LA BUREAUCRATIE ET LE TABLEAU DES RANGS

tableau des rangs. L'ignorance eirincapacité, appuyées sur la patience, pouvaient se hisser peu à peu au sommet de Téchelle. Les réformes, qui doivent Taire de la Russie un Élat moderne, ont heureusement commencé à ébranler la religion du tchineei à en corriger les abus. Un jour viendra, sans doute, où remploi ne dépendra plus du rang officiel et du numéro de la classe; où, à la place de promotions à un grade civil, il n'y aura plus que des nominations à une fonction. Le Ichine a cependant trop pénétré dans les mœurs, il est, pour le gouvernement et les ministres, un instrument de récompense trop commode et trop peu coûteux pour être entièrement abandonné, bien que, sous Alexandre III, on ait parlé de le supprimer*.

Le tableau des rangs, en apparence si favorable au service de l'État, a encore eu pour les services publics un autre inconvénient, celui de faciliter la confusion des diverses carrières. Un homme pouvant être appelé à un emploi dès qu'il en avait le grade, les fonctionnaires passaient d'une administration dans l'autre, sans posséder ni aptitudes ni connaissances spéciales. Sous Nicolas I*"", sous Alexandre II môme, les services civils étaient ainsi encombrés de militaires, l'armée élait devenue la grande école administrative, elle était au moins la pépinière des hauts fonctionnaires. On se flattait peut-être de trouver plus d'honnêteté ou d'honneur chez les chefs de l'armée, et aux époques de trouble on s'imaginait en imposer davantage aux révolutionnaires avec le sabre. En dehors même des mililaires, il n'était pas rare de voir un homme sauter de la justice aux finances, de l'administration à la diplomatie. La classification hiérarchique des fonctionnaires portait naguère encore à mécopnaltre le principe moderne de la division du travail et de la spécialité des

1. En 1885 il était question d'abolir tou$ les grades civils, sauf pour les trois prerciéres classes. Dans certains ressorts, dans la magistrature notamment, on fait depuis longtemps déjà abstraction du Ichine.

Tonctions. A cet égard, les Russes n'élaient pas sans une loinlaine analogie avec les anciens Romains qui, sous l'empire comme sous la république, remplissaient successivement ou simuUanément les emplois les plus divers. On ne voit point cependant qu'en Russie cette variété de fonctions, cette facilité d'adaptation ait fréquemment produit la variété d'aptitudes ou l'universelle capacité, si souvent remarquée chez les magistrats romains. Entre le Ichinovnisme russe et les antiques magistratures de Rome, entre le tableau des rangs de Pierre le Grand et le cursus honorum des sénateurs romains, il y a une autre ressemblance curieuse à signaler. En Russie, comme à Rome, la hiérarchie bureaucratique eût pu être regardée comme une entrave pratique à l'arbitraire des empereurs, comme une limite à l'omnipotence illimitée du souverain, ainsi obligé de prendre les hauts fonctionnaires dans des catégories déterminées par la loi ou l'usage ^ La gradation du tchine constituait, à cet égard, une sorte de privilège légal du tchinovniky une sorte de garantie de la bureaucratie vis-à-vis de l'autocratie. Par malheur, l'administration russe était si corrompue que le pays avait peut-être plus à perdre qu'à gagner aux restrictions imposées à la fantaisie impériale par le monopole du tchinovnisme.

L'ignorance, la paresse, la routine, ne sont que les défauts de la bureaucratie russe, son grand vice est la vénalité. De Pierre le Grand jusqu'à Alexandre III, l'administration, les finances, Tarmée, tous les services publics ont été en proie au péculat, aux concussions, à la fraude, à la corruption sous toutes ses formes. Veut-on être compris d'un tchinovnik, il faut, dit le proverbe, parler rouble. C'est une maxime, chez le peuple, qu'en Russie tout le monde vole, et que le Christ lui-même volerait s'il n'avait les mains clouées à la croix. Toutes les colères des souverains, toutes les rigueurs de la loi se sont vainement amor-

1. Vojez à ce propos V Histoire romavie de M. Daruy, t. V, p. 250.

ties contre les prévarications des représentants de la loi et de l'autorité. Comme un venin ou un virus répandu dans tout le corps social, la corruption administrative en a empoisonné tous les membres, altéré toutes les fonctions, énervé toutes les forces. La vénalité a longtemps fait des meilleures lois une lettre morte ou une menteuse étiquette, elle a entravé dans son naturel développement les progrès de la richesse publique, préparé aux souverains et à la nation de tristes mécomptes sur les champs de bataille.

C'est sous le tsar Nicolas !<*, sous le prince qui a peulêtre fait le plus d'efforts pour le combattre, que ce mal invétéré a atteint son plus haut période, corhîne pour montrer rimpuissance du despotisme à le guérir. Le vice que Taulocralie ne pouvait atteindre, que la presse n'avait pas le droit d'attaquer, a été hardiment mis sur la scène par Tun des plus populaires écrivains de la Russie et des plus grands humoristes de l'Europe. L'inspecteur ou reviseur (revisor) de Gogol nous a, dans une série de portraits d'un haut relief, montré ce qu'étaient alors les mœurs de la bureaucratie russe. Les fonctionnaires d'une ville de province, qui attendaient depuis longtemps déjà la venue d'un inspecteur secret, chargé de faire un rapport sur leur administration, viennent d'être amicalement avisés de l'arrivée de ce redoutable personnage. Au même moment se rencontre à l'auberge de la ville un aventurier en voyage, arrêté par le manque d'argent. Les tchinovniks prennent le voyageur en détresse pour le reviseur annoncé, et, n'ayant aucun les mains nettes, ils s'empressent à l'envi de se concilier leur juge supposé à force de présents et d'obséquiosités. L'aventurier garde d'autant mieux son incognito qu'il ne comprend point d'abord les politesses dont il est l'objet. Les naïves adulations de ses visiteurs lui révèlent cependant bientôt le mot de l'énigme; il cesse de se défendre et, entrant dans le rôle qui s'offre à lui, reçoit majestueusement les hommages et les gralilîcations des fonctionnaires. Bref, l'aventurier s'éloigne après plusieurs jours de

(lincrs et de fêles, après avoir fait à Tun de ses hôtes ofQciels l'honneur de se fiancer avec sa fille. Au moment où les ichinovniks saluent une dernière fois l'équipage qui emporte le faux inspecteur, un agent de police vient brusquement leur annoncer l'arrivée du vérilable reviseur.

Cette comédie, pleine d'une gaieté au fond navrante, fut jouée sur les théâtres de Pétersbourg et de Moscou devant l'empereur Nicolas !«•, qui applaudit lui-môme à ce hardi tableau de l'administration impériale. Depuis lors, la corruption administrative est devenue un des thèmes habituels des écrivains russes, et si la plaie a été circonscrite, si on peut espérer la cicatriser, le mérite en revient en partie au fer caulérisateur de la littérature. Aucune cure n'était possible tant que le malade persistait à cacher son mal. Les hideuses peintures des vices secrels du tchinovnisme ne doivent pas faire oublier que, dans l'empire autocratique, la vénalité avait peut-être moins d'inconvénients qu'en des pays plus libres et plus cultivés, qu'aux Élals-Unis d'Amérique, par exemple. Chose singulièrement triste, l'immoralité du fonctionnarisme a même parfois tourné au profit de l'intelligence et de la moralité du peuple : comme ces plaies ouvertes qui, en suppurant, soulagent un corps appauvri, ce mal répugnant a servi plus d'une fois de dérivatif à des maux plus graves encore.

Longtemps la vénalité administrative a élé, après le manque de direction uniforme, la seule atténuation du despotisme mililairc. Le pot-de-vin a maintes fois servi de correctif à la dureté des lois ou à l'élroitesse des règlcmenls. L'inertie ou la duplicité intéressées de l'administration paralysaient les mauvaises lois non moins que les bonnes. Le fonctionnaire vendait à l'un la liberté, à l'autre la tolérance; il vendait l'impunité à l'innocent aussi bien qu'au coupable. Les schismalîques russes, les raskolnilcsy n'ont pu triompher de deux siècles de persécution que grdcc à l'indulgence également lucrative de la police et du clergé. L'esprit russe n'a pu résister à la lourde com-

pression du règne de Nicolas l*^*" qu'à l'aide de la connivence salariée des employés, qui laissaient sccrèlemenl circuler les livres prohibés de l'étranger et les feuilles révolutionnaires de Herzcn et de l'émigration. Le rouble fermait les yeux du douanier et bouchait les oreilles de Vispravnik. La pensée moderne eût étouffé dans sa prison aux fenêtres murées, si elle n'eût pu respirer un peu de Tair du dehors à travers l'immonde égout, qui seul lui demeurait ouvert. On a dit que le régime russe était le despotisme tempéré par l'assassinat; il eût peut-être été plus juste de dire l'absolu tisme tempéré par la vénalité.

Quelles sont les causes de cette corruption administrative ? On en rejette souvent la faute sur le caractère national, sur une prétendue immoralité russe; c'est là une allégation gratuite qui n'explique rien ^ Si, en matière d'argent, l'honnêteté privée est plus rare en Russie qu'en France ou en Allemagne, c'est l'effet, plutôt que le principe, de la dépravation publique. Les abus administratifs y ont des causes diverses, les unes propres à la Russie, les autres qui lui sont communes avec tous les États où se rencontre le même mal. Parmi les premières, on pourrait ranger les origines impures de la bureaucratie russe, primitivement formée par des aventuriers de toutes nations, plus avides de gain que d'honneur, en sorte que depuis Pierre le Grand le vol et la fraude y ont été de tradition. Il faut ensuite tenir compte de l'influence démoralisatrice du servage sur toutes les classes de la société, des mœurs du despotisme oriental, plus ou moins persistantes sous les réformes européennes. Il faut enfin songer aux difficultés de

1. On connaît ce passage d'une lellre de J. de Maislre au prince Koslovski OV'H oct. 1815) : c Je ne sais quel esprit de mauvaise foi et do tromperie circule dans toutes les veines de TÉtat. Le vol de brigandage est plus rare chez vous qu^ailleurs, parce que vous n^ôtes pas moins doux que vaillants, mais le vol d'infidélité est en permanence. Achetez un diamanl, il y a une paille, achetez une allumette, le soufre y manque. Cet esprit, parcourant de haut en bas les canaux de radministration, fait des ravages immenses. »

toute sorte opposées à une administration régulière par rétendue de Tempire, par la variété des races, par l'ignorance des habitants : la concussion a été d'autant plus générale qu'elle avait devant elle une plus vaste et plus libre carrière.

A la tète des causes de vénalité communes à la Russie et à d'autres pays, vient d'abord le salaire peu élevé des fonctionnaires. Dans beaucoup de branches d'administration, l'insuffisance du traitement était si notoire qu'elle équivalait à une autorisation de recourir à des bénéOces illicites. De là l'indulgence des supérieurs, de là l'indulgence môme du public pour des fonctionnaires, pour des pères de famille obligés, par l'exiguïté de leur solde, à se procurer des revenus accessoires. Quand les services rendus au nom de l'État ne sont pas suffisamment rétribués parle trésor public, c'est aux particuliers qui les réclament ou en bénéficient, à les solder. L'administration, la police, la justice, avaient leur casuel tout comme le clergé. Le fonctionnaire acceptait une gratification pour l'accomplissement de ses fonctions, avec la même bonne grâce et la môme bonne conscience que le prêtre qui, pour un baptême ou un mariage, perçoit les droits d'usage. A-t-on besoin d'un passeport, d'un certificat, d'une pièce quelconque dans une administration, il faut, si l'on ne veut attendre indéfiniment, accompagner sa demande d'un billet de telle ou telle couleur, suivant l'importance de l'afl^aire et le rang du tchinovnik. A-t-on un fils appelé au service, et prétendon faire valoir quelque motif d'exemption, il est prudent d'intéresser au sort du jeune homme le fonctionnaire ou le médecin chargé de l'examiner. « Je sais que tu es malade, disait un médecin à un conscrit de Viatka, mais sans argent je te déclare valide*. » En Russie, parler de la sorte, c'est presque agir en honnête homme; le malhonnête

1 . Viatskaia Netaboudka ou Mémento de Vialka, volume analysé par M. L. Léger. Nouvelles Études slaves, 1880.

homme, c'est celui qui, en pareil cas, se fait payer pour découvrir une infirmité imaginaire, et qui, n'ayant pu faire exempter la recrue, ne rend pas Targent. Il s'était établi des règles dans ces proQls irréguliers, le tchinovnik avait son tarif tout comme le pope, et les différenis services de l'administration étaient cotés selon leur importance et selon la qualité des administrateurs. « Tu en prends trop pour ton tchine », dit, en guise de morale, un supérieur à un inférieur, dans une pièce de Gogol. De tels prélèvements, sanctionnés par les mœurs, n'avaient rien de révoltant, rien d'humiliant aux yeux de la société; cela n'entamait nullement la considération d'un homme; le plus probe ne s'en faisait point scrupule. Une comédie de l'auteur dramatique le plus populaire de la Russie, Ostrovski, nous montre un tchinovnik scrupuleux, obligé pour vivre et ne point perdre sa place, de faire peu à peu comme ses collègues. Les détournements aux dépens du trésor, les extorsions aux dépens du public, étaient seuls regardés comme des actes coupables et entachant l'honorabilité. Sur ce point même, la société n'est pas toujours bien sévère, le jury, en cas de poursuites, se montre d'ordinaire induN gent; l'indignation a trop d'occasions de s'exercer pour n'être pas émoussée. Une des surprises de l'étranger est de rencontrer, à la table ou dans les salons des hommes les mieux famés, des personnages dont la scandaleuse fortune semble plutôt un objet d'envie que de réprobation. Le gouvernement impérial a reconnu les inconvénients de la parcimonie du budget envers les fonctionnaires; les traitements ont en général été relevés, spécialement dans les départements de la justice, des finances, de l'instruction publique. 11 y a eu par suite une amélioration sensible, surtout dans le ressort où la vénalité fait le plus de tort à l'État et dans celui où elle en fait le plus aux particuliers, dans les finances et dans la justice. Le changement est tel que, lorsqu'il se reporte aux récits des voyageurs ou des Russes eux mômes, l'étranger a parfois peine à se

croire en Russie. Toutes les pratiques coupables sont cependant loin d'avoir été déracinées, la dernière guerre d'Orient ne Ta que trop Tait voir. Il se rencontre toujours des fonctionnaires qui continuent à toucher des honoraires irréguliers, et, comme le renchérissement de toutes choses a élevé le prix des faveurs officielles, les pessimistes prétendent qu'au lieu de décroître, la vénalité n'a fait que grandir. C'est là une évidente injuslice; ce que l'on pourrait dire, c'est que le mal a fréquemment changé de forme. Les prévarications manifestement criminelles, les concussions et malversations aux dépens du trésor, les exactions ou les fraudes aux dépens du public, sont devenues plus rares. En Russie comme ailleurs, les nouvelles mœurs financières, les grandes compagnies et les sociétés par actions, les maisons de banque, les emprunts d'État, les entreprises de travaux publics, la Bourse en un mol, avec tout son cortège de spéculation et d'agiotage, a ouvert à la vénalité des routes plus tortueuses, plus variées et, en même temps, plus couvertes et abritées que les anciennes. Le vulgaire et grossier pot-de-vin a fait place à des modes de séduction plus délicats, plus raffinés, et par là même plus dangereux. Au lieu de toujours se présenter, comme autrefois, sous un aspect brutal et répugnant, le mal s'offre aujourd'hui sous un visage discret, engageant, presque honnête. La limite entre le licite et l'illicite étant souvent dirficile à tracer, la conscience se fait moins scrupule de la franchir. Les progrès économiques de l'empire y ont ainsi importé des moyens de corruption, inconnus jadis; le crédit moderne a fait jaillir du sol de nouvelles sources de fortune, dont les eaux troubles ne sont heureusement pas accessibles à tous. Alors que ces nouvelles facilités, offertes à la cupidité des hommes en place, donnent lieu à tant de scandales dans des États plus libres et plus avancés, on ne saurait s'étonner des abus qu'elles provoquent sous un régime absolu et presque entièrement dénué de contrôle.

LA BUREAUCRATIE : CORRUPTION ADMINISTRATIVE, lll

A cet égard comme à bien d'autres, le long règno d'Alexandre II n'a pu tenir toutes les espérances qu'il avait suscitées à son aurore. S'il y a eu progrès dans la première moitié du règne, il y a eu plutôt recul dans les dernières années. La guerre, qui partout ouvre une vaste carrière aux intrigants et aux spéculateurs, a, durant la double campagne de Bulgarie et d'Arménie, livré un vaste champ aux tripotages, aux exactions de toute sorte. Les souffrances du soldat, mal nourri et mal vôlu, ont enrichi de nombreux aventuriers, et, avec les fournisseurs inQdèles, de hauts personnages civils et militaires, si bien qu'en dépit des réclamations de l'opinion publique, le gouvernement n'a pas osé faire de procès aux contractants les plus compromis, de peur de laisser dévoiler de trop nombreuses et trop hautes complicités *.

La guerre étrangère terminée, la guerre intérieure du gouvernement et des conspirateurs nihilistes n'a pas été plus favorable à la moralité publique. Les mesures de répression et toutes les rigueurs, dirigées contre les révolutionnaires, ont indirectement favorisé les abus administratifs et la vénalité, qui n'a pas été étrangère aux succès inouïs des conspirateurs.

L'extension des pouvoirs de l'administration et de la police, les resirictions apportées à la libre activité de la justice, de la presse, des institutions locales, ont forcément diminué le faible contrôle de la société, clos les lèvres des bouches encore ouvertes, et encouragé sans le vouloir l'audace des spéculateurs et la cupidité des exactions bureaucratiques, en leur assurant l'impunité avec le silence. Dans une pareille lutte avec la révolution, ce qu'on demande avant tout aux fonctionnaires, c'est moins de la probité que de la vigueur, et, en face des coups dirigés contre l'autorité par les complots nihilistes, toute attaque contre les hommes en place, toute révolte contre

1. Vojez, par exemple, un anonyme russe allemand : Russland vor und nach dem Kriege, etc., 1879

la rapacité de ses agents, risque d'être considérée par le pouvoir comme une rébellion et punie comme un acte de trahison ou de forfaiture. La vénalité a pu ainsi librement fleurir à couvert des mesures de salut public, édictées par rÉlat en faveur de Fautorilé et des fonctionnaires.

Un des caractères de la corruption russe, c'est qu'elle n'a de limites ni en haut ni en bas. Il n'est si mince employé qui ne se permette de profits illicites, il n'est si haut personnage qui ne daigne au besoin en grossir son revenu. Le rouble peut ouvrir les portes des palais impériaux comme les bureaux des derniers employés de province. Les grands-ducs, placés à la tète de l'armée ou de la marine, n'inspirent guère plus de confiance à l'opinion que de vulgaires tchinovniks. L'intégrité et le désintéressement sont presque toujours regardés comme une exception, dont on est porté à douter. Ni le rang ni la naissance ne mettent au-dessus du soupçon, l'entourage même du souverain n'en est pas toujours à l'abri.

A la corruption bureaucratique s'ajoute, en efl'et, dans les hautes sphères du pouvoir, ce que l'on pourrait appeler la corruption de la cour. La Russie n'est pas, sous ce rapport, sans ressemblance avec la France monarchique des dix-septième et dix-huitième siècles. Au-dessous des rouages officiels, il y a dans Pétersbourg, comme autrefois à Versailles, les ressorts secrets ou cachés, qui sont les plus dispendieux comme les plus puissants. A la cour et dans les ministères, les favoris et les Tavorites ont fréquemment un crédit dont l'emploi est loin d'être toujours gratuit. Les liens illicites ou les liaisons galantes jouent souvent encore un grand rôle dans ce gouvernement d'ancien régime. Honnêtes ou légères, les femmes savent parfois acquérir un ascendant considérable, et, dans ce pays sur lequel leur sexe a si longtemps régné, cela est d'autant moins surprenant que la femme russe est plus intelligente, plus cultivée, plus séduisante et que, dans les hautes classes, elle est d'ordinaire moins embarrassée de religioik.