L'INFLUENCE DES RÉGIMES DÉMOCRATIQUES SUR LES MÉTHODES DIPLOMATIQUES

Nous avons vu qu’au temps des monarchies de droit divin tout pouvoir émanait du roi qui en déléguait une partie à son Conseil ou à ses secrétaires d'Etat. Mais les décisions concernant les affaires les plus importantes, la conduite de la politique extérieure et de la diplomatie étaient généralement soumises à l’approbation du souverain lui-même,

Or, par définition, dans les démocraties, le pouvoir émane du peuple qui en confie l'exercice à ses représentants élus. Ce principe conduit fatalement à une dispersion du pouvoir, et à son partage entre divers organes. Pour étudier la politique extérieure et les méthodes diplomatiques des démocraties, nous devrons donc examiner successivement l'influence et le rôle réciproque des divers rouages qui en ont la charge,

SECTION I L'opinion publique.

En principe, l'opinion publique a un rôle considérable, presque prépondérant, puisque les démocraties re-

posent sur le principe de la souveraineté du peuple. Il est à remarquer, cependant, que, jamais, et dans aucun pays, aucune constitution n’a été assez libérale pour appeler le peuple à participer directement à la conduite de la politique étrangère par l’approbation des traités. Même en Suisse, où le referendum, expression de la volonté populaire, s’applique à de nombreux domaines, les traités de la Confédération avec les Etats étrangers ne peuvent être soumis à cette procédure. De même, la Constitution de,1793, la plus démocratique que la France ait jamais connue, si démocratique même qu’elle ne fut jamais mise en vigueur, ne soumettait pas les traités à l'approbation formelle du peuple.

Mais cependant, les réactions de l’opinion publique peuvent être redoutables, car, dans les démocraties, le pouvoir délibérant, et, par contre-coup, le pouvoir exécutif, sont soumis plus ou moins directement à l’influence populaire, en raison des élections qui, suivant les Etats, ont lieu à une fréquence plus ou moiïns vive. Malheureusement, au xix siècle, l’ignorance générale des questions de politique étrangère et de diplomatie est demeurée grande, et cette absence d’esprit public constitua souvent un péril très grand pour les démocraties. En effet, lorsque les élections étaient proches, et que les mandataires du peuple devaient songer au renouvellement des pouvoirs à eux conférés, la volonté populaire influait sur la politique étrangère et la diplomatie de PEtat.

Mais la nature des Etats à régime démocratique donne à la population qui les composent le droit et même le

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devoir de s'intéresser à des problèmes de gouvernement qui, autrement, lui demeureraient étrangers. Fort heureusement, au cours du xix® siècle, certaines modifications du régime de l'instruction, du régime de la Presse, du régime militaire, permirent aux citoyens d'aborder l'étude des grandes questions relatives à la conduite de

PEtat.

__ Nous avons vu qu'aux xvir et xvinr siècles, la presque totalité de la population des Etats européens était absolument illettrée ; seuls les membres du clergé ineulquaient les notions les plus élémentaires à ceux dont l'intelligence paraissait pouvoir être cultivée. Au contraire, au xix° siècle, la charge de l'instruction appartient à l'Etat, car au suffrage universel doit pouvoir cOTrespondre l'instruction primaire universelle. Puisque tous les citoyens sont appelés par leurs votes à exercer des droits politiques, il devient nécessaire et même indispensable que l'Etat leur assure au moins une instruction élémentaire. C’est ainsi qu’en France le principe de linstruction primaire obligatoire et gratuite, voté par la Convention, fut mis en application au cours du x1x° siècle. Les partisans des systèmes électoraux à suffrage restreint avaient mis en avant les craintes inspirées par la participation au pouvoir du peuple pour lequel, di-

sait-on, il n’est jamais de lumière ; les partisans du suffrage universel devaient donc fournir à l'électeur les moyens élémentaires d'assurer son contrôle.

Par ailleurs, au xix° siècle, le développement de la presse et des périodiques permit à une certaine catégorie de citoyens de se tenir au courant des grands pro-

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blèmes de politique étrangère et de diplomatie. Le Temps et les Débats pour la France, le Times pour

l'Angleterre, furent les premiers grands quotidiens. Dans

un Etat à régime démocratique, une des libertés essentielles est celle de la presse, et celle-ci peut avoir une grande mission à remplir dans le sens de l’éducation de l'ensemble des citoyens sur les problèmes extérieurs.

Mais les droits que possèdent les citoyens des Etats démocratiques comportent aussi des devoirs dont le plus sacré est celui de concourir par les armes à la défense de la Patrie commune. Une diplomatie agressive aidoptée par les dirigeants d'un Etat peut être indifférente à la plus grande partie de la population, si des armées de métier doivent être l'instrument de cette politique. Mais, à da fin du xx° siècle, le régime de la Nation armée est celui de tous les grands Etats européens, à l’exception de l'Angleterre. Comme conséquence logique, aucun citoyen ne peut se désintéresser d’une politique qui risque de faire de lui un soldat.

Malgré le développement de la mission éducatrice de l'Etat, l’ensemble de la population demeurait, à la fin du xix° siècle, très ignorante des grands problèmes de politique étrangère. Mais cette méconnaissance se traduisait alors très souvent par de l'indifférence, et les gouvernements des Etats démocratiques demeuraïient les maîtres de leur diplomatie,

SECTION II Le Parl ement.

Dans les démocraties, le peuple délègue ses pouvoirs à ses représentants élus qui forment un Parlement composé selon les Etats d’une ou de plusieurs Chambres. Mais la responsabilité du gouvernement devant les Chambres varie selon la nature du régime ; le régime représentatif ne peut, en effet, assurer aux assemblées un contrôle semblable à celui du régime parlementaire où les ministres sont responsables politiquement devant les Chambres.

Avec le régime parlementaire, les Assemblées possèdent un double contrôle sur la conduite de la politique extérieure et de la diplomatie du gouvernement : contrôle direct par les débats qui peuvent s’engager au Parlement sur la manière dont sont menées les affaires extérieures de l'Etat ; contrôle indirect par le vote du budget du ministère des Affaires étrangères.

Mais il faut noter que le contrôle direct ne peut être exercé généralement qu’a posteriori, lorsque les événements sont déjà accomplis et qu’il est bien tard pour changer le cours d’une diplomatie agressive, hésitante ou maladroite. En effet, lorsqu'il s’agit de prendre de graves décisions de politique extérieure, le gouvernement agit librement sous sa seule autorité, sous sa seule responsabilité. Lorsque l’action est terminée, le Parlement intervient, et examine si elle a été accomplie conformément aux intérêts de l'Etat ou aux désirs de la

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majorité des élus. Si la réponse est négative, les ministres doivent donner leur démission en raison de leur responsabilité politique devant les Chambres; mais ce . qui a été fait demeure.

On peut sans doute critiquer théoriquement les retards qu’impose le contrôle a posteriori à la surveillance parlementaire ; en pratique, il semble hors de doute que le contrôle au cours de l’action ne peut guère s’appliquer au domaine des affaires extérieures. Voici, d’ailleurs, l’opinion d’un ministre anglais à ce sujet :

« Pour assurer une administration vigoureuse, il faut » en laisser la responsabilité à ceux qui ont la charge » du pouvoir exécutif de l'Etat. Il se peut que certaines » questions d'ordre intérieur puissent être présentées » tout d’abord à la Chambre des communes ; mais, en » ce qui concerne le Département des Affaires étran- » gères, dans la majorité des cas, le ministre doit pou- » voir agir rapidement. Il lui faut prendre une résolu- » tion, envoyer un télégramme, décider, et il ne peut » alors partager la responsabilité avec qui que ce soit. »

En pratique, et pour la fixation des débats parlementaires, le gouvernement est laïssé juge de la question de savoir si l’heure est opportune pour des discussions relatives à la politique extérieure, Un demi-mot solennellement lancé par le ministre, une allusion à une information vitale qu’il serait imprudent de dévoiler peuvent être singulièrement intimidants pour le député qui se propose d’interpeller ; l’invocation de la sécurité extérieure du pays peut tourner contre lui une majorité qui ne demande qu’à se laisser convaincre, et cela avec

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d'autant plus de facilité que, si des affirmations de cette nature sont parfois des prétextes, elles répondent aussi souvent à une exacte vérité.

La conséquence de cet état de choses est que le contrôle parlementaire sur la politique extérieure et la diplomatie de l'Etat est relativement assez faible, et que. parallèlement, les gouvernements des Etats démocratiques ont, en ce cas, un pouvoir extrêmement large.

SECTION III Le chef de l'Etat.

Puisque, comme nous venons de le voir, le Parlement ne joue qu’un rôle assez restreint dans la conduite de la politique extérieure et de la diplomatie des démocraties, la question peut se poser de savoir quels sont alors les organes de gouvernement qui détiennent ce pouvoir considérable.

Il faut distinguer suivant que la démocratie est onganisée en gouvernement de cabinet ou en régime non parlementaire. Aïnsi, la République des Etats-Unis est le type même de la grande démocratie non parlementaire. Elu pour quatre ans, au dernier degré, par le suffrage universel, absolument libre dans le choix de ses ministres qui sont ses agents personnels, et ne sont responsables que devant lui, le président des Etats-Unis est, dans la pleine acception du terme, un véritable chef d'Etat qui marque de son empreinte personnelle la politique extérieure de son pays. De l'Exécutif dépend la

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direction des affaires extérieures de la République américaine.

Par contre, le régime parlementaire ne laisse pas au

personnage que l’on nomme, cependant, le chef de l'Etat,

une part aussi capitale dans la direction de la politique extérieure et de la diplomatie du pays. Avec ce régime, autorité suit la responsabilité, et appartient, pour la plus grande part, aux ministres responsables devant le Parlement. Comme l’a dit si justement M. Joseph Barthélémy, « le chef de l'Etat parlementaire règne maïs ne gouverne pas ».

Cependant, en Angleterre, il est admis que la Couronne peut participer à chaque étape des négociations diplomatiques; seulement son rôle sera plus ou moins actif selon la personnalité du souverain. Ainsi, dans certaines circonstances, la reine Victoria put modifier, dans un sens favorable au maintien de la paix, la politique extérieure jusqu'alors suivie par ses ministres.

En France, depuis la Constitution de 1875, le Président de la Républiqie détient une part de responsabilité dans la conduite de la politique extérieure. D’après la Constitution, « il négocie et ratifie les traités ; les envoyés et Les ambassadeurs des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui ». Il lui est dû communication de la correspondance diplomatique, des dépêches de nos représentants au dehors. Par aïlleurs, il doit tenter d'assurer la continuité de l’action diplomatique malgré les changements de ministères, veiller à l’unité d’action entre ses ministres, à la concordance des efforts militaires et des efforts diplomatiques.

Enfin, le Président de la République doit remplir une . mission particulièrement importante lorsqu'il reçoit officiellement les chefs d'Etat des pays alliés ou amis, ou qu’il leur rend leur visite. Ces cérémonies préparent l'accord des diplomaties, le consacrent lorsqu'il a été réalisé, «et l’'annoncent solennellement au monde ; elles le confirment lorsqu'il peut paraître ébranlé. Réalisée dans certaines circonstances, la portée d’une entrevue entre chefs d’Etat peut revêtir une importance politique considérable, surtout s’il apparaît qu’elle est de nature à faire réfléchir certaines puissances.

A un degré variable selon leur caractère personnel, et la nature de la Constitution, les chefs des Etats démocratiques jouent donc comme codirecteurs inamovibles de la politique étrangère et de la diplomatie, un rôle utile et même indispensable qui, s’il est loin d’être comparable à celui des souverains de droit divin, n’en est pas moins très important. os

SECTION IV Le ministre des Affaires étrangères.

Si les chefs des Etats démocratiques ont le droit et même le devoir de surveiller le déroulement des relations diplomatiques, ils s’en remettent pour le détail au ministre des Affaires étrangères. Ce dernier assure donc d’une manière générale la conduite de la politique extérieure; mais il doit rendre compte de sa gestion non seulement au chef de l'Etat, mais aussi à tous les autres

ministres. Les grandes décisions concernant la politique étrangère sont prises en conseil des ministres ; tous les membres du gouvernement sont alors mis au courant par les soins du ministre des Affaires étrangères de l’état des négociations et des différentes voies qui s’ouvrent à la diplomatie. Mais il ne s’agit là que des cas les plus graves, et des questions les plus complexes. Généralement, le ministre des Affaires étrangères doit prendre personnellement ses responsabilités. Aussi, l’importance de son rôle est-elle considérable en raison des multiples fonctions qu’il doit remplir. Connaître les institutions, les’ traditions, les sentiments, les intérêts, le personnel politique de tous les Etats, suivre pas à pas leurs évolutions dans les sens les plus divers, tenir aussi constamment les yeux fixés sur le pays qu'il représente, sur l’état de ses forces militaires, de ses finances, de son économie, de ses entreprises coloniales, se préoccuper d'éclairer et de guider d’Opinion, le Parlement, la Presse, tel est ou devrait être le rôle d’un ministre des Affaires étrangères conscient de la gravité de sa mission.

Dans certains ministères, la compétence technique n’est pas toujours indispensable à la bonne gestion du titulaire d’un Département ; au contraire, le ministre des Affaires étrangères doit pouvoir trancher lui-même les problèmes techniques susceptibles de se poser à lui. Rappelons à ce propos le jugement de Thiers sur l’un de ses adversaires politiques :

« Il pourrait être Président du Conseil, mais non pas » ministre des Affaires étrangères; il ne sait pas dans » quelle direction coule le Danube. »

C’est que le ministre des Affaires étrangères peut être appelé à dicter lui-même une dépêche, à conclure des arrangements spéciaux qui, sous sa seule signature, précisent les intérêts de l’Etat qu’il représente. D’autre part, il reçoit lui-même, et généralement sans conseillers, les représentants des puissances étrangères, et peut avoir avec eux de ces conversations confidentielles dont dépend parfois le sort des nations ; une information inexacte donnée involontairement dans ces conditions pourrait avoir des conséquences graves,

En raison de l'importance de ses fonctions, le ministre des Affaires étrangères doit, non seulement être choisi avec soin, mais aussi être maintenu longtemps à la tête de son Département. Son changement peut signifier l’abandon de la politique suivie jusqu'alors par son pays, ainsi qu'il apparut clairement lorsque Delcassé fut sacrifié aux désirs de l'Allemagne. Il faudrait, d’autre part, pouvoir assurer, dans une certaine mesure, au titulaire du ministère des Affaires étrangères, une permanence qui le mette à l’abri des variations trop brusques de la politique intérieure, dont l'instabilité risque bien souvent de nuire aux négociations internationales.

SECTION V

Les agents du ministre des Affaires étrangères.

En ce qui concerne l’administration intérieure du ministère nous avons vu le grand rôle joué par les commis au xvin siècle, Mais ceux-ci demeuraient toujours

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à l'administration centrale ; or, ce qui, à ce point de vue, caractérise le xix° siècle, c’est la suppression de la barrière qui, en raison de l’organisation sociale de la monarchie, avait existé entre le ministère et les postes de lextérieur. Désormais, l’unification est réalisée, et les passages deviennent fréquents de l’administration centrale aux ambassades et légations, et inversement.

D’autre part, et spécialement en France, le recrutement du personnel diplomatique a été démocratisé à la fin du xix° siècle. ee ne

Pendant longtemps, l’entrée dans la carrière avait été subordonnée à la faveur gouvernementale; l'institution du concours dont l’idée première revient à M. de Polignac permit d'accorder une plus juste place au mérite et au travail. Cependant, l’on continua de nommer à de hautes fonctions diplomatiques ceux qui par leurs succès dans d’autres domaines s’étaient déjà montrés aptes à bien servir leur pays.

Par ailleurs, le personnel des ambassades et légations a été considérablement augmenté au cours du xix° siècle. Alors qu’au siècle précédent, l'ambassadeur devait recruter lui-même le personnel nécessaire au bon accomplissement de sa mission, désormais, tous ses principaux collaborateurs font partie du personnel diplomatique proprement dit. Des attachés militaires, navals et commerciaux sont également adjoints aux principales missions diplomatiques.

Les attachés militaires ont une origine diverse. Certains souverains commencèrent par déléguer quelquesuns de leurs officiers d'ordonnance auprès des Cours