MUNICIPALITÉS : ÉLECTION DES MAIRES

ment de radminisl ration et, parla, remetlre indirectement les municipalités sous l'ancien joug de la bureaucratie et du tchinovnisme.

De pareilles doléances ne semblent pas sans exagération. En dehors même du contrôle incessant de Touprava, il y a une chose qui mitigé l'autorité du golova : le maire est partout relu de ses concitoyens, Télu de la douma qu'il préside. En Russie, dans la Russie proprement dite au moins, en dehors des provinces acquises par Catherine II et ses successeurs, il n'y a pas d'exception à cette règle. Saint-Pétersbourg et Moscou nomment leur golova^ de même que chaque village nomme son starosle. Dans les chefs lieux de province, le maire doit toutefois être confirmé par le ministre de rintérieur^ dans les autres villes par le gouverneur. Quant aux deux capitales, elles présentent chacune deux candidats entre lesquels l'empereur doit choisir, et le choix impérial porte toujours sur le premier nom présenté par le conseil. Ce droit d'élection des maires est un de ceux dont les Russes sont justement fiers, mais quelques-uns ont le tort de s'en trop prévaloir vis-à-vis de peuples dont les conditions d'existence sont singulièrement plus complexes que les leurs. En d'autres pays, en France notamment, ce qui a longtemps empêché le gouvernement central de se désintéresser partout du choix des magistrats municipaux, c'est moins l'importance que la variété et la dualité des fonctions du maire. Chez nous, le maire a deux qualités fort différentes, et sous certains rapports opposées : il agit tantôt comme délégué du pouvoir central et sous l'autorité du préfet, tantôt comme administrateur de la commune et sous le contrôle du conseil municipal. « Notre maire, avec la diversité de ses fonctions, a comme deux faces et deux natures, c'est un fonctionnaire hybride*. » Il en est de même, à quelques

1. V Administration locale en France et en Angleterre, par M. Paul Leroy-Beaulieu, p. 85-90.

égards, en Russie; mais, en Russie, le pouvoir n'a encore rien à redouter de Télection. Pour lui, des maires nommés ne seraient pas des agents beaucoup plus dociles que des maires élus. L'autorité incontestée du pouvoir peut ainsi aider à l'établissement de certaines franchises locales. Un gouvernement qui, dans les assemblées légales, ne rencontre jamais d'adversaires déclarés, peut aisément se dépouiller des armes que l'on n'oserait tourner contre lui. C'est ce qui se voit dans les États du tsar, où les ministres n'ont & craindre l'opposition d'aucun corps constitué. L'autorité y peut sans inquiétude octroyer aux villes, aux communes rurales, aux provinces, des droits que ne leur saurait peut-être point toujours accorder un gouvernement plus libre, mais plus contesté. A la couronne, de tels présents ne coûtent rien, ils ne coûtent même guère & la bureaucratie et au tchinovnisme. En revanche, si la force du pouvoir central lui rend certaines générosités plus faciles, elle en rend aussi la valeur singulièrement moindre. Lorsque, en Russie, il y a un dissentiment entre les représentants élus des municipalités et les représentants du tsar, il n'y a point de doute sur l'issue du différend. La chose est si certaine qu'il ne saurait y avoir de conflit de pouvoirs.

Dans les villes russes, d'autres raisons assurent encore aujourd'hui l'innocuité de l'élection des maires. D'abord le suffrage est restreint, puis aucune ville, grande ou petite, ne forme encore de ces agglomérations révolutionnaires ou socialistes comme il en existe en Occident. Si l'élection du chef de la municipalité offre quelques inconvénients, ce ne sont pas d'ordinaire ceux qui se rencontrent ailleurs. En d'autres pays, en France par exemple, le défaut du maire élu, c'est le plus souvent de dépendre trop de ses électeurs, de les ménager jusque dans leurs fautes et leurs délits pour ne s'en pas faire d'ennemis. En Russie, c'est plutôt le contraire, ce sont les électeurs qui manquent d'indépendance vis-à-vis du golova qu'ils ont

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nommé. Ce dernier possède, grâce au mode de scrutin, tant de moyens d'influence, qu'il peut aisément faire nommer ses créatures et ses partisans, et. assurer ainsi sa propre réélection. Pour un maire, dans les petites villes du moins, l'important est d'être bien vu de l'administration, bien vu des tchinovniks, qui se plaisent à regarder le chef de la municipalité comme un auxiliaire, si ce n'est comme un instrumenta

Les villes votent d'ordinaire à leur golova une indemnité pécuniaire, un traitement. Cette rétribution est parfois assez élevée; à Pétersbourg, elle était en 1885 de 12 000 roubles ^ Le gouvernement donne au maire un uniforme et un rang dans la hiérarchie officielle. Dans ce pays du tchine, on a cru par 1& relever les magistratures municipales, attirer vers elles plus d'hommes capables en flattant leur vanité ou leur amour de la représentation. En France, où nous affublons les maires des villes d'un habit brodé et d'une épée, nous ne saurions nous étonner de voir le golova russe porter un uniforme. L'inconvénient de toutes les distinctions de ce genre, c'est d'assimiler extérieurement les représentants des municipalités aux fonctionnaires du gouvernement, d'en dénaturer ainsi le caractère aux yeux du public. L'uniforme, qui en Russie plus qu'ailleurs, semble avoir quelque chose de la livrée, ne paraît, en tout cas, convenir qu'à des maires nommés par le gouvernement; des maires élus ne devraient avoir que de simples insignes, tels que notre écharpe.

Si, en Russie, comme chez nous, il se rencontre des maires heureux d'endosser un habit brodé, quelques-uns se montrent peu flattés d'une distinction qui semble les absorber dans les rangs du tchinovnisme. Le port de l'uniforme fut, durant l'un de mes voyages, l'occasion d'un différend qui fit quelque bruit en Russie. Moscou avait un nou-

. En revanche certaines Tilles, Pétersbourg notamment, exigent de leurs maires rengagement de se consacrer exclusivement à leurs fonctions.

veau gouverneur, que venaient saluer les nombreux fonctionnaires de l'ancienne capitale; le maire crut plus digne du représentant de la vieille cité de ne pas se mêler en telle circonstance à la foule des tchinovniks, au milieu desquels il ne savait trop quel rang lui serait assigné. Pour ne prêter à aucune confusion, il se rendit à cette réception en simple habit noir. Le gouverneur se montra choqué d'une telle liberté, comme d'un sans-gêne inconvenant, et laissa si bien voir son mécontentement qu'à quelques jours de dislance le magistrat municipal se démit de ses fonctions. A la suite de cet incident, une circulaire du ministre de l'Intérieur a déclaré le port de l'uniforme obligatoire pour tous les maires à toutes les réceptions ofOcielles. Vers la même époque, le maire d'une autre des grandes villes de l'empire, celui de Perm, donnait également sa démission à la suite d'un désaccord avec les autorités locales. Un peu plus tard, lors du couronnement d'Alexandre m, le maire de Moscou, M. Tchitcherine, publicisted'un haut mérite, quittait la mairie de la vieille capitale, pour avoir, dans un discours à ses collègues de province, exprimé un vœu discret en faveur de l'extension des libertés publiques. De pareils traits montrent que, pour être l'élu de ses administrés, le golova n'est pas toujours à l'abri du mauvais vouloir ou de la mauvaise humeur de l'administration. Dans ce cas, le gouverneur ou le ministre n'ont pas besoin de le suspendre ou de le révoquer, le golova se retire de lui-même*.

L'autorité des gouverneurs de province s'étend jusque sur les décisions de la douma. Le statut de 1870 les charge de veiller à la légalité des actes ou des résolutions des municipalités. Le droit de veto suspensif dont il est armé

L Ici encore, il n*y a eu jusqu'Ici (f exception que dans les provinces baltiques, où subsistent de vieilles traditions d'autonomie provinciale et municipale. C'est ainsi qu'en 1885 le gouvernement a dû révoquer les maires de Riga et de Réval, pour avoir refusé d'obtempérer à de récents oukazes sur remploi obligatoire de la langue rus^c dans leurs correspondances avec TadministratioD proTÎnciale*

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vis-à-vis des assemblées provinciales, le gouverneur en est également investi vis-à-vis des conseils municipaux. Il n*a pas, ainsi que notre préfet français, le droit de casser de sa propre autorité les délibérations des conseils municipaux ou les arrêtés des maires, il a seulement la faculté de les attaquer comme entachés d'illégalité ou nuisibles au bien de TÉlat. Quand le gouverneur s'oppose aux résolutions des États provinciaux, TafTaire est portée au premier département du sénat, qui juge sans appel. Pour les affaires urbaines^ le législateur a trouvé cette marche trop lente. Au lieu de les déférer directement au sénat, on a institué dans chaque gouvernement un comité chargé de prononcer sur la légalité des délibérations des conseils municipaux, comme sur les difTérends qui peuvent s'élever entre les doumas et les autres institutions ou administrations publiques. A ce tribunal administratif on donne le nom de conseil provincial pour les affaires des villes^. Cette nouvelle création a ajouté un comité de plus aux quatre ou cinq comités spéciaux dont le gouverneur était déjà entouré, et aggravé ainsi la complication et la cherté de l'administration locale*. L'utilité d'un pareil tribunal dépend avant tout de sa composition. Or quels en sont les membres? C'est d'abord le gouverneur, auquel revient de droit la présidence, le gouverneur qui le plus souvent défère lui-môme l'affaire au tribunal qu'il convoque, et est ainsi juge et partie. C'est ensuite le vice-gouverneur et un ou deux autres fonctionnaires, presque également soumis à l'influence du gouverneur, et qui eux-mêmes, comme chefs de service, peuvent avoir des questions à débattre avec les municipalités. C'est enfm le président de l'assemblée des juges de paix, le président de la commis-

1. Goubemskoé po gorocUkim délam piHsoutsvié, Beaucoup des reproches foits à ce conseil pourraient s'appliquer à notre conseil de préfecture.

2. Sous Alexandre III, il a été question de remplacer la plupart de ces comités par c une chambre provinciale » au chef-iieu de gouvernemeat ti des c chambres de district » an chef-lieu de district.

sion permanente des États provinciaux, et le maire du chef-lieu de la province, trois personnes dont l'indépendance est mieux assurée, mais dont les deux dernières sont, par leurs fonctions mêmes, exposées à entrer en conflit avec les doumas des villes et, par suite, & être, elles aussi, juges dans leur propre cause. Un tel tribunal semble offrir bien peu de garanties aux libertés municipales; le législateur a trouvé qu'il n'en offrait pas assez à l'administration. Le gouverneur a reçu le droit d'en appeler au sénat des décisions d'un conseil sur lequel il possède luimême tant de moyens d'influence, et, comme les municipalités ont naturellement le même droit d'appel, ce tribunal, destiné à épargner aux villes les lenteurs d'un pourvoi auprès du sénat, ne fait guère que compliquer la procédure administrative d'une instance le plus souvent inutile.

L'autorité de l'administration centrale et de la bureaucratie n'est pas la seule borne à la libre initiative des municipalités. Elles rencontrent parfois une autre barrière dans les autres assemblées représentatives, dans les zemstvos de district et de gouvernement Les pouvoirs de ces assemblées s'étendent à quelques égards sur les villes, qu'elles peuvent astreindre à certains services et & certains impôts. 11 y a là, pour les municipalités, une cause de sujétion dont le législateur a eu le bon esprit d'affranchir les grandes cités de l'empire. Il en est trois aujourd'hui, Saint- Pétersbourg, Moscou, Odessa, qui, au lieu de rester confondues avec le district ou arrondissement où elles sont situées, en ont été détachées pour être elles-mêmes érigées en zemstvos de district. Les grandes villes, rendues indépendantes des campagnes voisines, jouissent ainsi d'une plus large autonomie.

Ce système, justement respectueux de l'individualité des villes, est tout l'opposé de celui qui prévaut si souvent en France, dans nos circonscriptions cantonales et parfois même dans nos circonscriptions électorales. Au lieu de couper, comme le fout nos cantons, les villes en morceaux

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et d'en coudre un fragment à un fragment de campagne, la législation russe assure aux agglomérations urbaines une représentation dislincte dans les assemblées provinciales. Pour les villes plus considérables, la loi fait plus: en les érigeant en zcmstvos de district, elle accorde aux municipalités les plus importantes des droils qu'elle n'abandonne point aux plus petites. Cest là un procédé tout autre que notre méthode française qui assimile artificiellement les unes aux autres toutes les communes du territoire. L'érection des grandes villes en zemstvos de district est une mesure qui n'a d'autre tort que d'être exceptionnelle. Le bénéfice en pourrait êlre étendu à nombre d'autres villes; Kief ou Kazan, par exemple, ont assez d'individualité pour mériter un tel privilège. En fait, cette dignité de zemstvo de district pourrait être conférée & la plupart des chefs-lieux de province. Comme l'Anglelerre, bien que d'une autre façon, la Russie pourrait ainsi séparer les bourgs des comtés et l'élément urbain de l'élément rural. En tout pays, c'est là le meilleur moyen de garantir aux villes et aux campagnes une égale indépendance et une équitable représenlalion, le meilleur moyen d'empêcher l'oppression des unes par les autres. Si, pour Tesprit et pour les mœurs, la population des villes se distingue beaucoup moins de celle des campagnes en Russie qu'en Occident, elle en diffère déjà notablement par les besoins et les ressources. La composition môme des zemstvos, où prédominent les influences rurales et la propriété foncière, est une raison de plus de soustraire les villes aux zemstvos de district, qui peuvent êlre tentés de les imposer davantage. Cette distinction des deux principaux éléments de la population ne saurait, du reste, aboutir à leur isolement, puisque, pour les besoins généraux de la province, les villes et les districts ruraux ont un rendez-vous commun dans le zemstvo de gouvernement. A cet égard, la dualité de ces assemblées provinciales offre un précieux avantage; en permettant de dénouer les liens qui rallachenl les villes