CHAPITRE III

I. Circulaire de la Porte du 7 octobre 1878. Réponse de l'Autriche. Texte de la convention du 21 avril 1879. Occupation de Novi-Bazar. — II. Impression produite en Autriche par la conclusion de la convention. La convention n*a pas reçu de publicité officielle en Autriche-Hongrie. De l'intervention du pouvoir législatif en matière de ratifioation des traités internationaux, et de Teffet juridique de la publication officielle des conventions au point de vue international. — III. Analyse de la convention. Son préambule. Le nom du Sultan continuera à être prononcé dans les prières publiques, et le drapeau ottoman à être hissé sur les minarets (art. 2). — IV. Restrictions imposées à la gestion financière de la Bosnie et de l'Herzégovine (art. 3). — V. Libre cours des monnaies ottomanes effectives (art. 4). — VI. Question du traitement des habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine en pays étranger (art. 6). — VII. A qui revient de droit l'exercice de la souveraineté extérieure des provinces occupées. — VIII. Conclusion.

Dans le dernier chapitre nous avons esquissé un tableau sommaire de divers actes qui se rattachent à lensemble de Toccupation et de Tadminislration de la Bosnie et de l'Herzégovine par l' Au triche-Hongrie. Il convient de soumettre maintenant ces actes à une appréciation juridique, basée sur la convention signée, le 21 avril 1879, entre rAulriche-Hongrie et la Turquie.

Lorsque les troupes autrichiennes eurent occupé en

1878 toute la Bosnie et THerzégovine, excepté le district de Novi-Bazar, le ministre plénipotentiaire ottoman à Vienne transmit, le 7 octobre 1878, une circulaire de la Porte dans laquelle celle-ci protestait contre les actes de brutalité commis par les troupes d'occupation, et dans laquelle, vu ces faits, elle refusait de conclure la convention prévue par l'article 25 du traité de Berlin. Quelques jours après cette communication ( 1 4 octobre) , l'ambassadeur d'Autriche à Constantinople (it une déclaration dans laquelle les accusations de la Porte h l'égard de larmée occupante étaient énergiquement repoussées, et dans laquelle on laissait en outre entendre que les menaces de la Porte n'avaient produit aucune impression sérieuse sur l'Autriche puisque, disait-on, Tarticle 25 du traité de Berlin n'émet que facultativement la conclusion de la convention additionnelle^ et que la non-signature de celte convention n'aurait ]>u empêcher l'Autriche-lIongrie d'agir conformément au traité de Berlin (1).

Mais la situation précaire du territoire, au point de vue militaire si important, de Novi-Bazar toujours en possession exclusive de la Turquie, décida le gouvernement autrichien d'entrer de nouveau en pourparlers avec la Porte au sujet de la convention prévue, afin d'arriver à un accord amiable et général qui eût permis à l'Autriche-Hongrie d'occuper Novi-Bazar sans nouveaux sacrifices. Ces négociations aboutirent, en effet, à des conditions acceptables de part et d autre, et l'arrangement entre les deux puissances fut signé à Constantinople, le 21 avril 1879. Il est conçu en ces termes (2) :

(i) V. Schneller, op, cil.^ § 6, p. 44.

(2) Samwer, Nouv, rec. gcn., 2® série, t. IV, p. 422 ; Wiener Zeitung, 1 Juni 1879.

« Les gouvernements d'Autriche-Hongrie et de Turquie s'étant réservé de s'entendre sur les détails de Toccupation stipulée parTarlicle XXV du traité de Berlin, et le fait de r occupation de la Bosnie et de r Herzégovine ne portant pas atteinte aux droits de souveraineté de Sa Majesté Impériale le Sultan sur ces provinces Aes deux gouvernements ont nommé pour plénipotentiaires ....; lesquels, après avoir échangé leurs pleins pouvoirs, trouvés en bonne et due forme, sont convenus des articles suivants :

Art. 1". — L'administration de la Bosnie et de l'Herzégovine sera exercée conformément à l'article XXV du traité de Berlin ; toutefois, le gouvernement austrohongrois n'objecte pas à conserver tous ceux des fonctionnaires actuels qui posséderaient les aptitudes nécessaires pour la bonne administration de leur emploi. En cas de remplacement le choix du gouvernement austrohongrois porterait de préférence sur les personnes originaires de ces provinces.

Art. 2. — La liberté et la pratique extérieure de tous les cultes existants seront assurées aux personnes habitant ou séjournant en Bosnie et en Herzégovine. Notamment pleine liberté est assurée aux musulmans dans leurs rapports avec leurs chefs spirituels. Les commandants des troupes de Sa Majesté l'Empereur et Roi et les autorités administratives continueront à veiller avec le plus grand soin h ce qu'il ne soit porté aucune atteinte à Thonneur, aux mœurs, à la liberté du culte, à la sécurité des personnes et des propriétés musulmanes.

Toute agression contre des musulmans, leurs biens ou leur religion sera sévèrement punie.

Le nom de Sa Majesté le Sultan continuera à être prononcé dans les prières jnihlxques des musulmans comme par lej)assé. En tant qu il serait d'usage de hisser le drapeau ottoman sur les minarets^ cet usage sera respecté.

Art. 3. — Les revenus de la Bosnie et de THerzégovine seront affectés exclusivement à leurs besoins, leur administration et aux améliorations jugées nécessaires.

Art. 4. — Les monnaies ottomanes effectives con/inueront à avoir libre cours en Bosnie et en Herzégovine.

Art. 5. — La Sublime Porte disposera à sa guise des armes, du matériel de guerre et d autres objets appartenant au gouvernement ottoman et qui se trouvaient dans les places fortes et dans les garnisons. A cet effet, ilseradressé des inventaires avec l'intervention des commissaires des deux gouvernements.

Art. 6. — La question du traitement des habitants de la Bosnie et de C Herzégovine séjournant ou voyageant hors de ces provinces sei^a réglée ultérieurement par un arrangement spécial.

Les articles 7 à 10 déterminent les détails concernant l'occupation de certains points de Novi-Bazar. En outre, on lit encore ceci dans l'annexe à la convention :

a II est entendu que dans les circonstances actuelles le gouvernement d'Autriche-Hongrie, tout en se réservant tous ses droits découlant de l'article 25 du traité de Berlin, n'a l'intention de placer des garnisons que sur trois points situés sur le Lim entre les frontières de la Serbie et du Monténégro. Ces points seraient Priboï, Priépoliyé et Biélopoliyé. »

En vertu de ces stipulations, l'Au triche-Hongrie s'est

assuré, par roccupation militaire de Novi-Bazar, une position stratégique des plus importantes, et par cela même le passage dans la vallée du Vardar qui descend vers Salonique. A cet effet, les soldats autrichiens occupent dans la vallée du Lim, traversant le sandjak de Novi-Bazar, les trois points les plus importants : Plevié, Priboï et Priépoliyé, les sentinelles avancées qui observent à la fois le Monténégro et la Serbie.

Avant d'entreprendre l'analyse même de différents articles de la convention, il est nécessaire d'insister sur deux faits suscités par l'existence même de la convention. Nous voulons d'abord signaler certaines manifestations de l'esprit public en Autriche, provoquées par la conclusion de la convention, ensuite nous examinerons — ce qui aura, du reste, plus d'intérêt juridique — une objection dirigée contre sa validité.

Le sentiment causé par la nouvelle de la convention conclue entre rAutrîche-IIongrie et la Turquie a été des plus violents. Les journaux de Vienne, en parlant de cet arrangement, employaient des expressions très catégoriques. Certains d'entre eux, adressant des reproches sérieux au comte Andrassy, disaient : «jamais ministre autrichien n'a conclu de pacte aussi humiliant ». La Nouvelle Presse libre^ qui a été en principe contre l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine, constate qu'Andrassy, après un laps de temps de neuf mois, vient lui donner raison, et elle déclare son opinion sans détours, en disant: « Cette convention austroturque prouve d'une manière irréfragable que nous

avions raison dans la polémique que nous avons soutenue contre loeeupation, mais elle signifie aussi que la politique du gouvernement dans les affaires d'Orient a fait un fiasco complet. Nous étions fort loin de supposer que Ton tiendrait compte, à Fheure qu'il est, de nos conseils relatifs à la Bosnie ; nous attendions seulement une convention concernant Novi-Bazar. Nous écrivions naguère : si la convention s'occupait au§si de la Bosnie, le comte Andrassy reconnaîtrait par là qu'il a commis une faute énorme l'an passé. Et maintenant cet aveu est là, sous nos yeux, et il revôt une forme qui est positivement écrasante [yeradezu vernichtend) pour le ministre... Cetârc/e officiel constate pourquoi nous avons sacrifié cent cinquante millions et dix mille enfants de notre pays : c'est pour le plaisir de pouvoir administrer la Bosnie et l'Herzégovine à nos frais. Le ministre qui nous a fait passer la Save, fait après coup sa confession : nous aurions pu avoir toute cette triste comédie de l'occupation à bon compte et sans répandre de sang. Un homme d'Etat, qui après des combats où l'armée de son pays a été victorieuse, est forcé de faire des concessions qui, s'il les avait faites à temps, auraient empêché ces combats et épargné des larmes sans nombre ; — un homme d*Elat qui, par caprice ou aveuglement sur l'état réel des choses, plonge dans le plus affreux malheur des centaines de milliers d'ôtres humains, — et qui ensuite accorde lui-mOme que toute cette misère aurait aisément pu être écartée : — un homme d'État qui déclare bien haut qu'il n'est pas possible de faire un arrangement avec la Porte quant à la Bosnie, et qui, peu de temps après, conclut l'arrangement que nous avons sous les yeux, — cet homme d'Etat ne sau-

rait avoir la prétention de diriger plus longtemps les destinées de TAu triche » (1).

Certains publicistes, Lingg en particulier, se sont empressés de contester toute valeur juridique de la convention conclue entre rAutriche-Hongrie et la Turquie. D'après les observations de cet auteur (2), le traité de Berlin étant publié dans le journal officiel [Reichsgesetzhlatt, Nr. 43, 1879) a acquis force de loi, tandis que la convention n'ayant jamais été insérée dans un organe officiel n'a pas de force obligatoire : par conséquent, on ne saurait lui attribuer aucune valeur juridique. Or, puisque cette convention n'est pas valable en droit public, elle ne peut l'être non plus en droit international. Il faut donc la considérer comme imparfaite au point de vue juridique. Telle est à. peu près, sinon la conclusion, du moins la manière de voir de Lingg.

On remarque facilement que Lingg confond deux faces absolument distinctes du même problème. Ce n'est pas le côté international qui puisse en quoi que ce soit, dans le cas présent, prêter à la controverse ; c'est seulement le point de vue constitutionnel qui pourrait être mis en question. En (f autres expressions, il s'agit ici de décider quelle est la part d'intervention réservée au Parlement en matière de traités internationaux? Dans quelle mesure le gouvernement est-il tenu, en vertu de ses devoirs constitutionnels, à soumettre au vote préalable du Parlement la ratification d'un traité international et à obtenir son approbation ? Nous n'ignorons point toute la gravité que cette question pourrait présenter

(1) V. Revue de droit intei-national, t. XI, 1879, p. 145.

(2) Lingg, dans Archiv, fur œffentl. Recht,, t. V, 1889, p. 485.

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au point de vue du droit constitutionnel, ainsi que les difficultés très sérieuses auxquelles elle pourrait donner lieu dans la pratique internationale. C'est pourquoi nous nous arrêtons un moment sur ce point, en essayant de l'éclairer par un exemple pratique.

Une question de droit constitutionnel semblable a déjà été soulevée devant le Parlement de Vienne à propos du traité de Berlin. Il s'agissait de savoir si ce traité, d'après les lois constitutionnelles de l'empire, avait besoin d'un vote du Reichsrath. Le ministre des affaires étrangères, comte Andrassy, avait déposé, au mois de novembre 1878, devant la Délégation autrichienne une demande de crédit supplémentaire pour couvrir les dépenses nécessitées par l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine, mais il la retira sur les conclusions de la commission du budget tendant à ce qu'aucun crédit ne fût accordé, tant que le traité de Berlin, en vertu duquel l'occupation avait été entreprise, n'aurait pas été accepté par le Reichsrath. Dans ces circonstances, la question est revenue devant le Parlement autrichien. Le ministre Unger a soutenu, au nom du gouvernement, que, sauf la clause relative à l'incorporation du territoire de Spizza, le traité de Berlin n'avait pas besoin dêtre voté par le Parlement. Voici la théorie développée par ce ministre : « Sans doute, aux termes de l'article 11,§A, delà loi constitutionnelle sur les attributions du Reichsrath et de l'article 6 de la loi sur les attributions du pouvoir exécutif, la ratification du Parlement (1) est nécessaire pour la validité des traités

(1) Suivant une remarque très juste de M. Renault, Texpression « ratification du Parlement », employée dans le langage courant, n*estpas exacte au point de vue scientiflque. En effet, la ratification

publics, qui imposent des charges soit à Tempire, soit aux citoyens de l'empire. Mais ce moi charges ne saurait être pris dans son acception générale : car alors, chose insoutenable, tout traité devrait être soumis à la ratification du Parlement. Il n'est point, en effet, de traité qui n'impose aux pays contractants des obligations et par conséquent des charges. Il faut donc, pour interpréter l'article H, §A, de la loi constitutionnelle, se rapporter à la ratio lef/is. Quelle a été l'intention du législateur? C'est qu'on ne pût, par un traité, porter atteinte à la constitution, aux droits des citoyens garantis par cette constitution. On doit donc distinguer deux catégories de traités publics : d'une part, ceux qui intéressent soit la propriété, soit la personne des citoyens ; d'autre part, ceux qui n'intéressent que les droits purement politiques du monarque ; les premiers ne sont valables qu'autant qu'ils ont été ratifiés par le Parlement ; les seconds n'ont pas besoin de cette ratification. En un mot, tout ce qui rentre dans les attributions du pouvoir législatif, tout ce qui doit être réglé par une loi, ne peut être réglé, même dans un traité, sans l'approbation du Parlement. Au contraire, tout ce qui rentre dans les attributions du pouvoir exécutif, tout ce qui peut être réglé par voie d'ordonnance, peut être réglé par un traité, sans qu'il y ait besoin de l'intervention

est un acte qui rentre exclusivement dans les attributions do pouvoir exécutif. Le consentement donné parle Parlement ne constitue pas une ratification. Le gouvernement, môme après avoir obtenu un vote favorable des Chambres, reste libre de ne pas ratifler une convention internationale, car souvent les conditions qui ont décidé un gouvernement de la négocier peuvent changer et s'opposera sa conclusion définitive, ce que le gouvernement seul est eu état d^apprécier.

du Parlement (1). Or le traité de Berlin, du moins en ce qui concerne T Au triche-Hongrie, n'a résolu que des questions de politique extérieure, et la politique extérieure, dans une monarchie constitutionnelle, rentre certainement dans cette sphère, où le pouvoir exécutif peut agir sans l'approbation du Parlement » (2). Les débats sur cette question ont été clos le 2 7 janvier 1879, et la Chambre adopta les conclusions de la commission tendant à ce que le traité fût voté conformément aux lois constitutionnelles. La Chambre des seigneurs a, sans d'ailleurs discuter la question de droit, confirmé purement et simplement ce vote.

Mais le vote du Parlement, tant soit peu nécessaire au point de vue constitutionnel, ne concernait que les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif; il ne pouvait, quel qu'il fût, entacher la validité du traité de Berlin, ni diminuer ses effets juridiques, au point de vue international. C'était une affaire intérieure du pouvoir exécutif à s'entendre avec le |)ouvoir législatif sur toutes les conditions, avant de s'engager dans une affaire aussi grave que celle de Bosnie et d'Herzégovine. Certes, le Parlement autrichien avait le droit d'ôtre mis au courant des intentions du gouvernement, avant l'ou-

(i) Cette distinction est généralement admise par les principaux auteurs de droit international. « D'après la plupart des constitutions modernes, si le chef de l'État a l'initiative des traités et de leur négociation, il ne peut ratifier que les conventions les moins importantes ; celles qui mettent en jeu Tintërêt collectif de TÉtat au point de vue territorial ou financier et celles qui touchent aux principaux des droits des citoyens doivent être approuvées par le pouvoir législatif (V. loi du 16 juillet 1875, art. 8). » Cf. Despagnet, Cours de droit international public, p. 475.

(2) Annuaire de législation étrangère y 1879, p. 294.

LA CONVENTION AtSTRO-TtRQUB 200

verturé même du congrès de Berlin, justement parce que la personne et la propriété des citoyens allaient être sérieusement engagées dans une entreprise dangereuse et coûteuse comme celle de l'occupation. Dans ces circonstances le fait de non-intervention préalable du pouvoir législatif aurait pu provoquer un conflit des plus graves. « D'autre part, si un gouvernement ratifie un traité sans avoir consulté les pouvoirs compétents, les autres [)artics contractantes ont le droit d'en exiger l'exécution, car elles n'ont pas à examiner si le gouvernement en question a violé les lois de son pays en accordant la ratification (1). »

Quant aux objections de Lingg, on ne saurait les prendre en sérieuse considération. La publication des conventions internationales dans un organe officiel ne peut constituer une condition de leur validité intrinsèque, pourvu qu'elles eussent satisfait aux autres formalités voulues. Du moment que la convention austroturque fut ratifiée en due forme, et du moment que le gouvernement seul était compétent pour les affaires de cette nature, sans être assujetti à Fassentiment préalable du pouvoir législatif, la convention devenait executive immédiatement après l'échange des ratifications. Telle fut, du reste, Topinion soutenue par Andrassy devant les Délégations. « Combien de traités internationaux ne furent jamais publiés ! Combien de fois l'intérêt des contractants exigeait qu'on ne les révélât pas ! Or serait-ce une raison pour contester leur authenticité en droit (2) ? »

(i) F. de Martens, Traité de droit intem., t. I, p. 524. (2) Schneller, op. cit., § 14, p. 89.

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Nous ne voulons pas entrer ici dans les considérations qui ont retenu le gouvernement de publier la convention du 21 avril. Peut-être voulait-il se dispenser, grâce à ce procédé, de l'obligation morale d'observer strictement l'esprit et les termes de cette convention. L'avenir a prouvé, en effet, que le gouvernement de Vienne ne se considérait pas très lié par cette convention dans sa liberté d'agir en Bosnie et en Herzégovine. A ne citer qu'un exemple on s'apercevra immédiatement de l'authenticité de ce fait. Aux termes de l'article 4 de la convention, les monnaies turques continueront à avoir libre cours en Bosnie et en Herzégovine, ce qui n'a cependant pas empêché le gouvernement autrichien d'édicter la môme année une loi établissant le cours exclusif des monnaies autrichiennes dans ces provinces.

C'est une proposition générale, admise en principe, qu'une convention internationale, dès qu'elle a été ratifiée, devient, à proprement parler, un acte authentique, entraînant une obligation. Par conséquent, la convention austro-turque est obligatoire , quoiqu'elle n ait pas été l'objet d'une publication officielle dans l'État. Pour ce qui concerne son authenticité constitutionnelle, il est aussi non moins certain que cette convention constitue un acte absolument obligatoire, même d'après le droit public interne de l'Etat austrohongrois. D'après les lois constitutionnelles en vigueur en Autriche-Hongrie, ce ne sont ni le Parlement autrichien ni le Parlement hongrois qui seraient compétents en matière de traités internationaux austro-hongroU^ La prétention émise par les Parlements à propos du traité de Berlin était sans fondement constitutionnel.

Leur intervention n'était pas nécessaire pour conférer au traité de Berlin le caractère public et obligatoire, et, selon l'avis du gouvernement môme, le résultat de leur vole demeurait sans eflFet sur Tefficacité du traité au point de vue international.

Cette question de droit constitutionnel, qui se rattache directement à la ratification des conventions internationales, a été très controversée et longuement discutée en Autriche-Hongrie à la suite du traité de Berlin. Il serait trop long et hors des limites tracées à ce travail d'y insister davantage. Notons en passant qu'elle fut très approfondie et serrée de près par un auteur qui a abouti aux mômes conclusions que les ministres autrichiens. Les recherches entreprises à ce sujet par Dantscher von Kollesherg afin de savoir s'il était nécessaire, au point de vue des sciences politiques et surtout au point de vue du droit constitutionnel, que le traité de Berlin, conclu entre TAu triche-Hongrie et les autres puissances signataires, le 13 juillet 1878, pour avoir force de loi, fût soumis i\ l'approbation des pouvoirs législatifs en Autriche-Hongrie, ont abouti aux conclusions suivantes:

« 1. Suivant la nature de l'État et d'après les dispositions constitutionnelles positives, il ne peut être question en aucun cas et d'aucune manière de la présentation du traité de Berlin, comme traité public austrohongrois, devant les Parlements indépendants, et lun de l'autre complètement distincts, des deux États souverains de Cisleithanie et de Hongrie.

« 2. Le corps représentatif,auquel appartient, d'après la constitution de l'empire austro-hongrois, la compétence, soit pour la confection, soit pour la sanction ou

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Tapprobation des traités publics austro-hongrois on général, est l'Assemblée générale (« der weitere Reichstag»).

<( 3. Mais la constitution de la monarchie austro-hongroise ne détermine pas quels sont les traités politiques d'État, qui ont besoin de la participation constitutionnelle de l'Assemblée générale, c'est pourquoi on ne peut poser non plus la question de savoir : si le traité de Berlin devait, suivant la constitution austro-hongroise, être soumis ou non à l'approbation ou au refus éventuel de la représentation du peuple.

« 4. Mais môme en supposant que le traité de Berlin eût dii (^tre soumis à rap|)robation de l'Assemblée générale, en fait on n'aurait pas pu le faire, car on n'a pas encore fait de lois sur la procédure parlementaire et sur le règlement intérieur concernant la communication et la manifestation de la volonté commune des deux parties inséparables de l'Assemblée générale, assistée du ministère austro-hongrois. En réalité, l'Assemblée générale ne fonctionne pas aujourd'hui.

« 5. Le traité de Berlin ne pouvait pas être soumis à l'approbation du représentant de TAssemblée générale — délégations austro-hongroises, — parce que la constitution de l'empire soumet hi discussion des traités publics austro-hongrois à la compétence de l'Assemblée générale même, c'est-iï-dire à celle des corps i^epi^ésentatifs des deux moitiés de C empire » (I ).

Telles sont les données de la théorie et du droit constitutionnel positif de l'Autriche-Hongrie. Il en résulte

(1) Dantscher von Kollesberg, Der monajxhische Bundesstaat Oesterreich^Ungarn und der Berliner Vertray, Vienne, 1880, p. 236.

que rinlervention des Parlements austro-hongrois, en ce qui concerne le traité de Berlin, se trouve éliminée comme une condition de droit public, exigée pour le rendre obligatoire. A défaut d'une Assemblée générale, autre et plus large que les délégations, les deux Parlements peuvent quelquefois prendre séparément l'initiative et apporter chacun de son côté une résolution identique (1) à propos d'une convention internationale, mais le caractère constitutionnel des mesures législatives votées de cette façon resterait néanmoins douteux. Quant au traité de Berlin en particulier, il faut constater qu'il n'a pas même été Tobjet d'une résolution identique de la part des deux Parlements. Ainsi que nous l'avons vu, il n'a été voté que par le Parlement autrichien. Le Parlement hongrois ne fit qu'enregistrer sa communication. Malgré cela, le traité de Berlin n'a rien perdu de son caractère obligatoire, ni au point de vue international, ni au point de vue constitutionnel, car, pour avoir force de loi, il n'avait besoin que de la ratification du chef du pouvoir exécutif, de tassentiment du ^o?/rer«/>2, lequel pour des raisons purement matérielles ne pouvait pas être accompagné aussi de la sanction d'une Assemblée générale (2).

(1) « Si les pouvoirs législatifs en Autriche-Hongrie pouvaient prendre des résolutions divergentes, le dualisme serait réduit ad absurdum. Car comment dans ces conditions le ministre des affaires étrangères devrait-il diriger la politique extérieure» (Dantscbervon Kollesberg, op, cit., p. 241).

(2) îhid.y p. 246. — Voici en quelques mots les rapports qui, d'après le compromis (Aiisgleichgesetze) de 1867 entre rAutriche et la Hongrie, existent entre ces deux États. A leur tête se trouve un souverain commun, réunissant sous son double titre d'Empereur en Autriche et de Roi en Hongrie deux souverainetés distinctes.

Ces conclusions relatives au traité de Berlin s'appliquent en môme temps à la convention austro-turque du 21 avril 1879. Elle aussi fut revêtue du caractère authentique et obligatoire, au point de vue international et constitutionnel , à la suite de l'approbation de la Couronne austro-hongroise, donnée sous forme de la ratification.

La publication officielle était évidemment nécessaire, au point de vue des convenances publiques, pour engager les sujets austro-hongrois à respecter le traité de Berlin et la convention conclue avec la Turquie. Quoique le traité de Berlin ait été publié — ce que Ton ne peut pas constater pour la convention — il n'est pas certain que cette publication se fût accomplie d'une manière absolument régulière. L'Autriche-Hongrie ne possède pas un organe officiel commun à ses deux fractions ; les actes publics communs sont contresignés exclusivement par le ministère commun eC msérés dans les journaux officiels des deux parties de la monarchie, c'est-à-dire dans la Gazette de Vienne ( Wiener Zeitung) et dans le journal officiel de Buda-Pesth [Budapesti Kœzlœny). Mais le traité de Berlin n'a pas reçu cette

(Disons cependant que Dantscber von Kollesber^ considère TAutriche-Hongrie comme un État fédéral, Bundesstaat), Le souverain de la monarchie austro-hongroise partage le pouvoir suprême avec les Parlements complètement distincts dans les deux fractions» en Autriche le A^c*AsratÀ,composé d'une Chambre des seigneurs etd*une Chambre des députés, en Hongrie une Diète comprenant une Chambre des Magnats et une Chambre des députés. Pour la discussion et la décision des affaires communes (affaires étrangères, militaires, et finances relatives aux dépenses communes) chaque Parlement nomme une délégation. Ces délégations délibèrent séparément et ne correspondent entre elles que par écrit, quoique chacune des deux délégations puisse cependant demander qu'uue question soit tranchée par un vote rendu en commun.

double publication. Il ne fut inséré dansleBeicfisgesetzblatt^àn 30 mars 1872, que comme un traité cisleithan, concernant les royaumes et les pays représentés dans le Parlement cisleithan. En outre, sa publication fut accompagnée de celte clause confirmative, placée immédiatement après les signatures des grandes puissances :

« Nos visis et perpensis tractatus liujus articulis, eos approbavimus et approbamus in omnibus et singulis dispositionibus, quae in illis continentur, atque ipsas hisce ratas gratasque habere declaramus, verbo Nostro Caesareo etRegio promittentes, praesensratihabitionis nostrae instrumentum manu Nostra signavimus, sigilloque Nostro Caesareo et Regio adpenso firmari jussimus. Dabantur in Vienna die vigesima sexta mensis Julii anno Domini millesimo octingentesimo ocUivo, Regnorum Nostrorum trigesimo.

Francis'cus Josephus m. p. (L. S.) Andrassy m. p.

Ad mandatum Sacrae Caesareae et Regiae Apostolicae Majestatis proprium :

Alphonsus liber baro de Pont m. p.

Ablegatus extraordinarius ac Minister plenipotentiarius.

Dieser Staatsvertrag wirdnach erfolgter Zustijnmung beider Hœuser des Beichsrathes kundgemacht.

Wien, am 29 Maer/ 1879.

Stremayr m. p. (1).

Dans les mêmes formes le traité de Berlin fut publié

(1) Daiitscber von Kollesberg, op, cil,, p. 2i0,

dans le Wiener Zeitung. D'autre part, l'organe officiel hongrois, le Budapesti Kœzlœny^ l'apporta, le 1" avril 1879, accompagné d'une clause dans laquelle il fut annoncé comme une loi du pays ^ au nom de VEmpe^^eur d^ Autriche.

Cette publication du traité de Berlin, d'abord dans le journal officiel cisleithan avec le contreseing du ministère cisleithan, ensuite dans l'organe transleithan comme une loi hongroise, est inadmissible, ainsi que le fait très justement observer Dantscher von KoUesberg (1). La seule publication conforme aux lois et au droit constitutionnel eût consisté dans une insertion sans contreseing des ininistères distincts , simplement comme une décision prise par le chef de l'État, d'autant plus que cet acte ne rentrait guère dans les attributions des Parlements.

Est-il maintenant possible de contester en Autriche- Hongrie le caractère obligatoire du traité do Berlin, qui a été irrégulièrement publié, et de la convention du 21 avril 1879, qui ne l'a pas été du tout? Nous ne le croyons pas. La ratification en droit international ressemble à la promulgation en droit public. De môme qu'un acte public a besoin d'ôtre sanctionné parle pouvoir souverain, pour avoir force de loi et pour devenir exécutoire , de même un acte international n'a qu'à ôlre ratifié pour devenir obligatoii^e pour les parties dans la personne des gouvernements.

Mais si Ton considère un des deux traités comme nul d'après le droit constitutionnel, il n'y a pas de raison de faire exception pour l'autre. Si le traité de Berlin n a

(1) Ihid., p. 246.

LA CONVENTION AUSTRO-TURQUE 2t7

pas d'existence juridique certaine au point de vue de la constitution austro-hongroise, l'occupation etradministration de la Bosnie et de l'Herzégovine doivent ôtre considérées aussi comme des actes inconstitutionnels. Mais si l'occupation et l'administration de ces provinces par l'Autriche-Hongrie constituent deux actes conformes à la constitution, il serait tout logique de reconnaître aussi la validité juridique de la convention austroturque (1).

1. Passons maintenant k l'étude de la convention même dont nous avons rapporté le texte au début de ce chapitre. Le préambule de la convention est de la plus haute importance : « Les gouvernements d'Autriche- Hongrie et de Turquie s'étant réservé de s'entendre sur les détails de l'occupation stipulée par l'article 25 du traité de Berlin, et le fait de f occupation de la Bosnie et de r Herzégovine ne portant pas atteinte aux droits de souveraineté de Sa Majesté Impériale le Sultan sur ces provinces, etc. » Ces expressions sont si claires et si précises qu'elles ne sauraient permettre un seul instant de douter que la souveraineté de la Porte ne fût sauvegardée dans les provinces occupées. Elles stipulent très nettement la reconnaissance bilatérale de la souveraineté permanente du sultan sur les provinces de Bosnie et d'Herzégovine. Ces droits de souveraineté n'avaient pas besoin d'être déterminés de plus près ; il ne s'agissait que de faire constater un rapport juridique existant, qui n'avait besoin d'aucune confirmation, mais dont la

(i) Cf. Schneller, op. cit., § 14, p. 98.

preuve authentique pourrait en cas de contestation être d'un eflFet décisif. Certains auteurs, comme Lingg et Neumann, essaient de rabaisser la haute signification de ce point essentiel de la convention, et, à cet effet, ils ont recours à une argumentation de détours et à des considérations de fait. Laissant de côté l'interprétation étrange et peu logique de Lingg, nous citerons seulement Neumann (1) qui n'attache aucune importance à la concession faite au sultan pour que son nom soit prononcé dans les mosquées et pour que les monnaies ottomanes puissent circuler librement en Bosnie et en Herzégovine ; en revanche, cet auteur attribue la plus grande signification au fiiit que l'empereur d'Autriche y exerce « en son nom propre, tous les droits de souveraineté administrative, judiciaire, financière et militaire ». Neumann se garde bien, cependant, de prendre en considération la partie de la convention où les droits de souveraineté du sultan se trouvent formellement reconnus.

2. L'analyse des autres dispositions de la convention nous révélera encore de nouvelles preuves confirmant le maintien des droits du sultan.

Les articles 1 à 6 s'occupent de certains points relatifs à l'administration ainsi que d'autres questions moins importantes. Mais Tidée générale qui se dégage de l'ensemble de la convention démontre clairement qu'on a voulu d'une part limiter l'action et les pouvoirs de l'Autriche-Hongrie en Bosnie et en Herzégovine, et d'autre part sauvegarder et y maintenir en quelque sorte ma-

(i) V. Neumann, Grundriss des heut, europ, Vœlkerrechts, 1885, p. 196 et 197.

tériellement, h l'aide de certaines manifestations permanentes, la souveraineté de la Porte.

A cet égard, une disposition de Tarticle 2 mérite une attention spéciale : « Le nom de Sa Majesté le Sultan continuera à ôtre prononcé dans les prières publiques des musulmans comme par le paisse, » Au point de vue pratique, cette formalité peut ôtre appréciée n'importe comment, mais au point de y\XQ juridique elle constitue encore une reconnaissance de la souveraineté du sultan. Lingg et Neumann voudraient expliquer ce fait par des considérations religieuses ; le sultan étant considéré par tous les musulmans comme le successeur des califes et comme le chef religieux des fidèles, ces auteurs affirment qu'il ne s'agit dans l'article 2 que de la suprématie religieuse et non de la souveraineté politique. Mais en présence des mots comme par le passé il n'est pas possible d'admettre cette explication. Ces expressions veulent dire que le nom du sultan doit être prononcé non seulement comme celui du chef de la religion, mais encore comme un titre du chef de l'État, ainsi que c'est l'usage dans toutes les mosquées turques et comme cela se faisait aussi en Bosnie et en Herzégovine avant r occupation.

Cette disposition de l'article 2 n'est pas, à notre avis, dénuée de toute valeur au point de vue pratique môme. Il semble qu'à l'aide de prières publiques, faites pour le sultan dans les deux provinces occupées, on a voulu perpétuer dans la conscience du peuple le souvenir de la souveraineté du sultan, on a tenu à rappeler journellement à la Bosnie et à l'Herzégovine que leur véritable souverain est à la Corne d'Or et non à Vienne.

La disposition finale de l'article 2 contient encore un

moyen pratique permettant h la souverainetr' du sultan de se manifester en Bosnie et en Herzégovine : « En tant qu'il serait d'usage de hisser le drapeau ottoman sur les minarets, cet usage sera respecté. » Il s'agit ici du drapeau de couleur rouge, emblème officiel de V Empire ottoman ; on n'y a pas mentionné le drapeau vert, insigne éminemment religieux.

Les articles 3, 4 et 6 sont encore plus significatifs au point de vue du droit.

L'article 3 stipule : « Les revenus de la Bosnie et de l'Herzégovine seront affectés exclusivement à leurs besoins, leur administration et à des améliorations jugées nécessaires. » Dans la convention du 4 juin 1878, relative c\ l'occupation de l'île de Chypre par l'Angleterre, nous trouvons une dis|)Osilion de ce genre, mais plus précise encore, car rAngleterre s'est engagée à payer annuellement à la Sublime Porte l'excédent des recettes sur les dépenses de l'administration de l'île (1). L'article 3 de la convention austro-turque est moins onéreux, mais néanmoins très explicite pour ce qui concerne les limites du pouvoir de rAulriche-Hongrie en Bosnie et en Herzégovine. Peu importent le montant des excédents

(i) Art. 3 de l'annexe : « L*An^leterre paiera annuellement à la Sublime Porte tout ce qu'est Texcëdent actuel du revenu en sus des frais de Tadministration de Tlle, lequel excédent sera calculé et déterminé par la moyenne des dernières cinq années, fixée à 22.936 bourses, laquelle reste à être dûment vérifiée plus tard, et à l'exclusion du produit réalisé par la vente ou affermage des propriétés et biens immeubles appartenant à TËtat et à la Couronne ottomane pendant cette période. »

LA CONVENTION AUSTRO-TURQUE 22i

et leur valeur réelle pour la Turquie, le fait principal est que le droit de rAulriche-Hongrie de disposer en Bosnie et en Herzégovine a reçu d'importantes restrictions. Si rAutriche-Hongrie veut rester de bonne foi dans l'exécution des engagements pris par elle dans la convention, elle ne doit point engager la Bosnie et l'Herzégovine dans ses dépenses publiques, ni asservir aux besoins de la monarchie les impôts perçus dans ces deux provinces. Ensuite, elle n'a pas le droit de disposer pour les usages propres à Tempirc de l'excédent des recettes provenant des postes et télégraphes,des chemins de fer, des mines et forêts, des biens du domaine public, etc., lequel est destiné exclusivement aux besoins et aux améliorations de ces provinces. D'autre part, c'est une obligation pour l'Autriche-Hongrie de veiller aux conditions matérielles de la Bosnie et de l'Herzégovine et d'entreprendre les mesures jugées nécessaires à leur amélioration.

« Envisagés au point de vue juridique, ces rapports nous suggèrent — ainsi que le fait observer Schneller ( \ ) — l'idée que le gouvernement austro-hongrois occupe dans ces provinces la situation d'un détenteur. Il est obligé de se comporter à l'égard des territoires en question comme envers une sorte de bien appartenant à autrui^ qui lui est confié à certaines fins, à savoir, la pacification et le rétablissement de relations stables et régulières. » Ainsi, en vertu de l'article 3 de la convention, TAutriche-Hongrie se trouve, dans la garde de la chose déposée, pour ainsi dire soumise aux principales obligations dont tout dépositaire est tenu ; principale-

(1) Schneller, op, cU,y p. 107.

222 DEUXlÈlfE PARTIE. CHAPITRE ni

ment, elle ne saurait se servir de la chose déposée, sans la permission expresse ou présumée du déposant. Telle est la règle du droit (1). D'ailleurs, si elle ne considérait pas la Bosnie et THer/égovine du côté matériel comme une sorte de dépôt international, si, par conséquent, elle ne restait pas fidèle à ses obligations de détenteur, elle violerait les promesses solennellement données au peuple de la Bosnie et de Tllerzégovine, dans la proclamation du 25 juillet \ 868: « Les revenus de ce pays seront exclusivement employés à subvenir aux besoins du pays lui-même. »

1. L'article 4 de la convention assure aux monnaies ottomanes la circulation libre et permanente dans les provinces occupées. La portée de cette stipulation fut diminuée dans une large mesure, peu de temps après l'occupation, par la |)romulgation de la loi que nous avons citée et qui a établi le cours exclusif des monnaies autrichiennes. Cette innovation fut introduite avec rétablissement de l'union douanière en vertu de l'article 6 de « Gesetz vom 20 December 1879, betreffend die Herstellung eines gemeinsamen Zollverhandes mit Bosnien und der Hercegovina » (2) :

§ 5. « La monnaie autrichienne {œslerreichhche Wœhi*ung) valable dans le territoire douanier et conriniereial de TAutriche- Hongrie, aura le cours légal aussi en Bosnie et en Herzégovine, $ans porter préjudice à la libre circulation des monnaies effectives ottomanes (« unbeschadet des freien Umlaufs der effectiven ottomanischen Mûnzen »).

(i) V. art. 1927 et 1930 du Code civil français. (2) Sammlung, t. Ul, 2« partie, p. 52.

Les conventions monétaires, établies entre les royaumes et les pays représentés au Parlement autrichien d'une part et ceux de la couronne hongroise d*autre part, ainsi que les papiers d'état et les privilèges de la Banque austro-hongroise, avec réserve pour ces derniers d'une entente avec la Banque austrohongroise et d'une sanction par les Parlements, ont aussi en Bosnie et en Herzégovine une valeur exclusive {ausschliessliche Geltung). »

En exécution de cette loi, le gouvernement provincial de Saraïévo a émis les règlements suivants :

1. Circularerlass der Landesregienmg in Sarajevo vom 19 Jœnner 1879, Nr. 553, Fin. 157, betreffend die Annahme tûrkischer Scheidemûnzen (1) :

« Il est ordonné que les monnaies divisionnaires turques, comme altiluks, besluks et kasidas, ne seraient reçues pour le paiement des impôts (aux caisses publiques) que jusqu'k concurrence d'un florin.

Il faut qu'on veille principalement à ce que ces monnaies^ d'ailleurs en petit nombre en Bosnie et en Herzégovine, soient progressivement écartées de la circulation^ afin de créer ainsi dans ce pays le cours exclusif de la monnaie autrichienne (« um auf dièse Weise der œsterreichischenWœhrungden alleinigen ATurshierlands zu verschafîen »). »

2. Circulanwrordnung der Landesregienmg in Sarajevo vom 14 Mœrz 1880, Nr. 37 Fin., betre /fend die Reyelung des Miinzverkehres (2) (la fin) :

« // est prohibé de recevoir à V avenir d'autres espèces de monnaie ottomane (telles que medjidias d'or et d'argent, altiluks, et kasidas), et en première ligne les monnaies divisionnaires ottomanes, ainsi que le papier étranger ou turc. »

(1) Sammlung, t. HI, 2« partie, p. 27.

(2) Sammlung, UI, 2* partie, p. 148.

224 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE m

11 est certain que la circulation et la valeur effective de la monnaie sont exposées à Tincerlitude des fluctualions, dépendant en majeure partie des faits économiques et du public. La dépréciation constante d'une monnaie |>eut décider un gouvernement à la retirer de la circulation et à la remplacer par une autre. Si tel a été le cas des monnaies ottomanes, des menues monnaies en particulier, le gouvernement austro-hongrois était autorisé par la force de choses à introduire certains changements en matière monétaire. Mais justement il convient d'observer que Tor et l'argent turc étaient loin d'être dans ce cas. En outre il faut constater aussi que Tarlicle 4 de la convention austro-turque ne s'occupe guère des détails relatifs aux différentes monnaies et à leur cours effectif. Cet article néglige à dessein le côté technique de la question ; il ne fait que poser le principe, et au point de vue du droit c'était essentiel.

Pour apprécier la valeur intrinsèque des dispositions de l'article 4, on ne doit pas prendre pour le critérium juridique l'état de fait créé par suite de mesures administratives dans la circulation des monnaies turques en Bosnie et en Herzégovine. Cette dernière circonstance ne saurait |)réjuger Tinterprétation exacte de l'article 4. En effet, il ne s'agit point de savoir si cet article avait dès le commencement un caractère purement académique^ — suivant l'expression deLingg(l), — c'est-àdire, s'il était, en principe, illusoire d'insérer dans la convention une disposition générale concernant la circulation de la monnaie. S'il n'y avait eu que ce point à

(1) « Dieser Artikel hat aber von vornherein nur eiiien academischen Character » (Lingg, dans Archiv fur œffenlliches Recht, t. V, p.504).

LA CONVENTION AtSTRO-TURQUË 225

fixer, les plénipotentiaires ottomans ne se seraient pas donné, à coup sftr, la peine d'insister sur un détail si peu important, ayant eu surtout h régler une question très délicate et des |)lus graves, c'est-à-dire à faire consacrer certains procédés a[)parents, attestant le maintien de la souveraineté du sultan. La Turquie ne pouvait pas s'attendre à tirer un parti financier de ce fait que ses monnaies continueraient h avoir libre cours dans les provinces occupées ; ce ne sont donc pas les avantages matériels qui décidèrent la Porte à demander une place spéciale pour Tarticle 4. De m^me que les prières publiques stipulées en faveur du sultan dans l'article 2, quoique n'offrant pas une concession pratique bien considérable, constituaient cependant un témoignage positif de la souveraineté ottomane, de même dans la stipulation de l'article 4 la Porte voyait un symbole encore plus formel de la permanence de sa souveraineté en Bosnie et en Herzégovine. Toute la signification juridique de cet article consiste dans les termes qu'il a consacrés et qui servent à confirmer de nouveau la souveraineté du sultan : « Les monnaies ottomanes effectives continueront à avoir libre cours en Bosnie et en Herzégovine ».

La forme dans laquelle cet article est rédigé prouve i\ tout observateur impartial que la Porte tenait à sauvegarder le maintien de ses monnaies en Bosnie et en Herzégovine, en stipulant simplement que les monnaies ottomanes y auraient libre cours après roccupation comme elles l'y avaient avant. Il faut remarquer que l'article 4 n'impose aucune restriction. 11 ne dit pas que les monnaies ottomanes resteront la monnaie exclusive du pays. Ensuite il ne parle que de monnaies effectives^

226 DEUxièMis: partie. ~ chapitre m

c'esl-à-dire, celles qui ont cours au moment où on les reçoit, celles dont la circulation dépend des faits économiques et non des dispositions légales. Telles sont surtout les monnaies d'or et d'argent, qui ne sont pas exposées à une dépréciation ostensible. Le terme de //lonnaies effectives a été employé par opposition à la monnaie fiduciaire que Ton prétendait exclure, le papier turc étant soumis à des variations brusques et pouvant par conséquent nuire à une bonne organisation financière de la Bosnie et de l'Herzégovine. Il en résulte que la monnaie-métal turque pourra aussi à l'avenir circuler librement en Bosnie et en Herzégovine, dans les mêmes conditions qu'au moment de Toccupation et de la conclusion de la convention. Ceci veut dire que la circulation des monnaies ottomanes en Bosnie et en Herzégovine ne devra pas être entravée par des mesures législatives ou administratives. Par conséquent, ces monnaies devraient avoir libre cours — et non le cours exclusif — même dans le cas où le gouvernement austro-hongrois aurait établi pour la Bosnie et pour Tllerzégovine le cours légal — mais non le cours exclusif — des monnaies austro-hongroises. Les monnaies ottomanes ont conservé même après l'occupation austro-hongroise la valeur et la qualité des moyens légaux servant à la libération valable des dettes. Ceci ressort clairement de la rédaction très soignée de l'article 4.

2. Ainsi que nous venons de le voir, « les monnaies effectives continueront à avoir libre cours en Bosnie et en Herzégovine » veut dire que la monnaie-métal ottomane, sans représenter la monnaie exclusive des provinces occupées, ne saurait être considérée comme une monnaie étrangère dans le pays. Nous avons vu cepen-

dant que le gouvernement austro-hongrois a entrepris certaines mesures en vue d'évincer complètement le cours des monnaies ottomanes, et cela sans motifs plausibles, afin d'arriver uniquement au cours exclusif des monnaies autrichiennes. Les procédés employés à cet égard par le gouvernement ne se justifient pas par des considérations économiques et financières, car il n'est pas admissible que toutes les monnaies sans exception méritent d'être chassées. Quoiqu'il n'y ait pas grande importance à ce que les petites monnaies de cuivre turques soient éliminées, on ne peut quand môme s'empêcher de constater qu'une prescription semblable viole les termes de la convention du 21 avril 1879. Les deux ordonnances du gouvernement local de Saraïevo, du 10 janvier 1879 et du 15 mars 1880 sont en contradiction flagrante avec Tarticle 4 de la convention. Nous ne pouvons voir qu'une atteinte à l'article 4 dans les termes de la circulaire du 15 mars : « Les autres monnaies turques, principalement les petites monnaies turques, ainsi que le papier en général, étranger ou ottoman, n'auront plus cours. » 11 est explicable que le gouvernement austro-hongrois refuse de recevoir à ses caisses publiques le papier turc, mais en revanche il est illégitime et contraire à la convention d'appliquer des mesures prohibitivesaux monnaies ottomanes effectives telles que les medjidias d'or et d'argent, les altiluks, les besluks et les kasidas.

D'autre part, il importe de constater que FAutriche- Hongrie a néanmoins établi une distinction notable entre les monnaies de frappe turque et les monnaies de provenance étrangère. Dans cette dernière catégorie on n'accepte que les pièces d'or de l'union monétaire latine

22d DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE 111

et les livres sterling ou sovoreign anglais ; tandis qu'en fait de monnaies turques on reçoit non seulement les pièces d'or et d'argent, sans aucune diminution de cours, mais aussi les menues monnaies d'appoint (1).

En définitive, le fait que le gouvernement austrohongrois s'est montré prêt à garantir libre cours des monnaies ottomanes en Bosnie eten Herzégovine, même a/W.v leur occupation, et à sanctionner cette garantie par la convention, nous conduit à la conclusion que CA uirtche-Hongrie était loin de considérer an commencement que par C occupation et P administration de ces provinces elle en avait acquis en même temps la possession définitive.

Le monnayage est un droit de l'État, un droit public, le plus étroitement rattaché au droit de souveraineté, et auquel les États souverains renoncent seulement à la dernière extrémité. Les monnaies égyptiennes et tunisiennes portent encore aujourd'hui le nom du sultan sur leur revers et témoignent ainsi des liens de vassalité qui rattachent ces pays à la Sublime Porte, quoique cependant ces liens soient tout à fait relâchés à présent (2). L'absence de l'article 4 de la convention austroturque eût signifié pour la Sublime Porte un acte de renonciation à une expression précieuse de ses droits de souveraineté sur la Bosnie et sur l'Herzégovine.

Après toutes ces observations nous ne croyons pas devoir imiter Lingg (3) et considérer l'article 4 de la convention austro-turque du 21 avril 1879 comme une simple formule académique. Le' gouvernement austro-

(1) Voir le tableau comparatif de la circulaire du 15 mars 1880.

(2) Cf. Scheneller, op. cit., % 10, p. 119.

(3) Ia>c, cU.j p. 504.

hongrois lui-môme a prouvé le contraire, puisqu'il n'a pas osé supprimer purement et simplement Tarticle 4, et puisqu'il a maintenu le cours légal de toutes les monnaies ottomanes effectives, sauf les monnaies d'appoint et de papier.

L'interprétation de l'article 5 ne présente ni de grosses difficultés ni un grand intérêt pour la solution de la principale question qui nous occupe. Aux termes de l'article 5 « la Sublime Porte disposera à sa guise des armes, du matériel de guerre et d'autres objets appartenant au gouvernement ottoman et qui se trouvaient dans les places fortes ou dans les garnisons. A cet effet, il sera dressé des inventaires avec l'intervention dos commissaires des deux gouvernements ».

Au contraire, l'article 6 peut devenir l'objet de sérieuses observations. Aux termes de cet article : « La question du traitement des habitants de la Bosnie ou de l'Herzégovine séjournant ou voyageant hors de ces provinces sera réglée ultérieurement par un arrangement spécial. »

Cette question était une des plus importantes. Les plénipotentiaires ottomans et austro-hongrois ne l'ignoraient point, c'est pourquoi ils ne purent pas s'entendre sur ce point de la convention, et toute la question, à raison môme de sa grande importance, fut ainsi ajournée. Du reste, jusqu'à présent môme on n'a pas pu encore aboutir à un arrayigement spécial prévu par l'article 6, de sorte que toute la question reste toujours en suspens. Pourtant il fallait bien savoir à qui appartiendrait à l'avenir Texercice des droits de souverainelé

externe de la Bosnie et de Fllerzégovîne, et spécialement le droit de représentation et de protection diplomatique et consulaire de leurs habitants qui résident ou voyagent en pays étrangers. La convention n'a rien dtUerminé à cet effet, de sorte que l'on se trouve maintenant en présence d'un |)oint litigieux qui attend toujours une disposition positive pour être tranché définitivement. Cependant devant les besoins de la vie courante, les deux gouvernements respectifs étaient obligés de prendre un parti quelconque, tant que l'entente sur ce point ne se serait pas faite. Dans ces circonstances, il ne faut pas s'étonner de l'incertitude et de l'hésitation manifestées des deux côtés, surtout de la part de l'Autriche-IIongrie, toutes les fois qu'il s'agissait, dans la pratique, d'accomplir un acte de souveraineté extérieure. La réserve stipulée dans l'article 5 et acceptée |)ar TAu triche-Hongrie équivalait de sa part à une reconnaissance implicite de la souveraineté de la Porte sur la Bosnie et sur l'Herzégovine. Ensuite, ce fait était une preuve que l'Autriche-Hongrie ne se considérait pas autorisée, en vertu de l'article 25 du traité de Berlin, d'exercer de plein droit la souveraineté extérieure de la Bosnie et de l'Herzégovine, et qu'il lui fallait pour cela l'assentiment de la Porte. SiPAutriche- Hongrie avait cru que le fait de l'occupation et de l'administration de ces provinces lui a aussi conféré ipso jwe l'exercice des droits de souveraineté externe, elle s'en serait emparée aussitôt l'occupation accomplie, sans avoir besoin d'attendre la conclusion de la convention avec la Turquie, et à cet effet elle aurait donné immédiatement les instructions nécessaires à ses légations et à ses consulats. Mais elle ne le fit pas. Au con-

LA CONVENTION ADSTRO-TDRQCE 231

traire, sa resserve dans cette matière, observée au début de roccupation, était très marquée ; ce n'est que plus tard, au cours des années, que le gouvernement autrichien se mit à empiéter peu à peu sur le domaine de la compétence en matière de droits de souveraineté extérieure, faisant tous ses efforts pour s'attribuer définitivement l'exercice complet et illimité de ces droits. Il faut pourtant constater qu'au moment actuel le gouvernement austro-hongrois n'a pas encore réussi à trancher définitivement en sa faveur cette question quant au principe de fond et quant à ses nombreuses applications, malgré la quantité considérable d'ordonnances rendues dans ce but. Sa marche lente et progressive vers le but indiqué s'aperçoit le mieux dans les circulaires et les ordonnances concernant le traitement des ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine en Turquie.

1. — Les premières démarches de ce genre datent du 7 avril 1879 avec : « Erlass des gemeinsamen Minisieriiims Nr. 801 B. H.j beireffend die Passertheilung durch die Mlmonen tind Consulate und die Untei^stûtzurifj hosnurher Landesgehœriger ^> (1). Cette circulaire contient les plus importantes dispositions suivantes :

« L'ambassadeur impérial et royal k Constantinople, le comte Zichy, a demandé h maintes occasions des instructions et des ordres concernant l'attitude de l'ambassade et des consulats en Turquie vis-à-vis des habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine, qui s(»journent dans ce pays. A ce propos, le comte Zichy avait surtout en vue :