III. — Le droit de pétition en frange

Rentrons en France et venons à la constitution de 1852.

L'article 4S de la constitution est ainsi conçu : <& Le droit de pétition s'exerce auprès du Sénat. Aucune pétition ne peut être adressée au Corps législatif. »

C'est un changement fait à nos anciennes chartes qui, à l'exemple de l'Angleterre, reconnaissaient aux deux Chambres le droit de recevoir des pétitions. Quelle est la raison de cette mesure? Pourquoi refuser au Corps législatif une attribution qui semble toute naturelle, pmsque le Corps législatif n'est pas moins que le Sénat le représentant, l'organe de la nation? Je ne chercherai point à Fexpliquer ; cela me mènerait trop loin.

>5'ii est difficile de se rendre compte de l'exclusion donnée au Corps législatif, en revanche il est aisé de comprendre comment on ne pouvait refuser au Sénat le droit ae recevoir des pétitions, sans rendre la constitution illusoire et sans anéantir du même coup toute

liberté. « Le Sénat ^ dit rarticie 25 de la constitution, est le gardien du 'pacte fondamental et des libertés publiques, d Ceslibertés^ comment le Sénat pourrait-il les garder, s'il ignore quand elles sont violées? Et comment savoir si elles sont violées, à moins d'écouter quiconque se plaint d'être opprimé?

Pour garder et maintenir les libertés publiques, la, constitution donne au Sénat uue autorité qu'on n^a point suffisamment remarquée. C'est une puissance sans bornes, qu'on ne peut guère comparer qu'au veto des tribuns de Rome. Théoriquement parlant, le Sénat peut tenir en échec tous les pouvoirs, empêcher la promulgation des lois nouvelles, annuler les actes qui lui paraissent inconstitutionnels, eu un mot, ne riea laisser faire dans l'État sans son aveu.

Si l'on réfléchit, en effet, que le Sénat est seul juge derinconstitutionnalité, qu'aucun pouvoir ne peut casser les décisions prises par ce grand corps et que les tribunaux sont obligés de respecter ses arrêts lé^slatifs; si l'on considère, en outre, que le nombre des sénateurs étant fixé par la constitution au chiffre de cent cinquante, il n'y a pas moyen de briser la majorité du Sénat, comme, en Angleterre, on brise la majorité de la Chambre haute en créant de nouveaux pairs, ovl sentira que soizante-seize sénateurs pouiTaient, comme autrefois les tribuns de Rome, arrêter court la marche du gouvernement et fraj^er d'immobilité l'État et la société. Sans doute> la sagesse du Sénat est une garantie suffisante contre un abus qui n'est possible qu'en théorie. Il est visible que le Sénat ne se servira de son immense

privilège que pour empêcher des nouveautés daa^reuses et des actes illégaux; tout ce que je veux montrer, c'est que cette autorité est énorme, et que si le Sénat prend sous sa garde les libertés publiques, personne ne peut les entamer.

Ces libertés, quelles sont-elles? Les voici telles que les énonce la constitution. Il n'y manque guère que le droit d'association, la liberté de la presse et la liberté des élections, pour que l'énumération soit complète, tt Le Sénat y dit l'article 26 de l'acte de 1852, s'oppose à la promulgation^ l*" des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la constitution^ à la religion^ à la morale^ à la liberté des cultes^ à la liberté individuelle^ à Fégalité des citoyens devant la loi^ à t inviolabilité de la propriété et au principe de F inamovibilité de la magistrature ; 2" de celles qui pourraient compromettre la défense du territoire. »

Et ce ne sont pas seulement les lois nouvelles que le Sénat a le droit de frapper de nullité, s'il les trouve contraires au pacte fondamental ; la constitution lui attribue également le soin de garder les lois existantes, en cassant tout acte gui y porterait atteinte, sans distinguer quel est le coupable. « Le Sénats dit l'article 29, maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le gouvernement^ ou dénoncés pour la même cause par les pétitions des citoyens. » Pouvoir magnifique, s'il est exercé avec autant de fermeté que de modération.

Quels sont ces actes inconstitutionnels? Il suffit de rapprocher l'article 29 de l'article 26 pour les connaître.

On ne peut pas supposer que ce qui est inconstitutionriel dans une loi puisse être constitutionnel dans un acte, qui n'est que l'exécution de la loi. Est donc inconstitotionnel tout acte d'une autorité quelconque, administrative ou judiciaire, qui, au mépris des lois établies, attente à la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à l'égalité devant la loi, à l'inviolabilité de la magistrature. Le champ est immense; jamais corps politique n'a été revêtu d'une magistrature plus grande et plus vénérable. Mieux que le préteur de Rome, le Sénat, lorsqu'il remplit sa mission, peut être défini : viva vox juris civilis^ la voix même de la loi.

Cherchons maintenant qui a le droit de présenter une pétition au Sénat. S'il s'agit d'une question politique, il est aisé de répondre : c'est tout le monde. Car, dans un pays libre, chaque citoyen a un égal intérêt à la sécurité ou à la grandeur de l'État. La difficulté ne pourrait se présenter qu'à l'occasion du droit reconnu par l'art. 29. Est-ce seulement la personne lésée qui a le droit de dénoncer l'acte inconstitutionnel? Tout citoyen, au contraire, a-t-il droit de signaler la violation de la loi? La constitution ne distingue pas; elle ne pouvait pas distinguer. Quand la loi est outragée, tout citoyen n'est-il pas menacé? La loi n'est-elle pas le patrimoine commun du pays? Peut-on savoir si, n'étant pas atteint aujourd'hui, on ne le sera pas demain en yertu même du silence qu'on aura gardé, du précédent qu'on aura laissé établir? 11 n'y a de nation libre que celle où chacun se sent offensé dans la personne de l'opprimé; dé-

fendre le droit d'autrui, c'est le seul moyen d'assurer le nôtre. Celui qui est sûr de trouver la nation armée contre lui, s'il opprime le plus humble des misérables, n'aura jamais la pensée d'oublier son devoir. C'est dans cette mise en commun de tous les droits et de toutes les souffrances qu'est la vraie garantie de la liberté.

Peut-on se réunir pour signer en commun une pétition et lui donner ainsi une plus grande autorité? Oui, suivant l'usage de tous les peuples libres; j'avoue même que je n'aurais pas l'idée d'examiner une question aussi simple si, dernièrement, à propos de la pétition en faveur des chrétiens de Syrie, le rapporteur, organe de la commission \ n'avait soulevé une difficulté dont il n'y a point trace dans la constitution, et qui est résolue par tous les précédents. J'ai été affiigé^ je l'avoue, de voir un des principaux officiers du Sénat, un ancien magistrat, pris d'uu de ces scrupules avec lesquels on entrave toutes les libertés. Si chaque citoyen a le droit d'adresser une pétition au Sénat, mille citoyens peuvent présenter, chacun isolément, une pétition pour le même objet; qu'importe alors qu'ils

1. C'est M. de Rojer. Il a sans doute reconnu Terrear de celte doctrine étroite, puisque cette année (1863), nous TaTons entendu procl»mer que les étrangers mêmes ayaient le droit d'adresser des pétitions au Sénat, non pas senlement pour défendre un intérêt privé , toujours respectable, mais pour saisir TAssemblée d'une question politique ou d'intérêt général. Selon nous, c'est aller d'un extrême à l'autre ; les étrangers n'ont pas à se mêler de nos afibires, et nous n'avons pas à nous mêler des leurs. Comprend-on des Anglais critiquant nos lois, ou des Polonais nous demandant de faire la guerre à la Russie ? Quelle que soit la réponse de l'Assemblée, n'est-ce pas mettre les relations extérieures et le droit de guerre lui-même entre les mains du Sénat ?

246 LE DBOIT DE PftITION.

signent chacun sur un papier séparé, ou tous sur le même papier? S'il y a là une manœuvre de parti, une agitation factice, le Sénat fera comme le parlement anglais, il passera à Tordre du jour. S'il y a des actes coupables, dénoncez-les à la justice; c'est à elle de prononcer. Mais entre le Sénat et les tribunaux il n'y a place pour personne, à moins qu'on ne veuille énerver à la fois la liberté et le Corps qui la garantit. Chose singulière! en France on nous refuse les droits les plu? respectables, sous prétexte qu'ils nous sont inutiles et que nous les laissons périr par notre indifférence; mais aussitôt que ces droits nous sont accordés, on s'effraye de voir le pays reprendre à la vie, on nous montre la police à l'horizon. Quand donc aura-t-on foi dans la liberté?

Je sais que l'honorable rapjporteur ne s'est proposé qu'une question théorique, qu'un cas de conscience; il s'est rassuré en songeant que le gouvernement était assez fort pour arrêter tout mouvement d'opinion qui lui déplairait. C'est là une doctrine dont il n'a pas vu le danger. Certaines théories séduisent par une apparence de modération les esprits timides ; il suffit d'en tirer les conséquences légitimes, pour effrayer ceux même qui les défendent. Si le droit de pétition collective est dans la main de l'État, et ne peut s'exercer que de son aveu, tacite ou public^ peu importe : qui ne voit que ce droit perd toute son énergie? C'est une gêne au lieu d'être un secours. Comment vous appuierez-vous sur l'opinion de la France, à propos des chrétiens de Syrie, si le moindre diplomate étranger vous déclare auteur

OU complice d'une manœuvre que d'un mot vous pouviez arrêter ? A qui donc peut servir la théorie du savant rapporteur? Ce n'est pas au pays; une liberté qu'on dirige ou qu'on tolère n'est pas une liberté ; ce n'est pas à l'État, qu'on encombre d'une responsabilité gênante; ce n'est pas davantage au Sénat; il est trop vi* sible que, le droit d'écouter la voix du pays étant son plus précieux privilège, tout ce qui affaiblit le droit de pétition amoindrit l'autorité du Sénat. Prenons donc exemple de l'Angleterre. Soyons des hommes et non pas des enfants qu'on fait vieillir dans une étemelle minorité. La liberté est une plante rustique, elle grandit sous les vents et l'orage, et donne, en mûrissant, des fruits incomparables. Ne la mettez pas en serre chaude, ne Tétouffez pas à force de précautions.

En quel cas peut-on se plaindre au Sénat? Quelles sont les pétitions qu'on peut lui adresser? La constitution, dans ses termes généraux, n'exclut aucune demande, elle a raison. La juridiction politique du Sénat est comme toutes les juridictions. Tout droit lésé, tout intérêt menacé est admis à se produire; c'est au tribunal à régler sa compétence, à écarter les réclamations injustes ou mal fondées. Distinguer à l'avance, serait agir àTaveugle, exclure les demandes les plus légitimes, et ruiner dans ses fondements le droit de pétition. Ce qui en fait la valeur, c'est qu'il est ouvert à toutes les causes et à tous les droits.

Mais si heureusement il n'est pas permis de distinguer entre les pétitions, il peut être utile de les classifier, et d'insister sur tout un ordre de réclamations que

la coDstitution a prévues et encouragées; je veux parler des pétitioDs qui signalent un acte contraire aux lois et qui, aux termes des articles 2S et 29, le dénoncent au Sénat, gardien des libertés publiques.

Je laisse donc de côté les pétitions essentiellement politiques, c'est-à-dire celles qui intéressent le pays tout entier. Ce n'est pas que je veuille en aflPaîblir l'importance; mais, pour ces pétitions, la question est jugée, le droit reconnu. La discussion sur les affaires de Syrie, ainsi que les débats sur la pèche maritime, ont prouvé combien le Sénat prenait son rôle au sérieux; on ne peut qu'applaudir à ce réveil de la discussion. C'est le droit d'interpellation qui reparait sous une forme nouvelle, je crois que tous les esprits libéraux se félicitent de ce retour. Il est bon qu'un pays veille au soin de ses propres affaires, et quand la presse n'est pas entièrement libre, quel autre moyen y a-t-il pour l'opinion de se faire entendre, que de s'adresser au Sénat? Je ne crois pas non plus que le Sénat et le gouvernement aient à se plaindre de ces discussions, qui font l'éducation civique de la nation. Les débats sur l'affaire de Syrie ont prouvé combien la France tout entière s'intéresse aux chrétiens d'Orient; les débats sur la pêche maritime font .honneur aux adversaires et aux défenseurs du traité avec l'Angleterre. Il me semble même, si j'ose dire toute ma pensée, que le résultat de cette discussion a été de démontrer, ce dont quelques personnes commencent à se douter, que si des gens éclairés et animés d'intentions également bonnes ne peuvent s'entendre, la faute en est moins au traité qu'à l'inscrip-

tioa maritime ; institution qu'il est reçu de louer sans examen, et qui demande à être étudiée de près. Si nos marins ne sont pas en état de lutter avec ceux d'Angleterre, la faute n'en serait-elle pas à une institution qui n'a de protection que l'apparence? Est -il bien sur qu'une mesure imaginée par Colbeit convienne encore aux temps modernes? Et ici, comme partout ailleurs, n^est-ce pas la liberté complète qui serait la vraie solution de la difficulté?

Venons maintenant aux pétitions qui dénoncent au Sénat des actes inconstitutionnels ou contraires aux libertés publiques. Quelques exemples montreront quelle est pour tous les citoyens l'extrême importance de ce droit.

On sait qu'en vertu de la loi de sûreté générale, loi provisoire, il est vrai, mais qui n'est pas encore expirée, le gouvernement a le droit d'interner dans un des départements de F empire ou en Algérie, aussi bien que ii expulser du territoire français tout individu condamné pour Vun des délits prévus par la susdite loi.

On sait aussi que parmi ces délits, assez vaguement énumérés par renvoi aux lois existantes, il en est qui, aux termes mêmes de la loi, peuvent n'être punis que d'un emprisonnement d'un mois et d'une amende de cent francs. C'est dire assez combien la loi est sévère, puisque pour une faute aussi légèrement frappée par la justice, un citoyen se trouve à la discrétion de l'administration, qui peut le bannir ou l'interner sans jugement. Tout ce que la loi exige en pareil cas, c'est que le ministre de l'intérieur prenne

Favis du préfet, du général commaDdant le département, et du procureur général. Il n'est pas question de publicité.

Supposons maintenant qu'un citoyen soit atteint par une mesure semblable, et qu'il prétende n'être pas dans les conditions de la loi. Une erreur n'est pas impossible; l'administration, qui frappe comme la foudre, n'est pas plus infaillible que la justice, qui s'entoure de formes minutieuses et de délais protecteurs. A qui s'adressera l'interné ou l'exilé? Aux tribunaux? Ils n'ont pas le droit de l'entendre. Aux journaux? Le Moniteur est muet ; quant aux autres journaux , avec la législation actuelle, il n'en est pas un seul qui osât parler. Il n'y a donc pour l'exilé qu'un recours possible, c'est le Sénat. Une pétition lui assure à la fois la publicité que ne peut lui donner la presse, et la garantie d'un examen que les magistrats ne peuvent lui accorder. En vertu des articles 28 et 29 de la constitution, le Sénat a le droit de défendre la liberté individuelle, et d'annuler un acte évidemment inconstitutionnel. Que peut-on imaginer de plus contraire à la constitution, de plus attentatoire à la liberté individuelle que l'exil d'un innocent?

C'est raisonner, dira-t-on, sur une hypothèse chimérique. Le gouvernement laisse dormir la loi de sûreté générale ; personne ne l'accuse d'avoir interné ou exilé des citoyens qui n'étaient pas atteints par la loi.

Sur le premier point, la réponse est facile. Depuis soixante-dix ans, combien de fois n'avons-nous pas vu se réveiller des lois qu'on croyait mortes ! Le meilleur

LE DROIT DE PÉTITION. Soi

moyen d'éviter de pareils retours, c'est d'en signaler le danger. Sur le second point, je dirai que nulle crainte n'est vaine quand il s'agit de la première des libertés, la liberté individuelle. Le miniâtre d'aujourd'hui est animé des meilleures intentions, je l'accorde ; qui me répond de son successeur? Qui me dit que le gouvernement ne ressentira pas demain les craintes mêmes qui lui ont inspiré la loi de 1858? Qui me dit qu'il aura toujours auprès de lui des ministres assez sages pour arrêter le zèle furieux de ces hommes qui, par frayeur ou par ambition, poussent toujours à la violence, et mettent la force dans la cruauté ? Ce qui constitue la liberté, on l'oublie trop, ce' ii'est pas la douceur et la tolérance de l'administration; on peut être libre avec un pouvoir rude et une législation sévère ; ce qui constitue la liberté, c'est que la loi seule commande, et que les tribunaux seuls appliquent la loi. <t Un homme à qui on ferait son procès et qui devrait être pendu le lendemain , a dit Montesquieu, serait plus libre qu'un bâcha ne l'est en Turquie*. » Vérité profonde sous une forme paradoxale. Les Anglais ne se sont crus en possession de la liberté individuelle que le jour où le statut Xhabeas corpus a retiré cette liberté des mains de l'administration pour en remettre la garde à des magistrats toujours responsables, et que peut mettre en jeu le moindre citoyen.

Pour démontrer l'importance du droit de pétition, veut'K)!!, du reste, un exemple qui n'ait rien d'hypothé-