La conférence de la Haye et ses résultats

Le désir du bien s'empare facilement des cœurs généreux, et, s'il parvient à s'y implanter en maître, il en chasse bientôt la froide raison. La noble initiative du Tsar n'a pas échappé à cette loi psychologique. La magnanimité de Nicolas II et un autre mobile moins désintéressé, l'intérêt bien compris de la Russie, Tont fait naître et l'ont soutenue. Et c'est avec faveur que les États el l'opinion publique l'ont accueillie. La Conférence a pu ainsi se réunira la Haye, où elle a travaillé pendant dix semaines, du 18 mai au 29 juillet 1899.

La Russie a aujourd'hui accompli les plus grandes conquêtes territoriales qu'un État puisse rêver, et elle jouit auprès du monde politique d'une autorité considérable. Sa marche conquérante peut dès lors continuer, silencieuse, sans que soit tiré un seul coup de canon, en Orient et même en Afrique. De bonnes finances et une activité pacifique sagement dirigée sont pour elle le moyen le plus sur de préparer les luttes de l'avenir contre les puissances rivales qui s'opposeraient à ses vues ambitieuses. Il n'était donc, en Europe, aucun État qui put espérer plus d'avantages d'un désarmement.

L'heure, d'ailleurs, était propice pour atteindre un semblable résultat. Les armements actuels des États sont oppressifs, la tendance à les augmenter indéfiniment menace d'écraser à brève échéance le monde pacifique et de frapper à mort la civilisation même. De toutes parts on pousse des cris de détresse, on demande qu on mette fin à une situation devenue insoutenable. Avec cela, tout indique que les guerres futures entraîneront des maux immenses pour les populations des États pacifiques comme pour celles des États belligérants. Une telle situation devait fortement impressionner l'esprit des hommes de bien qui dirigent la politique internationale. C'est elle qui a motivé et explique l'acte magnanime de l'un des Souverains les plus haut placés sur la terre, du Tsar Nicolas II.

Voilà donc la double raison qui a inspiré l'Empereur de Russie. Le but qu'il se proposait était simple et clair ; il avait, en outre, le grand mérite d'offrir un vif attrait.

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Mais quels moyens employer pour réaliser cet idéal? Ici les difficultés dépassent toute mesure, elles touchent à Tutopie.

L'accord des Étals en vue d'un désarmement présente des obstacles aussi nombreux que l'abolition absolue de la guerre. Gomment, en effet, fixer une base sure d'égalité proportionnelle d'État à État? Il y a là un problème dont les termes semblent en fait se soustraire à toute analyse. Dans quel sens faut-il entendre les armements qu'on veut supprimer? S'agit-il seulement des armes, des forteresses, des navires de guerre, des soldats de première ligne ? S'agit-il aussi des navires marchands susceptibles de se transformer pour le service de la guerre, de l'armée de réserve, de l'argent ou trésor de guerre, des emprunts, des budgets, des moyens et voies de transports, des lignes stratégiques, etc., etc. ? Ne faut-il pas encore tenir compte des alliances, du dévouement d'une population prête à tout appel, en dehors même des prescriptions légales et administratives? D'autre part, comment s'y prendra-t-on pour organiser un contrôle, une surveillance, une répression en cas de violation de l'accord? Est-il vraiment possible de contraindre les gouvernements à l'observation loyale de leurs engagements? Ne risque-l-on pas d'augmenter les occasions de soupçonner la conduite des États si des circonstances particulières viennent leur créer des tentations de déjouer les entraves stipulées dans un accord formel? El ainsi ne Iroublera-t-on pas cette atmosphère de paix et de confiance réciproques sans laquelle l'envie et la haine pénètrent fatalement dans les relations des peuples, créant une situation où il peut suffire d'une étincelle pour qu'une guerre ' éclate?

Il est bien certain qu'un accord organisant le régime du désarmement ^ ne saurait être efficace, ne vaudrait pas plus qu'une convention instituant un tribunal d'arbitrage obligatoire pour tout différend international : ce tribunal, impuissant déjà pour les querelles concernant des questions d'ordre secondaire, serait absolument sans effet pour les conflits touchant aux intérêts essentiels ou à l'honneur national des États.

Cependant, on a, dès le début, fait grand fonds sur la Conférence qui allait se réunir. On a pensé qu'elle devait conduire à la suppression de la guerre, on lui a donné le nom pompeux de Conférence du désarmernent.^JJl

A vrai dirt?,le nom qu'on décernait afnsi à la future Conférence dépassait ' de beaucoup la pensée du Tsar. La seule tâche à laquelle l'Empereur de Russie avait convié les gouvernements était « de mettre un terme aux armements incessants et de rechercher le moyen de prévenir des' calamités qui menacent le monde entier ». Le Manifeste moscovite début;n"L en signalant, comme « l'idéal auquel clevvaiont tendre les efforts de tous les gouvernements »,« le maintien de la paix générale et une réduc-

I ni u .f ifaliri I

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lion possible des armements excessifs qui pèsent sur toutes les nations » ; il ajoutait que les vues humanitaires et magnanimes de l'Empereur tendaient « à la recherche, dans les voies de la discussion internationale, des moj^ens les plus efficaces d'assurer à tous les peuples les bien^ faits d'une paix réelle et durable^ et de nieLire avant tout un terme au développement progressif des armements actuels ».

Même ainsi restreinte, Tidée du Tsar n'était pas encore une idée mûre. L'idée de Tarrêt ou de la réduction des armements, quoique proposée par des esprits sérieux, n'a pu jusqu'ici faire son chemin au sein de corps scientifiques simplement privés, comme l'Institut de droit international. Elle n'a pas encore pénétré dans la conscience publique, elle manque encore des éléments de fait que sa réalisation présuppose. La Russie ellemême s'en est d'ailleurs rendu compte. Car, quatre mois après son premier Manifeste, le Comte Mouravieff en lançait un second, le 30 décembre 1898/11 janvier 1899, où il avouait que, « malgré le grand concert d'opinion qui s'était produit en faveur des idées de pacification générale, l'horizon politique avait sensiblement changé d'aspect ». 11 se demandait avec inquiétude si « les armements nouveaux, auxquels ont procédé en ces derniers temps plusieurs puissances, s'efforçant d'accroître encore leurs forces militaires », pouvaient se concilier avec l'espérance d'obtenir actuellement, par une Conférence internationale, un accord pour la réduction des armements. Et les événements qui se produisirent après cette nouvelle circulaire ne furent pas non plus de nature à inspirer confiance. Ce n'est pas sans une pénible impression, et aussi sans une triste ironie, qu'on vit le Tsar lui-même, à la date du 15 février 1899, malgré ses engagements solennels et ceux de ses ancêtres, attenter à l'autonomie de la Finlande en en changeant le système militaire, en élevant de 1.920 à 7.200 hommes le contingent que le grand-Duché devait fournir.

Dès les premiers mots de son texte le Manifeste du 12/24 août 1898 assignait comme but à la Conférence le maintien de la paix générale. C'était dire nettement que la condition préalable de l'entente serait le respect du statu quo. La circulaire du 30 décembre 1898/11 janvier 1899 s'inspira de la même pensée en excluant des délibérations de la Conférence < toutes les questions concernant les rapports politiques des États et l'ordre de choses établi par les traités ». Malgré ces déclarations, les illusions et les craintes -des puissances ne disparurent pas entièrement, La preuve en est dans l'absence, à la Conférence de la Haye, des représentants de plusieurs États et de celui du Pape. La Russie a estimé qu'elle ne devait pas inviter les États qui n'avaient point de représentants diplomatiques à Saint-Pétersbourg. L'intérêt politique réclamait-îl

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de semblables exclusions ? Il est permis d'en douter. En vérité, la nature et le but de la Conférence devaient décider la Russie à convier à la Haye tous les Étals civilisés sans distinction.

Parmi les États qui ne furent point invités à la Conférence figurent d'abord les Républiques du Centre et du Sud de l'Amérique. On ne voit pas quel motif raisonnable peut expliquer leur exclusion. On l'aperçoit d'autant moins que les États-Unis de l'Amérique du Nord, le Japon, la Perse, le Siamet la Chine étaient au contraire appelés, pour la première fois, à participer à une assemblée de diplomates européens. N'est-il pas d'ailleurs singulier — alors que résonnait encore Técho de la guerre de Cuba — de voir les États-Unis assister à cette assemblée en déclarant en même temps, par application de la doctrine de Monroe, leur volonté de s'abstenir de toute ingérence dans la politique des États étrangers et d'exclure les puissances extra-américaines des questions purement américaines ? Telle fui effectivement la déclaration expresse de leur délégation à la Haye lors de la signature de la convention pour le règlement pacifique des conflils internationaux. Dira-t-on, pour justifier Tabsence des Républiques centrales et méridionales de l'Amérique, que les États- Unis du Nord, en vertu du célèbre principe de Monroe, exercent vis-àvis d'elles une sorte de monopole et qu'ainsi ils les ont tacitement représentées à la Conférence? Nous ne pensons pas qu'une pareille raison soit sérieuse. La supposition d'un monopole exercé sur ces Républiques par les Étals-Unis est si peu exacte qu'ils ont à Washington, en 1890, signé! avec plusieurs d'entre elles un traité où t l'arbitrage fut adopté comme] un principe de droit international américain pour la solution de tous lesj différends, conflils ou débats pouvant naître entre deux ou plusieurs des] Républiques de l'Amérique »•. On ne saurait davantage attribuer l'exclu-l sion des Républiques du Centre et du Sud-Amérique à leur situation sil fréquemment troublée par les révolutions et les guerres. En effel, on nei les a pas encore mises pour cela au ban de la société internationale ; les| États de l'Europe prennent aussi au sérieux les conventions qu'ils signent avec elles que les traités qu'ils concluent avec toute autre nation. | Aussi faut-il souhaiter que les Républiques de l'Amérique cenlrale et de j TAmérique méridionale soient conviées aux Conférences qui sans doute] se réuniront dans un avenir prochain pour faire suite à celle de la Haye. Leur intervention dans ces Conférences est d'aiUeurs imposée par le I principe même de l'égalité des Élats : il importe que ce principe, uneJ des bases fondamentales du droit des gens, soit toujours sincèrement] appliqué, surtout à Fégard d'États faibles ou moins civilisés. Au surplus,! faut-il rappeler que, parmi les Républiques dont il s'agit, il en est une,.

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l'Argentine, qui tout récemment s'est liée avec Fllalie par un traité d'arbitrage général et obligatoire hautement apprécié ?

Mais les Républiques du Centre et du Sud-Amérique ne sont pas les seuls Çtats qui furent absents à la Haye. Il en a été de même de la République Sud africaine et de celle d'Orange. On comprend davantage Texclusion de ces deux pays. Ce sont les rapports exceplionnellemens mauvais alors existant entre l'Angleterre et le Transvaal, auquel se rattachait rÉtat d'Orange par suite d'une communauté d'intérêts politiques, qui ont déterminé l'absence des deux Républiques africaines. Dans une pareille situation, la présence à la Conférence des représentants de ces Républiques à côté de ceux de TAngleterre eût entraîné certainement de graves difficultés. Force était donc de choisir entre ces États. Or, le choix ne pouvait être douteux. On n'aurait pu rien faire à la Conférence en l'absence de l'Angleterre, qui est la plus grande puissance maritime du monde ; il fallait nécessairement sacrifier le Transvaal et l'État d'Orange. De même, si la Turquie avait cru devoir protester contre l'admission de la Bulgarie, on eût été également obligé de satisfaire à ses protestations. Telle est la seule explication qu'on puisse fournir de l'exclusion de la République Sud africaine. On ne saurait voir dans cette exclusion une conséquence logique des droits que l'Angleterre prétend exercer sur le Transvaal en qualité d'État suzerain. En effet,si Ton s'était placé sur ce terrain, la Conférence eût dû entrer dans l'examen delà controverse sur lesvéritables rapports juridiques de l'Angleterre et de la République Sud africaine, et elle n'aurait pu le faire sans permettre au Transvaal et à la Grande-Bretagne de discuter leurs prétentions respectives. Or des questions politiques de cette nature ont été, on Ta vu. absolument bannies du programme de la Conférence.

Comme les Républiques du Centre et du Sud-Amérique, comme le Transvaal et l'État d'Orange, le Saint-Siège a été aussi exclu de la Conférence. Et son exclusion a été maintenue même après que la Conférence eut perdu son caractère originaire de Conférence pour le désarmement — dans laquelle en vérité un Pape sans territoire et sans armée aurait eu peu de compétence — pour prendre le caractère et le nom de Con-. férence de la Paix. Ici encore il n'est pas facile de justifier la résolution des puissances. Les craintes du gouvernement italien, qui en ont été la cause, ont semblé à nombre de personnes impartiales vraiment ex-' cessives. La mise a l'écart de la Papauté a apparu à quelques gouvernements, qui ont toujours fait preuve à son égard de beaucoup de ménagements, comme un acte d'intolérance de la part de Pltalie.

Sans doute, au point de vue des principes, des objections graves existaient contre la participation du Saint-Siège à la Conférence de la Paix.

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Le Saint-Siège a cessé depuis 1870 de constituer un État ; sa souverainet territoriale a disparu pour faire place à une simple souveraineté honc raire (loi italienne du 13 mai 1871, dite des garanties du Saint-Siège). D'i autre côté, les circulaires du Tsar étaient adressées aux « gouverne ments dont les représentants sont accrédités près la Cour impériale d€ Russie » ; or le Saint-Siège, qui à proprement parler n'est ni ungouver nement, ni une puissance, n'avait pas de représentant à Saint-Pétera bourg (I).

Mais si les principes autorisaient Texclusion de la Papauté, iln*y aval! pour la prononcer aucune bonne raison politique. D'abord, on le sait, lea questions touchant à la politique, intérieure ou internationale, des Étala étaient entièrement bannies desdélibérations de la Conférence. Ilnyavaid donc rien à craindre de la présence du Saint-Siège pour la politique de ritalie ou, ce qui est plus important, pour la politique générale. Les diverses puissances réunies à la Haye, toutes animées d'intentions paci-î fiques, n'eussent certainement pas consenti aux discussions que le Va~| tican aurait voulu soulever par rapport à la déchéance de son pouvoiï temporel : pareille proposition eût été, d'un commun accord, écartée aus-' sitôt par une fin de non-recevoir. 11 y a plus. La présence d'un représentant de la Papauté était désirable pour le succès même de l'oeuvre entreprise à la Haye ; dans la discussion des idées d'humanité etde justice la voix d'un nonce pontifical n'aurait pu produire que d'excellents effets. Nous irons plus loin. L'intérêt bien entendu de l'Italie réclamait la par-ticipation du Saint-Siège aux travaux de la Conférence. Cette participation, en effets eût constitué le plus solennel et le plus éclatant démentîj à la légende du Pape prisonnier dans le Vatican, du Pape dépourvu daj cette liberté qu'il prétend si nécessaire à sa mission de religion et dej charité. Et du même coup les droits de l'Italie sur Rome, sa capitale historique indispensable, se fussent trouvés singulièrement affermis. La collaboration du vicaire du Christ à une œuvre de haute moralité internationale, en augmentant son prestige déjà grand par les nombreuses médiations qu'il a exercées, aurait en outre fait disparaître, chez les Ga^ tholiques de bonne foi, chez les amis zélés du Vatican, ces malentendua

(1) n paraît qu'actuellement, à raison même du refus qui lui a été opposé d'assister ; la Conférence de la Haye, et qui semble ravoir profondément affligé, le Pape fait démarches pour établir auprès du Cabinet russe une représentation diplomatique réga^ lière. Cette représentation, en supposant qu'elle lui soit accordée, aura-t-elle toutefoii le caractère qui s'attache à toute mission diplomatique appelée à traiter les affaires dQ ressort du droit international ? A cette question on doit sans hésiter répondre négati«j vement : des relations diplomatiques supposent nécessairement la souveraineté territO riale ; on ne conçoit pas d'exception à cette règle. U en devrait être différemment en < qui concerne les Républiques espagnoles de rAmérique.

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et ces mécontentements qui ne sont pas sans exercer aujourd'hui encore une influence néfaste sur la politique internationale : elle eût dès lors aidé, directement ou indirectement, les Étals dans leurs propres efforts pour la pacification.

Ainsi le Saint-Siège aurait pu, utilement et sans danger, être admis à la Conférence de la Haye. Pour sauvegarder les intérêts légitimes du Royaume d'Italie il suffisait que la Conférence proclamât, dès le début et d'une manière expresse, sa volonté de s'abstenir de toutes discussions en matière politique. Le gout^ernement italien pouvait même subordonner sa présence à la Haye à la condition explicite que Tadmission du Saint-Siège n'impliquerait nullement une restitution à son profit de sa personnalité politique. On aurait, alors, écarté le Pape des discussionsrelatives à la réduction des armements, qui touchent au gouvernement politique, et sont en dehors de sa sphère. Par contre, on aurait pu lui permettre un vœu pour Thumanisation de la guerre en général, car cela rentre implicitement dans sa mission même de charité universelle. Mais, quant aux autres travaux de la Conférence, rien n'eût empêché la Papauté d'y prendre une part effective. La pacification des peuples et les moyens d'empêcher la guerre, qu'il s'agisse des bons offices, de la médiation ou de l'arbitrage, sont des questions dont peuvent s'occuper tous les amis de la paix, Gouvernements, Souverains ou simples particuliers : des particuliers sont parfois revêtus, par les États en conflit, des hautes fonctions d'arbitres ; il y aurait dès lors contradiction à repousser en pareille matière l'aide du Saint-Siège.

Les termes delà nouvelle circulaire moscovite, le Manifeste du Tsar aux Finlandais, les exclusions de la Conférence prononcées contre certains États, tout cela aurait dû mêler quelque scepticisme aux enthousiasmes de la première heure. Il n'en fut rien cependant; les illusions persistèrent, tant est grande la force dont dispose un certain idéalisme.

Quoique moins vague et moins chimérique que le Manifeste du 12/54 août 1898, la circulaire du 30 décembre 1898/11 janvier 1899, qui fixait les bases définitives des travaux de la Conférence, était encore, sur certains points, assez peu pratique. 11 s'agissait toujours, d'une part, de € mettre un terme à Taccroissement progressif des armements de terre et de mer > ; d'autre part, de < rechercher la possibilité de prévenir les conflits armés par les moyens pacifiques >. Il est vrai que, fort prudemment, on limitait ces moyens pacifiques à ceux « dont peut disposer la diplomatie internationale ». De même, la circulaire, développant les vues qu'elle venait d'indiquer, n'osait pas parler d'arbitrage obligatoire : dans son paragraphe 8 elle signalait simplement comme thème de la discussion « l'acceptation, en principe, de l'usage des bons offices, de la nié-

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diation et de Tarbitra^e facultatif, pour des cas qui s'y prêtent ». Le sentiment de confiance, dont la Conférence était animée, s'affirma cependanl en dépit de cette prudente réserve. La délégation russe proposa des € Éléments pour l'élaboration d'un projet de convention à conclure entre les puissances participant à la Conférence de la Haye », dont l'article 10 stipulait Varbilî^age obligatoire dans deux séries de cas : 1° en cas de différends ou de contestations se rapportant à des dommages pécuniaires éprouvés par un État, ou ses ressortissants, à la suite d'actions illicites ou de négligence d'un autre État ou des ressortissants de ce dernier » ; 2** « en cas de dissentiments se rapportant à l'interprétation ou l'application de traités et conventions » spécialement indiqués.

Quels furent, en définitive, les résultats de la Conférence de la Paix ?

En ce qui concerne la réduction des armements, les nobles aspirations de l'Empereur de Russie ont subi un véritable échec. On n'a pris aucun engagement réel ; on s'est contenté d'une résolution platonique, proclamant « grandement désirable la limitation des charges militaires pour le bien-être matériel et moral de Thumanité » : imaginée et recommandée par M. Léon Bourgeois, premier plénipotentiaire de la France, elle fut d'ailleurs accueillie par les applaudissements chaleureux de toute la Conférence, tandis que l'air retentissait encore du discours éloquent du colonel allemand Groos von Schwarzhoff, énergiquemenl contraire à la proposition russe.

On masquait ainsi l'échec subi. C'est dans la même pensée qu'on inscrivit, dans l'Acte final de la Conférence, plusieurs vœux renvoyant à des Conférences futures l'étude de certains sujets qu*on ne jugeait pas suffisamment mûrs pour faire dès à présent l'objet de délibérations : ces sujets étaient la révision de la convention de Genève, le règlement des droits et devoirs des neutres, l'usage de nouveaux types ou calibres d'armes, l'inviolabilité de la propriété privée dans les guerres sur mer, et le bombardement des ports, villes et villages par une force navale. Il faut espérer que les circonstances aideront à une réunion prochaine des délégués des puissances pour discuter ces diverses questions, car celles-ci intéressent grandement la marche de la civilisation.

En attendant, la Conférence de la Paix a offert déjà quelque consolation aux cœurs sensibles, et à ce sujet ses résolutions sont de nature à permettre les espérance^ dans l'avenir. En premier lieu, elle a pris trois délibérations interdisant le lancement des projectiles du haut des ballons ou de manière analogue, l'usage des projectiles asphyxiants ou délétères, l'emploi des balles dites dum-dum (cette dernière délibération a toutefois été prise sans l'adhésion de l'Angleterre et, ainsi, des États-Unis qui subordonnaient leur acceptation à Funanimité des voix). En second

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lien, une convention a été signée à la Haye pour radaptalion à la guerre maritime des principes de la convention de Genève. Enfin, les puissances ont accepté, en raméîiorant et le complétant à Taide surtout du Manuel d'Oxford voté en 1880 par Tlnstitul de droit international, le Règlement des lois et coutumes de la guerre sur terre élaboré en 1874 par la Conférence de Bruxelles. On ne saurait nier la grande utilité qui s'attache à un code international des lois et coutumes de la guerre, et il suffit de parcourir le texte voté à la Haye pour voir les amélior,ations nombreuses qui sur des points particuliers ont été réalisées à cet égard.

Mais Tcauvre la plus importante de la Conférence, celle dans les délibérations de laquelle se sont fait jour les sentiments les plus élevés et qui a fait donner à la réunion de la Haye le beau nom de Conférence de la Paix, est ce qu'on peut appeler son œuvre de pacification. Elle a institué une Cour permanente d'arbitrage et, comme corollaire, des Commissions d'enquête, un Bureau administratif permanent siégeant à la Haye, d'une composition simple et sûre, enfin une procédure arbitrale : créations marquées au coin de la sagesse et dont quelques-unes sont vraiment originales. Ces moyens de pacification, prêts à fonctionner à tout instant, sont les meilleurs qu'on puisse imaginer ; ils favorisent la bonne volonté des États menacés d'un conflit. Mais, ce qu'il y a de plus nouveau, de plus fécond pour l'avenir des règlements pacifiques dans rœuvre de la Haye, c'est le consentement même des puissances du monde civilisé qui l'a rendue possible et menée à bonne fin. Nous ne saurions entrer ici dans les détails de celte œuvre, contentons-nous d'en relever quelques traits.

Le préambule de la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux montre de suite l'état d'âme de la Conférence. On a voulu, en se plaçant dans la sphère supérieure de la justice etde l'humanité, concilier d'une manière réelle et durable les intérêts des puissances en apparence les plus hostiles. Et cette volonté s'est affirmée sans détours dans la première disposition de l'accord : on y trouve en effet formulé ce principe que les « puissances conviennent d'employer tous leurs efforts pour assurer le règlement pacifique des différends internationaux ». C'est au développement de ce principe que sont consacrés les articles suivants de la convention.

Non seulement les puissances en litige devront recourir, en tant que les circonstances le permettront, aux bons offices ou à la médiation ; mais de plus les puissances étrangères au conflit pourront, de leur propre initiative, et même pendant le cours des hostilités, les leur offrir, sans que leur offre doive c être considérée comme un acte peu amical ». Seulement, comme il est d'ailleurs parfaitement juste, celte entremise ne

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saurait ni interrompre, ni retarder ou entraver, sauf convention contraire,] les mesures préparatoires de la guerre et les opérations militaires en] cours. Voilà donc, pour la première fois, proclamé, en droit positif, le] principe du pacigérat, sous la forme de la solidarité de toutes les nations j étrangères au litige dans le devoir et le droit d'interposer leurs bons] conseils pour le maintien de la paix. C'est ce principe que réniinenU rapporteur de la Commission chargée d'étudier le règlement pacifique des conflits, M. le Chevalier Descamps, avait exposé, avec talent, dans] son livre Le droit de la paix et de la guerre (Paris, Rousseau, 1898). C'est ce principe que le projet russe, auquel revient le grand mérite de j l'avoir nettement formulé, compléta par l'institution de Commissions! internationales d'enquête et par celle, également nouvelle, de l'arbitrage] obligatoire pour certaines questions d'ordre secondaire.

Pour les litiges naissant de questions de fait et n'engageant ni l'honneur ni des intérêts essentiels, la convention de la Haye en a confié] l'examen impartial et consciencieux à des Commissions internationales. Ici, comme en ce qui concerne la médiation, les puissances signataires n'ont pas redouté les démarches étrangères faites au milieu même duj litige. Et cependant il s'agissait pour les puissances de permettre à des tiers désintéressés de prendre l'initiative d'intervenir dans leurs propres^ affaires, d'autoriser une Commission internationale à s'enquérir de faitai litigieux sur leur propre territoire. La Conférence a donc supposé que la bonne volonté des États ne ferait jamais défaut en aucunes circonstances^ fussent-elles les plus délicates, là même où les passions populaires pourraient créer de graves difficultés.

Quel progrès plus considérable aurait-on pu raisonnablement attendre d'une Conférence, pénétrée justement de l'idée que dans cet ordre d€ choses c'est principalement à la force morale de Topinion qu'il faut demander la sanction des engagements internationaux? Et pourtant on n'a pas fait grand bruit autour de l'institution nouvelle ; on en aurait fait probablement davantage autour de l'arbitrage obligatoire, s'il avait été adopté par la Conférence même pour les seules controverses secondaires, bien qu'il ne supposât rien de plus avancé dans la forme juridique. En présence du progrès ainsi réalisé à la Haye, pâlit presque la « médiation spéciale » d'une puissance choisie par les États en conflit, qu'a recommandée, sur la proposition de M. Holls, délégué américain, l'article 8 de la convention, pour les différends graves compromettant la paix. L'idée était excellente ; il est bon que les Étals. en conflit renoncent à traiter directement leur différend et en confient la solution pacifique à d'autres puissances : c'est ce qu'une loi psychologique constante conseille en toute occasion de litige. Mais la stipulation de l'article 8 n'est

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qu'une simple recommandation, tandis que l'initiative des puissances étrangères au conflit en ce qui concerne la médiation et la constitution de Commissions internationales est au contraire un droit positif.

Aux termes de l'article 9 de la convention, c'est seulement « dans les litiges d'ordre international n'engageant ni Thonneur ni des intérêts essentiels, et provenant d'une divergence d'appréciation sur des points de fait », que doivent intervenir les Commissions d'enquête. Ces Commissions ne sauraient donc connaître des questions d'ordre secondaire que les passions auraient tout d'un coup transformées en questions d'honneur ou d'intérêt vital. Gela étant, il semble qu'on aurait dû adopter la proposition faite par M. Rolin, l'un des délégués du Siam, d'instituer l'arbitrage comme suite normale et nécessaire à l'enquête en cas de non-entente.

En effet, un système dans lequel l'enquête n'est point suivie, en principe, d'une solution pacifique parait contredire absolument la résolution de soumettre à l'arbitrage tout différend qui en est susceptible. 11 va sans dire qu'on ne doit prétendre à rien de plus qu'à ce qu'on estime possible en pratique ; mais, dans l'intérêt de la pacification, il faut faire tout ce qu'on juge possible. Une convention internationale, qui s'abstiendrait de poser une certaine règle parce que celte règle constituerait simplement un devoir moral, risquerait fort d'être entièrement inutile. Lorsqu'on veut faire pénétrer dans la pratique des principes nouveaux, il ne faut pas que les dispositions proclamant ces principes exigent trop de la part des contractants, de peur que les violations, s'il s'en produit, ne leur enlèvent toute autorité. Le résultat qu'avant tout il convient d'atteindre, c'est que la conduite des coupables tombe sous le coup d'une désapprobation générale. Telle est la seule contrainte, la seule sanction dont les contractants, d'accord avec l'opinion impartiale du monde civilisé, puissent disposer. On le voit donc, la forme est, ici, l'essence même du droit, car elle aide à le produire.

En tant que Ton envisage le droit interne de chaque État indépendant, la forme pacifique observée dans la réalisation du droit ne renferme en soi rien que Ton puisse dire substantiel au droit lui-même. Elle demeure la forme, un simple moyen pour la réalisation du droit discuté: ainsi, dans l'intérieur de chaque État, la procédure judiciaire ou administrative est de caractère pacifique et reste telle même quand on fait valoir le droit au moyen de l'exécution forcée, de la contrainte par corps, ou d'une pénalité. Les parties en litige se trouvent également soumises à l'autorité publique, à Vimperium de l'État. Aucune d'elles n'a titre et qualité pour déterminer d'un commun accord avec l'État la règle à observer dans les rapports du sujet et de l'État souverain.

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Tout autre esl le cas des rapports extérieurs des Étals entre eux. Ici aucun des États en rapports ne se reconnait soumis à des règles et à des obligations, sinon à celles qu*il a reconnues de lui-même, expressément ou tacitement. Or c'est un fait que la civilisation des États souverains n'est pas encore arrivée à un degré de maturité suffisante pour les décider à suivre dans certaines questions graves la procédure pacifique, et même, quoiqu'ils préfèrentcctle procédure à la guerre pour régler les questions moins importantes, ils n'entendent pourtant pas avoir renoncé pour celles-ci, d'une façon absolue, au droit de recourir à la guerre. A la Conférence de la Haye on voulait obtenir cette renonciation pure et simple de sorte qu'il en résultât pour les États contractants l'obligation explicite de recourir à l'arbitrage pour régler les questions d'importance secondaire, de même qu'ils s'étaient déjà obligés à admettre les bons offices et la médiation, et le rapport impartial et consciencieux des Commissions internationales d'enquête pour les simples questions de fait, de même aussi qu'ils avaient admis dijà l'arbitrage facultatif. Mais, tout bien considéré, il n'y a pas lieu de se plaindre qu'on n'ait pu encore aboutir à ce résultat ; il faudrait plutôt s'en réjouir comme d'un mirage évité et d'un acte aussi sérieux que prudent.

Si Ton prenait cet engagement,le droit de la guerre se trouverait naturellement diminué en proportion, en faveur du droit conventionnel de la paix. Mais le droit de la paix ne crée pas encore par lui-même une nouvelle souveraineté destinée à régler la conduite des États contractants. Aucun accord conclu entre eux, si solennel qu'il soit dans sa forme^ et si absolu qu'on le suppose dans ses termes, n'a ni n'aura jamais la vertu de créer une souveraineté semblable à une souveraineté quelconque. Autre chose est une Fédération d'États, un État fédéral avec une autorité centrale unique, autre chose est un État unitaire qui existe,fùt-ce seulement en vertu du consentement des volontés particulières des populations, mais indépendamment du consentement de souverainetés constituées et appartenant à des États particuliers. Danslepremier cas, oubien ce sont les souverainetés particulières elles-mêmes qui décrètentla guerre et la paix, ou bien elles ont délégué ces pouvoirs au gouvernement fédéral, et si la délégation lésa enchaînées et les enchaîne,le gouvernement fédéral ne pourrait pas, pour cela, s'opposer de sa propre autorité, au nom de la Constitution, à une semblable invocation de celle-ci, par l'effet de laquelle se dénoue ou se transforme le lien fédératif lui-même. 11 n'en est pas de même dans le second cas où, au contraire, la souveraineté toute entière réside dans l'État unitaire et unique. Ici aucun des éléments qui composent l'État ne peut,comme tel, transformer et dénouer le lien constitutif de celui-ci ; ici la souveraineté n'est pas seulement un principe

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inique, mais elle a son siège, également unique, dans la volonté et dans |a force de la nation entière.

C'est pour cela que, tandis que dans Tintérieur d'un Élat indépendant, lous les droits ont leur source dans Tautorilé ou imperiitm de TÉtat, au contraire, dans les relations extérieures des États, les droits ont un caractère plus ou moins explicitement contractuel. Aussi, quand les États conviennent de faire appel à la sentence d'un tribunal, avant de recourir aux armes, cette convention constitue un nouveau droit -.c'est le droit de la procédure pacifique. En soi il n'est pas un droit substantiel, mais à proprement parler un droit formel. Sa substance, si on veut la rechercher, se trouve cachée dans la conscience publique, dont la convention n'est qu'un indice certain. Si la conscience publique, comme interprète des intérêts et des sentiments communs, est la source du droit, elle n'est cependant pas le droit lui-même : celui-ci réside dans la forme dans laquelle elle s'est régulièrement manifestée. En droit international, comme en droit interne, le progrès se réalise par l'introduction des tribunaux, c'est-à-dire par là voie formelle. L'histoire enseigne que toute institution civile commence sous forme de procédure arbitrale ou judiciaire, et l'on sait que les tribunaux permanents eux-mêmes dérivent historiquement des arbitrages accidentels. On n'affirme pas tant un droit substantiel à faire valoir, que l'on ne confie aux arbitres ou aux juges le soin de rechercher s'il y a, dans l'état de la conscience publique;» un principe directeur qui semble capable de mettre un terme au litige, et ainsi d'en faire l'application à l'espèce. L'arbitre ou le magistrat découvre et fixe lui-même la régula juris ; la loi ne préexiste pas encore au fait, ni à la ligne de conduite qui doit en découler.

Cette espèce de cercle vicieux, dans lequel tourne fatalement le droit à ses débuts, suffit à montrer qu'avec le pacte par lequel ils délèguent leur pouvoir aux tribunaux, les États épuisent tout entière la force coercitive du droit. Que ce pacte crée pour les signataires une simple faculté ou qu'il engendre une obligation, ni faculté ni obligation ne sont munies d'une sanction physiquement efficace, et la guerre, loin de constituer celte sanction, serait au contraire en contradiction avec le but de celle-ci qui est précisément de prévenir la guerre elle-même.

A quoi bon donc insister autant pour que l'arbitrage soit stipulé dans une forme obligatoire et non facultative ? S'il avait déjà été admis comme obligatoire, il le serait sans autre moyen reconnu prématuré pour régler les conflits d'une certaine gravité. Mais pourquoi transformer une question de mœurs en une question formelle de législation ou d'obligation internationale ?

Le principe de l'arbitrage obligatoire, s'il doit jamais devenir une

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réalité, aura d'abord à parcourir les différentes phases par lesquelles se sont peu à peu formées les autres institutions ; alors la notion de souveraineté se sera profondément modifiée dans la société des Étals. Mais il semble que nous en soyons encore fort éloignés. Cela a été clairement démontré par le mot d'un des délégués de TËmpire d'Allemagne qui; en s*opposant à la proposition d'arbitrage obligatoire, la proclama, au nom de son Empereur, incompatible, dans certains cas, avec la souveraineté d'un monarque qui base son pouvoir sur le droit divin. La notion de souveraineté est donc si profondément enracinée et encore irréductible à un principe rationnel commun, qu'un des États les plus puissants et les plus éclairés a cru devoir faire sortir de son sommeil historique le droit divin sur lequel il estime fondée la souveraineté propre. A vrai dire, cette évocation ne semble pas avoir été heureuse. De même qu'autrefois, sous Tempire du droit divin, on a pu de nos jours, en vertu du droit national humain, conclure valablement des conventions internationales d'une importance capitale, comme celles par lesquelles les Souverains vaincus ont cédé au vainqueur une partie de leur territoire.

Quoi qu'il en soit, cet incident a pourtant contribué à réduire la Conférence à exprimer une recommandation en faveur de l'arbitrage facultatif qu'elle proclamait « comme le moyen le plus elfîcace et en même temps le plus équitable de régler les litiges qui n'ont pas été résolus par les voies diplomatiques », mais elle l'a proclamé pour les seules € questions d'ordre juridique et en premier lieu pour les questions d'interprétation ou d'application des conventions internationales » (art. 16, convention de pacification). Du reste, la réserve de conclure * des accords nouveaux, généraux ou particuliers, en vue d'étendre l'arbitrage obligatoire à tous les casque les puissances signataires jugeront possible de lui soumettre * (art. 19) ne fait pas faire un pas à la question. C'est une faculté que les États se sont reconnue dès avant la Conférence, et dont ils ont usé sans avoir besoin d'un consentement général explicite des États.

L'impatience d'un progrès désirable ne doit pas troubler la vue exacte de la réalité. Tout progrès moral durable se forme pardegrés,parunelenle transformation des croyances,des sentiments,des intérêts communs.C'esl i ainsi que la Conférence l'a compris à Tégard des enquêtes internationales ; en effet elle a du les exclure des questions de fait engageant l'hon- , neur ou les intérêts essentiels des Étals. C'est également ainsi qu'elle a dû se borner à une pure sanction morale pour tout autre devoir que les puissances signataires se sont réciproquement imposé en vue d'écarter les guerres. La coutume, qui est la source primitive des lois cl sanctions physiques, sera un jour la source aussi de l'arbitrage obligatoire. Mais alors encore il faudra se contenter d'une sanction purement morale, tout

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comme la sanction stipulée dans Tarticle 18 de la convention de pacification, où il est dit que « la convention d^arbitrage implique l'engagement de se soumettre de bonne foi à la sentence arbitrale >. Une sanction physique autre que la guerre internationale présupposerait, de toute façon, une Fédération des États, ou mieux un État unique fédéralif.

En dernière analyse,c'est toujours à la moralité des États en litige que l'on devra faire appel, même dans le système de l'arbitrage obligatoire. Les intérêts solidaires de la paix pourront être alors compris par eux comme ils le méritent en se basant sur les circonstances. Le principe de l'obligation pourra peut-être augmenter les probabilités que le conflit susceptible de règlement pacifique se dénoue sans guerre, mais les probabilités augmenteront alors seulement que les parties auront convenu, au préalable, des motifs qui doivent leur faire préférer le règlement pacifique à la guerre : Tobligation n*a, en vérité, rien à voir avec cela. Il se peut qu'à la notion d'un droit parfait se joigne celle du devoir de faire ce qui est nécessaire pour le faire respecter, puisque le droit a besoin de la certitude. Mais la certitude ne dépend pas seulement de la contrainte, et même une douce contrainte sous forme de simple précepte impératif, comme on pourrait à peine y consentir dans des Étals souverains, n'est pas toujours propre à assurer la constante et fidèle observation de la convention. En fait, une obligation rigide pourrait engendrer, parmi les États souverains, une égalité dangereuse et poussera recourir à des artifices pour s'y soustraire, toutes les fois que l'obligation leur paraîtrait trop grave ou trop gênante.

Pour conclure, la Conférence de la Haye a déjà fait beaucoup pour la paix par les institutions et dispositions qu'elle a volées et par celles qu'elle a indiquées pour les résolutions futures. Un éloge spécial est dû à l'engagement que les puissances signataires ontpris < dans les cas où un conflit aigu menacerait d'éclater entre elles^ de rappeler à celles-ci que la Cour permanente leur est ouverte > (arL 27, convention de pacification). Que pouvait-on désirer de plus ? Ici aussi, nonobstant l'obligation formelle, qui croirait jamais qu'on a stipulé plus qu'un simple devoir moral ou qu'une pure faculté ? En un mot,ce rappel et ce conseil < ne peuvent être considérés que comme actes de bons offices ». Et le fait d'avoir jugé nécessaire de le dire expressément prouve une fois de plus que beaucoup de ce qui poussait à défendre énergiquement le principe de l'arbitrage obligatoire devait être une simple illusion.

Les conventions écrites doivent, pour être efficaces, être d'accord avec l'état des mœurs. Les obligations morales ou facultatives, les réserves, les formules plus ou moins vagues et élastiques peuvent bien donner prise, au point de vue juridique, à la critique. Elles ne sont pas pour cela taxées de faiblesse ; elles sont au contraire l'expression de la pru-

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dence pratique, particulièrement là où les susceptibilités des États sont enjeu. Bien mieux que la loi écrite, au pouvoir rigide, elles admettent une parole de persuasion ou une invitation, de telle sorte qu'elles laissent toujours intacte, quand elles s'y conforment, la dignité des Souverams qui se soumettent volonlairemenl au droit pacifique, étant bien sous-entendu que, d'autre part, des motifs plus ou moins graves de faire la guerre ne leur feraient pas défaut.

La Conférence a montré, ici et ailleurs, un véritable courage. Elle n'a pas seulement proclamé le principe que le droit et l'obligation de le respecter ont la même force pour tous, aussi bien pour les forts que pour les faibles ; mais, poussant ce principe jusqu'à ses dernières conséquences, elle a mis sur la même lignejuridique les petits États elles grands. Elle a en effet accordé aux uns et aux autres la faculté de concourir à la composition de la Cour permanente d'arbitrage et au Bureau résidant à la Haye.Ce régime d'égalité absolue n'est-il pas un peu excessif? Il est permis de le demander en présence des différences profondes qui existent aujourd'hui entre les forces des divers États de la famille internationale. Bien que le droit formel soit de sa nature égalitaire, il y a loin de cette théorie a la réalité. Mais si, dans celte première Conférence.on avait laissé intact le privilège mettant les pelils États dans une condition juridique plus ou moins inférieure vis-à-vis des grands, on comprend qu'on aurait probablement couru le risque de susciter de graves difficultés aux acoords que la Conférence avait en vue.Les petits États auraient.peut-être, cherche (bien plus qu'ils ne l'ont fait dans un cas unique) à se coaliser et a prendre une attitude hostile contre les autres.

Au contraire, ce qui n'était pas permis à une Conférence diplomatique absolument officielle pourrait très bien convenir à une institution d'un caractère plus libre et plus conforme à la nature purement morale des engagements assumés.

L'idée d'une Assemblée internationale permanente, dont la composition et l'autorité seraient également soustraites à l'influence des gouvernements et des Parlements, pour rendre, non pas des sentences obligatoires, mais de simples avis ou conseils, a été proposée par M. de Bar l'eminent jurisconsulte de Gotlingue (1). Les institutions qu'a organisées la Conférence diplomatique de la Haye auront-elles une force plus j grande, par suite du caractère officiel dont cette Conférence était revêtue ? 1 Cela se peut, et cela esta espérer. Mais assurément elles n'auront un vé niable pouvoir que si, actuellement et pour bien des années encore, on j élimine de la procédure d'arbitrage toutes les questions d'une certaine gravite, que de nos jours la guerre seule est capable de trancher. De ces

J!:l ^hI l'''i'""">^' ''^ 2«'" «««i ^ie Môglichkeit einer neuen Institution zur Siche. rung des Fnedens, dans la Nation de Berlin du 15 octobre 1898. \

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•deux créations : le tribunal d'arbitrage dont sont convenus les plénipotentiaires de la Haye, l'Assemblée permanente ou Académie que désire M. de Bar, quelle est celle qui logiquement est la plus conforme à la nature de la sanction morale des engagements? Les avis de l'Académie proposée par le professeur de Gottingue présentent des avantages spéciaux que^l'on ne saurait attendre des sentences arbitrales. Ils sont, d'abord,de nature à éclairer Topinion publique; de plus, ils écartent d'emblée toute velléité de contrainte matérielle pour leur exécution ; enfin, ils peuvent être provoqués aussi bien par les représentations nationales du pays que par les gouvernements mêmes. Ce n'est pas tout. Les États auront certainement moins de répugnance à se soumettre aux conseils d'une Assemblée juridique qu'à la décision d'un arbitre, et les gouvernements trouveront souvent dans ces avis une force morale qui leur sera précieuse, dans leurs rapports avec les populations, pour mener à bonne fin l'œuvre de la pacification. Le système préconisé par M. de Bar a encore cet avantage qu'avec lui les entremetteurs de la paix qui dépendent d'un des pays intéressés au différend n'auront plus la pénible mission de persuader à leurs propres citoyens que leur pays était dans son lort^ Au reste, la création d'un Comité consultatif ou d'une Commission internationale, dont il ne serait pas obligatoire, mais seulement facultatif, de provoquer l'opinion à l'approche d'une crise menaçante, n'est pas une idée nouvelle : à plusieurs reprises, elle a été mise en avant par ceux qui pensent qu'on ne peut attaquer de front le problème du désarmement général et de la suppression de la guerre.

Si une Académie permanente était fondée sur la base du projet très sage dont il est ici question, il est à prévoir qu'elle ne serait pas inutile^ même à côté de l'arbitrage facultatif recommandé par la Conférence de la Haye. Elle serait particulièrement précieuse pour compléter les efforts de l'arbitrage, dans les questions qui touchent aux intérêts essentiels et à l'honneur des États. C'est précisément à cet égard qu'une semblable institution, libre de toute attache officielle, et qui comprendrait à la fois les délégués des corps scientifiques les plus autorisés et les représentants des Parlements et des gouvernem^ents, pourrait rendre à l'avenir les services les plus importants. Une élite d'hommes, d'une compétence indiscutable, d'un caractère noble et indépendant, exclusivement voués à l'étude du mouvement complexe des rapports réciproques des nations, constituerait un véritable aréopage. Et cet aréopage jouirait d'une telle autorité, qu'aucune nation, si infatuée qu'on la suppose de ses forces militaires et de la prospérité de ses finances, ne voudrait pas l'avoir contre elle : plutôt que d'encourir cette éventualité, une nation préférera chercher dans un règlement juste et honorable le moyen de sauver son amourpropre et son point d'honneur.

Googlû

LA CONFÉRENCE DE LÀ VAÎX

Rendre moralement la guerre plus difficile et plus rare, telle jestrheureuse synthèse qu'ont formulée les penseurs les mieux avisés. La procédure officielle d'un tribunal arbitral et la procédure libre d'une Académie, comme celle qu'on vient d'indiquer, peuventarriver à ce résultat. Depuis la Conférence de la Haye, la constitution de la Cour permanente des arbitres est désormais assurée ; il s'agit maintenant de pourvoir à la constitution de l'Académie permanente des conseils. La première s'occupera des questions secondaires ; la seconde s'inquiétera surtout des questions essentielles. Peut-être le legs magnifique du Norvégien Nobel pourraitil servir à fonder cette Académie à caractère libre et purement moral.

Mais tout cela, comme d'ailleurs tout ce qu'a fait la Conférence de la Paix, ne se résoudra qu'en de belles phrases, si les bons offices, la médiation et l'arbitrage continuent à rester de simples mots écrits dans la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux. Il faut constater que celte convention n'a pas été signée immédiatement par toutes les puissances représentées à la Haye. Une telle abstention est par elle-même un fâcheux indice. Rien n'est plus propre, en effet, à inspirer la méfiance dans les esprits, et par suite à diminuer la force morale d'un engagement écrit, que de voir les puissances qui ont collaboré à cet engagement ne point se hâter de le prendre au sérieux. Les faits, au surplus, ne sont-ils pas de nature à donner des craintes? N'est-ce pas au lendemain même de la Conférence de la Haye qu'une guerre a éclaté entre l'Angleterre elle Transvaal, sans qu'aucune voix se soit fait entendre en Europe pour empêcher un semblable conflit? Cependant l'intervention du Tsar de Russie, qui a été le promoteur de la Conférence de la Paix, eût été ici tout indiquée.L'exemple récemment donné par les États- Unis, qui prirent Tinitialive d'une entremise pacifique dans la question qui divisait l'Angleterre et le Venezuela, n'aurait-il pas dû l'encourager à offrir sa médiation dans le litige entre la Grande-Bretagne et la République Sud-africaine ? Pour esquiver pareille entremise, on s'est volontiers retranché derrière le manque de perfection formelle de l'Acte de la Haye et derrière la circonstance que le Transvaal n'avait point été invité à la Conférence. Mais .c'est là du droit strict, ce n'est ni de Téquité, ni de la morale ; en tout cas, une telle attitude n'est pas conforme à l'esprit de l'œuvre qu'on a accomplie, elle ne saurait contribuer à la rendre efficace et à augmenter l'estime qui l'avait accueillie.

Imp. J. Thevenot, Saint-0izier (Haute-Marne).