CHAPITRE V

.'exploitation des chemins de for par l'État ne s'est pas encore faite on ^rand par un gouvernement constitué démocratiquement, page 200.

Les arguments déductifs invoqués en faveur de l'exploitation par TKtat, page 206. — La conclusion légitime de ces arguments, s'ils éttiient vrais, serait seulement de conférer à l'État un droit de contrôle, page '207.

Il y a bien une tendance au monopole de fait dans l'industrie des chemins de fer; mais cette tendance ne peut jamais aboutir, de la part d'entreprises privées, à un monopole absolu; exemples, page "207.

— Les deux méthodes, l'ancienne et la nouvelle, de pratiquer le commerce ; celle-ci s'impose nécessairement aux compagnies, page 208.

— L'État doit se réserver une certaine juridiction et un certain contrôle sur les voies ferrées, page 209.

Assimilation inexacte du service des voies ferrées à ceux de la poste et du télégraphe, page 209.

Arguments déductifs contre l'exploitation par l'État; 1° L^État manque de plasticité pour une organisation embrassant une infinie variété de détails et exigeant des décisions promptes, page 211. — 2o L'Etat morlerne tend à faire dégénérer l'exiDloitation des chemins de fer en un instrument de pression et de corruption électorale, page 213. — 3^ Tous les services d'État ont une tendance cà la gratuité ; exemple des postes et télégraphes, page 214. — 4o Le crédit de l'État moderne a besoin de se ménager pour les circonstances exceptionnelles, exemple des États-Unis et de l'Angleterre, page 215. — 5^ La rigidité du budget d'État est incompatible avec une exploitation aussi compliquée que celle des chemins de fer : un rapport parlementaire en Belgique, page 216. — 6^ Les responsabilités pour retards, avaries, accidents, sont beaucoup plus difficiles à faire valoir contre TÉtat que contre des compagnies privées, page 218. — 7° L'exploitation par l'État met dans la maiu du gouvernement des centaines de mille employés et altère la sincérité et Tindépendance du corps électoral, page 211).

Ar^Tjuments purement inductifs contre Texploitation par l'État, page 220. — Comparaison des retards, des accidents, des frais généraux dans les chemins allemands exploités par l'État et dans ceux qu'exploitent les compagnies privées, page 221.

Tableau des frais d^exploitation des chemins de fer d'État et des chemins de Ter privés dans les divers pays d'Europe, page 2'25.

Oa a écrit des milliers de volumes ou de brochures sur ce sujet : nous n'y consacrerons que quelques pages. L'exploitation des voies ferrées par l'État est un problème plus délicat et plus important que celui de leur construction par rÉtat. Réellement, en ellet, TEtat ne construit jamais, ou du moins presque jamais les chemins de fer : ce sont des entrepreneurs qui construisent pour lui. Au contraire, l'État peut directement exploiter.

Que doit-on penser de l'exploitation gouvernementale ? On peut à ce sujet raisonner au point de vue déductif ou au point de vue inductif, en tirant des conclusions de la notion même de l'État ou, au contraire, de l'expérience technique.

Au point de vue inductif, on doit remarquer que, si vaste que semble au premier abord l'expérience de l'exploitation des chemins de fer par l'État, elle ne s'est pas faite jusqu'ici dans les conditions qui sont habituelles à une démocratie moderne.

L'exploitation des chemins de fer par l l^lat s'est étendue depuis 1880 dans beaucoup de pays ; les Étals Scandinaves la ILmgrie, la Russie pour des raisons, très contestables, d'ordre politique, mai^ elle est surtout prépondérante dans deux contrées : l'Allemagne, notamment la Prusse, et la Belgique.

Or, ni l'une ni l'autre ne sont dans les conditions d'organisation de pouvoir démocratique qui constituent, à proprement parler, l'État moderne.

En Prusse, et dans les petits États allemands qui gravitent autour, le pouvoir est très fortement constitué; il est indépendant du Parlement, sinon absolument pour la direction générale de la politique, du moins pour le choix et la conduite du personnel administratif. Les ministres, surtout le principal ministre, durent dix ou vingt ans en phice ; les

206 L'ETAT MODERNE ET SES FOiNCTIONS.

fonctionnaires ne sont, à aucun degré, dans la main des députés.

Quant à la Belgique, elle se rapproche davantage de la vie démocratique ; elle en diffère, cependant, encore par deux points essentiels; elle n'est pas assujeLlie au suffrage universel : elle jouit d'une relative permanence ministérielle, les différents cabinets y durant cinq ou six années et les ministres y étant réellement, non pas seulement en apparence, les chefs de la majorité.

Ces circonstances ne sont pas indifférentes : car, lorsqu'on parle de 1 État, il peut s'agir de l'État autoritaire, patriarcal, traditionnel, comme la Prusse, où l'autorité est très forte, la machine administrative très solidement charpentée et très rigidement conduite ; ou bien du pouvoir parlementaire, censitaire, de la classe bourgeoise, avec ses qualités de prudence et de méthode, comme en Belgique; ou du pouvoir démocratique à personnel variable, à idées changeantes, aux brusques engouements, aux revirements soudains, comme en France et aux États-Unis d'Amérique.

Suivant ces cas si différents, ces milieux si opposés, l'influence de l'extension des attributions de l'État pourra singulièrement varier.

Au point de vue purement déductif, voici les principaux arguments que l'on fournit en faveur de l'exploitation des chemins de fer par l'État :

1° Les lignes ferrées constituent des monopoles de fait qui ne peuvent s'établir qu'au moyen d'une délégation de la puissance publique — le droit d'expropriation, et qui tiennent en leur pouvoir, non seuiement le transport des personnes, mais encore, par le jeu des tarifs, les destinées des localités ; elles rentrent ainsi dans les attributions de l'État;

2^ Les compagnies privées qui poursuivent un but de

l'exploitation des chemins de fer par l'état. 207

lucre personnel ne pourront jamais exploiter les lignes ferrées dans l'intérôt général;

S"* L^exploitation des lignes ferrées est un service colossal, qui gagne à être concentré, à être uniformisé pour toute rétendue du territoire et qui peut être aussi bien dirigé par rÉUit que le service des télégraphes et des postes.

A ces arguments on doit répondre que, fussent-ils vrais, ce qui est au moins en partie contestable, la conclusion légitime à en tirer, serait qu'il conviendrait, non pas nécessairement de remettre l'exploitation des lignes ferrées dans les mains de l'Etat, mais de confier à l'État une surveillance et un contrôle sur la gestion des compagnies privées.

Les trois arguments, d'ailleurs, pèchent du moins par l'exagération.

En ce qui concerne le monopole de fait et inévitable qui écherrait avec le temps à chaque ligne ferrée, il n'y a là qu'une part de vérité. Sans doute il y a une tendance au monopole en ce sens que, le nombre des lignes dans une même direction ne pouvant être indéfiniment accru, les compagnies qui desservent une môme région peuvent finir par s'entendre et se coaliser. Quoique cette tendance existe, on ne peut dire, toutefois, qu'elle conduise à un monopole absolu.

L'expérience de l'Angleterre, où plusieurs compagnies fonctionnent de la morne ville à la même ville, celle même de la France, où six grandes compagnies ont chacune une région distincte, mais où cinq d'entre elles partent de Paris et aboutissent à des ports, rivaux quoique éloignés, témoignent qu'il n'y a jamais ime entente complète et permanente entre ces sociétés. 11 subsiste toujours entre elles quelque rivalité ; l'émulation n'est pas absente, si faible que soit le nombre des concurrents et si limitée même que puisse être la con-

Cfirrence. On a vu des compagnies anglaises, commo, celle du Midland^ prendre Tinitiative des réformes les plus hardies, comme Tadjonction des troisièmes classes dans les trains les plus rapides, et imposer bientôt, par la force do Tcxomple, la môme mesure aux compagnies rivales (i).

Ceux qui soutiennent que les compagnies de chemins de 1er doivent arriver nécessairement avec le temps à une entente, qui fasse disparaître toute concurrence, ne tiennent pas assez compte des divers mobiles auxquels obéissent les hommes. Nous avons déjà démontré (2) combien est borné le point de vue des économistes, qui ne reconnaissent dans riiomme qu'un seul mobile, l'intérêt pécuniaire. Les administrateurs des compagnies sont sensibles aussi à Tamourpropre, au désir de se distinguer, de se faire honneur, d'attirer sur soi l'attention, à l'esprit aussi de jalousie envers les administrateurs ou les chefs des sociétés de même ordre.

Cette observation répond déjà en partie au second argument qu'invoquent les partisans de Texploitation des chemins de fer par l'État, à savoir que les compagnies privées, poursuivant un but personnel, ne pourront exploiter que dans un intérêt privé. On oublie, d'ailleurs, que l'intérêt privé, qui consiste à recueillir des dividendes, coïncide, en général, avecl'intéret général qui est l'accroissement du trafic.

11 y a deux méthodes de pratiquer le commerce et de faire desgains ; l'ancienne méthode, qui recherche surtout de gros gains sur de petites quantités et, en réduisant considérablement le volumedesopérations, n'aboutit qu'à unbénéflce total assez médiocre; la méthode moderne, fruit de Texpérience, qui se contente d'un petit gain sur chaque opération, mais

(1) ]1 faut signaler, eu outre, que les compagnies de chemins ont à lutter dans un très grand nombre de cas contre la concurrence très etiicace du cabotage par nier et de la navigation sur les rivières et les canaux.

('2) Voir plus haut les pages 34 à 37.

l'exploitation des chemins de fer par L'état 209

cherche à multiplier les opérations autant que possible . C'est cette dernière méthode qui prévaut maintenant dans toutes les grandes administrations privées. Elle a trouvé sa formule en France et en Angleterre : en France, elle s'appelle ce le gagne-petit » , en Angleterre, elles s^est incarnée dans ce proverbe : « il vaut mieux travailler pour un million d'hommes que pour les millionnaires. »

Ce qui reste vrai, c'est que l'industrie des voies ferrées, ne pouvant se constituer qu'au moyen de l'octroi du droit régulier d'expropriation et par l'occupation de certaines parties du domaine public, étant, d'ailleurs, soustraite, par ses conditions nécessaires d'existence, sinon à la concurrence relative et restreinte, du moins à la concurrence absolue et indéfinie, ne doit pas être abandonnée, sans aucun contrôle ni aucune surveillance, à des compagnies ou à des particuliers. L'État doit se réserver une certaine juridiction élevée pour empêcher les coalitions, les brusques changements de tarifs, comme il s'en produit aux États-Unis d'Amérique, les inégalités de traitement imposées aux producteurs qui se trouvent dans des conditions similaires. Ce droit supérieur de contrôle, l'État ne doit pas s'en dessaisir; mais il n'en doit user qu'avec discrétion : une intervention intrusive et minutieuse de sa part dans le régime des voies ferrées offre bien plus d'inconvénients que d'avantages.

Il reste un argument aux partisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État, c'est l'assimilation du service des transports par voies ferrées au service de la poste et des téléj:;raphes. Puisque l'État se charge de celui-ci dans tous les pays du monde, pourquoi n'entreprendrait-il pas aussi le premier. La réponse ici est aisée : il n'y a aucune assimilation à établir, ni pour l'ampleur, ni pour la diversité des opérations, ni pour Tétendue des responsabilités, entre le service de la poste et du télégraphe, et celui du transport

par chemins de fer. L'an représente en France une recette brute de 230 à 235 millions de francs environ; l'autre, une recette brute de 1,330 à 1,400 millions de francs. L'écart est encore plus considérable dans d'autres pays. Dans la Grande- Bretagne et l'Irlande, en 1898, le total des revenus de la poste et des télégraphes est porté au budget pour 380 millions de francs (15,180,000 liv. sterling); le produit brut des voies ferrées dans le même pays atteignait alors 2,330 millions de francs (93,737,034 liv. sterl.) (1). Ainsi le service des chemins de fer est six ou sept fois plus important, comme ensemble de recettes, que celui de la poste et des télégraphes. De ce que l'Etat s'acquitte i^assablement et sans de trop graves inconvénients sociaux d'un service relativement restreint, on ne peut conclure qu'on lui en doive confier un autre infiniment plus étendu (2).

Là n'est pas la seule différence. Le service des postes et des télégraphes est un service simple, élémentaire; les tarifs sont peu nombreux; ils peuvent être uniformes. Tout autre apparaît le service des transports des marchandises et des personnes; il offre une grande comphcation à la fois pour les recettes et pour les dépenses; ce n'est plus une entreprise administrative, c'est une entreprise commerciale. Il ne peut y avoir d'uniformité de taxes, ni pour toutes les marchandises, ni pour toutes les directions. Il faut tenir compte que dans certaines circonstances on doit lutter contre la concurrence du cabotage, ou de la navigation intérieure ou des voies ferrées d'un pays voisin. Il faut, sans cesse, tâter les goûts du public elles besoins de la consom- • mation, pour les marchandises et pour les voyageurs en ce

^ qui concerne les abonnements, les billets d'aller et de re-

(1) Statlstical Ahstract for llie United Klnçjdom paru en 18Q8, pago> 13 et 211.

(2) Il faut ajouter que le service postal est, dans nouibre de pay^-, notamment en France, tout à fait défectueux.

tour, les trains de plaisir. Il ne suffit pas d'attendre le trafic, il faut le chercher, le susciter, l'attirer. L'expérience prouve que la productivité d'une ligne ferrée dépend de toutes ces conditions.

La partie des dépenses est aussi beaucoup plus compliquée que pour les postes et les télégraphes. Il faut vendre les vieux rails en temps opportun; il faut aussi en temps opportun commander les nouveaux, savoir pour les achats de charbon, pour les machines, choisir le moment le meilleur. L'État est fort empêtré pour ces besognes : sans cesse exposé au soupçon des partis, obligé d'assujettir tous ses employés à des contrôles multipliés, il se voit forcé de recourir à des procédés d'une efficacité médiocre : le système de l'adjudication pure et simple par exemple, dont les défauts sont aujourd'hui universellement reconnus, mais auquel une administration d'Etat ne saurait renoncer. On sait à combien de critiques donnent prise, en tous lieux, les marchés passés par l'État pour la guerre, pour la marine; que serait-ce si l'on allait encore, surtout dans les pays démocratiques ou libéraux, à administration changeante, confier à l'État toutes les dépenses des voies ferrées qui atteignent celles de la guerre et de la marine réunies, mais qui ont un caractère encore plus variable et plus diversifié?

Ainsi tombent les arguments déductifs qu'invoquent les partisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État; passons maintenant aux arguments déductifs des adversaires de ce régime. Les voici, les uns d'ordre économique ou technique, les autres d'ordre politique, ce qui n'importe pas moins. Ces derniers se réfèrent à la nature de l'État et plus spécialement de l'État moderne que nous avons décrite dans les deux premiers livres de cet ouvrage.

l"" L'État n'a pas la plasticité, la souplesse nécessaire ù. une organisation qui embrasse une infinie variété de dé-

lails, qui exige des décisions promptes, une certaine liberté et beaucoup d'initiative laissées aux différents chefs de service et même à leurs sous-ordres.

Les règles strictes auxquelles TÉtatuepeut renoncer dans ses administrations, sans rendre immédiatement sa gestion suspecte et encourager les calomnies, le contrôle financier lent et formaliste qui est une nécessité de son fonctionnement régulier, ne se prêtent pas aux tâches qui sont très diversifiées, très complexes, qui n'offrent pas une uniformité presque absolue.

Un journal belge, le Moniteur des Intérêts matériels^ citait, il y a quelques années, les marchés malencontreux passés par l'administration des chemins de fer de l'État du royaume de Belgique, lors des grands mouvements dans les prix du fer et de Tacier en 1873-74. Par suite des lenteurs qu'imposent les règlements de TÉtat, celte administration avait acheté ses rails neufs à peu près dans les plus hauts cours et avait vendu ses vieux rails presque dans les cours les plus bas. La décision prompte, qui importe tant dans les affaires commerciales, la confiance en la capacité d'un seul homme technique, chef de service expérimenté, répugnent à l'organisme même de l'État (1).

(1) Tous ces passages et ceux qui suivent étaient écrits depuis longtemps déjà quand nous en avons trouvé la justification dans le rapport fait à la Chambre des Représentants de Belgique par M. Lehardy de Beaulieu, au nom de la Section centrale sur le budget du ministère des travaux puldics pour 1880 (on trouve ce rapport in extenso dans la publication intitulée : Extraits du rapport de la Commission d'étiqueté parlementaire sur V exploitation des chemins de fer italiens ^T>eniu^ éditeur,

Voici comment s'exprime M. Lehardy de Beaulieu : « Tout est anormal dans l'organisation des transports aux Trais de rÉtat. Dans une entreprise particulière, ce sont ceux qui courent les risques qui gèrent, qui dirigent et qui sont responsables. En fait, personne n'est responsable dans le sens juridique du mot^ dans le système de l" administration par VÉtat, La seule responsabilité qui garantistse 1q

L'État moderne, qui appartient, d'une façon précaire, à un parti, dont le personnel est changeant et sort des élections, serait forcément amené à transformer l'exploitation des voies ferrées en un instrument de pression ou de corruption électorale. Il n'aurait aucune force pour résister à la multiplication des trains, à Taugmenlation du nombre des employés, à la révocation des <c mal pensants » et à leur remplacement par d'autres. L'État moderne est presque complètement asservi aux considérations électorales, ce qui est une menace pour tous ses services; aussi importe-t-il qu'on lui en confie le moins possible (1).

pays, c'est celle de rhomme politique qui occupe momentanément le ministère des travaux publics.

« Il résulte de là que nos chemins de fer de l'Elat sont dirigés, administrés et contrôlés administrativement, an lieu de Têtre commercialement. De ià des tiraillements, des conllils d'intérêts avec le public qui sa traduisent sans cesse en pertes de force et d'argent.

« Une administration publique, bien que composée d'hommes habiles et éminents dans leur spécialité, n'aura jaTnais le flair commercial que l'on acquiert dans les luttes incessantes de l'industrie et du commerce privés. La liberté et le pouvoir de se décider à l'instant leur font défaut.

« Les sources d'information, d'ailleurs, ne sont pas non plus les mêmes, ni aussi sûres, ni aussi rapides. De plus on n'ose pas négocier avec une administi^ation publique comme avec un particulier, c'est la nature même des choses.

« Sa manie (de l'administration de l'État) de vouloir tout régler, tout diriger de ses cabinets bien chautfés de Bruxelles, a fait faire plus d'une fausse manœuvre au matériel qui parfois encombrait certaines gares où il y avait pléthore, tandis qu'à quelques lieues de là les voies de chargement étaient vides. »

(1) Nous croyons devoir reproduire encore ici quelques lignes du rapport fait au Parlement belge, au nom de la Section centrale (commission du budget), en 1880, p.ir M. Lehtirdy de Boaulieu.

« Le personnel des chemins de fer de TÉtat est beaiicoup plus nombreux en raison de l'étendue de ses lignes et du tralic, que celai des compagnies particulières faisant des transports plus considérables. 11 faut veiller que cette proporti(jn excédante ne devienne pas excessive. Trop souvent, le persoimel de l'État prend ses aises, arrive trop lard, part avant l'heure et jnorigène le public par-dessus le marché.

<c La tendance des administrations publiques est d'élargir sans cesse leurs cadres afin d'augmenter les chances d'avancement rapide. Pour jusliOer ces besoins de personnel nouveau, on multij^lie outre mesure

S"* On remarque dans tous les services d'Etat une tendance à la gratuité. Les tarifs sont regardés comme des impôts. Le public exerce une pression des plus vives pour en obtenir la constante réduction; la productivité financière nette des services de l'État va, sans cesse, en diminuant (1). L'Etat français et divers autres ont cru devoir supprimer définitivement tous les droits sur les canaux, môme les droits légers servant simplement à en payer l'entretien. Maître des chemins de fer, l'État serait amené à les exploiter d'une façon non rémunératrice. Il rejetterait sur la communauté l'intérêt et l'amortissement des capitaux engagés, au lieu de les faire payer, comme la régularité et l'intérêt public l'exigent, aux voyageurs et aux marchandises (2).

la correspondance et la paperasse inutile, superflue et encombrante.

« Il y a lieu, dans l'opinion de la section centrale, d'appeler sérieusement Tattention de Fadministratiou supérieure sur les moyens de réduire et de supprimer, dans la plupart des cas, la correspondance entre les chefs de service qui ont leurs bureaux dans le même bâtiment ou dans la môme ville. >*

(1) Voir plus haut, page 1G3, la note concernant le service des postes et des tclé^^raphes, qui a cessé d'être rémunérateur en France et dans divers autres pays.

L'administration des postes est, d'ailleurs, infiniment routinière. Elle ne sait pas proportionner les tarifs au service rendu ou aux frais. C'est ainsi que, 230ur le transport des sommes par la poste en France, le prix des lettres chargées est tel que l'on a avantage à ne déclarer qu'une faible partie de la valeur et à faire assurer le surplus par des comj^agnies spéciales. Après vingt ans de ces droits exorbitants contre lesquels les pu])ncistes, dont nous fiuncs, s'étaient vivement élevés, on s'est décidé à réduire ces tarifs en 1892, mais d'une façon insuifisante encore.

De même, le dernier délai pour la remise des correspondances à destination des départements, continue à varier à i*aris suivant les bureaux postaux entre cinq heures et six heures du soir, quoique, les trains étant devenus depuis sept à huit ans plus rapides, les départs des gares s'effectuent entre huit heures et demi et dix heures, soit une heure et demie à deux heures plus tard qu'auparavant.

L'administration des postes n'a su encore utiliser (1899) d'une façon étendue ni la bicyclette ni Tautomobile.

En un mot, le service des postes peut être considéré comme l'un des plus crassement routiniers qui soient.

(•2) M. Lehardy de Beaulieu, dans un rapport parlementaire, fait, il

A"" L'État moderne a besoin de conserver son crédit intact pour les grandes circonstances, une guerre par exemple. Son crédit finit par s'affaiblir, par perdre du moins en ampleur, s'il lui faut émettre constamment des titres. Or, l'exploitation des chemins de fer exige d'incessantes émis^ sions de titres pour l'achat du matéiiel, la pose des voies nouvelles, l'agrandissement des gares, etc.

Une des raisons du crédit de premier ordre dont jouissent les gouvernements de l'Angleterre et des Étals-Unis, c'est que l'émission des titres nationaux est, dans ces deux pays, absolument suspendue, sauf des circonstances exceptionnelles. Une des causes de la valeur, c'est la rareté de l'offre, quand la demande est naturellement constante. Or, indépendamment môme de l'éclatante solvabilité des deux gouvernements dont nous parlons, cette extrême rareté de leurs émissions doit conduire à des prix singulièrement élevés de leurs titres. Au contraire, des emprunts fréquents

ne faut pas l'oublier, au nom de la Section centrale (commission du budget) de Ja Chambre des députés belge, confirme encore ici notre assertion :

<( Il y a lieu, dit-il, d'aviser au moyen de modifier cette situation et de la renverser, c'est-à-dire de faire produire aux chemins de fer un surplus au lieu d'un déficit, sans s'arrêter à la théorie souvent émise, mais qui attend encore sa justification, que l'État exploitant doit transporter à prix coûtant sans faire de bénéfices.

« Nous savons que le problème est difficile et que l'État est moins bien placé pour le résoudre que l'industrie privée. Les intérêts privés n'hésitent pas à attaquer le Trésor public dès qu'ils entrevoient un avantage, fût-il incertain, précaire et momentané. Ils n'hésiteraient pas un moment î\ bouleverser les intérêts politiques les plus graves et les plus permanents du pays, dans Tespoir, môme incertain, d'un profit immédiat. C'est là le grand inconvénient et le grand danger de l'ingérence d ^ la force sociale dans les entreprises industrielles et commerciales.

u Le public attribue volontiers aux chemins de fer, postes et télégraphes exploités par l'État, un caractère providentiel, comme celui du soleil ou des saisons. 11 s'inquiète médiocrement des voies et moyens de celte providence de création humaine ; il murmure volontiers quand elle ne se plie pas à ses exigences ou même à. ses cax3rices momentanés. »

presque quotidiens, si justifiés qu'ils soient, exercent une action mécanique déprimante sur le crédit d'un gouvernement. En vain objecterait-on l'exemple de la Prusse: c'est peut-être une des causes qui maintient, à l'hefire actuelle, le crédit prussien encore si distant du crédit anglais. 11 y a aujourd'hui (1899) un énorme écart entre les deux, le 3 prussien se cotant 18 points plus bas que le 2 3/4 anglais.

Les compagnies disposent, en outre, pour l'écoulement habituel de leurs obligations, de moyens auxquels l'État ne peut guère recourir. Elles les livrent peu à peu dans presque toutes les gares importantes de leur réseau, en faisant varier le taux à chaque oscillation de la Bourse. L'organisation parlementaire de l'État, les contrôles financiers superposés, la suspicion qui pèse toujours sur les ministres, les députés, ne permettent pas une action si rapide et une pareille souplesse à suivre toutes les oscillations du marché des capitaux.

5"^ L'exploitation d'une industrie aussi compliquée que celle des chemins de fer ne se prête pas à la rigidité du

budget de TELat. Les résultats sont tellement inégaux d'une année à l'autre, l'engagement des dépenses déjoue tellement les prévisions, que toute l'organisation budgétaire en éprouve une perturbation profonde. L'État a besoin de recettes qui varient aussi peu que possible ; il ne doit se charger que de dépenses qu'il est aisé d'estimer d'avance et dont il est facile de suivre le cours. L'État, en outre, ne peut *'t * dresser ses comptes aussi vite qu'une compagnie. Trois

mois ou cinq mois après l'expiration de l'année, les grandes ï ^ compagnies françaises, notamment celles du Nord, de

l'Orléans, de Lyon qui exploitent jusqu'à 4, 7 ou 9,000 kilomètres de voies ferrées, peuvent communiquer à leurs actionnaires la situation et les résultats de l'exercice. L'administration française du réseau de l'État, quoiqu'on se soit

efTorcé de la constituer sur le patron de celles des grandes compagnies privées, est toujours, relativement à celles-ci, pour l'arrôt des comptes, en retard de dix-huit mois ou deux ans (1).

(1) Les observations du rapporteur au Parlement belge, M. Lehardy de Reaulieu (voir le documcnl cité plus haut) viennent encore sur ce point à Tappui de notre opinion :

« Le budget des travaux publics, dit le rapporteur, est déposé, suivant les vœux de la loi, dix mois avant l'ouverture de l'exercice et, bien qu'il ne soit jamais discuté, amendé et voté que pendant le cours de l'exercice auquel il s'applique, et que, j)ar conséquent, les faits qui peuvent motiver les dépenses soient en cours de développement, il arrive rarement que Ton n'ait pas besoin, dans la session suivante, de modifier les crédits votés, de les compléter ou de les augujenter, et, parfois môme, de légaliser des dépenses qui n'avaient pas été prévues ou inscrites au budget.

« Une pavciUe situation est évideinment anormale et contraire aux principes Les plus certains^ prescrits par la cons'itution pour le contrôle des dépenses publiques, La Cour des comptes est obligée^ contrairement aux lois sur la comptafjililé de l État^ d app<'sn* son visa sur tin grand nombre de mandats dont La dépense n'est pas encoy^e votée par lalèf/isla" ture. Le tiers et pai^fois la moitié du budget des travaux publics est dépensé ou engagé sans que la déj^ense ait été régulièreynent nutoriséc. II peut arriver ainsi que, dans des moments où des incidents politiques amèneraient des changements subits et imprévus d'administration, les ministres les mieux intentionnés pourraient se trouver en présence de responsabilités imprévues qu'il leur serait impo^^sible d'éviter ou do repousser

« Le budget des travaux publics présente pourtant en Belgique, on ne peut se le dissimuler, des difficultés spéciales pour rentrer dans la règle strictement constitutionnelle. Comment calculer dix mois à l'avance les nécessités toujours imprévues, constamment variables, d'une exploitation absolument commerciale et industrielle, comme celle des chemins de fer, des bateaux à vapeur, etc.? Gomment assouplir assez les règles sévères et strictes d'un budget voté à l'avance pour y comprendre des dépenses, dont les éléments varient, pour ainsi dire, à chaque instant? Prix, quantités, lieux, tous les éléments constitutifs d'une évaluation changent et se modifient sans cesse

c( A ce propos, nous avons fait remarquer, dans le rapport de l'année dernière, l'écart considérable qui existait entre le bilan du chemin de fer de l'État et celui que mentionne la situation du Trésor. Cet écart était, à la fin de l'exercice 1878, de 88,031,097 francs; il s'est encore

agrandi àla fin de l'exercice suivant et s'est élevé à 142,095,195 Nous

persistons à croire qu'il vaudrait mieux que les deux administrations se missent d'accord pour établir à un moment donnée une situation identique, acceptée de part et d'autre, d'accord avec la Cour des comptes.

218 L'ÉTAT MODERiNE ET SES FONCTIONS.

L'exploitation des chemins de fer par l'État rompt nécessairement tout l'organisme financier constitutionnel.

6° Au point de vue juridique, ce régime n'a pas de moindres inconvénients, notamment la difficulté de faire valoir les responsabilités. Les particuliers ont à plaider contre l'Etat pour les avaries, les retards, les accidents. C'est pour eux une situation plus défavorable que sïls actionnaient les compagnies. L'État est un plaideur, souvent prépondérant, qui parfois limite lui-môme arbitrairement sa responsabilité (!)•

C'est ce qui est arrivé pour les télégraphes et les postes. Chaque dépêche télégraphique porte en Fî ance la mention d'une loi qui exonère TÉtat de toute responsabilité pour les erreurs dans la transmission des télégrammes. On a vu des procès dont le résultat a confirmé cette injustice. Quelque temps avant le fameux krach de 1882 un capitaliste lyonnais, ayant télégraphié à un agent de change d'acheter

fournissant ainsi aux Chambres les garanties d'un contrôle qu'elles

n'auraient plus à vérifier >^

(1) Ici encore le rapporteur au Parlement belge vient, par ses observations pratiques, confirmer nos remarques tlièoriques : « Une partie importante et difficile de l'administration, dit-il, c'est la responsabilité en cas de destruction, de perte, d'avarie ou de soustraction ou vol de marchandises. Le Gode de commerce rend le voiturier responsable de la marchandise qui lui est confiée; il est tenu de la remettre au destinataire dans l'état où elle lui a été confiée; c'est à lui à faire constater cet état à la remise, s'il lui paraît qu'elle est endommagée ou avariée.

« L'État exploitant les chemins de fer a voulu et veut encore se soustraire à cette obligation du droit commun. Il a invoqué tous les prétextes pour s'en dégager. Il fait, lui-même^ sans le concours de la législature ni des intéressés^ des règleinents et des tarifs qui mt^ttent tous les risques à la charge du public, sauf certaines indemnités parfois dérisoires et qu'il ne paye pas toujours de bonne grâce, après avoir essayé d^. s'y soustraire. »

Suivant des développements sur les accidents de chemins de fer et la nécessité pour l'État d'indemniser les victimes : « les tribunaux anglais et américains sont très sévères pour toutes les sortes d'accidents, et ils allouent de fortes indemnités aux victimes. »

pour lui 100 actions d'une société déterminée, l'employé du télégraphe mit par inadvertance 1,000 actions, au lieu de 100; il en résulta une perte énorme que ni l'agent de change ni le capitaliste ne voulaient supporter; ils action-

nèrent l'Etat; mais ils furent déboutés en vertu du texte de loi qui exonère l'Etat de toute responsabilité pour les erreurs dans la transmission des télégrammes. Au contraire, les compagnies de chemins de fer, ayant inscrit sur leur bulletin de bagages que leur responsabilité est limitée à 150 francs par malle perdue, croyaient pouvoir arguer de cette clause; mais les tribunaux ont maintes fois décidé qu'elle n'était pas valable.

De même pour le transport des lettres chargées ou déclarées les Etats ont parfois, au moyen de lois ou de règlements, réduit leur responsabilité à une somme déterminée, d'oii il résulte que les financiers, pour cette catégorie d'envois, recourent à des compagnies d'assurances privées qui leur donnent la sécurité que leur refuse TÉlat.

Dans tous les services de l'État le particulier, quand il veut plaider ou se plaindre, risque de se heurter à réternel et universel : Quia nominor Léo.

Entre TÉtat et les particuliers il n'y a pas de droit commun, les deux parties étant trop inégales et l'une d'elles, d'ailleurs, légiférant, à elle toute seule, sur sa responsabilité envers l'autre.

7"^ L'un des énormes inconvénients de l'exploitation des voies ferrées par l'État, c'est d'assujettir au joug officiel un nombre énorme d'employés de toutes sortes, sans parler des fournisseurs, etc. Pour un pays comme la Grande- Bretagne il s'agit d'environ 300,000 employés, en France de plus de 200,000, et le nombre va croissant. L'expérience prouve que dans tous les pays le gouvernement prétend contraindre ses employés à être dévoués corps et âme

à sa politique. Gela e>t aussi vrai des États-Unis que de TEurope. Nul n'ignore que lorsque Télection présidentielle amène un nouveau parti au Capitole, c'est un branle-bas général dans toutes les administrations de l'Union américaine. Jusqu'aux facteurs des postes sont remplacés. En France aucun gouvernement et beaucoup moins le régime républicain que tout autre, n'a reconnu à ses fonctionnaires la liberté du vote et l'indépendance d'esprit (1). Moins un pays compte de fonctionnaires, plus il a de chances de conserver ce bien précieux^ la liberté politique ; c'est le cas de l'Angleterre et des Etats-Unis. Quand, au contraire, le nombre des employés de l'État dépasse 5 à 6 p. 100 du corps électoral, la liberté politique est bien compromise. Elle cesse d'exister quand les fonctionnaires de l'État forment iO p. 100 du nombre des électeurs.

Nous avons passé en revue tous les arguments déductifs qui militent contre l'exploitation des chemins de fer par rÉtat. Il s'est trouvé que, quoiqu'ils fussent purement rationnels, ils ont reçu, néanmoins déjà, comme on l'a vu par les nombreuses notes dont nous les avons appuyés, une confirmation expérimentale.

Arrivons aux arguments purement inductifs, h ceux qui sont directement tirés de l'exploitation des voies ferrées par divers États depuis cinquante ans, la Belgique, l'Allemagne notamment. On trouve dans ce service d'État bien des

(1) On peut lire à ce sujet, comme manifestation curieuse de cet état d'esprit, la circulaire de M. Viette, ministre de l'agriculture, reproduite plus haut eu note, page 81. On peut aussi se rappeler Tétrange raisonnement dont on l'ait tant d'aôus que les fonctionnaires doivent soutenir le gouvernement qui les paye », comme si, en payant les fonctionnaires, le gouvernement agissait autrement qu'en simple intermédiaire qui dispose des fonds du public. Une circulaire de M. Yves Guyot, naguère député radical, devenu ministre des travaux publics, en "date du 20 mai 1889, consacre la servitude des ingénieurs et du personnel des Ponts et Chaussés à l'égard des préfets, agents politiques et policiers.

preuves qui sont en faveur de Texploitation privée; elles ne peuvent, cependant, atteindre l'absolue certitude, de manière à supprimer complètement l'opinion opposée. La raison en est que jamais deux lignes de chemins de fer ne sont dans une situation tout à fait semblable, d'oii les exploitations de deux réseaux môme voisins ne sont pas, dans toute la rigueur du mot, comparables. C'est ce qui fait que l'on ne peut obtenir une évidence géométrique dans cette recherche de la supériorité du système de Texploitation par TÉtat ou de l'exploitation par l'industrie privée. Mais pour les esprits qui ont l'habitude des questions d'affaires, les faits qui ressortent de la pratique des deux régimes sont assez concluants pour ne comporter aucune hésitation.

11 ressort, en effet, de toutes les comparaisons que l'exploitation par TElat est plus coûteuse; sur ce point, la contestation n'est pas possible; elle semble, en outre, avoir moins de ponctualité et être plus sujette aux accidents.

Parlons, d'abo J, de ces deux derniers points, qui pourraient être les plus controversés.

D'après des tableaux publiés par un spécialiste bien connu en Allemagne, le D"" Émile Sax (1), les chemins de fer prussiens se divisent en trois catégories : ceux qui appartiennent à l'Etat, ceux qui, appartenant à des Compagnies, sont exploités par l'Etat, enfin ceux qui appartiennent à des Sociétés et sont exploités par elles.

La rapidité moyenne des trains a toujours été un peu supérieure sur les chemins exploités par les Compagnies privées que sur les deux autres groupes. Les retards, Vey'spàtungen, étaient, relativement au nombre des trains, beaucoup moins fréquents sur les chemins de fer exploités par les

(1) Die Eisenbahnen^ von D^* EmiJ Sax, Wien, 1879.

222 L'ÉTAT MODERNE ET SES FONCTlOiNS.

Compagnies que sur les lignes appartenant aux Gompagiiies et exploitées par TÉtat. Il est vrai que ces retards étaient moindres encore sur les lignes même appartenant à l'État; mais l'auteur, d'ailleurs fort impartial dans ses comparaisons, fait ressortir que c'est là une illusion, qui tient à ce que le réseau de l'Etat proprement dit avait une proportion de doubles voies deux fois plus forte que celle du réseau des Compagnies.

Les accidents de chemins de fer avaient fait, en 1877, dans tout l'Empire d'Allemagne, 1 ,661 victimes, tant blessés que tués Ce nombre, réparti entre les diverses catégories d'exploitation, représentait pour les chemins de fer de l'État une victime par 17 kilomètres 68 de ligne et par 3,894,000 essieux kilométriques {Achskilomete?*) {1); pour les chemins de fer privés, une victime seulement par 26 kilomètres 49 de trains et par 4,911,000 essieux kilométriques, soit un avantage de 25 p. 100 en faveur des lignes privées (2).

L'exploitation plus économique des Compagnies privées ressort soit de l'examen des détails, soit de celui de l'ensemble. En ce qui concerne les frais généraux d'administration, d'après le D'' Sax, pour les cinq années de la période 1872- 1876, ils ont représenté en Prusse, sur les chemins de fer exploités par TÉlat, 7,74 p. 100 en moyenne du total des dépenses, sur les lignes appartenant à des Compagnies, mais exploitées par l'État, 7,5 p. 100 de ce même montant, sur les lignes exploitées par les Compag'nies, 5,14 seulement des

(1) On doit entendre par là, pensons-nous, non pas ce que Ton appelle en langao^e technique en France les kilomètres trains, mais ceux-ci multipliés par le nombre de voitures, ce qui est beaucoup plus exact, car un train peut se constituer d'un nombre très inégal de voitures.

("2) Le Bulletin de statistique (de notre ministère des travaux publics\ dans sa livraison de janvier 18S4, indique, pour rAutriche-Hongrie, une moindre prtjportion d'accidents sur les lignes exx>loitées par les compagnies que sur celles exploitées par TÉtat.

dépenses totales, soil un tiers de moins : cependant, les lignes privées de chaque Compagnie aj^ant en général une étendue beaucoup moindre que les lignes de chaque direction de rÉtat, la proportion des frais généraux eût dû ôtre plus forte pour les premières (1).

L'exploitation par TEtat allemand des lignes françaises de TAlsace-Lorraine, confiées, avant 1870, ànotre Compagniedes chemins de fer de l'Est, a fourni immédiatement la preuve du renchérissement qu'occasionne le régime de la gestion gouvernementale. En 1873, la recette brute kilométiique des 847 kilomètres ainsi cédés par la France à l'Allemagne s'est élevée à 40,:256 francs; la dépense kiîométiique a atteint 35,688 francs, laissant ainsi pour produit net la somme insignifiante de 4,508 f rancs seulement. Les frais absorbaient donc près de 90 p. 100. Sous la direction de la Compagnie de l'Est ils ne dépassaient pas 60 p. 100 et laissaient un pro* duit net près de quatre fois supérieur à celui que réalisa l'administration gouvernementale* En admettant que certaines considérations politiques aient relevé, dans les premiers temps de la cession de l'Alsace-Lorraine à l'Allemagne» les frais d'exploitation, la supériorité, au point de vue de l'économie, de notre Compagnie de TEst n'en demeure pas moins évidente.

Les documents sont, en ce sens, parfaitement concordants.

D'après des tableaux publiés par M. Maurice Block [Econo^ miste français du 15 avril 1876), les Irais d'exploitation des chemins de fer de l'État seraient toujours supérieurs en Allemagne aux frais d'exploitation des lignes qu'exploitent les compagnies privées.

Un tableau très instructif, qui a été dressé et nous est

(1) Pour tous CCS détails et beaucoup d'autres, voir Die Eisenbahnen^ von D"^ Emile Sax, notamment pages 161 à 175.

communiqué par M. Tin specteur général des ponts et chanssées Cheyssonsurles différents réseaux exploités en Europesoitpar les États, soit par les Compagnies, démontre que l'exploitation des Etats donne un moindre revenu net proportionnellement à la recette brute. Sans doute, il est divers éléments qui influent sur la proportion du revenu net et dont il est difficile de se rendre un compte absolument exact : tarification, nature des marchandises transportées, intensité du trafic; néanmoins, il semble bien ressortir du tableau qui suit que l'exploitation par l'État offre plus de dangers financiers que d'avantages. Ajoutons que les gouvernements allemands, dans ces derniers temps, notamment la Prusse, ont fait de la tarification sur leurs lignes l'usage le plus arbitraire, se servant des tarifs pour accorder des faveurs, des primes d'exportation détournées, soit à telle industrie, soit à telle fabrique.

idlats de l exploitation des chemins de fer de France et des autres principaux

pays d'Europe .