LE POUVOIR RESPONSABLE

I/Afrique a rendu un grand serv ice à la France en lui préparant, par quinze années de luttes incessantes, une armée admirablement aguerrie et prête à marcher partout. Ce legs

maudit de la Restauration , ce lourd boulet que dans ses humiliations le gouvernement de Juillet traînait avec peine, est donc devenu pour la guerre d’Orient le gage de nos triomphes. Mais, de son côté, la guerre d’Orient a rendu un inappréciable service à notre colonie ; elle l’a affranchie d’une bien grande gêne en ouvrant une autre carrière à notre armée. La soumission des indigènes s’est de plus en plus simplifiée dès que l’armée d’Afrique a vu réduire ses cadres. A la fin de 1854 le comte Randon, gouverneur général, partait pour Paris dans le but de soumettre à l’Empereur le plan d’une dernière expédition qui restait à faire pour assurer la domination française jusqu’aux limites du grand désert. Il lui fallait 10,000 hommes de troupes pour en finir. Pendant ce temps-là le général Pélissier était venu à Alger faire l’intérim: quelques années auparavant il avait su devancer à Laghouat M. le gouverneur général ; mais déjà le vainqueur de Laghouat convoitait de plus glorieux combats. Quand Sébastopol apparaissait sur l’horizon , le siège d’une bicoque du Sahara ne pouvait plus faire vibrer son ardeur guerrière : aussi se contentait-il de dire : t On prendra Tuggurt quand on le voudra. » Le comte Randon n’en faisait pas si bon marché. Il ne désespérait pas de l’Empereur, et il ne cessait, envers et contre tous, de réclamer une nouvelle campagne. Une dépêche télégraphique l’arrêta court dans ses démarches; elle annonçait qu’un goum arabe de quelques centaines d’hommes était entré dans Tuggurt, que son cheik avait été mis en fuite, et que le lendemain nos troupes avaient pu prendre paisiblement possession de la place sans coup férir. Ce consolant résultat démontrait les progrès de la domination française , l’intelligence des officiers préposés au gouvernement des indigènes ; il prouvait aussi une fois de plus que les expéditions en Algérie étaient moins nécessaires. Ce n’est pas à dire qu’il n’en faille plus faire. Il est bien évident qu’après avoir, pendant plusieurs années, ravagé la Kabylie à tort et à travers et allumé partout l’incendie, il doit rester dans ce pays heau-

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coup de mécontents qu’il n’y a plus moyen de réduire que par la force. Mais circonscrite dans les montagnes de la Kabylie, la guerre n’est plus une carrière bien brillante pour l’armée française. Les zouaves de l’Alma et d’Inkermann, tous les vainqueurs de Sébastopol, riraient maintenant de se voir sérieusement signalés comme des héros pour avoir escaladé et brûlé des villages kabyles, désertés par leurs habitants ou défendus seulement par quelques tirailleurs cachés dans des broussailles. Nos braves aimeront sans doute toujours le théâtre des exploits de leur jeunesse et pourront se réjouir encore de quelques parties de chasse à faire à la poursuite d’un prédicateur de guerre sainte ; mais les campagnes d’Afrique utiles pour les retraites, ne serviront plus guère à l’avancement. Aussi a-t-on vu naguère l’élite de l’armée abandonner les garnisons de l’Algérie avec autant d’empressement qu’elle s’y était autrefois précipitée. Pour en sortir, les sous-officiers arrachaient leurs galons ; les officiers sacrifiaient leurs bureaux arabes, et les généraux renonçaient aux plus douces satrapies ; c’était à qui déserterait tous ces commandements autrefois si recherchés de l’Algérie. Alors que l’autorité militaire perdait son éclat primitif, les regards devaient plus que jamais se porter sur l’Administration civile. Cette Administration était-elle donc descendue si bas qu’eUe ne fût pas encore au niveau des moindres chefs militaires ? Nous ne croyons pas cette appréciation juste, bien qu’elle ait été faite par les plus honorables fonctionnaires. Nous regrettons même qu’au lieu d’un aveu aussi modeste, ils n’aient point plutôt cherché à mettre en relief les mérites et les vertus incontestables de leurs collègues.

Le mal est beaucoup moins grand qu’on se l’imagine ; il tient beaucoup moins aux hommes qu’à la position qui leur est faite ; position d’autant plus facile à changer, que l’armée ne tient plus autant à son ancien domaine , et qu’en tous cas, avec l’alliance anglaise, les portes du Maroc nous sont maintenant ouvertes, pour lui donner une large compensation.

Sans doute le traitement des fonctionnaires civils est souvent plus élevé en Algérie qu’en France ; mais il n’en est pas moins insuffisant, et la preuve en est que, pour soutenir leur rang en présence de l’armée , un très-grand nombre sont obligés de s’endetter. Les plus hauts fonctionnaires dans la hiérarchie civile sont presque toujours gênés; ils sont quelquefois réduits à recourir aux usuriers. 11 en résulte de déplorables abus; ou le prêteur fait du scandale et entraîne la destitution de fonctionnaires probes et consciencieux; ou il se tait, mais alors c’est aux dépens de bien des intérêts. Puis, qu’on le remarque bien, les fonctionnaires de l’Algérie, ceux surtout qui y sont à poste flxe , n’ont point les mêmes facilités que ceux qui sont en France pour contracter de riches alliances. Si les femmes qu’ils épousent servent souvent à les accréditer et à faciliter leur avancement, elles ne font la plupart qu’augmenter leurs dépenses. Aussi ne doit-on s’étonner que d’une chose, c’est que l’Administration de la colonie ait pu garder autant d’hommes de mérite que ceux qu’elle possède encore. Pour en attirer un plus grand nombre, il est indispensable de faire un sort plus convenable aux fonctionnaires algériens. L’Angleterre nous donne à cet égard un exemple qu’on pourrait suivre : ses moindres agents dans les colonies reçoivent des traitements qui les affranchissent de toute humiliation et leur créent des positions ambitionnées par des fils de familles distinguées.

L’argent, toutefois, n’est pas encore ce qui est le plus nécessaire aux fonctionnaires algériens. Ce qui leur manque surtout, c’est le pouvoir. En vain le gouvernement leur ferait porter des habits brodés ; en vain il les ferait couvrir des décorations de toutes les puissances étrangères, ces distinctions n’abuseraient personne. Les valets des grandes maisons ont aussi des habits chamarrés d’or ; ce n’est pas l’éclat extérieur dont peuvent s’entourer les fonctionnaires algériens qui augmentera beaucoup leur dignité. En les privant de pouvoir on ne réussit ainsi qu’à les mettre en scène. Nous ne reviendrons

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pas ici sur le peu de pouvoir des fonctionnaires algériens, nous l’avons démontré précédemment. Par suite de l’excès de la centralisation et du défaut d’unité, les mêmes fonctionnaires qui en France ont quelque autorité, se trouvent eu Algérie complètement condamnés à l’impuissance. Ils ne sont tout au plus que des commis. Ils sentent eux-mêmes l’infériorité de leur position , tout ce qu’elle a de faux et de précaire ; ils se trouvent mal à l’aise en présence de particuliers qui sont dans une position indépendante; ils les repoussent instinctivement avec une sorte de jalousie dont ils ne se rendent pas compte; ils cherchent des occasions de leur nuire, tout en paraissant tenir à leur amitié. Les mendiants réussissent mieux à se concilier leur sympathie. Ils peuvent s’en dire les protecteurs et plus aisément en recevoir des adulations. Mais en definitive, les modestes cultivateurs qui ne sont à la charge de personne, les humbles fabricants qui sont à leur compte, ne peuvent-ils pas hardiment lever la tête devant les plus importants fonctionnaires algériens? A la différence de ces derniers, ils sont les maîtres chez eux ; ils peuvent choisir leurs ouvriers , ils n’ont d’avis à prendre de personne pour entreprendre ce qu’ils croient utile ; ils ont, en un mot, avec la responsabilité de leurs actes, l’autorité qui leur est nécessaire.

Si l’on veut relever la dignité des fonctionnaires algériens, il faut en faire autre chose que des machines à signatures ou des mannequins à uniforme ; et qu’on ne craigne pas de leur donner un peu de pouvoir, en plaçant ce pouvoir sous la sauvegarde de leur responsabilité. Ces deux choses sont du reste inséparables : il n’y a pas de pouvoir sans responsabilité, comme il n’y a pas de responsabilité sans pouvoir. Les ministres ne deviennent responsables que lorsque les rois ne gouvernent plus. Ne faussons pas les positions jusque dans les derniers degrés de la hiérarchie , et laissons gouverner ceux qui doivent régner. Laissons un gouverneur de province décider, sans les bureaux du ministère, des choses qui n’inté-

ressent que la province ; laissons un champ libre aux autorités locales pour statuer sur des intérêts particuliers. Maintenant, si le ministre peut choisir ses commis, pourquoi refuser aux autres fonctionnaires le choix des leurs, et imposer à un préfet des employés qui n’aient pas sa confiance? La décentralisation ainsi entendue serait, il est vrai, fatale à la bureaucratie ; mais avec les économies qui en résulteraient, ou pourrait améliorer la position de tous les fonctionnaires et augmenter le nombre des agents utiles.

Du reste, l’expérience de tous les jours prouve que la multiplication des employés ne fait qu’entraver la marche des affaires. Presque toutes celles des trois provinces viennent aujourd’hui encore aboutir à Alger, au secrétariat général du gouvernement, où elles restent à peine quelques semaines ; tandis qu’à la préfecture de cette ville , avec un personnel trois fois plus nombreux, il faut quelquefois plusieurs années pour obtenir une solution; et cependant le département d’Alger ne comprend que deux arrondissements de la province. Le territoire militaire est bien plus étendu que le territoire civil ; il est sans doute beaucoup moins peuplé d’Européens, mais il n’en est pas moins vrai que la plupart des nouveaux centres de population sont formés sur le territoire militaire et ne sont rattachés au territoire civil qu’au bout de quelques années, lorsqu’ils sont complètement organisés : or, pour expédier les affaires civiles de leur province, les commandants de division n’ont auprès d’eux qu’un employé aidé de quelques copistes militaires.

Vous avez un bon équipage, la route est mauvaise, vous ne voulez pas ralentir votre marche , déchargez-le ; mais si vous y ajoutez douze l osses, vous ne ferez que vous empêtrer davantage. Vos bonnes bêtes ne pourront aller plus vite que les mauvaises et seront par fois obligées de les traîner ; le moindre obstacle les mettra toutes en désarroi ; elles se cabreront, rueront les unes contre les autres, se décrocheront, s’enmêleront dans leurs traits, tireront en sens inverse ; vos

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rênes se prendront dans leurs jambes et votre fouet finira peut-être par se briser dans vos mains. C’est un peu ce qui a eu lieu jusqu’à ce jour dans l’Administration civile de l’Algérie. Si vous la trouvez trop chargée, ne prenez que de bons renforts , ou , mieux encore , divisez le chargement. Faites comme ces rouliers de la Franche-Comté qui , ayant autant de voitures que de chevaux, savent toujours ce que chacun d’eux peut traîner et n’usent pas ainsi leurs meilleures bêtes à favoriser la paresse des mauvaises. Appliquez le plus que vous le pourrez en Algérie le système de la responsabilité ; n’employez pas l’argent de l’État à nourrir des bouches inutiles ; ne mettez pas votre vanité à former des attelages impossibles à conduire.

Quoique les fonctionnaires responsables soient les éléments essentiels d’une bonne administration, il n’est pas à dire que les employés y soient inutiles ; beaucoup d’affaires par leur importance réclament le concours des uns et des autres ; chacun peut donc trouver sa place. D’un autre côté, tel agent qui, dépourvu d’initiative et d’esprit de conduite, ne ferait qu’un mauvais fonctionnaire, peut travailler avec succès sous la direction d’un autre, beaucoup mieux même que celui qui aurait des idées et voudrait les appliquer. Puis, l’expérience ne s’acquiert pas dès le premier jour, et avant d’être maître il faut commencer par être apprenti. Sous ce dernier rapport nous ne pouvons qu’approuver plusieurs arrêtés récents de M. le Ministre de la guerre.

Quelques années auparavant, M . de Tocqueville dans son Rapport à la Chambre des Députés s’exprimait ainsi •

« Ce que nous pouvons dire sur ce sujet, c’est qu'il serait sage, avant de confier à des fonctionnaires l'administration de l’Algérie, de les préparer à cette tâche ou de s’assurer, du moins, qu’ils s’y sont préparés eux -mêmes. Une école spéciale ou tout au moins des examens spéciaux nous paraîtraient trés-nécessaires. C’est ainsi que procèdent les Anglais dans l'Inde.

« Les Jeunes gens qui se disUnent à occuper des fonctions civiles

dans rinde , sont tenus d'habiter deux ans dans un collège spécial fondé en Angleterre (et qu’on nomme HaUesbury college). Là, ils se livrent à toutes les études particulières qui se rapportent à leur carrière, et, en même temps, ils acquièrent des notions générales en administration publique et en économie politique. Les hommes les plus célèbres leur sont donnés comme professeurs. Malthus a fait un cours d’économie politique à HaUesbury, et sir James Mackinstosh y a professé le droit. Huit langues de l’Asie y sont enseignées. On n’y entre et l’on n’en sort qu’après un examen. Ce n’est pas tout. Arrivés dans l’Inde, ces jeunes gens sont obligés d’apprendre à écrire et à parler couramment dans deux des idiomes du pays. Quinze mois après leur arrivée, un nouvel examen constate qu’Us possèdent ces connaissances, et, s’Us échouent dans cet examen, on les renvoie en Europe. Mais aussi lorsque, après tant d’épreuves. Us ont pris place dans l’administration du pays, leur position y est assurée, leurs droits certains, leur avancement n’est pas entièrement arbitraire. Ils s’élèvent de grade en grade , et suivant des règles connues d’avance , jusqu’aux plus hautes dignités.

« Les fonctionnaires que nous envoyons en Afrique ignorent au contraire presque tous la langue, les usages, l’histoire du pays qu’ils vont administrer. Bien plus. Us y agissent au nom d’une administration dont Us n’ont jamais étudié l’organisation particulière, et ils y appliquent une législation exceptionnelle dont ils ignorent les règles. Comment s’étonner qu’Us soient souvent au-dessous de leur rôle ? »

Mettant à profit ces observations, M. le Ministre de la guerre a publié, le 17 mars 1854, un arrêté par lequel il règle le recrutement des services administratifs de l’Algérie. Cet arrêté a été complété par deux autres, en date du 14 avril et du 13 septembre de la même année. Le ministre y pose les conditions d’admissibilité. Les quatre cinquièmes de vacances des emplois sont accordés aux anciens militaires réengagés et aux surnuméraires. Les surnuméraires sont pris parmi les bacheliers ès -lettres et les bacheliers ès-sciences et font un stage de deux ans. Dans les bureaux, on les soumet à un roulement qui leur permet d’étudier l’administration dans tous ses rouages. Indépendamment de leur coopération journalière au travail des bureaux, les surnuméraires doivent se

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livrer à des études théoriques sur les principales branches du gouvernement et de l’administration. Dans ce but, ils sont astreints à des conférences administratives et passent des examens semestriels. Ceux qui veulent se livrer à l’étude de la langue arabe ont, en outre, toutes les facilités nécessaires pour assister aux leçons des cours publics de celte langue. Après leur stage, les surnuméraires sont admis à subir un examen de capacité. On les interroge sur les principales lois et ordonnances qui régissent l’Algérie , sur ses divisions administratives , sur son histoire et sa géographie ; enfin, sur le système métrique et l’arithmétique. Ils doivent faire une dictée de bonne écriture, exempte de fautes ; faire un rapport sur un sujet donné ; faire l’examen critique d’un dossier. Ce n’est que lorsque l’épreuve est favorable, qu’ils sont inscrits sur la liste des aspirants au grade de commis de troisième classe.

A l’occasion de ces décrets, on lisait quelque temps après dans le Moniteur :

n Les mesures adoptées par le Ministre constituent une véritable innovation. Elles sont d’une exécution simple et facile, et leur succès ne pardt point douteux.

« Tel qu’il est organisé par l’arrêté du 13 septembre, le sumumérariat dans les bureaux de l’Algérie promet de devenir une école d’employés instruits, capables et doués d’initiative, comme il les faut à une Administration appelée & fonctionner au milieu de difficultés nombreuses et de nécessités toujours urgentes, c’est-à-dire qui est tenue d’être essentiellement active, alerte et organisatrice.

a Les dispositions éminemment libérales du nouveau règlement ne peuvent manquer de fixer l’attention publique. »

MalheureusemcDt, la nouvelle école n’aboutit encore qu’à faire des commis ; qu’ils soient pris parmi les jeunes surnuméraires ou parmi les anciens réengagés militaires. Il est vrai que les commis, après plusieurs années passées dans différentes classes, deviennent sous-chefs et chefs de bureau, puis sous-préfets et préfets. Cela n’a pas d’inconvénient dans

le système actuel, puisque les préfets ne sont eux-mémes que des commis du ministre de la guerre. Mais dans le nouveau système de décentralisation et de responsabilité que nous proposons, il est impossible d’adopter de telles bases d’avancement et d’assimiler toute l’Administration civile de l’Al gérie à un régiment de l’armée.

Ne prenons donc des nouveaux arrêtés ministériels que ce qu’ils peuvent avoir de pratique pour l’avenb'.

On conçoit que tous les fonctionnaires de l’Algérie, depuis les simples maires jusqu’aux gouverneurs de provinces, auront toujours plus ou moins besoin d’employés comme le ministre lui-même ; mais que, dans tous les bureaux il s’établisse deux catégories : ceux qui ne pourront jamais faire que de bons commis, tels que la plupart de nos sous-ofGciers en retraite, et qui, groupés particulièrement dans toutes les Administrations supérieures pourront s’élever, de classe en classe, jusqu’au grade de chef de bureau ; et ceux qui, doués d’initiative et d’une instruction première suffisante , seront plus particulièrement appelés à former les conseillers et les auxiliaires des autorités locales, en attendant qu’ils soient en état de devenir fonctionnaires eux-mêmes.

A-t-on jamais imaginé en France de ne recruter les préfets et les sous-préfets, que dans les bureaux de l’Administration civile, comme en Algérie les plus hauts fonctionnaii’es?

Ainsi, le mal de l’Administration algérienne vient moins des personnes que de son organisation même, qui n’a pas permis de faire toujours des choix heureux. Les personnes choisies se sont, la plupart, appliquées à faire de leur mieux; mais dans les limites de leur pouvoir, de leurs moyens, de leur vertu, elles ne devaient que rester bien au-dessous de la tâche.

Nous avons énuméré les différents éléments de succès nécessaires à la colonisation de l’Algérie. Le sol était riche et fertile; la matière première n’a manqué à l’entreprise que

par la faute de ceux qui en ont rédigé les statuts. La maind’œuvre laissait plus à désirer ; mais on a fait le contraire de ce qu’il fallait pour l’obtenir : la plupart des colons amenés par l’Administration n’ont éprouvé que des mécomptes ; il n’y a guère que les ouvriers placés en dehors de son patronage qui aient réussi. La condition la plus essentielle au succès a été la moins bièn observée. Les maîtres étaient plus inexpérimentés que les ouvriers mêmes : la direction des uns n’a servi sonvent qu’à" paralyser les efforts des autres. On peut maintenant se rendre compte des retards de la colonisation de l’Algérie, et voir ce qui en gêne encore la marche. Ces explications nous ont paru nécessaires pour mieux apprécier les progrès qu’elle a faits dans ces derniers temps. Nous les exposerons dans un autre livre, dont nous nous contentons de donner aujour- ' d’hui le programme. '

PROGRAMME DE LA DEUXIEME PARTIE

ColonlMtion de l’Algérie, ses Progrès.