de l'empire.

Dans la cour, les empereurs craignant que le curopalate ne prît une puissance trop grande, qui

eût mis le palais et la couronne impériale à sa discrétion, lui substituèrent un personnage qui avait eu primitivement des attributions de peu d'importance et ils transformèrent la charge de curopalate en un titre purement honorifique. Le nouveau personnage qui fut ainsi placé à la tète de la cour fut le protovestiairc. 11 avait l'administration du palais et juridiction sur tous les officiers du palais; en outre, il présidait aux audiences privées et publiques de l'empereur.

Au palais impérial, au-dessous du grand logothète et du protovestiaire, il y avait un grand nombre de dignitaires remplissant à la fois des fonctions de cour et des fonctions de gouvernement.

Telle était dans sa physionomie générale la constitution de l'organisme administratif de l'empire au dixième siècle; mais cet organisme ne possédait pas dans tout l'empire un caractère d'uniformité; il avait subi de nombreuses modifications dans les pays où l'autorité impériale se faisait sentir difficilement ou par intervalles seulement; mais tant que l'empereur conservait dans ces régions une parcelle de pouvoir, il y maintenait un stratège et un centre d'administration.

Dans l'empire byzantin proprement dit, les thèmes où l'autorité impériale était souvent contrecarrée étaient : l'isaurie, l'Albanie et certaines parties des thèmes de la péninsule des Balkans.

Les Isauriens (1), peuple d'humeur vagabonde,

(i) Les Isaurien8 étaient les descendants des anciens pirates

se livrant au brigangade, méconnaissaient fréquemment Tau to ri té impériale, malgré les guerres nombreuses que leur firent les empereurs. Établis dans les nids d'aigle situés au sommet de leurs montagnes, ils résistèrent presque toujours aux tributs auxquels voulut les soumettre le pouvoir central.

Les Albanais, les descendants de la race illyrienne refoulée dans les montagnes du nord de l'Épire, maintinrent dans leurs montagnes escarpées leur indépendance presque complète, et ne purent être subjugués que momentanément par les empereurs byzantins; même sous Constantin VII, alors que l'administration impériale faisait sentir énergiquement son action dans toutes les parties de Tempire, les Albanais ne payaient qu'un simple tribut et avaient comme chef un des leurs, choisi il est vrai par le stratège au nom de l'empereur.

L'anarchie politique qui régnait dans le sud de la péninsule des Balkans, le développement de l'empire bulgare (1) , la fondation de l'empire latin, la

de la Méditerranée orientale que Pompée avait combattus en 68.

De Gallien à Zenon, les Isauriens furent indépendants.

Il était essentiel de les renfermer dans leurs montagnes, car ils pillaient TAsie Mineure de THellespont à Damas et du Pont- £uxin à Tarse.

Anastase, après avoir chassé les Isauriens de la garde impériale formée avec eux depuis Zenon, soumit les Isauriens ; mais ceux-ci résistèrent à tout tribut.

L'occupation de la Cilicie par les Arabes du septième au dixième siècle favorisa leur indépendance.

(1) L'Albanie appartint aux Bulgares de 800 à 1017.

création d'une principauté d'Épire indépendante de Byzance, la fondation de Tempire serbe (1), et aussi la situation de TAlbanie entre ces groupements politiques, amenèrent la rupture complète du faible lien qui unissait les Albanais à Byzance.

Lors de Tinvasion des Turcs, la souveraineté était entièrement démembrée en Albanie; chaque vilkge, chaque ville, chaque district avait son prince, son seigneur, souvent indépendants les uns des autres et possédant chacun son château fort; au-dessus de la petite noblesse s'était formée une grande noblesse composée de familles puissantes (2). A la tète de chaque famille était un chef qui avait un pouvoir absolu ; les familles se réunissaient en tribus et parfois les tribus se confédéraient passagèrement entre elles ; au début de la conquête turque, tes États albanais, composés des chefs de clans, chargèrent un des leurs, Scanderbeg, de la défense du pays.

L'infiltration des tribus slaves dans la péninsule des Balkans rendit assez précaire l'autorité impériale dans les thèmes de cette péninsule.

Les Slaves du Péloponèse furent indépendants depuis leur établissement dans cette région (587) jusqu'en 815. Les empereurs parvinrent alors à soumettre quelques tribus et imposèrent à celles-ci les conditions suivantes : 1' accepter les chefs que leur nommait le stratège, chefs qui étaient, il est vrai,

(1) Douchaa soumit les Albanais au quatorzième siècle.

(2) C'étaient les Acionnites, les Gastriota^ les Topia, les Span.

ÉVOLUTION POLITIQUE INTÉRIEURE 8i

souvent ceux qui avaient été choisis par les tribus et auxquels le stratège se bornait à donner Tinvestiture ; 2* satisfaire au service militaire ; 3* payer rimpôt.

Mais les tribus des montagnes conservèrent presque toujours Tindépendance, et dès que la puissance de Tempire déclinait dans les thèmes de la péninsule des Balkans, les tribus slaves en profitaient pour s'affranchir de toute espèce de soumission vis-à-vis de Byzance (1).

La situation politique des tribus valaques des monts Rhodope et du Pinde par rapport à Tempire était analogue à celle des tribus slaves.

En dehors de Tempire byzantin proprement dit, certaines provinces deTempire avaient une situation particulière vis-à-vis de Byzance. Telles furent la Dalmatie, Tltalie du Sud etKherson.

Eloignées du siège de Tautorité impériale, composées de populations d'origine latine, les villes de Dalmatie, après avoir formé le thème de Dalmatie,

(1) De 675 à 681, alors que les Arabes faisaient le premier siège de GoDStantinople, des Slaves s*unirent pour assiéger souvent Salonique.

Constantin Pogonat et Justinien II s'efforcèrent de soumettre les Slaves de Thrace et de Macédoine; en 688, Justinien II en fit transplanter 30,000 en Asie. Copronyme dirigea des expéditions contre les Slaves en 758 ef 769. En 789 fut dirigée une expédition contre les sclavinies du Sud, mais la soumission qu'elle obtint ne fat qu'apparente. Sous Irène, des armées byzantines parcoururent la Thessalie, la Hellade et le Péloponèse afin d'obliger les Slaves à payer le tribut ; mais en 807, les Slaves du Péloponèse se joignirent aux Sarrasins pour assiéger Patras.

s'étaient affranchies au huitième siècle de la dépendance de Byzance. Mais lorsqu'elles furent menacées par terre par les Croates et les Serbes et par mer par les Sarrasins, elles implorèrent la protection de Tempereur et rentrèrent sous sa domination ; la Dalmatie fut alors gouvernée par un catépano. Quelque temps après, Faction militaire de Tempire ne pouvant plus se faire sentir dans TAdriatîque, Basile II chargea Venise, vassale puissante de Byzance, du protectorat des îles dalmates. Le doge devint alors simple administrateur du thème dalmate, et reçut à cet effet les titres palatins de patrice et d'anthypatos. La Dalmatie ne fit plus jamais retour à l'empire.

L'Italie du sud, sous la domination byzantine, forma deux thèmes lorsque l'empire fut organisé en thèmes. Les luttes que les Byzantins eurent à subir dans cette région contre les Sarrasins, les Lombards, les Allemands et la papauté forcèrent Basile II à réunir les deux thèmes sous l'autorité d'un chef militaire appelé catépano ; celui-ci eut nominalement sous ses ordres les nobles terriens qui formaient alors une véritable puissance sociale et qui avaient absorbé toutes les fonctions publiques (1).

Kherson, cité qui sous la domination romaine s'était intitulée royaume du Bosphore, profita des embarras de l'empire lors des invasions des Barbares pour se rendre indépendante au quatrième

(1) Voir t. T, Ig I, fin du cliap. ii.

siècle. Justinîen la fit rentrer sous Tautorité de Tempereur d^Orient. Au dixième siècle, elle était vassale plutôt que sujette de Tempire byzantin; elle était gouvernée par un stratège secondé dans l'exercice de ses fonctions par un sénat que présidait le premier magistrat municipal.

Dans l'empire byzantin, le système d'impôts institué par les empereurs d'Orient subit aussi des modifications.

Après Justinien, ses successeurs rétablirent les droits sur les successions ; mais Tibère II supprima les épiboles, et Irène réduisit les droits de commerce perçus par les douanes du Bosphore et de l'Hellespont.

Pour faire face aux dépenses occasionnées par les guerres contre Haroun al-Rashild, Nicéphore !•% au commencement du neuvième siècle, releva les droits de douane perçus à Abydos et établit deux impôts qui furent impopulaires : le kapnikarion ou impôt de capitation, et l'allélengyon ou impôt de garantie mutuelle.

Le premier était le rétablissement d'une ancienne taxe qui avait été complètement supprimée avant Justinien.

Le second avait non seulement pour but d'abaisser la noblesse, mais encore de substituer en matière de recouvrement d'impôts la responsabilité des puissants (l) à celle des curies, dont la pauvreté était grande et dont la disparition était proche.

(1 Voir t, 1, l I, chap, u.

Le premier fut aboli par Zimiscès en 973.

Le second le fut bientôt par les successeurs de Nicéphore, mais il fut rétabli par Basile II, non seulement pour enrayer le développement de la puissance de la noblesse, mais aussi pour assurer la rentrée des impôts, les curies supprimées par Léon VI n'étant plus là pour remplir ce rôle. Mais les successeurs de Basile II, qui renoncèrent à combattre la noblesse, abolirent définitivement Tallélengyon.

Les empereurs byzantins continuèrent à imposer le commerce. Au dixième siècle, les droits de douane à l'importation et à l'exportation subsistaient toujours. Du onzième siècle à la fin de l'empire, l'agriculture et l'industrie déclinant, le territoire de l'empire allant en diminuant, le commerce devint à peu près la seule matière imposable; au douzième siècle, à Byzance, les hôte'lleries, les boutiques, les places des marchés étaient soumises à des taxes, ainsi que les marchandises qui abordaient par terre et par mer dans la capitale. Du rétablissement à la fin de l'empire grec, le commerce étranger alors aux mains des Génois, étant exempt de taxes, tout le poids des impôts retombait sur les commerçants byzantins.

Le recrutement des fonctions publiques se fit après Justinien de plus en plus parmi les grands propriétaires fonciers ; aussi les fonctionnaires favorisèrent-ils les nobles au détriment des petites gens et du pouvoir central. L'administration impériale

continua ses exactions (1) et elle fut toujours d'une mauvaise moralité (2).

Les empereurs cherchèrent à empocher que le»

stratèges se rendissent trop indépendants ; ils changeaient fréquemment ces hauts fonctionnaires et les choisissaient souvent parmi les domestiques du palais qui étaient devenus des personnages importants; certains, comme Constantin VU, envoyèrent des inspecteurs pour surveiller l'administration des. stratèges. Andronic I", à la fin du douzième siècle,, essaya d'abolir la vénalité de la justice.

Mais toutes ces mesures furent vaines, les fonc* tionnaires continuèrent leurs exactions et fusionnèrent de plus en plus avec les grands propriétaires fonciers, ce qui devait contribuer à amener le démembrement de la souveraineté (3).

Quant aux hauts fonctionnaires du milieu du neuvième siècle à la fin de Tempire, ils provinrent souvent des élèves de l'Université de Constantinople (4) et certains d'entre eux furent des lettrés éminents.

En ce qui concerne les finances de l'empire, ce fut sous les Macédoniens qu'elles furent le mieux gérées.

(1) Dans l'Italie byzantine, les exactions de l'administration impériale furent une des causes de la désaffection des popula^ tiens yis-à-vis de Byzance; il en fut de même en Afrique, où les Arabes furent par suite bien accueillis.

(2) Lors de l'arrivée de la quatrième croisade à Constanti-^^ nople, le grand-duc faisait trafic de voiles, de mâts et de cord.iges.

(3) Voir t. I, 1. I, chap. ii,

(4) Voir t. I, l. II, chap. m.

Basile I*' établit un budget; il équilibra les recettes et les dépenses, et assigna un fonds particulier à chaque service. Il affecta les revenus de deux domaines patrimoniaux à la dépense de sa table et consacra les impôts que payaient les citoyens de l'empire à la défense de TÉtat et au développement de la prospérité de celui-ci.

Per suite de la situation florissante du commerce au dixième siècle, les douanes donnèrent des revenus élevés et les empereurs purent dégrever certaines branches d'industrie et de commerce, qu'il était utile de développer (1).

Au dixième siècle, les revenus de l'empire se seraient montés à une somme équivalant actuellement à trois milliards.

A la mort du Basile II, malgré les nombreuses guerres qu'il fit, la réserve atteignait deux cent vingt millions.

Mais après les Macédoniens, l'état des finances de l'empire alla en déclinant jusqu'à la chute finale de Constantinople.

Les guerres étrangères sous les Comnènes et les dépenses excessives occasionnées à la cour par le nombreux personnel du palais (2), par le luxe de la famille des Comnènes, par les fêtes somptueuses données à la cour, sous Alexis I*% Manuel l" et Isaac l'Ange épuisèrent le trésor malgré les nombreux impôts que ces empereurs établirent et qui

(1) Voir t. I, 1. I, chap. ii.

(2) Sous Isaac l'Ange, il y avait à la cour vingt mille eunuques et domestiques.

ÉVOLUTION POLITIQUE INTÉRIEUBE 91

leur permirent d'avoir à la fin du douzième siècle des revenus dont la somme équivaudrait aujourd'hui à trois milliards. Jean Comnène essaya vainement de réduire les dépenses de cour.

Les curies ou Tallélengyon n'étant plus là pour assurer la rentrée des taxes, le pouvoir impérial donna la perception des impôts à ferme à partir d'Alexis Comnène ; cette mesure eut pour résultat d'augmenter les charges que les citoyens avaient à supporter, par suite des bénéfices particuliers que prélevaient les intermédiaires et par suite des nombreuses exactions de ceux-ci.

Après le rétablissement de l'empire grec, vers la fin du treizième siècle, les finances de l'empire tombèrent dans un état de plus en plus pitoyable.

Le commerce, qui était à peu près la seule matière imposable, avait considérablement décliné. Souvent, les impôts ne pouvaient même plus être levés dans le peu de territoire qui restait à l'empereur byzantin (1); la souveraineté se démembrant de plus en plus, les stratèges et les despotes ne recevaient aucune ressource du pouvoir central, vivaient sur le pays qu'ils administraient et ne cherchaient pas à alimenter le trésor impérial.

Les empereurs employaient alors toutes sortes d'expédients pour se procurer des ressources; au commencement du quatorzième siècle, pour payer

(1) C'est ainsi qu*en Morée le peuplr^ soumis de nouveau à la domination byzantine, refusa de payer tout impôt.

la solde des Catalans, Andronic II établit une taxe sur la récolte des laboureurs, bien que ceux-ci fussent déjà très appauvris par les guerres civiles et étrangères; il retrancha un tiers des appointements aux officiers publics et altéra la monnaie de telle sorte qu'on ne trouva plus que cinq parties d'or sur vingt-quatre.

L'indigence des Grecs éclata quand ils vinrent en Italie, quand Jean se rendit à Rome (1) et quand les Grecs parurent à Ferrare.

Lorsque l'empire byzantin succomba définitivement, son organisme administratif craquait de toutes parts : il agonisait et il ne fonctionnait pour ainsi dire plus.

(1) Lorsque Jean revint de Rome*^ il fut retenu à Venise pour dettes.