Sénatos-consalte du 1C lliermidor an X, art. S

LE DROIT DE PÉriTiON. 257

irrégulière qui frappe ud innocent ; mais encore bien que l'article 29 de la constitution ne distingue point parmi les actes inconstitutionnels que peut annuler le Sénat, encore bien que rien ne me semble plus inconstitutionnel qu'une procédure qui ne respecte pas les formes établies par la loi pour garantir la liberté ou Thonneur des citoyens, je ne réclame pas pour le Sénat une si grande autorité. Je crois qu'il y a une voie plus douce et plus facile et qu'il suffirait au Sénat de renvoyer l'affaire au ministre de la justice pour redresser tous les torts.

L'article 441 du Code d'instruction criminelle déclare, en effet, que sur l'exhibition de l'ordre formel à lui donné par le ministre de la justice, le procureur général près la cour de cassation peut dénoncer à la section criminelle les actes judiciaires, les arrêts ou les jugements contraires à la loi, et que ces actes, arrêts ou jugements peuvent être annulés. Un arrêt du 16 avril 1839, rendu sur les conclusions conformes de M. le pro-, cureur général Dupin, a décidé qu'en pareil cas la cassation profitait aux condamnés ; en même temps, dans son éloquent réquisitoire, M. Dupin nous a appris que dans chaque espèce semblable (car il s'en est présenté plus d'une fois) <c la cour a toujours pris conseil de la nature de l'affairie, de l'état de la procédure, de la situation de l'accusé, du besoin d'assurer en tout le respect dû à la loi, l'accomplissement des formes, et le cours régulier des juridictions. » Voilà des garanties suffisantes ; toute la question est de saisir la cour de cassation.

Pourquoi, dira-t-on, ne pas s^adresser directement

258 LE DaOlT DE PETITION.

au ministre? On le peut sans doute, et, s*ii fallait en venir à des noms propres, je dirais volontiers que M. Delangle a trop longtemps honoré la robe d'avocat pour que je n*aie pas pleine confiance en son désir de faire justice. Mais qui ne voit que ce n'est pas là une question de personnes? Qui ne voit que c'est là une objection qu'on pourrait opposer à toutes les pétitions qui contiennent la plainte d'un citoyen? C'est justemrat pour encourager, pour appuyer, pour fortifier toute réclamation légitime qu'a été inventé le droit de pétition. Renvoyer une demande à l'autorité, ce n'est pas accuser le ministre de négligence ni d'oubli, c'est, tout au contraire, appeler sa bienveillance, et au besoin aider son action. Quoique la religion ne soit pas responsable des faiblesses d'un prêtre, on sent néanmoins que ce n'est qu'à la dernière extrémité qu'un évêque révèle des erreurs qu'il voudrait cacher à tous les yeux. La magistrature aussi est un sacerdoce ; ce n'est pas volontiers qu'un ministre se décidera à un acte nécessaire, mais toujours pénible pour le chef d'un grand corps. C'est surtout en des cas semblables que l'intervention du Sénat est bonne et salutaire; il n'y a qu'une autorité politique aussi considérable et aussi modérée qui puisse jeter son poids dans la balance, et faire passer avant tout autre intérêt celui de la justice et des lois.

J'en ai dit assez pour montrer quel rôle bienfaisant le Sénat peut jouer dans les questions qui touchent à la liberté individuelle; la propriété ne trouvera pas au Luxembourg une protection moins efficace. Ici encore, je pourrais supposer mille cas possibles où Finterven-

tîon du Sénat, invoquée à propos, servirait de façon efficace l'intérêt public non moins que Tintérêt privé. On exproprie beaucoup en France; il est difficile d'admettre que dans cette ardeur de démolition on n*oublie pas quelquefois les droits inviolables de la propriété. On se croit trop aisément quitte d'une irrégularité, parce qu'on tient une indemnité toute prête ; dans une expropriation, il y a autre chose qu'une ques« tion d'argent; le citoyen a droit d'attendre qu'on respecte son bien autant que sa personne; le mépris de la propriété mène aisément au mépris de l'individu. Mais je veux éviter toute hypothèse contestable et, passant à un autre ordre d'idées, j'emprunterai un exemple à un procès récent.

Dans le numéro du journal le Droite publié le 18 mai dernier, on peut lire un procès en nullité de surenchère, compliqué d'un conflit entre le tribunal et le préfet du département. Suivant le décret-loi du 17 février 1852, article 23, il est décidé que :

« § i. Les annonces judiciaires exigées par les lois pour la validité ou publicité des procédures et des contrats, seront insérées à peine de nullité de Vinsertion dans le journal ou les journaux de Farrondissement qui seront désignés par le préfet.

« § 2. A défaut de journal dans Farrondissement, le préfet désignera un ou plusieurs journaux de département. »

Voilà une disposition qui a pour la propriété une importance considérable, puisque la nullité de l'insertion peut entraîner la nullité d'une vente judiciaire ou d'un contrat.

Un préfet (peu importe sa résidence) se croîi en

droit de décider que les annonces judiciaires seroDt insérées m extenso dans le journal du département, et par entrait seulement dans le journal d'arrondissement.

La loi a-t-elle été respectée ou a-t-elle été violée? Je ne Texamine point, quoique les termes de décret laissent peu de place au doute ; mais quel a été le résultat du parti pris par le préfet? Le voici : Jugement du tribunal, qui entend le décret dans un sens impératif; conflit élevé contre le jugement du tribunal; seconde décision du tribunal, qui de façon indirecte maintient son interprétation de la loi; appel, déclinatoire proposé par le préfet; arrêt de la cour, qui renvoie Tintimé devant le conseil d'État ; somme toute : neuf mois de procédure et des frais considérables, qui n'ont abouti à aucun résultat; et pendant tout ce temps la propriété incertaine et suspendue.

Que les parties n'aient pas eu d'autre voie à suivre; que le conseil d'Ëtat soit le juge compétent; qu'il y ait là une de ces questions administratives que la Constituante a retirée aux tribunaux, je ne le nie pas. Mais supposons qu'un habitant du même département, un simple citoyen non engagé dans cette affaire, mais redoutant l'avenir, dénonce au Sénat l'acte du préfet comme illégal et inconstitutionnel, qui ne voit que l'avis du Sénat, quel qu'il soit, ferait jurisprudence et trancherait la question au grand avantage de l'administration, de la justice et des citoyens? Ce qui importe le plus ici, ce n'est pas que l'insertion se fasse en un lieu plutôt qu'ailleurs, encore bien que ce point ait de Fin-

LE dhojt de pétitio*^. 261

térêt ; ce qui importe, c'est que la loi ne soit pas incertaine, c'est que chacun connaisse ses droits. Entre le conseil d'État et les tribunaux, entre le préfet et le particulier, qui peut en pareil cas prononcer, si ce n'est le Sénat?

Pourquoi, dîra-t-on, ne pas s'adresser au ministre de l'intérieur? C'est toujours la même question. D'abord il n'est pas sûr qu'au ministère on répondit à un citoyen qui n*a aucun intérêt actuel dans la décision qu'il sollicite ; l'administration est faite pour s'occuper des affaires du pays, et non pas pour donner des consultations. Au contraire, le Sénat, qui n'est point institué pour se mêler à la gestion des intérêts publics et privés, a reçu de h constitution le droit de surveiller toutes les libertés publiques, et notamment l'inviolabilité de la propriété. Je dirai ensuite, comme je l'ai fait plus haut, qu'en renvoyant au ministre une pétition semblable, le Sénat reste dans son rôle conservateur et protecteur. Il ne s'ingère point dans l'administration, il ne condamne personne, il ne force pas la main au ministre; mais, au nom delà paix publique et des lois, il signale une mesure fâcheuse et qu'on peut corriger d'un mot.

Je dirai plus : dans tous ces conflits entre la justice et l'administration, le Sénat me parait appelé à jouer un rôle bienfaisant, à exercer une action régulatrice qui nous manque depuis soixante-dix ans. En 1789, l'Assemblée constituante a séparé l'administration et la justice, ce qui n'est pas une mauvaise chose; mais, par haine des parlements, l'Assemblée a subordonné la justice à l'administration; en d'autres termes, dès qu'un

â62 LE DROIT DE PjItITIOV.

con£dt s'élève, c*est le conseil d'État qui juge, c'est l'administration qui a le deruier mot. Ce système, fort prftné en France, est inconnu de tous les pays libres. En ioH gleterre et ailleurs on croit que les droits des citoyens ne sont pas garantis si la justice n'a le suprême ressort et ne force l'administration à respecter la loi. Tel est, par exemple, le rôle de la cour fédérale aux États-Unis; non-seulement elle oblige l'administration à s'incliner devant la loi, mais elle force le congrès lui-même, c'està-dire le pouvoir législatif, à respecter la constitution. Nous sommes loin de ces idées, auxquelles nous reviendrons quelque jour quand l'expérience nous aura suffisamment faitsouffîrir ; mais en attendantque nous soyons corrigés d'une illusion qui nous coûte fort cher, nous pourrions trouver dans le Sénat un secours efficace. Autrefois la presse et les Chambres contrôlaient, quoique de façon imparfaite, les empiétements de l'administration; aujourd'hui nous n^avons d'autre recours qu'un appel au conseil d'État^ c'est-à-dire que la victime seule est appelée à se plaindre lorsque le mal est fait. Quant à ceux qu'inquiète une mesure in^égulière, suspendue sur leur tête, ils sont sans droit tant qu'ils ne sont pas blessés. La sécurité est cependant le premier droit du citoyen. Une pétition au Sénat, en introduisant le grand jour de la publicité, en forçant Tadministration à s'expliquer, aura cet avantage que par la force des choses eUe modérera le zèle excessif des administrateurs. On ne sort guère des voies légales lorsqu'on se sent observé par des yeux jaloux et inquiets. Chacun alors se contente d'agir dans le cercle

tracé par les lois, au grand profit de la paix publique et du droit des citoyens.

J'arrive maintenant à une pétition des plus graves, à une pétition qui demande au Sénat non pas un appui, une recommandation, mais une décision constitutionnelle. Ici encore je n'ai rien à imaginer; j'ai dans les mains une pétition de cette espèce, pétition adressée au Sénat par M. de Hontfieury, ancien adjoint à la mairie du deuxième arrondissement, soutenue par un mémoire de M. Albert Gigot, avocat au conseil d'État, et appuyée des noms les plus honorables, MM. Marie, Berryer, Dufaure, Reverchon, Jules Favre, Freslon, Picard, Olivier, Leberquier, etc.

En prenant cette pétition pour exemple, j'écarte, comme j'ai déjà fait plus haut, tout ce qui est en dehors de la question de droit. Je ne m'occupe que des principes. Tout ce que je veux, c'est de mettre en relief les prérogatives constitutionnelles du Sénat.

On sait que le 2S mars 1852 le président de la république, qui réunissait alors entre ses mains tous les pouvoirs, a rendu un décret intitulé^ Décret sur la décentralisation administrative. Le législateur, con^ sidérant qu'on peut gouverner de loin, mais qu'on n'administre que de près, remit aux préfets un grand nombre d'attributions qui jusque-là, en vertu de lois et d'ordonnances diverses, appartenaient en dernier ressort aux minisires. C'est une mesure qu'on peut louer ou critiquer, suivant le côté par lequel on l'envisage. Pour une multitude de petites affaires, c'était la suppression d'une paperasserie inutile; pour des affaires

plus graves, on peut douter que les administrés y aient gagné autant que les préfets. Décentraliser, dans le sens qu'on prêtait autrefois à ce mot, c'était remettre aux départements et aux communes le soin de leurs propres intérêts; ce n'était pas faire passer l'autorité des ministres dans les mains d'un préfet. A changer de tutelle, on ne voit pas ce que le citoyen y gagne, et sans être suspect de faiblesse à l'endroit de centralisatiop, j'oserai dire qu'un ministre placé au<-dessus des jalousies et des taquineries locales, une administration centrale à l'abri des influences de clocher^ seront, en général, plus éclairés et plus impartiaux qu'un préfet. Ce dernier, en effet, vit dans un milieu qui gêne toujours sa liberté; et je ne parle pas des misérables exigences qui, au nom de la politique, paralysent trop souvent la volonté de ladministrateur le mieux intentionné.

Laissons de côté le mérite de cette réforme. Le temps prononcera. La seule chose qui nous touche, c'est qu'en même temps que le décret du 2S mars 1852 étendait les attributions des préfets, il décidait par l'article 7 que les articles 1, 2, 3, 4 et 5, ne seraient pas applicables au département de la Seine; ces cinq articles contiennent toute la substance du décret.

Les raisons qui justifiaient cette exception ne sont pas énoncées dans la loi; mais il est facile de les reconnaître. Le préfet de la Seine est dans une situation particulière ; il est à la fois maire de Paris et préfet, et par conséquent le préfet peut difficilement contrôler le maire et critiquer le budget qu'il a lui-même établi. De plus, Paris n'a point de conseil municipal élu par les citoyens,

il est dans une complète tutelle; ajoutez à cela Timportance de la ville, le nombre toujours croissant des habitants, un budget de 172 miUions de francs; on comprend que Paris, qui est comme un petit empire dans un plus grand, n'ait point été considéré comme un département ordinaire, et qu'on ait voulu en garder Tadministration sous la surveillance ministérielle. Je crois qu'un peu de liberté, qu'un conseil municipal nommé par les habitants, auraient heureusement tempéré ce gouvernement si lourd; j'imagine même que si on consultait les bourgeois de Paris, ils ^limeraient assez à n'être pas traités comme des étrangers au lieu de leur naissance; piais la situation une fois admise, je comprends le décret du 25 mars. C'est le maintien de la centralisation pour une ville qui a joué de temps à autre un rôle si terrible, qu'en général les gouvernements se montrent peu soucieux de lui prodiguer des libertés. Qui sait cependant si la liberté même ne calmerait pas ces passions qui, toujours comprimées, finissent toujours par faire explosion?

Quoi qu'il en soit de ces réflexions, à la date du 1 1 janvier 1861, le Moniteur a publié un nouveau décret qui abroge l'article 7 du décret du 25 mars 1852 et confère au préfet de la Seine toutes les attributions accordées aux autres préfets ; en statuant, du reste, que les budgets de la ville de Paris continueront à être soumis à l'approbation du gouvernement, sur la proposition du ministre de l'intérieur.

A première vue il semble que ce qu'a fait un décret, un décret puisse le défaire. Mais si l'on considère la

266 LE DUOIT Dfi P£t:tion.

date de ces deux actes de Tautorité, on voit bientôt que sous un titre semblable ils ont chacun un caractère différent. Le décret de 1852, rendu par le président, maître de tous les pouvoirs et, par conséquent, législateur unique, non moins que chef de FÉtat, est un décretloi; on n'en peut critiquer le caractère constitutionnel; le décret de 1861, au contraire, est un décret-ordonnance^ car depuis le 29 mars 1852 le Sénat et le Corps législatif ont été constitués, et, depuis ce jour, le droit de faire des lois a été partagé. Aujourd'hui, le chef de TÉtat peut faire xles ordonnances pour assurer l'exécution des lois; il ne peut plus abroger une loi par ordonnance, cette loi s'appelât-elle décret, si ce décret a été rendu par un pouvoir constituant.

Un décret-ordonnance peut-il abroger un décret-loi? Telle est la question soumise au Sénat par la pétition que j'ai indiquée; c'est là par excellence un de ces actes qu'aux termes de l'article 29 de la constitution les pétitions peuvent dénoncer au Sénat comme inconstitutionnel^ et que le Sénat a le droit de maintenir ou d'annuler.

Est-il vrai que le décret de 1861 soit une loi dans toutes ses dispositions? Est-il vrai notamment qu'il abroge ou modifie les dispositions d'un grand nombre de lois (ce qu'une ordonnance ne peut faire)? c'est ce que prétendent l'auteur et les signataires de la pétition. Je crois qu'ils ont raison ] mais je ne puis les suivre dans ce détail, qui aurait peu d'intérêt pour le lecteur, quoique la question touche de près tous les habitants de Paris. Je dirai seulement qu'il est heureux

qu'on ait saisi le Sénat d'une plainte semblablOc Si le Sénat récarte, il maintient du même coup la constitutionnalité du décret, le place au-dessus de toute discussion, et coupe court aux nombreux procès que doit nécessairement soulei^er le doute qui s'attache au caractère de cet acte considérable. Si, au contraire, le Sénat n'est pas convaincu de la parfaite légalité du décret, il est probable que le gouvernement ira au-devant d'une modification nécessaire, et ne mettra pas l'assemblée dans le cas d'annuler un décret impérial. De toute façon, la discussion servira à tout le monde. A première vue les pouvoirs réunis dans les mains du préfet sont énormes, sans contre-poids, sans contrôle effectif. Quelle que soit l'habileté du titulaire, il y a dans un pays libre quelque chose d'étrange dans cette extrême responsabilité dont on charge un seul homme. Si c'est une mesure nécessaire, la discussion éclairera l'opinion et profitera à l'administration; si c'est une mesure qui a des inconvénients, le gouvernement sentira la nécessité d'y introduire des tempéraments^. Il y a donc tout profit à ce que cette grande affaire soit instruite devant un corps aussi modéré que le Sénat.

Par ces indications, qu'il m'eût été £eicile de multiplier, on voit quelles sont les prérogatives du Sénat comme gardien des libertés publiques; on voit aussi quelle est l'importance du droit de pétition. Il peut paraître singuUer que la France ait attendu près de dix ans avant de s'en apercevoir; mais il faut réfléchir que

1. La discusdoB de la pétition avait fait sentir cette nécessité; mai» on attend encore la réforme promise. (Note de 18C3).

268 LE DROIT DB PillTION.

c'est seulement un décret du 24 novembre 1860 qui a établi la publicité des séances de Sénat. C'est la publicité qui a tout à coup rendu au droit de pétition son ancienne valeur, et donné au Sénat un caractère imposant. Cette réforme a profondément modifié la constitution de 1852, et Ta rapprochée de nos anciennes chartes. Une assemblée, isolée du pays par le secret de ses délibérations, c'était, en théorie constitutionnelle, quelque chose d'étrange et d'incompréhensible. A qui pouvait-elle servir? Les assemblées législatives n'ont d'autorité et de puissance que par leur communication constante avec le gouvernement et le pays. Soit qu'dles dirigent l'opinion, soit qu'elles en reçoivent le contrecoup, elles ont ce grand avantage, d'établir entre la nation et le pouvoir un corps intermédiaire, une autorité modératrice qui exprime et tempère le sentiment public. Mais la première condition pour cela, c'est d'être en communication constante avec le pays. C'est cette conimunication, jusque-là interdite, que le décret du 24 novembre a rétablie. A voir la chaleur avec laquelle la France entre dans cette voie féconde, à voir le zèle et les lumières dont le Sénat a fait preuve dans la discussion des pétitions, on ne peut qu'applaudir à cette utile réforme, et désirer que le Sénat se montre de plus en plus jaloux du grand rôle qui lui est échu.

On a souvent reproché au Sénat du premier empire une faiblesse à toute épreuve ; il n'a su montrer de courage que pour outrager dans le malheur le maître auquel il n'avait rien refusé dans la fortune. Je n'ai aucun faible pour le Sénat impérial, et j'en laisse la dé-

LE DROIT DE PfTITION. 269

fense à de plus habiles. Mais la justice qu'on doit aux morts, même quand Thistoire les condamne, m'oblige à dire que la constitution de Tan YIII et les sénatusconsultes de Tempire ne faisaient du Sénat qu'un corps de parade, sans autorité^ sans moyen d'action, sans communication aucune avec l'opinion. Sa résistance eût servi et peut-être sauvé l'empire ; mais tout était ingénieusement calculé pour que cette résistance fût chimérique et sans effet. Imagine-t-on, en effet, ce que pouvait être une assemblée qui, pour combattre une détention arbitraire et illégale, ou pour arrêter la violation de la liberté delà presse, n'avait pour toutes armes qu'une innocente déclaration ainsi conçue : Il y a de fortes présomptions que N... est détenu arbitrairement; ou II y a de fortes présomptions que la liberté de la presse a été violée? Et qui devait tenir compte de cette déclaration? Personne. Le Sénat, défendant la liberté du citoyen, était impuissant et ridicule. Il le sentit, et dans un pays où personne ne veut être ridicule, le Sénat impérial prit le parti de se taire. Sans souci des libertés publiques dont il était le gardien, et des privilèges que lui attribuait la constitution de l'anVIII, il garda le silence durant tout l'empire, et ne sut, au moment du danger, défendre que de vains honneurs, et conserver que son traitement.

La constitution de 1852 est plus sérieuse ; elle donne au Sénat le droit d'annuler tout acte inconstitutionnel, et cette décision qui lie les tribunaux, le décret du 24 novembre 1860' la soutient du ferme appui de l'opi^nion. Il y a là un germe de liberté que nous accueillons

avec confiance. Nous aimons par expérience les gouvernements de discussion; nous avons peu de goût pour le silence. Rien ne nous efiPraye comme cette universelle satisfaction qu'on trouve toujours dans les pays muets. Un gouvernement où il y a des assemblées qui parlent au pays est un gouvernement qui a en lui les éléments de la liberté politique ; qu'on appelle ce régime constitutionnel, représentatif ou parlementaire, il n'importe ; dès que l'opinion peut contrôler les pouvoirs, dès qu'il y a place pour un esprit public^ nous avons foi dans l'avenir, a La raison, disait je ne sais plus quel sage, finit toujours par avoir raison, d Mais il y faut une condition, c'est qu'on ne l'empêche pas de parler.

Voilà pourquoi nous engageons tous les citoyens à s'intéresser aux pétitions adressées au Sénat et aux discussions qui les accompagnent. Fata viam invenient; depuis le décret du 24 novembre 1860, le Sénat est devenu une magistrature publique; le voilà désigné à la France comme l'organe chargé d'accueillir toutes les plaintes, comme le pouvoir modérateur chargé de maintenir toutes les autorités dans le respect de la loi. C'est une belle mission, c'est aussi une grande responsabilité. Nous espérons qu'en marchant dans cette voie nouvelle, le Sénat et le pays prendront confiance l'un dans l'autre, et nous sommes convaincus que cette réforme, qui remet le pays dans son ancien sillon, servira du même coup la dignité du Sénat, l'intérêt de rÉtat et la cause même de la liberté.

I Juin 1861.

LA

L'événement du jour, c'est la lettre adressée par l'Empereur au ministre d'État et l'insertion faite au Moniteur du Mémoire lu par M. Fould, en séance du conseil privé et du conseil des ministres, le 12 novembre dernier. A l'émotion produite par la lecture du journal officiel, il est facile de juger que la résolution prise par l'Empereur répond à des inquiétudes qui, pour être comprimées dans leur expression, n'en étaient peutêtre ni moins profondes ni moins dangereuses. La lettre du 12 novembre 1861, qui annonce une nouvelle phase de la Constitution, aura sa place dans notre histoire politique, à côté du décret du 24 novembre 1860, décret qui nous a rendu la publicité des débats parlementaires, la discussion de l'adresse et la validité du droit de pétition. Dans ces deux actes, émanés de l'initiative impériale, il y a, nous n hésitons pas à le reconnaître, un vif sentiment de la situation, le désir d'y remédier, un heureux retour vers ce régime de publicité et de liberté qui a toujours été et qui sera toujours au goût de la France. On peut s'amuser à faire le procès aux institutions pariementaires ; comme toutes choses humaines,

elles ont leurs défauts et leurs abus ; mais, on aura beau imaginer des formes nouvelles, il faudra toujours en revenir à ce qui fait le fond du système constitutionnel: le gouvernement du pays par le pays. Ce que veut la France, ce qu'elle a toujours voulu depuis 1789, c'est de voir clair dans ses affaires, c'est de contrôler ceux qui la gouvernent, c'est de dire son avis, et d'être écoutée quand elle a raison. Il n'y a pas là un caprice politique ; ce ne sont pas des journaux qui trompent le pays sur ses véritables intérêts ; il y a là une nécessité de position. Un peuple qui vit de travail, d'industrie, de crédit, est un peuple qui a besoin de connaître à toute heure sa situation et de rester maître de son avenir. Voilà pourquoi l'opinion est plus que jamais la reine du monde ; voilà pourquoi le premier devoir d'un chef d'État est de ne gêner en rien cette puissance suprême. A moins qu'elle ne soit injuste ou tyrannique, il îimi la consulter saiTs cesse et la suivre toujours. Depuis 1789, tous les gouvernements qui )5ont tombés en France ont péri pour s'être crus plus sages ou plus habiles que le pays ; la vraie politique est celle qui, dans les choses d'intérêt général (j'excepte toujours la justice), ne contrarie pas l'esprit public et se fait gloire de marcher avec l'opinion.

La lettre de l'Empereur est la proclamation de cette politique. « Fidèle à mon origine, dit Sa Majesté, je ne puis regarder les prérogatives de la Couronne, ni comme un dépôt sacré auquel on ne saurait toucher, ni comme l'héritage de mes pères qu'il faille avant tout transmettre intact à' mon fils. Élu du peuple^représen-

LA QUESTION FINARGIÈRE. 273

tant ses intérêts^ f abandonnerai toujours sans regret toute prérogative inutile au bien public y de même que je conserverai inébranlable dans mes mains tout pouvoir indispensable à la tranquillité et à la prospérité du pays. »

Ce sont là des principes constitutionnels ; le gouvernement représentatif a précisément pour objet de remédier à cette confusion de pouvoirs, qui fait d'un seul homme Farbitre de tous les intérêts, le maître de tous les droits. Chez un peuple libre, la loi donne au chef de TÉtat une grande autorité, en même temps qu'elle laisse aux citoyens la garde de leurs droits individuels, et qu'elle charge les Chambres de garantir la liberté et lés intérêts de tous. C'est une erreur de croire que, dans un État constitutionnel, le prince n'ait qu'un rôle passif. Tout au contraire, Texpérience enseigne que si le souverain n'a pas certaines prérogatives essentielles, certains droits nécessaires à l'administration des affaires générales, cçtte impuissance amène à sa suite l'anarchie dans les pouvoirs publics. Elle trouble la sécurité sociale et compromet à la fois le crédit public et la fortune des particuliers. La liberté d'action, l'initiative du chef de l'État sont une part des libertés publiques ; les affaiblir, c'est affaiblir le pays.

Ainsi donc, aux citoyens la libre jouissance de leurs droits, aux Chambres le contrôle et la garantie, au souverain l'action, le gouvernement ; ce sont là des vérités qu'il ne faut jamais oublier, des conquêtes publiques qu'il ne faut jamais compromettre. Aujourd'hui, l'Empereur, pour remédier à ce qu'il faut bien nommer un

274 LA QUESTION PINANCIÂRS.

désordre financier, renonce a au pouvoir d'ouvrir, dans rintervalle des sessions, des crédits supplémentaires ou extraordinaires. i> Il annonce en outre que « cette résolution fera partie du sénatus->consulte qui, suivant la promesse de Sa Majesté, réglera par grandes sections le vote du budget des différents ministères/» Et TEmpereur ajoute : « En renonçant au droit qui était également celui des souverains même constitutionnels qui m*ont précédé, je crois faire une chose utile à la bonne gestion de nos finances. » Certes, l'intention est louable, il y a de la générosité dans ce sacrifice ; mais il est permis d'examiner si cet abandon ne va pas trop loin. Il ne suffit pas que le but soit grand, il faut l'atteindre et non le dépasser.

Le moment est donc venu d'étudier une question délicate, et de la discuter en toute sincérité. Si la prérogative à laquelle renonce l'Empereur est inutile, il faut applaudir à cette suppression ; une prérogative inutile au souverain ne peut être qu'une gêne pour la liberté ; mais si cet abandon annulait une initiative plus nécessaire au pays qu'au prince même, si on désarmait le chef de l'État en lui laissant abdiquer un pouvoir dont la France a besoin, il est évident que le Sénat, tout en acceptant ce qu'il y a de sage, d'utile, de nécessaire dans la réforme financière proposée par M. Fould, devrait chercher le moyen de ménager à la fois les prérogatives du souverain et l'intérêt de la France. Autrement on ne guérirait d'un mal que pour tomber dans un autre ; et c'est la santé qu'il nous faut.

Nous voici donc ramenés au Mémoire de M. Fould,

c^est ce Mémoire que nous discuterons. Dans la lettre adressée à M. Fould, rEmpereurn'exprime qu'un désir depuis longtemps ressenti, c'est « d'asseoir solidement le crédit de l'État, en renfermant les ministres dans le budget réglementaire. » Si, par hasard, le projet présenté par un habile financier ne remplissait pas cette condition , il serait permis de chercher mieux. Et lorsque, pour la seconde fois en dix ans, le Sénat va user de sa prérogative constituante pour changer le régime de nos finances , le moment est venu pour le moindre citoyen de donner son avis, car il s'agit d'un intérêt général, et c'est de l'ensemble des opinions que le Sénat peut dégager la vérité.

Le Mémoire de M. Fould touche à une foule de questions sans s'astreindre à un ordre régulier. En écartant certaines comparaisons avec la situation financière du dernier règne, comparaisons dont le moindre défaut est de ne pas être à leur place, on peut ramener ces diverses observations à quatre points : l"" la situation financière; 2* ses dangers; 3"* ses causes; 4* les remèdes qu'il y faut apporter. C'est l'ordre que nous suivrons dans cette étude. D'accord avec M. Fould sur les trois premiers points, nous dirons pourquoi le remède qu'il propose nous semble inefficace, si même il n'offre pas plus d'un inconvénient.

La situation financière, telle que l'expose M. Fould, est peu brillante. En tout autre pays cette situation serait un danger. Heureusement la France est assez riche, assez confiante dans ses propres forces, et assez peu chargée d'impôts, par comparaison à ses ressources ,

276 I.A QUESTION FIRANGIÈRE.

pour envisager, sans trop d'inquiétude, les embarras du Trésor, à la condition, néanmoins, qu'on s'arrête à temps. De 1 8S 1 à 1 8S8 on a ouvert 2 milliards 400 milr lions de crédits extraordinaires, à quoi il faut ajouter 400 millions pour les trois années 1859-1861, et un chiffre inconnu par suite du renchérissement des subsistances; c'est 3 milliards de crédits extraordinaires en onze ans. En d'autres termes, quoique le budget voté se soit élevé d'année en année, et qu'il ait passé de 1,450 millions en 18S2 à 1,774 millions en 1859, ces énormes ressources n'ont pas suffi, et on a fait en moyenne (si l'on tient compte de la dette flottante) plus de 250 millions de dettes par année. Sans doute, il y a eu deux grandes guerres qui ont contribué à ce formidable surcroît de dépenses ^ mais la guerre seule n'explique pas la gène de nos finances, et depuis la paix de Yillafranca les crédits extraordinaires n'ont pas été en diminuant.

Gomment a-t-on fait face à ces dépenses, que ne prévoyait pas le budget et que ne couvrait pas l'impôt?

« Pour satisfaire à ces dépenses, dit le Mémoire^ on a eu recours au crédit sous toutes les formes , et on a utilisé avec rassentiment des pouvoirs publics les ressources des établissements spéciaux dont rÉtat a la direction. Les emprunts en rente négociés en 1854, 1855 et 1859, ne s'élèvent pas à moins de 2 milliards... Lors du renouvellement du privilège de la Banque, le Trésor a absorbé Taugmentation du capital de 100 millions, imposée à cet établissement. La caisse de la dotation de Tarmée, qui avait reçu 135 millions, a vu tout son encaisse absorbé par le Trésor, qui lui a remis directement des inscriptions sur le grand-livre. Enfin on a eu recours à un nouveau mode d'emprunt, les obligations trentenaireSj dont on a émis cette année 132 millions. »

LA QUESTION nNANClÈRB. 277

C'est dooc 2 milliards 367 milUons que depuis 1854 on a demandé à Temprunt ; est-ce là toute notre dette ? INon. Lors de la dernière discussion du budget, on calculait que les découverts devaient s'élever, à la fin de Tannée, à près d'un milliard, et, ajoute M. Fould, ce chiffre n^est certainement point exagéré. Autrement dit, c'est 1 milliard de dette flottante à joindre aux 2 milliards 367 millions qu'on a consolidés. Yoilà, en déduisant l'arriéré dont la dette flottante est chargée, ce que la France a dépensé en dehors de ses ressources ordinaires, et ces ressources ordinaires comprennent un accroissement considérable dans le revenu des impôts indirects, à quoi il faut joindre la réserve de l'amortissement.

Tel est le bilan qu'établit M. Fould ; on doit le remercier de sa cruelle franchise. Connaître sa situation est pour un peuple le meilleur moyen d'en sortir ; on ne fait d'efforts énergiques et pénibles que quand on est convaincu de leur nécessité. S'il est, du reste, un pays qui entende volontiers la vérité, c'est la France. Nous avons l'imagination si vive que l'inconnu et la peur du mal nous exaltent ou nous terrifient. Mais en face du péril nous retrouvons notre sang-froid et notre gaieté. Le moment est venu de ne plus nous attrister.

Quel est le danger qui nous menace ? M. Fould nous le dit nettement. Bien lui prend de n'être ni chroniqueur, ni journaliste, et de s'adresser à Dieu plutôt qa'aux saints, car ce qu'il expose n'est pas de nature à rassurer les esprits :

« L'état du crédit, dit^il, doit d'autant plus attirer Tatteutiou

278 I^ QUESTiOM nNARClÈRE.

de FEmpereur, que la sihmtùm des finances préoccupe tous les esprits... Le Corps législatif et le Sénat ont déjà exprimé leur inquiétude à ce sujet. Ce sentiment a pénétré dans la dasse des hommes d^ affaires, qui to(us présagent et annoncent une crise d'autant plus grave qu*à l'exemple de l'État , et dans un but d'amélioration et de progrès, peut-être trop précipité, les départements, les villes et les compagnies particulières se sont lancées dans des dépenses très-considérables. »

Qu'importe, dira-t-on, si nous pouvons emprunter? Depuis dix ans des gens craintifs, des journalistes arriérés nous annoncent, autant qu'ils le peuvent faire, que nous allons trop vite; jamais ces vaines paroles n'ont effrayé ceux qui empruntent, ni découragé ceux qui prêtent. Qui nous empêche de continuer ; la France n'est-elle pas d'une richesse inépuisable ?

La réponse de M. Fould est celle de Rodrigue au père de Chimène :

Ton bras est invaincu, maïs non pas invincible;

«Le public, dit-il (ce sont des paroles qu'on ne saurait trop peser), le pubUc a souscrit ces emprunts avec un grand empressement ; mais ce serait se faire de dangerelises illtisions que de compter indéfiniment sur le développement du crédit national. » En d'autres termes, il est temps de renoncer à des chimères renouvelées de M. de Galonné, et qui ont perdu la vieille monarchie.Le crédit de l'État est soumis aux mêmes règles que le crédit des particuliers ; en empruntant, on ne s'enrichit pas, on se ruine. Chrétiens ou non, tous les prêteurs ont lu dans l'Évangile la parabole des dix mines ; ils savent par expérience qu'il ne faut donner qu'à celui qui

LA 00£STION FIXANCIKAB. 279

a beaucoup, et sont toujours prêts à tout prendre à celui qui n*a rien. Il ne peut convenir à un pays tel que la France de vivre, comme un fils de famille, à Faide d'emprunts usuraires; il lui faut donc s'arrêter avant que son crédit soit compromis. Nous n'en sommes pas là, sans doute, mais la prudence consiste à prévoir le danger, quand il n'est plus très-loio.

Il y a d'ailleurs une raison qui nous oblige en quelque sorte à avoir des finances en bon état, raison que n'indique pas M. Fould, mais qui me semble d'un ordre si élevé, que je ne puis la passer sous silence. Le crédit de l'État a une influence considérable sur le taux de l'intérêt; quand le trésor paye cinq pour cent par an à ses créanciers, avec la France entière pour caution et chance probable d'augmentation du capital, il est évident que ceux qui prêtent leur argent au commerce et à l'industrie demanderont un loyer plus considérable. Ils n'ont point chance de bénéficier sur le capital, et ils courent un certain risque, double raison pour élever leurs prétentions. Si maintenant, par des emprunts successifs, on appelle à soi les capitaux disponibles du pays et qu'on en arrive à payer cinq et demi ou six pour cent d^intérêt, à quel taux empruntera l'industrie? Dans le système prohibitif on pouvait répondre que le négociant couvrirait cette différence en haussant le prix de la marchandise; mais, avec la liberté commerciale, la hausse serait la ruine du fabricant. Nous sommes eu face d'un peuple qui trbuve de l'argent à trois ou trois et demi pour cent, parce qu'en Angleterre les fonds publics ne donnent pas davantage ; si nous voulons soute-

280 LA QUBSTlOll FI!IAna£EE.

nîr la concurrence au dedans et surtout au dehors, c'est de ce taux qu'il faut nous rapprocher. Pour en arriver là^ sans doute, il y a plus d'une condition à remplir, mais la première, c'est de fermer le grand-livre de la dette publique ; ilnous faut quelques années d'économie, ce qui suppose la paix et la sécurité, afin que la France absorbe ces 2 milliards de titres qui ne sont pas tous classés, et ce milliard de dette flottante qui assombrit l'horizon.

Il ne suffit pas de signaler le péril, il faut en indiquer la cause ; c'est ce que fait M. Fould avec une fermeté qui me parait fort estimable. Il faut une certaine énergie pour dire à un souverain des vérités qui n'ont rien d'agréable, alors même que ce souverain ne demande qu'à s'éclairer. Qu'on ne croie pas diminuer le mérite de cette franchise en supposant que M. Fould songeait peut-être au ministère quand il rédigeait son Mémoire^ je ne verrais là qu'une ambition légitime, et qui n'a pas même besoin de se cacher sous une fausse modestie. Remettre nos finances en état, relever le crédit de la France, tarir une source d'inquiétude et de malaise, c'est une œuvre assez grande et assez délicate pour qu'il y ait honneur et courage à s'en charger. Plût à Dieu qu'on ne devint jamais ministre qu'en disant la vérité !

t< Le véritable danger pour nos finances, liton dans le Mémoire, est dans la liberté qu'a le gouvernement de décréter des dépenses sans le contrôle du pouvoir législatif....

a La Constitution a réservé le droit de voter l'impôt au Corps législatif; mais ce droit serait presque illusoire si les choses demeuraient dans la situation actuelle. En effet, qu'est-ce qu'un contrôle gui s^exerce sur une dépense^ dix-huit mois après qt^elle

LA QUESTION FJNÀNCIÉRF. 281

es^ faUe? Et qui peut-il atteindre, si ce n'est le chef de UÉiat, puisque les ministres ne sont responsables qy^envers lui seul? Ne pourrait-on pas , d'ailleurs , mettre en question Futilité même de la discussion du budget au conseil d'État et au Corps législatif, si en dépit des réductions consenties ou imposées, le gouvernement peut, après la session, augmenter les dépenses de toute nature?»

Ces réflexions si justes ne sont que la paraphrase du mot célèbre de FEmpereur : Han gouvernement manque de contrôle* Sans contrôle, en effet, ou, ce qui revient au même, sans barrière, sans résistance efficace, un gouvernement n*a rien qui le soutienne ; il est affaibli par Ténormité même de la responsabilité qui l'écrase. C'est là une loi politique depuis longtemps reconnue, mais qui n'est nulle part plus visible que dans les questions financières. Les peuples modernes ne sont quelque chose que par le travail et la richesse ; richesse et travail tiennent au crédit, et le crédit, qui vit d'ordre et de publicité, est incompatible avec le pouvoir absolu. Un souverain qui peut tout en théorie est en réalité un souverain qui ne peut rien ; il lui manque les ressources que la liberté met à la disposition des princes constitutionnels. Regardez Londres, Paris, Berlin, Vienne, Saint-Pétersbourg, Constantinople, vous verrez que la puissance des souverains conune la richesse des peuples est toujours en raison directe de la constitution ; toutes deux sont d'autant plus grandes que le chef de l'État a une sphère d'action plus limitée.

S'il fallait une preuve nouvelle de cette vieille vérité, on la trouverait dans le Mémoire de M. Fould. Le ministre des finances ne se donne pas pour un adepte des

2B2 LA QUESTION PINARGlÈaS.

théories constitutioDQelles ; il est même probable que cet éloge le flatterait médiocrement ; il ne veut être qu'un homme pratique, un financier qui ne s'occupe que des afiEedres ; la force des choses ne Ten amène pas moins à reconnaître une loi politique passée à Tétat d'axiome dans la science, c'est qu'une prérogative trop forte crée au chef de l'État de graves embarras sans aucun avantage qui les compense. Gêne financière à l'intérieur, difficultés politiques au dehors : tel est le résultat le plus clair d'un pouvoir trop étendu. Nous le savions depuis longtemps, mais les événements et l'autorité de M. Fould ont plus de poids qu'un vieux livre ou que la plume d'un publiciste ; rien d'ailleurs ne vaut l'expérience pour faire l'éducation d'un pays.

« Plus j'ai approfondi la question, dit M. Fould, plus il me semble que cette prérogative (de disposer des ressources de rËtat, sans vote préalable du Corps législatif) crée à TEinperenr de graves difficultés sans aucun avantage pour les compenser. A l'intérieur, c'est pour les communes et les particuliers un encouragement à des demandes de toute nature, et quel moyen l'Empereur a-t-il d'y résister, lorsque ces demandes sont l'expression des vœux des populations ^ et sont fondées sur des besoins réels et autorisées par des précédents? Pourtant l'intérêt de nos finances exigerait le plus souvent qu'elles fussent ajournées.

a Devant l'étranger, si le pouvoir de disposer à un moment donné, et sans intermédiaire, de toutes les ressources d'une grande nation est une force, il est sûrement aussi un danger. La crainte qu'il inspire à tous nos voisins les oblige à des armements immenses ; ils ne se rassurent qu'en réunissant des forces supérieures à celles dont ils se croient menacés, et que leurs inquiétudes exagèrent encore. Aussi cette crainte est-elle peutêtre aujourd'hui le seul lien qui unisse encore dans* un sentiment commun les populations de l'Europe que leurs institutions et

leurs intérêts tendraient à séparer. Il n'y a pas de calomnie ab> surde qui ne soit accueillie, pas de projet sinistre qui ne trouve créance parmi elles.

a Votre Majesté, si elle renonçait spontanément à ce pouvoir plus apparent que réel, plus menaçantqu'efficace, ne rendrait donc pas seulement la confiance à la France, elle calmerait l'inquiétude de l'Europe, et ôterait tout prétexte à des menées hostiles. Lorsqu'on verrait les dépenses de l'armée et de la marine soumises au vote régulier du Corps législatif, on ne pourrait plus se croire placé sous le coup d'une attaque subite et imprévue ; les gouvernements ne se livreraient plus à ces luttes ruineuses qui les poussent à l'envi les uns des autres, dans la voie des armements et des préparatifs militaires; les populations ne verraient plus s'augmenter annuellement les charges qui les excitent contre la France , et dont on essaye de faire remonter l'odieux jusqu'à l'Empereur. Alors tout devient facile, la sécurité se rétablit, les ressources se développent, les embarras de la situation actuelle se règlent dans des conditions convenables, et après avoir pourvu aux exigences du passé, on n'a plus à craindre de les voir se reproduire. »

Yoilà un langage courageux ^ e'est là ce que depuis longtemps disent à mots couverts les journalistes que Tadministration ne dirige pas ; c'est là ce qu'ils auraient crié à haute voix si on leur eût donné un peu de la liberté qu'on laisse à M. Fould. Oui, la cause du mal est dans l'absence de contrôle, dans ce pouvoir de disposer à un moment donnée et sans intermédiaire, de toutes les ressources d^une grande nation ; maintenant que le mal est connu, quel est le remède ?

> Ce remède, il semble qu'il est contenu dans la définition même de la maladie ; si la cause de la gêne actuelle est dans l'absence de contrôle et de limite, ce sont des limites constitutionnelles, c'est un contrôle sérieux qu'il faut rétablir. Â première vue, c'est la consé-

284 LA QUESTION FnfARGliBE.

quence nécessaire qui ressort du Mémoire tout entier.

C'est là, j'imagine, qu*en veut arriver le ministre des finances. Pour établir un régime financier, solide et sûr, il n'hésite pas à proposer une mesure énergique ; il demande que l'Empereur renonce à la faculté d'ouvrir des crédits supplémentaires et extraordinaires; il remplace cette faculté par le droit de reporter d'un chapitre sur l'autre, au moyen de virements^ les fonds déjà votés par les Chambres. «Le véritable danger pour nos finances, dit-il, est dans la liberté qu'a le gouvernement de décréter des dépenses sans le contrôle du pouvoir législatif. On l'a dit avec raison, rien n'est plus difficile que de lutter contre le plus légitime des entraînements, celui des dépenses utSes. » En principe, nous sommes tout à fait d'accord avec M. Fould; reste l'examen du moyen qu'il a proposé.

Pour bien comprendre le nouveau système, et surtout pour le juger, il faut le rapprocher, non pas du système actuel, que personne ne défend plus, mais des règles et des usages établis sous la Restauration et la monarchie de Juillet. C'est une opinion assez générale qu'à cette époque notre organisation financière était excellente ; c'est un retour à cette organisation que le Corps législatif a plusieurs fois demandé depuis dix ans. La comparaison ne peut manquer de nous éclairer.

Autrefois le budget, préparé par le gouvernement, était présenté aux Chambres ; il était divisé par ministères, et eu chaque ministère par chapitres. La Chambre votait distinctement chacun de ces chapitres, et la somme qui y était affectée ne pouvait recevoir aucune

autre destination. C'est ce qu*on nommait /a 5^^cta/i7^ des crédits. Le gouvernement n'y pouvait rien changer. Si dans un service il y avait un excédant, on annulait une part du crédit voté égale à cet excédant ; s'il y avait insuffisance, et que ce service fût au nombre de ces chapitres forcément variables qu'on désignait sous le nom de services votés, une ordonnance royale ouvrait un crédit supplémentaire. Enfin, si, en dehors des précisions du budget, il survenait quelque besoin imprévu, le gouvernement avait la faculté d'ouvrir un crédit extraordinaire pour pdrer à l'urgence. A l'ouverture de la session suivante, crédits supplémentaires et crédits extraordinaires étaient soumis aux Chambres par des ministres responsables, et qui n'auraient pas légèrement compromis leur nom. Enfin, pour fournir à ces crédits, que le budget n'avait pas prévus, pour maintenir les ressources au niveau des besoins, on avait le mouvement de la dette flottante et les opérations de la trésorerie.

Un exemple permettra de suivre toute cette procé-» dure financière, qui me semble d'une simplicité et d'une clarté remarquables. Supposons qu'au ministère de la guerre on ait voté un crédit de 100 millions pour le chapitre solde des trotqm; un crédit de 20 millions pour le chapitre fourrages. Il n'y a nulle inquiétude de guerre ; le gouvernement multiplie les congés et rend des bras à l'agriculture ; la solde des troupes n'emploie que 80 millions ; on annule les 20 millions d'excédant. Par contre, l'année est pluvieuse, le prix des fourrages a dépassé de 8 millions les prévisions du budget : on ouvre un crédit supplémentaire de 5 millions. Enfin

286 LA QUESTION FlNÂNClÈliE.

une inondation de la Loire a ravagé les deux rives, em* porté les digues et ruiné les populations voisines, on ouvre un crédit extraordinaire de IS millions pour réparer ces désastres imprévus. Rien n'a changé dans la somme du budget ; on a trouvé dans les caisses du Trésor, au chapitre des crédits annulés, les 20 millions nécessaires pour les nouveaux crédits; la trésorerie a suffi à tout avec une facilité de jeu admirable. Aucun service n'a étéaffiEÙbli ni troublé ; Tadministration a marché avec une régularité parfaite, et cependant on a sufK à tous les besoins.

Maintenant je m'adresse à quiconque a tenu dans sa vie un livre de commerce ; peut-on imaginer une comptabilité plus nette et mieux calculée? Au début, vote de la Chambre et contrôle efficace ; plus tard, quand la Chambre vérifie les comptes, une facilité et une clarté sans pareilles. Il suffît de rapprocher le budget voté du budget dépensé ; chaque chapitre de la dépense répond exactement au chapitre du crédit ouvert, moins le chiffre du crédit annulé, plus le chiffre du crédit supplémentaire. Avec trois signes algébriques, =, — , -|-, le financier le plus novice peut ramener le budget des dépenses faites à celui des dépenses votées. Ajoutez à la fin du budget les chapitres des crédits extraordinaires, vous avez sous les yeux le bilan exact de la situation. La Chambre est sûre que ses votes ont été respectés partout où il n'y a que des annulations de crédit ; il ne lui reste à examiner que ce que les ministres ont ajouté à certains chanitres ; ce contrôle est aussi sûr qu'il est nisé.

LA QUESnON FINANGliRS, S87

Yoilà le système de contrMe et de comptabilité qui, durant trente-trois ans, a fait la gloire de notre administration et la prospérité de nos finances. Est-ce par des raisons financières qu'on Ta changé? Non, c'est par des raisons politiques. On s'est plaint que les Chambres, en multipliant les chapitres, empiétaient sur le terrain de l'administration ; le ministre, enchaîné par son budget, disait-on, ne pouvait plus se mouvoir avec la liberté nécessaire : c'était la Chambre qui gouvernait, et sans responsabilité. D'un autre c6té, la Chambre des députés, jalouse de ses prérogatives, voyait souvent de mauvais œil, et comme une usurpation, les crédits supplémentaires et extraordinaires qu'on ouvrait en dehors de ses prévisions. De là des luttes de tribune, des accusations dans la presse, et tout ce bruit des pays libres, qu'il ne faut pas trop prendre au sérieux ; car, règle générale, il n'y a jamais moins d'abus que là où il est permis de les dénoncer tous les jours. La satisfaction universelle est le signe trop certain d'un peuple qu'on a délivré des ennuis de la liberté.

En 18S2, on voulut en finir avec l'ingérance des Chambres et les luttes parlementaires.

a II n*est pas douteux, dit M. Fould, qu'il n'y eût là un écueil qu'un gouvernement nouveau devait soigneusement éviter. Cette opinion s'était fortîGée encore par suite des tentatives faites en 1852 par le Corps législatif, et qui s'étaient manifestées dans le rapport de la commission du budget Aussi , parmi les modifications à introduire dans la Constitution du i4 janvier i852, l'Empereur, outre certaines prérogatives, conformes aux nouvelles destinées de la France , réclama-t-il en premier lieu une

réforme dans le système financier du pays. Non-seulemeiU il voulut reprendre ce qu^on avait successivement enlevé au pawîûir dans le vote du budget , mats encore il se réserva Vinitiative des entreprises Sintéréf général, G*est ainsi que Votre Majesté mit un terme à des débats stériles, et à des ajournements préjudiciables, particulièrement à Toccasiou des tracés de lignes des chemins de fer et aux conditions de détail de leur exploitation. »

Affranchir Tadmiaistration d'un contrôle qui la gênait, constituer un pouvoir fort en lui donnant pleine carrière en finances comme en politique : tel fut Tobjet du sénatus-consulte du 25 décembre 4852, sénatusconsulte qu'il s'agit de modifier, sinon d'abroger aujourd'hui.

Cette loi, qui n*a pas eu des résultats aussi favorables qu'on le supposait, donnait au chef de l'État le droit d'ouvrir des crédits par décrets^ en certains cas déterminés. C'étaient là des crédits extraordinaires fort différents de ceux que les ministres constitutionnels ouvraient naguère, car ces ministres étaient responsables et jouaient leur position chaque fois qu'ils s'écartaient du budget, tandis qu'aujourd'hui un crédit par décret est inattaquable. Sur quoi s'exercerait le contrôle, et, comme le dit M. Fould, qui peut-il atteindre si ce n^est le chef de l'État^ puisque les ministres ne sont responsables qu^envers lui seul?

Quant au budget, l'article 12 du même sénatus-consulte décida qu'il serait présenté au Corps législatif avec ses divisions administratives par chapitres et par articles, mais qu'il serait voté par ministères. La répartition par chapitres du crédit accordé pour chaque ministère devait être réglée par décret de l'Empereur, rendu

en conseil d'État. Autrement dit, dans ce nouveau système, le chapitre n'existe que pour Tadministration ; la Chambre n'a plus qu'un droit, c'est de voter en bloc le budget de chaque ministère. Pour éviter des prétentions qu'on trouvait excessives, on s'est jeté dans l'excès contraire. De crainte que le Corps législatif ne s'ingérât dans l'administration, on l'a paralysé.

En décidant que Y unité budgétaire (si je puis me servir de ce mot barbare) était le ministère, et non plus le chapitre, on était amené au système des virements. Ce même article 12 donnait au gouvernement la faculté de faire passer les fonds d'un chapitre sur un autre, il exigeait seulement que ces virements ne se fissent que par décrets rendus en conseil d'État. Cette innovation était une conséquence du vote par ministère; le ministre n'étant plus légalement astreinte se renfermer dans le crédit de chaque chapitre, il semblait naturel qu'il répartit au mieux l'ensemble de son budget. De cette indépendance administrative, on attendait un miracle qui n'a point encore paru ^ c'était la suppression des crédits supplémentaires. En reportant sur certains chapitres les excédants de fonds laissés par d'autres chapitres, on devait équilibrer les dépenses et ne pas sortir du budget. « La faculté de virement d'un chapitre à l'autre supprimera la presque totalité des annulations de crédit; il faut que, par contre, elle supprime de même la presque totalité des crédits supplémentaires. » Ainsi s'exprimait le ministre des finances, M. Bineau, dans un rapport à l'Empereur, en

390 Là QDssnon financiers.

date du 8 février 18«53-, on sait comment cette errance a été remplie.

On voit maintenant comment le sénatus-consulte organique du 12 décembre 1852 a renversé la dernière pierre de notre ancien système financier. Le vote par ministère a supprimé de fait la spécialité des chapitres; la Chambre a perdu ce droit d'établir et de limiter k dépense des différents services, qui est, à vrai dire, la prérogative nécessaire et la raison d'être d'une représentation nationale. D'un autre cftté, la responsabilité des ministres ayant disparu dans le nouveau régime, le gouvernement a eu le privilège d'ouvrir à son gré des crédits supplémentaires et extraordinaires, sans qu'il fût possible à la Chambre d'en critiquer la cause, l'objet ni le chi&e. La seule garantie qui nous reste, c'est la discussion secrète en conseil d'Ëtat; mais, quelle que soit la bonne volonté du conseil (et je lui rends pleine justice), l'expérience n'a que trop prouvé qu'en pareil cas il faut autre chose que des intentions droites; il faut un pouvoir souverain. Il n'y a qu'une Chambre ayant pied dans le pays qui puisse nettement mettre son veto sur des dépenses, utiles peut-être, mais en disproportion avec les ressources de la nation.

C'est ainsi qu'en dix ans on en est arrivé à la situation devant laquelle on recule aujourd'hui. Une fois de plus l'expérience a prouvé la nécessité d'un contrôle énergique; une fois de plus l'expérience a prouvé que ce contrôle est dans l'intérêt du pouvoir non moins que du pays. Comment veut-on qu'un prince, sollicité de toutes parts, résiste à des demandes de toute espèce,

LA QUESTION FINANGIÈBB. 291

demandes plus légitimes, plus pressantes les unes que les autres, mais qui toutes surchargent le budget et ruinent le crédit? Il n'y a qu'une vue d'ensemble qui permette de faire la part de chaque intérêt; il n'y a que l'étude du budget tout entier qui permette d'être, non pas bienveillant, mais juste avec tout le monde. Autrement on se perd par son bon vouloir même^ et, ce qui n'est pas moins regrettable, on oublie le contribuable, qui ne demande rien et qui paye pour tous. Ce fut le malheur de nos anciens rois qu'avec un sincère amour du peuple ils le foulèrent par des charges toujours croissantes, parce que rien n'arrêtait leur pouvoir financier, sinon le centrale douteux du parlement, a Sire, disait un jour l'Hôpital au roi François II en refusant de payer une gratification qui lui semblait accordée sans droit, sire, cet argent que Votre Majesté veut donner est la subsistance du peuple. C'est la récolte et la nourriture de vingt villages sacrifiés à l'avidité d'un seul homme. » — ce Madame, disait-il une autre fois à la reine Catherine de Médicis, le royaume s'en va en fêtes et divertissements, et si, que deviendront vos enfants, quand il n'y aura plus de royaiune ^ ?» Belles paroles qui honorent celui qui les prononce et ceux qui les écoutent, mais qui, l'histoire nous l'apprend, n'eurent aucun effet. Pour défendre un prince contre cette pression qui l'emporte, on n'a trouvé jusqu'à présent qu'un seul moyen, c'est le contrôle des Chambres, en d'autres termes, l'intervention du pays.

1 . Taillandier, Nouvelles recherches sur la vie de VBospitaL Paris, 1861, p. 27.

20S LA QUESTION FlNAMCiÈRE.

Il était donc aisé de prévoir que le nouveau système aurait de graves inconvénients; en ce point les avis n'ont point manqué. Je ne parle pas des journaux qui eussent élevé la voix à propos, si on ne leur avait mesuré de trop près le droit de parler. Mais, depuis dix ans la Chambre, par Torgane des rapporteurs du budget, a constamment demandé qu'on en revint aux règles protectrices qui existent dans tous les pays libres. C'est une des pages les plus honorables dans l'histoire du Corps législatif.

En 1854, M. Schneider, tout en s'en rapportant au temps et à l'expérience pour juger les effets du sénatus-consulte organique , s'exprimait ainsi : « Dans les conditions nouvelles où nous nous trouvons, nous ne saurions insister trop fortement pour que les crédits supplémentaires disparaissent à Tavenir, pour que les crédits extraordinaires ne soient réclamés que dans les cas imprévus, ou des circonstances tout à fait exceptionnelles et réellement urgentes. La suppression des crédits supplémentaires et des annulations de crédit nous apparaissent comme Fune des conditions capitales du régime nouveau. » Rien de plus sensé que ces paroles de l'honorable rapporteur. Les crédits supplémentaires et extraordinaires sont admissibles quand la responsabilité d'un ministre y est jointe. Sans cette responsabilité, ce n'est plus qu'un abus, toujours menaçant.

De cet abus, M. Devinck en donnait la preuve dans la session de i85S, en faisant un rapport sur les crédits supplémentaires des exercices antérieurs.

« La remise à neuf de certains locaux et de leur mobilier a été considérée^ dans un ministère, comme devant être Fobjet d'un crédit supplémentaire, tandis que dans un autre ministère on a réclamé, pour des travaux analogues, l'ouverture d'un crédit extraordinaire.

a La Commission s^est demandé si la nécessité des dépetises de cette nature était tellement urgente et imprévue , qu'il ne fût pas possible et plus naturel de les ajourner et d'attendre la présentation du budget. »

Nous sommes loin du temps où la Chambre laissait à la charge d'un ministre la mise à neuf d'une salle à manger; mais, si, aujourd'hui, on n'a que du dédain pour cette susceptibilité parlementaire, on peut du moins envier la prospérité financière de la Restauralion. Et peut-être y a-t-ii, entre les deux choses, plus de rapport qu'on ne pense communément.

En 1855, M. Paul de Richemont, rapporteur du budget, réclama au nom du Corps législatif la suppression de ces crédits qui croissaient sans fin. « S'il en était autrement, ajoutait-il, ces crédits extra-budgétaires, non compensés par des excédants de revenu, détruiraient r équilibre des recettes et des dépenses , fausse-raient le budget voté, et, augmentant par un solde en déficit nos découverts, auraient pour conséquence for-cée r élévation de la dette flottante. »

L'année suivante, M. Leroux, rapporteur du budget de 1857, s'exprima avec non moins d'énergie, mais en faisant mieux sentir encore que le vice de tous ces crédits imprévus, c'est qu'on ne peut les contrôler en aucune façon. « Le système nouveau, dit-il, manquerait

294 LA QUESTION FlNANaÈRE.

de conclusion^ de sanction pratique , pour ainsi dire, s'il n^ avait pour complément absolu la restriction ou plutôt l'extinction presque entière des crédits supplémentaires. Avec le droit de virement, les crédits supplémentaires ne peuvent être ni compris, ni admis, sauf de très-rares exceptions. »

En 1858, le mal n'ayant fait que s'aggraver, le rapporteur du budget de 1859 mit courageusement le doigt sur la plaie, et, au nom de la commission, on pourrait dire du Corps législatif tout entier, prononça les paroles suivantes :

« Les crédits supplémentaires ne sont plus maintenant soumis à aucune restriction, ils sont complètement indéfinis.

« ... La ratification du crédit, par conséquent l'appréciation de la dépense, n'est soumise au Corps législatif que durant la session qui suit la clôture de Texercice, (fest-àrdire lorsque le fait est consommé depuis deux années.

« Parmi ces dépenses, il en est qu'on aurait pu prévoir, et d'autres qu'on aurait pu syourner ; dans le premier cas , on aurait obtenu le concours du Corps législatif, et dans le second cas on aurait eu davantage de la réfleasion.

<x La commission est unanime pour appeler l'attention du gouvernement sur la législation des crédits supplémentaires, et sur l'utilité de rétablir la nomenclature des services votés, »

Point de crédits supplémentaires, peu de crédits extraordinaires dans un système où il n'y a point de responsabilité ministérielle : telle est la perpétuelle requête du Corps législatif. D'un autre côté, il demande, avec autant de raison, qu'on en revienne au vote par chapitres. En un mot, ce que désire la Cliambi*e, c'est que nulle dépense ordinaire ne se fasse sans avoir au début la sanction des représentants du pays ; et, quant aux

crédits supplémentaires, elle prie quon y renonce, puisque ce sont des dépenses qu'elle n'est libre ni d'examiner, ni de refuser.

C'est ainsi que la force même des choses nous ramène depuis dix ans à un système rejeté avec peu de prudence ; car ce système ce ne sont pas les Chambres françaises qui l'ont inventé pour satisfaire une vaine ambition ; ce système est le fruit du temps et de l'expérience. En dehors de cet ordre et de cette publicité de toutes les heures, il n'y a pas de finances pour un peuple, pas de crédit pour un gouvernement. L'exemple de l'Angleterre, cité si à propos par M. Fould, démontre aux plus aveugles comment la plus grande prospérité politique et financière s'accorde avec la jalouse sévérité des Chambres; j'oserai même dire que c'est de cette sévérité parlementaire que dépend cette fortune constante qui défie les épreuves et les années.

« Un grand pays voisin , dit M. Fould , n*a jamais donné au pouvoir exécutif la latitude dé dépenser une somme quelœnque sans un vote précUable, et cependant la spécialité des sommes votées par le parlement est absolue. Le nombre des chapitres inscrits au budget est de 240 environ. Seuls, les ministres de la marine et de la guerre, à cause de leurs services disséminés sur toute la surface du globe , ont la faculté de faire des virements , et ces opérations, qu*il faut soumettre au parlement, sont entourées de conditions excessivement minutieuses. »

S'il en est ainsi, si l'expérience nous crie d'une voix si haute quelles sont les conditions du crédit public, que reste-t-il à faire, sinon d'y revenir? Rendre au Corps législatif le vote par chapitres, et, si les crédits supplémentaires et extraordinaires sont une nécessité,

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sanctionner ces crédits en rétablissant la responsabilité ministérielle; soumettre les dépenses publiques à la jalouse et perpétuelle surveillance de la presse : telle est la conclusion qui ressort des événements, et qui s'impose à nous avec une autorité suprême. Imaginer un nouveau système, c'est entrer une seconde fois dans la région de Tinconnu, c'est courir après de nouvelles chimères. En fait de finances et de crédit, il sera toujours dangereux d'avoir plus d'esprit que les Anglais.

Ce n'est pas là cependant qu'en arrive iL Fould. Son Mémoire est un appel à l'expérience^ les conclusions proposent une innovation, ou, si l'on aime mieux, le réveil d'un système qui n'a pas vécu. Point de vote par chapitres, suppression absolue de crédits supplémentaires et extraordinaires ; les virements suffiront à tout, à la condition que les services publics soient largement dotés. Tel est le nouveau plan financier de M. Fould; je crois que maintenant nous avons les éléments nécessaires pour le juger.

Le vote par chapitres a été constamment réclamé par le Corps législatif, comme un droit essentiel; M. Fould y attache peu d'importance; à son point de vue, il n'a pas tort, car, avec les virements, le vote par chapitres n'est qu'une indication, un programme de dépenses, rien de plus.

« Le retour pur et simple à la spécialité par chapitres dépkh cerait seulement la responsabilité en faisant intervenir le pouvoir législatif dans l'administration , mais il ne rétablirait pas l'équilibre dans nos finances. Cependant, puisque Votre Majesté a promis la division par grands chapitres, je ne .vois pas de grands

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inconvénients à cette modification, pourvu que les chapitres ne renferment que de grandes divisions. »

Sur ce premier point, j'estime que le Corps législatif a cent fois raison contre M. Fould; là, il est vrai, est le nœud de la difficulté. La question est de savoir si les représentants du pays ont le droit de déterminer Tusage qu'on fera de notre argent, ou s'ils ne l'ont pas. Prétendre que de cette façon on fera intervenir le pouvoir législatif dans ^administration^ c'est ne rien dire ; il est évident que, dans tout gouvernement représentatif, les Chambres interviennent d'une certaine façon dans l'administration. Qu'est-ce que le vote du budget dans le système de M. Fould, sinon un acte par lequel le Corps législatif enferme l'administration dans un cercle qu'elle ne peut franchir? Ce qu'il faudrait démontrer, c'est que cette intervention, légitime et bonne quand elle établit la spécialité par ministères, est illégitime et dangereuse quand elle établit la spécialité par chapitres; mais si l'on en croit M. Fould lui-même , l'expérience anglaise prouve clairement que sans cette détermination il n'y a pas de crédit. Yoit-on qu'en Angleterre la marine ne soit pas administrée, parce que le crédit de chaque service est fixé par un article du budget?

Ce serait déplacer la responsabilité, ce ne serait pas rétablir l'équilibre dans les finances. Voilà, je l'avoue , un raisonnement qui m'échappe. De quoi se plaint-on? Quelle est la cause qui a détruit l'équilibre? £'est que les dépenses ont été plus vite que les recettes. Pourquoi? Parce que la Chambre n'a pas pu régler les dépenses. Lui rendre ce droit, exercé sous l'œil du

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pays, c'est évidemmeût rétablir la confiance dans le public, Tordre dans le budget. Y a-t-il un autre moyen de rétablir l'équilibre financier?

La suppression des crédits supplémentaires et ex* traordinaires aura Tassentiment du pays tout entier; mais à deux conditions, c'est que cette suppression soit possible, c'est qu'elle soit réelle.

Est-elle possible? L'expérience le prouvera; l'exemple de l'Angleterre permet l'espérance. Je remarque seulement que c'est là une de ces mesures radicales, un de ces procédés mécaniques qui ont souvent trompé leurs inventeurs. Pour les crédits supplémentaires, nous verrons, en parlant des virements, que leur suppression n'est qu'apparente; pour les crédits extraordinaires , j'ai peine à comprendre comment on peut être aussi certain de l'avenir, et je ne vois pas la nécessité de désarmer inutilement le pouvoir exécutif. En réclamant des prérogatives nécessaires à son indépendance et à son honneur, le Corps législatif ne s'est jamais opposé absolument à l'ouverture des crédits extraordinaires ; il s'est contenté de demander qu'on n'en fit pas le supplément ordinaire du budget. Qui peut prévoir les événements? Inondations, incendies, émeutes, épidémies, mille causes diverses, peuvent exiger un prompt secours. C'est surtout dans ces moments de crise que la France compte sur l'initiative de son chef. Pour trouver de l'argent en pareil cas, faudra-t-il désorganiser les services ou violer un sénatus-consulte qui fait partie de la constitution? A quoi bon s'imposer des liens qu'il faudra rompre à tout prix? Ce que demande l'opinion,

c*est qu'on ne puisse ouvrir un crédit extraordinaire qu^en des circonstances rares et avec des garanties rassurantes; ce qu'elle veut, c'est le bon ordre dans les finances, ce n'est pas l'impuissance du gouvernement ^

Restent les virements; c'est là le pivot du système, ou plutôt le système tout entier. Avec un budget, bien calculé et suffisamment doté dans toutes ses parties^ il semble à M. Fould qu'il sera facile de satisfaire à tous les besoins de TËtat sans dépasser les sommes votées par le Corps législatif. De cette façon, plus de dépenses en dehors du budget, et par cela même rétablissement de l'ordre dans les finances et retour du crédit. C'est là le résultat que nous cherchons tous; si les virements le donnent, il faut les adopter.

Qu'est-ce donc qu'un virement? Tout simplement le report à un autre chapitre des fonds votés pour un chapitre différent. Par exemple, c'est le report au chapitre fourrages des fonds restés en excédant sur le chapitre solde de troupes. Dans notre ancien système, je l'ai dit plus haut, on en arrivait là par deux opérations : annulation du crédit excédant, ouverture du crédit supplémentaire, ce qui amenait double contrôle législatif ; avec la nouvelle organisation, qui, du reste, existe depuis dix ans, on n'a pas besoin de la Chambre, tout se passe entre le ministre et le conseil d'État. Voilà tout le mystère des virements ; ils diminuent le contrôle législatif, ils n'ôtent ni ne mettent un sou dans les caisses de l'État.

I • On sait que dès la première année du système, la guerre du Mexique a forcé le gouvernement à revenir aux crédits extraordinaires. (Note de 18G3.}

Ils ont en outre cet inconvénient de rendre plus difficile la Tériflcation des dépenses, au moins pour des yeux peu exercés. Au lieu de cet ordre si simple qui termine tout chapitre du budget par une dépense conforme au chiffre voté, une annulation de crédit ou un crédit supplémentaire, il faut chercher et suivre un virement qui peut se diviser à Tinfini.

« Le sénatus-consulte du 25 décembre i852, dit M. Fould, n'a jamais été accueilli favorablement par le conseil éPÉtat et Vadministration des finances; leurs efforts ont toujours tendu à restreindre, autant que possible, Texercice du droit de virement, et ils en ont rendu Tapplicalion à peu près illusoire, en le limitant aux deux derniers mois de l'année. Votre Majesté sait que le budget ne se dépense pas seulement dans Tannée pour laquelle il est voté, et que les dépenses peuvent encore être faites dans les mois de janvier et de février de Tannée suivante. Mais, à cette époque, les fonds alloués aux divers services sont presque entièrement consommés, et il n'en reste plus de libres lorsque vient à s^ouvrir le droit de virement. »

11 ne m'appartient pas de défendre le conseil d'État, ni l'administration des finances ; mais il me semble que la critique de M. Fould est la complète justification de ces deux grands corps. Comment détourner les fonds d'un service avant de savoir si ce service n'en aura pas besoin ! Après avoir viré du chapitre 10 au chapitre 12, faudra-t-il revirer du chapitre 12 au chapitre 10 ? Quelle étrange confusion ? Certes, l'administration des finances, qui a de si belles traditions d'ordre et de régularité, a raison de reculer devant de pareilles énormités. Un banquier, seul maître de ses capitaux, peut à volonté porter et reporter son avoir où bon lui semble ; mais dans une administration qui dépense l'argent du pays, dans une

administration où tout est contrôle, il faut une comptabilité toute différente ; il faut que l'œil le moins clairvoyant puisse suivre la plus petite somme depuis sa sortie de la poche du contribuable jusqu'au payement du moindre soldat.

C'est cependant sur cette faculté de virements indéfinis que repose toute la réforme de M. Fould. Otez l'ouverture des crédits, c'est le retour pur et simple au système financier qu'on a cru établir en 1852^ et qui n'a pas échoué par le seul abus de ces crédits. Quelle est donc la vertu magique de cette nouvelle forme de comptabilité ? Le mémoire ue le dit pas, mais il est aisé de le deviner. Qu'on lise le rapport adressé en 1853 à l'Empereur par M. Bineau, ministre des finances, on aura, je crois, la pensée de M. Fould.

« Désormais, disait M. Bineau, le budget sera voté par ministères; la répartition par chapitres se fera par décrets impériaux. »

a En adoptant ce système , les auteurs de la Constitution se sont inspirés de cette pensée, qu'au pays, par ses députés, il appartient de fixer annuellement la somme qu'il veut mettre à la disposition du chef de l'Etat pour le gouverner, V administrer et le défendre; que, cette somme une fois déterminée, if est au chef de VÈtôt à en régler V emploi suivant les besoins et les intérêts du pays ^ »

En d'autres termes , les dépenses de l'État, comme le disait M. Bineau, sont une sorte d^entreprise à forfait , un abonnement. Au pays il appartient de dire ce qu'il veut dépenser ; le mode de la dépense appartient au gouvernement. Le centrale de la Chambre, après Texercice terminé, ne fait que doubler la vérification de la Cour des comptes; elle n'a pas le