CHAPITRE V

L'exploitation des chemins de fer par l'État ne s'est pas encore faite en grand par un gouvernement constitué démocratiquemènt, page 205. Les arguments déductifs invoqués en faveur de l'exploitation par l'État, page 206. — La conclusion légitime de ces arguments, s'ils étaient vrais, serait seulement de conférer à l'État un droit de contrôle, page 207.

Il y a bien une tendance au monopole de fait dans l'industrie des

chemins de fer; mais cette tendance ne peut jamais aboutir, de la : part d'entreprises privées, Aun monopole absolu; exemples, page 207. — Les deux méthodes, l'ancienne etla nouvelle, de pratiquer le com merce ; celle-ci s'impose nécessairement aux compagnies, page 208. — L'État doit se réserver une certaine juridiction et un certain contrôle sur les voies ferrées, page 209.

Assimilation inexacte du service des voies ferrées à ceux de la poste et du télégraphe, page 209.

Arguments déductifs contre l'exploitation par l'État; 1° L'État manque de plasticité pour une organisation embrassant une infinie variété de détails et exigeant des décisions promptes, page 211. — 2 L'État moderne tend à faire dégénérer l'exploitation des chemins de fer en un instrument de pression et de corruption électorale, page 213. — 3° Tous les services d'État ont une tendance à la gratuité;

des postes et télégraphes, page 214. — 4° Le crédit de l'État moderne a besoin de se ménager pour les circonstances exceptionnelles, exemple des États-Unis et de l'Angleterre, page 215. —59 La rigidité du budget d'État est incompatible avec une exploitation aussi compliquée que celle des chemins de fer : un rapport parlementaire en Belgique, page 216. — 6° Les responsabilités pour retards, avuries, accidents, sont beaucoup plus difficiles à faire valoir contre l'État que contre des compagnies privées, page 218. — 7° L'exploitation par l'État met dans la main du gouvernement des centaines de mille employés et altère la sincérité et l'indépendance du corps électoral, page 219.

Arguments purement inductifs contre l'exploitation par l'État, page 220. — Comparaison des retards, des accidents, des frais généraux dans les chemins allemands exploités par l'État et dans ceux qu'exploïtent les compagnies privées, page 221.

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'ÉTAT. 205 Tableau des frais d'exploitation des chemins de fer d'État et des

chemins de fer privés dans les divers pays d'Europe, page 225.

On à écrit des milliers de volumes ou de brochures sur ce sujet : nous n’y consacrerons que quelques pages. L'exploitation des voies ferrées par l'État est un problème plus délicat et plus important que celui de leur construction par l'État. Réellement, en effet, l'État ne construit jamais, ou du moins presque jamais les chemins de fer : ce sont des entrepreneurs qui construisent pour lui. Au contraire, l'État peut directement exploiter.

Que doit-on penser de l'exploitation gouvernementale ? On peul à ce sujet raisonner au point de vue déduetif ou au point de vue inductif, en tirant des conclusions de la notion mème de l'État ou, au contraire, de l'expérience technique.

Au point de vue inductif, on doit remarquer que, si vaste que semble au premier abord l'expérience de l'exploitation des chemins de fer par l'État, elle ne s’est pas faile jusqu'ici dans les conditions qui sont habituelles à une démocratie moderne:

En dehors de quelques petits peuples du Nord, d'essais récents, incomplets ou abandonnés en Autriche-Hongrie et en Italie, l'exploitation des chemins de fer par l'État s'est faite principalement dans deux pays, l'Allemagne, notamment la Prusse, et la Belgique.

Or, ni l'un ni l'autre ne sont dans les conditions d'organisation de pouvoir démocratique qui constituent, à proprement parler, l'État moderne.

En Prusse, el dans les petits États allemands qui gravitent autour, le pouvoir est très fortement constitué; il est indépendant du Parlement, sinon absolument pour la direction générale de la politique, du moins pour le choix et la conduite du personnel administratif. Les ministres, surtout le principal ministre, durent dix ou vingt ans en place ; les

fonctionnaires ne sont, à aucun degré, dans la main des députés.

Quant à la Belgique, elle se rapproche davantage de la vie démocratique ; elle en diffère, cependant, encore par deux points essentiels; elle n’est pas assujettie au suffrage universel: elle jouit d'une relative permanence ministérielle, les différents cabinets y durant cinq ou six années et les ministres y étant réellement, non pas seulement en apparence, les chefs de la majorité.

Ces circonstances ne sont pas indifférentes : car, lorsqu'on parle de l'État, il peut s'agir de l'État autoritaire, patriarcal, traditionnel, comme la Prusse, où l'autorité est très forte, la machine administrative très solidement charpentée et très rigidement conduite ; ou bien du pouvoir parlementaire, censitaire, de la classe bourgeoise, avec ses qualités de prudence et de méthode, comme en Belgique; ou du pouvoir démocratique à personnel variable, à idées changeantes, aux brusques engouements, aux revirements soudains, comme en France et aux États-Unis d'Amérique.

Suivant ces cas si différents, ces milieux si opposés, l'influence de l'extension des attributions de l'État pourra singulièrement varier.

Au point de vue purement déductif, voici les principaux arguments que l'on fournit en faveur de l'exploitation des chemins de fer par l'État :

4° Les lignes ferrées constituent des monopoles de fait qui ne peuvent s'établir qu'au moyen d'une délégation de la puissance publique — le droit d'expropriation, et qui tiennent en leur pouvoir, non seulement le transport des personnes, mais encore, par le jeu des tarifs, les destinées des localités ; elles rentrent ainsi dans les attributions de l'État;

2° Les compagnies privées qui poursuivent un but de

lucre personnel ne pourront jamais exploiter les lignes ferrées dans l'intérêt général ;

3° L'exploitation des lignes ferrées est un service colossal, qui gagne à être concentré, à être uniformisé pour toute l'étendue du territoire et qui peut être aussi bien dirigé par l'État que le service des télégraphes et des postes.

A ces arguments on doit répondre que, fussent-ils vrais, ce qui est au moins en partie contestable, la conclusion 16gitime à en tirer, serait qu'il conviendrait, non pas nécessairement de remettre l'exploitation des lignes ferrées dans les mains de l'Etat, mais de confier à l'État une surveillance et un contrôle sur la gestion des compagnies privées.

Les trois arguments, d'ailleurs, pèchent du moins par l'exagération.

En ce qui concerne le monopole de fait et inévitable qui écherrait avec le temps à chaque ligne ferrée, il n’y a là qu’une part de vérité. Sans doute il y a une tendance au monopole en ce sens que, le nombre des lignes dans une même direction ne pouvant être indéfiniment accru, les compagnies qui desservent une même région peuvent finir par s'entendre et se coaliser, Quoique cette tendance existe, on ne peut dire, toutefois, qu'elle conduise à un monopole absolu.

L'expérience de l'Angleterre, où plusieurs compagnies fonctionnent de la même ville à la même ville, celle même de la France, où six grandes compagnies ont chacune une région distincte, mais où cinq d’entre elles partent de Paris et aboutissent à des ports, rivaux quoique éloignés, témoignent qu'iln'y a jamais une entente complète et permanente entre ces sociétés. Il subsiste toujours entre elles quelque rivalité ; l'émulation n'est pas absente, si faible que soit le nombre des concurrents et si limitée même que puisse être la con-

currence. On a vu des compagnies anglaises, comme celle du Midland, prendre l'initiative des réformes les plus hardies, comme l'adjonction des troisièmes classes dans les trains les plus rapides, et imposer bientôt, par la force de l'exemple, la même mesure aux compagnies rivales (1).

Ceux qui soutiennent que les compagnies de chemins de fer doivent arriver nécessairement avec le temps à une entente, qui fasse disparaître toute concurrence, ne liennent pas assez compte des divers mobiles auxquels obéissent les hommes. Nous avons déjà démontré (2) combien est borné le point de vue des économistes, qui ne reconnaissent dans l'homme qu’un seul mobile, l'intérêt pécuniaire. Les administrateurs des compagnies sont sensibles aussi à l'amour. propre, au désir de se dislinguer, de se faire honneur, d'attirer sur soi l'attention, à l'esprit aussi de jalousie envers les administrateurs ou les chefs des sociétés de mème ordre.

Cette observalion répond déjà en partie au second argument qu’invoquent les parlisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État, à savoir que les compagnies privées, poursuivant un but personnel, ne pourront exploiter que dans un intérêt privé. On oublie, d'ailleurs, que l'intérêt privé, qui consiste à recueillir des dividendes, coïncide, en général, avec l'intérêt général qui est l'accroissement du trafic.

11 y a deux méthodes de pratiquer le commerce et de faire desgains ; l'ancienne méthode, qui recherche surtout de gros gains sur de petites quantités et, en réduisant considérablementlevolumedesopérations, n'aboutit qu'à un bénéfice total assez médiocre ; la méthode moderne, fruit de l'expérience, qui se contente d’un pelit gain sur chaque opération, mais

(1) 11 faut signaler, en outre, que les compagnies de chemins ont à lutter dans un très grand nombre de cas contre la concurrence très efficace du cabotage pur mer et de la navigation sur les rivières et

les canaux.

(2) Voir plus haut les pages 34 à 37.

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'ÉTAT. 209 cherche à multiplier les opéralions autant que possible. C'est cette dernière méthode qui prévaut maintenant dans toutes les grandes administrations privéés. Elle a trouvé sa formule en France et en Angleterre: en France, elle-s'appelle « le gagne-petit » , en Angleterre, elles s’est incarnée dans ce proverbe : « il vaut mieux travailler pour un million d'hommes que pour les millionnaires. »

Ce qui reste vrai, c'est que l'industrie des voies ferrées, ne pouvant se conslituer qu'au moyen de l'octroi du droit régulier d'exproprialion et par l'occupation de certaines parties du domaine public, étant, d'ailleurs, soustraite, par ses condilions nécessaires d'existence, sinon à la concurrence relative et restreinte, du moins à la concurrence absolue et indéfinie, ne doit pas être abandonnée, sans aucun contrôle ni aucune surveillance, à des compagnies ou à des particuliers. L'État doit se réserver une certaine juridiction élevée pour empêcher les coalitions, les brusques changements de tarifs, comme il s'en produit aux États-Unis d'Amérique, les inégalités de traitement imposées aux producleurs qui se trouvent dans des condilions similaires. Ce droit supérieur de contrôle, l'État ne doit pas s'en dessaisir; mais il n'en doit user qu'avec discrétion : une intervention intrusive et minulieuse de sa part dans le régime des voies ferrées offre bien plus d'inconvénients que d'avantages.

Il reste un argument aux partisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État, c'est l'assimilation du service des transporis par voies ferrées au service de la poste et des télégraphes. Puisque l'État se charge de celui-ci dans tous les pays du monde, pourquoi n'entreprendrait-il pas aussi le premier. La réponse ici est aisée : il n'y a aucune assimilation à établir, ni pour l'ampleur, ni pour la diversité des opérations, ni pour l'étendue des responsabilités, entre le service de la poste el du télégraphe, et celui du transport

par chemins de fer. L'un représente en France une recette brute de 180 à 490 millions de francs environ; l'autre, une recette brute de 4,100 à 1,200 millions de francs. L'écart est encore plus considérable dans d'autres pays. Dans la Grande-Bretagne et l'Irlande, en 1883, le total des revenus de la poste et des télégraphes restait au-dessous de 250 millions de francs (9,341,604 liv. sterling); le produit brut des voies ferrées dans le même pays atteignait alors environ 4,800 millions de francs (74,062,270 liv. sterl.) (4). Ainsi le service des transports par voie de fer est six ou sept fois plus important, comme ensemble de recettes, que le service de la poste et des télégraphes. En Angleterre, l'écart serait encore plus grand. De ce que l'État s'acquilte passablement et sans de trop graves inconvénients sociaux d'un service relativement restreint, il est impossible de conclure qu'on lui en doive confier un autre infiniment plus étendu.

Là n'est pas la seule différence. Le service des postes et des télégraphes est un service simple, élémentaire; les tarifs sont peu nombreux; ils peuvent être uniformes. Tout autre apparaît le service des transports des marchandises et des personnes ; il offre une grande complication à la fois pour les recettes et pour les dépenses; ce n’est plus une entreprise administrative, c'est une entreprise commerciale. Il ne peut y avoir d'uniformité de taxes, ni pour toutes les marchandises, ni pour toutes les directions. Il faut tenir compte que dans certaines circonstances on doit lutter contre la concurrence du cabotage, ou de la navigation intérieure ou des voies ferrées d’un pays voisin. Il faut, sans cesse, lâter les goûts du public et les besoins de la consommation, pour les marchandises et pour les voyageurs en ce qui concerne les abonnements, les billets d'aller et de re-

(1) Statistical Abstract for the United Kingdom from 1812 Lo 1886, p.13 et 171,

our, les trains de plaisir. 11 ne suffit pas d'attendre le trafic, il faut le chercher, le susciter, l'attirer. L'expérience prouve que la productivité d'une ligne ferrée dépend de loules ces conditions.

La partie des dépenses est aussi beaucoup plos compliquée que pour les postes et les télégraphes. Il faut vendre les vieux rails en temps opportun; il faut aussi en temps opportun commander les nouveaux, savoir pour les achats de charbon, pour les machines, choisir le moment le meilleur. L'État est fort empêtré pour ces besognes : sans cesse exposé au soupçon des partis, obligé d'assujettir tous ses employés à des contrôles mullipliés, il se voit forcé de recourir à des procédés d'une efficacité médiocre : le système de l'adjudication pure et simple par exemple, dont les défauts sont aujourd’hui universellement reconnus, mais auquel une administration d'État ne saurait renoncer. On sait à combien de critiques donnent prise, en tous lieux, les marchés passés par l'État pour la guerre, pour la marine; que serait-ce si l'on allait encore, surtout dans les pays démocratiques ou libéraux, à administration changeante, confier à l'État loutes les dépenses des voies ferrées qui atteignent celles de la guerre et de la marine réunies, mais qui ont un caractère encore plus variable et plus diversifié?

Ainsi tombent les arguments déductifs qu'invoquent les partisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État; passons maintenant aux arguments déductifs des adversaires dé ce régime. Les voici, les uns d'ordre économique ou technique, les autres d'ordre politique, ce qui n'importe pas moins. Ces derniers se réfèrent à la nature de l'État et plus spécialement de l'État moderne que nous avons décrile dans les deux premiers livres de cet ouvrage.

4° L'État n'a pas la plasticité, la souplesse nécessaire à uné organisation qui embrasse une infinie variété de dé-

tails, qui exige des décisions promples, une certaine liberté et beaucoup d'initiative laissées aux différents chefs de service et même à leurs sous-ordres.

Les règles strictes auxquelles l'Étatne peut renoncer dans ses administrations, sans rendre immédiatement sa gestion suspecte et encourager les calomnies, le contrôle financier lent et formaliste qui est une nécessité de son fonctionnement régulier, ne se prêtent pas aux Lâches qui sont très diversifiées, très complexes, qui n'offrent pas une uniformilé presque absolue.

Un journal belge, le Moniteur des Intérêts matériels, cilait, il y a quelques années, les marchés malencontreux passés par l'administration des chemins de fer de l'État du royaume de Belgique, lors des grands mouvements dans les prix du fer et de l'acier en 1873-74. Par suile des lenteurs qu'imposent les règlements de l'État, celle administration avait acheté ses rails neufs à peu près dans les plus hauts cours et avait vendu ses vieux rails presque dans les cours les plus bas. La décision prompte, qui importe tant dans les affaires commerciales, la confiance en la capacité d'un seul homme technique, chef de service expérimenté, répugnent à l'organisme même de l'État (4).

(1) Tous ces passages et ceux qui suivent étaient écrits depuis longtemps déjà quand nous en avons trouvé la justification dans le rapport fait à la Chambre des Représentants de Belgique par M. Lehardy de Beaulieu, au nom de la Section centrale sur le budget du ministère des travaux publics pour 1880 (on trouve ce rapport in exfenso dans la publication intitulée : Extraits du rapport de la Commission d'enquéle parlementaire sur l'exploitation des chemins de fer italiens, Dentu, éditeur, 1882).

Voici comment s'exprime M. Lehardy de Beaulieu :

« Tout est anormal dans l'organisation des transports aux frais de l'État. Dans une entreprise particulière, ce sont ceux qui courent les risques qui gérent, qui dirigent et qui sont responsables. En fait, personne n'est responsable dans le sens juridique du mot, dans le système de l'administration par l'État. La seule responsabilité qui garautisse le

2e L'État moderne, qui appartient, d’une façon précaire, à un parti, dont le personnel est changeant et sort des élections, serait forcément amené à transformer l'exploitation des voies ferrées en un instrument de pression ou de corruption électorale. 11 n'aurait aucune force pour résister à la multiplication des trains, à l'augmentation du nombre des employés, à la révocation des « mal pensants » et à leur remplacement par d'autres. L'Élat moderne est presque complètement asservi aux considérations électorales, ce qui est une menace pour tous ses services; aussi importe-t-il qu'on lui en confie le moins possible (4).

pays, c'est celle de l'homme politique qui occupe momentanément le ministère des travaux publics.

« H résulte de là que nos chemins de fer de l'État sont dirigés, administrés et contrôlés administrativement, au lieu de l'être commerciale ment. De là des liraillements, des conflits d'intérèts avec le publie qui sa traduisent sans cesse en pertes de force et d'argent.

« Une administration publique, bien que composée d'hommes habiles et émivents dans leur spécialité, n'aura jamais le flair commercial que l'on acquiert dans les luttes incessantes de l'industrie et du commerce privés. La liberté et le pouvoir de se décider à l'instant leur font défaut.

« Les sources d'information, d'ailleurs, ne sont pas non plus les mêmes, ni aussi sûres, ni ausal rapides. Do plus on n'ose pas négocier avec une administration publique comme avec un particulier, c'est là nature même des choses,

« Sa manie (de l'administration de l'État) de vouloir tout régler, tout diriger de ses cabinets bien chauffés de Bruxelles, à fait faire plus d'une fausse manœuvre au matériel qui parfois encombrait certaines gares où il ÿ avait pléthore, landis qu'à quelques lieues de là les voies de chargement étaient vides. »

(1) Nous croyons devoir reproduire encore ici quelques ligues du rapport fait au Parlement belge, au nom de la Section centrale (commission du budget}, en 1880, par M. Lebardy de Beaulieu.

« Le personnel des chemins de fer de l'État est beaucoup plus nom breux en raison de l'étendue de ses lignes et du trafie, que celui des compagnies particulières faisant des transports plus considérables. I faut veiller que cette proportion excédante ne devienne excessive, ‘Trop souvent, le personnel de l'État prend ses aises, arrive trop tard,

par-dessus le marché.

3° On remarque dans tous les services d'Elat une tendance à la gratuité. Les tarifs sont regardés comme des impôts. Le public exerce une pression des plus vives pour en obtenir la constante réduction; la productivité financière nelte des services de l'État va, sans cesse, en diminuant (1). L'État français el divers autres ont cru devoir supprimer définitivement tous les droits sur les canaux, même les droits légers servant simplement à en payer l'entretien. Maître des chemins de fer, l'État serait amené à les exploiter d’une façon non rémunératrice. 11 rejetterait sur la communauté l'intérêt et l'amortissement des capitaux engagés, au lieu de les faire payer, comme la régularité et l'intérêt public l'exigent, aux voyageurs et aux marchandises (2).

la correspondance et la paperasse inutile, superlue et encombrante.

« I y a lieu, dans l'opinion de la section centrale, d'appeler sérieusement l'attention de l'administration supérieure sur les moyens de réduire et de supprimer, dans la plupart des cas, la correspondance entre les chefs de service qui ont leurs bureaux dans le même bâtiment où dans la même ville. »

(1) Voir plus haut, page 163, la note concernant le service des postes et des télégraphes, qui a cessé d'être rémanérateur en France et dans divers autres pays.

Une série de tableaux publiés par le Bulletin de statistique el de législation comparée (de notre ministère des finances, année 1888, tome ler, pages 44 à 67) moutre que, au développement incessant des recettes brutes des postes ét lélégraphes, n'a correspondu depuis un certain nombre d'années aucun aceroissement de la recette nette.

Voici, par exemple, pour la France continentale, le chiffre des recettes des dépenses et du produit net :

Recettes totales. Dépenses, Produit net.

152,832,491 fr. 117,226,296; fr. 35,606,195 fr, 169,446,875 134,962,687 34,543,188

Ainsi dans ce laps de six années le produit brut s'est accru de 16 millions et demi, et le produit net a diminué de plus de { million.

Ce produit réputé net se trouve être, d'ailleurs, une simple apparence. Si l'on tenait compte des pensions de retraite qui ont notablement augmenté de 1881 à 1886 et de diverses autres charges, directes ou indirectes que l'administration néglige de prendre en considération, on verrait que l'administration des postes ét des télégraphes en France ne paye pas ses frais.

(2) M. Lehardy de Beaulieu, dans son rapport parlementaire, fait, il

4° L'État moderne a besoin de conserver son crédit intact pour les grandes circonstances, une guerre par exemple. Son crédit finit par s'affaiblir, par perdre du moins en ampleur, s’il lui faut émettre constamment des titres. Or, l'exploitation des chemins de fer exige d'incessantes émissions de titres pour l'achat du matériel, la pose des voies nouvelles, l'agrandissement des gares, etc.

Une des raisons du crédit de premier ordre dont jouissent les gouvernements de l'Angleterre et des États-Unis, c'est que l'émission des titres nationaux est, dans ces deux pays, absolument suspendue, sauf des circonstances exceptionelles. Une des causes de la valeur, c'est la rareté de l'offre, quand la demande est naturellement constante. Or, indépendamment même de l'éclatante solvabilité des deux gouvernements dont nous parlons, cette extrême rareté de leurs émissions doit conduire à des prix singulièrement élevés de leurs titres, Au contraire, des emprunts fréquents

ne faut pas l'oublier, au nom de la Section centrale (commission du budget) de ln Chambre des députés belge, confirme encore ici notre assertion

= Ï y a lieu, dit-il, d'aviser au moyen de modifier cette situation et de la renverser, c’est- ire de faire produire aux chemins de fer un surplus au lieu d'un déficit, sans s'arrêter à la théorie souvent émise, mais qui attend encore sa justification, que l'État exploitant doit transporter à prix coûlant sans faire de bénéfices.

« Nous savons que le problème est difficile et que l'État est moins bien placé pour le résoudre que l'industrie privée. Les intérêts privés n'hésitent pas à attaquer le Trésor publie dès qu'ils entrevoient un avantage, fût-il incertain, précaire et momentané, Ns n'hésiteraient pas un moment à botileverser les intérêts politiques les plus graves et les plus permanents du pays, dans l'espoir, même incertain, d'un profit immédiat. C'est là le grand inconvénient et le grand danger de l'ingérence de la force sociale dans les entreprises industrielles et commerciales.

« Le public attribue volontiers aux chemins de fer, postes et télé-

es exploités par l'État, un caractère providentiel, comme celui

lu soleil ou des saisons. 11 s'inquiète médiocrement des voies et moyens

de cette providence de créalion humaine ; il murmure volontiers quand

elle ne se plie pas à ses exigences où même à ses caprices momentanés, »

presque quotidiens, si justifiés qu'ils suient, exercent une action mécanique déprimante sur le crédit d'un gouvernement. En vain objecterait-on l'exemple de la Prusse: c'est peut-être une des causes qui maintient, à l'heure actuelle, le crédit prussien encore si distant du crédit anglais. Il y a aujourd'hui un grand écart entre les deux, le 3 1/2 prussien ne se cotant guère plus haut que le 2 3/4 anglais.

Les compagnies disposent, en outre, pour l'écoulement habituel de leurs obligations, de moyens auxquels l'État ne peut guère recourir. Elles les livrent peu à peu dans presque toutes les gares importantes de leur réseau, en faisant varier le,taux à chaque oscillation de la Bourse. L'organisation parlementaire de l'État, les contrôles financiers superposés, la suspicion qui pèse toujours sur les ministres, les députés, ne permettent pas une action si rapide et une pareille souplesse à suivre toutes les oscillations du marché des capitaux.

5° L'exploilation d'une industrie aussi compliquée que celle des chemins de fer ne se prête pas à la rigidilé du budget de l'État. Les résultats sont tellement inégaux d’une année à l'autre, l'engagement des dépenses déjoue tellement les prévisions, que toute l'organisation budgétaire en éprouve une perturbation profonde. L'État a besoin de recetles qui varient aussi peu que possible; il ne doit se charger que de dépenses qu'il est aisé d'estimer d'avance et dont ilest facile de suivre le cours. L'Élat,en outre, ne peut dresser ses comples aussi vite qu’une compagnie. Trois mois ou cinq mois après l'expiration de l'année, les grandes compagnies françaises, notamment celles du Nord, de l'Orléans, de Lyon qui exploitent jusqu'à 5, 6 ou 7,000 kilomètres de voies ferrées, peuvent communiquer à leurs actionnaires la siluation et les résultats de l'exercice. L'administration française du réseau de l'État, quoiqu'on se soit

eforcé de la constituer sur le patron de celles des grandes compagnies privées, est toujours, relativement à celles-ci, pour l'arrêt des comptes, en retard de dix-huit mois ou deux ans (1).

(1) Les observations du rapporteur au Parlement belge, M. Lehardy de Beaulieu (voir le document cité plus haut) viennent encore sur ce point à l'appui de notre opinion :

« Le budget des travaux publics, dit le rapporteur, est déposé, suivant les vœux de la loi, dix mois avant louverture de l'exercice et, bien qu'il ne soit jamais discuté, amendé et voté que pendant le cours de l'exercice auquel il s'applique, et que, par conséquent, les faits qui peuvent motiver les dépenses soient en cours de développement, il arrive rarement que l'on n'ait pas besoin, dans la session suivante, de modifier les crédits votés, de les compléter ou de les augmenter, et, parfois même, de légaliser des dépeuses qui n'avaient pas été prévues où inscrites au budgét.

« Une pareille situation est évidemment anormale et contraire aux principes les plus certains, prescrits par la constitution pour le contrôle des dépenses publiques. La Cour des comptes est obligée, contrairement aux lois sur la comptatilité de l'État, d'apposer son visa sur un grand nombre de mandats dont la dépense n'est pas encore votée par la législature. Le tiers et parfois la moitié du budget des travaux publics est dépensé ou engagé sans que la dépense ait élé régulièrement autorisée. peut arriver ainsi que, daus des moments où des incidents politiques amèneraient des changements subits et imprévus d'administration, les ministres les mieux intentionnés pourraient se trouver en présence de responsabilités imprévues qu'il leur serait impossible d'éviter ou do

repousser...

« Le budget des travaux publics présente pourtant en Belgique, on ne peut se le dissimuler, des difficultés spéciales pour rentrer dans la règle strictement constitutionnelle, Comment caleuler dix mois à l'avance les nécessités toujours imprévus, coustamment variables, d'une exploi-

i ument commerciale et industrielle, comme celle des che-

, des bateaux à vapeur, etc.? Comment assouplir assez les règles sévères et strictes d'un budget voté à l'avance pour y comprendre des dépenses, dont les éléments varient, pour ainsi dire, à chaque instant? Prix, quantités, lieux, tous les éléments constitutifs d'une évaluation changent et se modifént sans cesse...

« À co propos, nous avons fait remarquer, dans le rapport de l'année dernière, l'écart considérable qui existait entre le bilan du chemin de for de VÊtat et celui que mentionne la situation du Trésor, Cet écart était, à la fin de l'exercice 1818, de 88,031.097 francs; il s'est encore agraudi à la fin de l'exercice suivant et s'est élevé à 142,095,195...... Nous

à croire qu'il vaudrait mieux que les deux administrations # misent d'accord pour établir à un moment donné une situation identique, acceptée de part et d'autre, d'accord avec la Cour des comptes,

L'exploitation des chemins de fer par l'État rompt nécessairement tout l'organisme financier constitutionnel.

6° Au point de vue juridique, ce régime n'a pas de moindres inconvénients, notamment la difficulté de faire valoir les responsabilités. Les particuliers ont à plaider contre l'État pour les avaries, les retards, les accidents. C'est pour eux une situation plus défavorable que s'ils actionnaient les compagnies. L'État est un plaideur, souvent prépondérant, qui parfois limite lui-même arbitrairement sa responsabilité (1).

C'est ce qui est arrivé pour les télégraphes et les postes. Chaque dépèche télégraphique porte en France la mention d'une loi qui exonère l'État de toute responsabilité pour les erreurs dans la transmission des télégrammes. On a vu des procès dont le résultat a confirmé cette injustice. Quelque temps avant le fameux krach de 1882 un capitaliste lyonnais, ayant télégraphié à un agent de change d'acheter

fournissant ainsi aux Chambres les garanties d'un contrôle qu'elles n'auraient plus à vérifier... »

(1) leï encore le rapporteur au Parlement belge vient, par ses obeervations pratiques, confirmer nos remarques théoriques : « Une partie importante et difficile de l'administration, dit-il, c'est la responsabilité en cas de destruction, de perte, d'avarie ou de soustraction où vol de marchandises. Le Code de commerce rend le voiturier responsable de la marchandise qui lui est confiée; il est tenu de la remettre au destinataire dans l'état où elle lui a été confiée ; c'est à lui à faire constater cet état à la remise, s'il lui paraît qu'elle est endommagée où avariée.

« L'État exploitant les chemins de fer a voulu et veut encore se sous= traire à cette obligation du droit commun. IL a invoqué tous les prélextes your s'en dégager. IL fait, lui-même, sans le concours de la législature ni des intéressés, des règlements et des tarifs qui mettent tous les risques à la charge du public, sauf certaines indemnités parfois dérisoires el qu'il ne paye pas toujours de bonne grdce, après avoir essayé de s'y. soustraire. »

Suivent des développements sur les accidents de chemins de fer et la nécessité pour l'État d'indemniser les victimes : « les tribunaux anglais et américains sont très sévères pour toutes les sortes d'accidents, et ils allouent de fortes indemnités aux victimes. »

pour lui 100 actions d’une société déterminée, l'employé du télégraphe mit par inadvertance 1,000 actions, au lieu de 400; il en résulta une perte énorme que ni l'agent de change ni le capitaliste ne voulaient supporter; ils actionnèrent l'État; mais ils furent déboutés en vertu du texte de loi qui exonère l'État de toute responsabilité pour les erreurs dans la transmission des lélégrammes. Au contraire, les compagnies de chemins de fer, ayant inscrit sur leur bulletin de bagages que leur responsabilité est limitée à 450 francs par malle perdue, croyaient pouvoir arguer de celte clause; mais les tribunaux ont maintes fois décidé qu'elle n'était pas valable.

De mème pour le transport des lettres chargées ou déclarées les États ont parfois, au moyen de lois ou de règlements, réduit leur responsabilité à une somme déterminée, d'où il résulte que les financiers, pour celle catégorie d'envois, recourent à des compagnies d'assurances privées qui leur donnent la sécurité que leur refuse l'État.

Dans tous les services de l'État le particulier, quand il veut plaider ou se plaindre, risque de se heurter à l'éternel et universel : Quia nominor leo.

Entre l'État et les particuliers il n'y a pas de droit commun, les deux parties étant trop inégales et l'une d'elles, d'ailleurs, légiférant, à elle toute seule, sur sa responsabilité envers l'autre.

7° L'un des énormes inconvénients de l'exploitation des voies ferrées par l'État, c'est d'assujettir au joug ofliciel un nombre énorme d'employés de loutes sorles, sans parler des fournisseurs, etc. Pour un pays comme la Grande- Bretagne il s'agit d'environ 300,000 employés, en France de plus de 200,000, et le nombre va croissant. L'expérience prouve que dans tous les pays le gouvernement prétend contraindre ses employés à tre dévoués corps et âme

à sa polilique. Cela est aussi vrai des États-Unis que de l'Europe. Nul n'ignore que lorsque l'élection présidentielle amène un nouveau parti au Capitole, c'est un branle-bas général dans toutes les administrations de l'Union américaine. Jusqu'aux facteurs des postes sont remplacés. En France aucun gouvernement et beaucoup moins le régime républicain que tout autre, n'a reconnu à ses fonctionnaires la liberté du vote et l'indépendance d'esprit (1). Moins un pays compte de fonctionnaires, plus il a de chances de conserver ce bien précieux, la liberté politique; c'est le cas de l'Angleterre et des États-Unis. Quand, au contraire, le nombre des employés de l'État dépasse 5 à 6 p. 100 du corps électoral, la liberté politique est bien compromise. Elle cesse d'exister quand les fonctionnaires de l'État forment 40 p. 100 du nombre des électeurs.

Nous avons passé en revue tous les arguments déductifs qui militent contre l'exploitation des chemins de fer par l'État. 11 s'est trouvé que, quoiqu'ils fussent purement rationnels, ils ont reçu, néanmoins déjà, comme on l'a vu par les nombreuses notes dont nous les avons appuyés, une confirmation expérimentale.

Arrivons aux arguments purement inductifs, à ceux qui sont directement tirés de l'exploitation des voies ferrées par divers États depuis cinquante ans, la Belgique, l'Allemagne notamment. On trouve dans ce service d'État bien des

(1) On peut lire à ce sujet, comme manifestation curieuse de cet état d'esprit, la circulaire de M. Viette, ministre do l'agriculture, reproduite plus huut en note, page 81. On peut aussi se rappeler l'étrange sonnement dont on fait tant d'abus que « les fonctionnaires doivent soutenir le gouvernement qui les paye », comme si, en payant les fonctionnaires, le gouvernement agissait autrement qu'en simple interinédiaire qui dispose des fonds du public. Une circulaire de M. Yves Guyot, naguère député radical, devenu ministre des travaux publics, en date du 20 mai 1889, consacre la servitude des ingénieurs et du

personnel des Punts et Chaussés à l'égard des préfets, agents politiques et policiers.

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'ÉTAT. 22 preuves qui sont en faveur de l'exploitation privée: elles ne

peuvent, cependant, atteindre l'absolue certitude, de ma-

nière à supprimer complètement l'opinion opposée, La raison en est que jamais deux lignes de chemins de fer ne sont dans une situation tout à fait semblable, d'où les exploitations de deux réseaux même voisins ne sont pas, dans toute la rigueur du mot, comparables, C'est ce qui fait que l'on ne peut obtenir une évidencé géométrique dans celte recherche de la supériorité du système de l'exploitation par l'État ou de l'exploitation par l'industrie privée. Mais pour les esprils qui ont l'habitude des questions d'affaires, les faits qui ressortent de la pratique des deux régimes sont assez concluants pour ne comporter aucyne hésitation.

Il ressort, en elfet, de toutes les comparaisons que l'exploitation par l'État est plus coûteuse; sur ce point, la contestation n'est pas possible; elle semble, en outre, avoir moins de ponctualité et être plus sujette aux accidents.

Parlons, d'abord, de ces deux derniers points, qui pour raient être les plus controversés.

D'après des Lableaux publiés par un spécialiste bien connu en Allemagne, le D° Émile Sax (1), les chemins de fer prussiens se divisent en trois catégories : ceux qui appartiennent à l'État, ceux qui, appartenant à des Compagnies, sont exploités par l'État, enfin ceux qui appartiennent à des Sociétés et sont exploités par elles.

Lu rapidité moyenne des trains a loujours été un peu supérieure sur les chemins exploités par les Compagnies privées que surles deux autres groupes. Les retards, Verspätungen, étaient, relalivement au nombre des trains, beaucoup moins fréquents sur les chemins de fer exploités par les

(1) Die Eisenbahnen, von Dr Emil Sax, Wien, 1819.

Compagnies que sur les lignes appartenant aux Compagnies et exploitées par l'État. Il est vrai que ces retards étaient moindres encore sur les lignes même appartenant à l'État; mais l’auteur, d'ailleurs fort impartial dans ses comparaisons, fait ressortir que c'est là une illusion, qui tient à ce que le réseau de l'État proprement dit avait une proportion de doubles voies deux fois plus forte que celle du réseau des Compagnies.

Les accidents de chemins de fer avaient fait, en 1877, dans tout l'Empire d'Allemagne, 1,661 victimes, tant blessés que tués. Ce nombre, réparti entre les diverses catégories d'exploitation, représentait pour les chemins de fer de l'État une victime par 17 kilomètres 68 de ligne et par 3,894,000 essieux kilométriques (Acäskilometer) (4); pour les chemins de fer privés, une viclime seulement par 26 kilomètres 49 de trains et par 4,911,000 essieux kilométriques, soit un avantage de 25 p. 100 en faveur des lignes privées (2).

L'exploitation plus économique des Compagnies privées ressort soit de l'examen des détails, soit de celui de l'ensemble. En ce qui concerne les frais généraux d'administration, d’après le D° Sax, pour les cinq années de la ptriode 1872- 1876, ils ont représenté en Prusse, sur les chemins de fer exploités par l'État, 7,74 p. 100 en moyenne du total des dépenses, sur les lignes appartenant à des Compagnies, mais exploitées par l'État, 7,5 p-. 100 de ce même montant, sur les lignes exploitées par les Compagnies, 5,14 seulement des

{1) On doit entendre par là, pensons-nous, non pas ce que l'on appélle en langage technique en France les kilomètres trains, mais ceux-ei multipliés par le nombre de voitures, ce qui est beaucoup plus exact, car un train peut se constituer d'un nombre très inégal de voitures,

(2) Le Bulletin de statistique (de notre ministère des travaux publics), dans sa livraison de janvier 1884, indique, pour l'Autriche-Hongrie,

une moindre proportion d'accidents sur les lignes exploitées par les compagnies que sur celles exploitées par l'État.

dépenses totales, soil un tiers de moins : cependant, les lignes privées de chaque Compagnie ayant en général une étendue beaucoup moindre que les lignes de chaque direction de l'État, la proportion des frais généraux eût dû être plus forte pour les premières (1).

L'exploitation par l'État allemand des lignes françaises de l'Alsace-Lorraine, confiées, avant 4870, ànotre Compagniedes chemins de fer de l'Est, a fourni immédiatement la preuve du renchérissement qu'occasionne le régime de la gestion gouvernementale. En 1873, la recette brute kilométrique des 847 kilomètres ainsi cédés par la France à l'Allemagne s'est élevée à 40,256 francs; la dépense kilométrique a atteint 35,688 francs, laissant ainsi pour produit net la somme insigniliante de 4,568 francs seulement. Les frais absorbaient donc près de 90 p. 100. Sous la direction de la Compagnie de l'Est ils ne dépassaient pas 60 p. 100 et laissaient un produit net près de quatre fois supérieur à celui que réalisa l'administration gouvernementale. En admettant que certaines considérations politiques aient relevé, dans les premiers temps de la cession de l'Alsace-Lorraine à l'Allemagne, les frais d'exploitation, la supériorité, au point de vue de l'économie, de notre Compagnie de l'Est n'en demeure pas moins évidente.

Les documents sont, en ce sens, parfaitement concordants.

D'après des tableaux publiés par M. Maurice Block (Économiste français du 15 avril 4876), les frais d'exploitation des chemins de fer de l'État seraient toujours supérieurs en Allemagne aux frais d'exploitation des lignes qu’exploitent les compagnies privées.

Un tableau très instruclif, qui a été dressé et nous est

(1) Pour tous ces détails et beaucoup d'autres, voir Die Eisenbahnen, von Dr Emile Sax, notamment pages 161 à 115.

communiqué par M. l'ingénieur en chef Cheysson sur les résultats des différents réseaux exploités en Europe soit par les. États, soit par les Compagnies, démontre que l'exploitation des Etats donne un moindre revenu net proportionnellement à la recette brute. Sans doute, il est divers éléments qui influent sur la proportion du revenu net et dont il est difficile de se rendre un compte absolument exact : tarification, nature des marchandises transportées, intensité du trafic; néanmoins, il semble bien ressortir du tableau qui suit que l'exploitation par l'État offre plus de dangers financiers que d'avantages. Ajoutons que les gouvernements allemands, dans ces derniers temps, notamment la Prusse, ont fait de la tarification sur leurs lignes l'usage le plus arbitraire, se servant des tarifs pour accorder des faveurs, des primes d'exportation détournées, soit à telle industrie, soit à telle fabrique.

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De ce tableau, il ressort avec évidence que, dans tous les pays où les réseaux sont comparables, les frais d'exploitation sont moindres pour les lignes exploitées par des Compagnies que pour celles de l’État. Ainsi en Allemagne les frais d'exploitation par les Compagnies étaient de 54,7 p. 100 contre 56 et 61, pour les lignes exploitées par l'Élat : cependant les recettes brutes des réseaux privés étant moindres que celles du réseau de l'État, il eût été naturel que le coefficient d'exploilalion fût plus élevé pour les premiers que pour les premiers que pour le second, ce coefficient ne s'élevant pas proportionnellement avec la recette brute, En Autriche-Hongrie il en est de mème pour les réseaux importants. En Belgique le réseau de l'État donne une recette brute kilométrique qui est de 46 p. 400 plus forte que la recelte brute des réseaux privés, et la recelte nette de l'État ne dépasse que de 27 p. 100 la recette nette de ces

: derniers. En Russie, le produit net n'existe pour ainsi dire pas pour le réseau de l'État quoique la recelte brute soit assez élevée, En Suède la recette brute kilométrique du réseau de l'État dépasse de 40 p. 100 celle du réseau privé, tandis que :la recette nelte kilométrique du premier n'ost que de 13 p. 100 supérieure à celle de celui-ci. On peut conclufe que les États, dans l'exploitation de leurs voies ferrées; sont de médiocres administrateurs et de médiocres commerçants pour l'entretien et le renouvellement de leur matériel, qu'ils donnent en outre dans le travers du fonctionnarisme à oulrance : tout au moins sont-ils enclins, par des considérations électorales, à sacrifier le côté financier de l'entreprise.

Aussi a-t-on vu la Commission d'enquête nommée par le Parlement ilalien en 1880, après un travail très intéressant qui remplit tout un volume, se prononcer à l'unanimité pour le retour à l'exploitation des voies ferrées par des Compa-

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'ÉTAT. 227 gnies privées (1). L'Italie a renoncé ainsi au régime d'exploitation gouvernementale qu'elle avait essayé pendant quelques années.

Indépendamment même de toutes les considérations techniques, quand on devrait admettre, ce qui n'est pas le cas, qu'une administration d'État éprouvée, comme l'admi-* nistration prussienne par exemple, pût égaler ou même dépasser en économie et en efficacité l'administration des Compagnies, il n'en demeurerait pas moins vrai que, au point de vue politique et social, pour sauvegarder la liberté individuelle, l'indépendance électorale, pour entretenir les habitudes d'association spontanée, d'entreprises collectiveslibres, pour conserver en un mot, ce qui est si important, la plasticité de la Société, l'État doit s’abtenir d’accaparer l'exploitation des chemins de fer.

(1) Voir les Extraits du rapport de la Commission d'enquéle parlemen= {aire sur l'exploitation des chemins de fer italiens, un volume in-8e de 342 pages, Paris, Dentu, 1882.

A ln page 64 de ce volume et avant les annexes on trouve la résolution de la Commission, ainsi formulée :